Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВАI Система экспортного контроля России
1.1. Предпосылки формирования системы экспортного контроля в России 15
1.2. Современная система экспортного контроля России 22
1.2.1. Правовая база 22
1.2.2. Функциональная структура 28
1.2.3. Механизм принятия решений 30
1.3. Развитие российской системы экспортного контроля 39
1.3.1. Основы современной политики России в области экспортного контроля 39
1.3.2. Участие России в международных режимах нераспространения оружия массового уничтожения 40
1.3.3. Перспективы развития российской системы экспортного контроля 53
ГЛАВА II Система экспортного контроля США
2.1. Особенности системы экспортного контроля США 62
2.1.1. Создание современной системы экспортного контроля США 62
2.1.2. Экспортный контроль и национальные интересы США 65
2.1.3. Глобальная проекция экспортного контроля США 68
2.2. Структура современной системы экспортного контроля США 72
2.2.1. Правовая база 72
2.2.2. Процесс принятия решений 74
2.3. Современная политика США в области контроля за передачей
товаров, технологий и услуг двойного назначения 81
2.3.1. Стагнация экспортно-контрольного законодательства 81
2.3.2. «Обновленный» закон об экспортном контроле 86
2.3.3. Перспективы развития американской системы контроля за передачей товаров, технологий и услуг двойного назначения з
ГЛАВА III Взаимодействие россии и сша в области контроля за передачей товаров, технологий и услуг двойного назначения
3.1. Развитие российско-американских связей в области экспортного контроля 96
3.1.1. Зарождение партнерских отношений 96
3.1.2. Влияние американского консерватизма 101
3.1.3. Развитие американских «озабоченностей» 108
3.2. Философский аспект российско-американского взаимодействия в области экспортного контроля 117
3.3. Перспективы партнерства России и США в области контроля запередачей товаров, технологий и услуг двойного назначения 127
Заключение 142
Список источников и литературы
- Функциональная структура
- Основы современной политики России в области экспортного контроля
- Глобальная проекция экспортного контроля США
- Влияние американского консерватизма
Функциональная структура
Остающийся груз отчужденности между Россией и Западом никоим образом нельзя оценивать как разрыв между двумя разными цивилизациями. Это не разрыв, а все еще недостаточно прочная стыковка двух неотъемлемых компонентов единого динамично развивавшегося мира. При этом взаимозависимость и вовлеченность в дела друг друга возрастает с каждым днем. Не следует искать какого-то противоречия в устремленности новой России к освоению так называемых западных ценностей. Основной смысл современного «западничества» следует искать в максимально эффективном использовании в нашей стране передовых мировых экономических и научно-технических достижений. В этой связи можно с удовлетворением отметить, что даже отнюдь не самые «прозападные» российские политики7 постепенно приходят к очевидному пониманию, что не следует тратить драгоценное время, силы и средства на поиск исключительно «своего» и обязательно отличного от Запада пути развития. Гораздо важнее научиться четко определять и последовательно отстаивать свои национальные интересы.
Огромная территория России, ее колоссальные природные, человеческие и научно-технические ресурсы, выгодное географическое положение, тысячелетняя история, вековые традиции, военная мощь и воля к лидерству - все это говорит о непреходящем потенциале России как великой державы8 и ее исключительной востребованности при формировании новой системы международных отношений.
В 1995 году состоялось бессрочное продление Договора о нераспространении ядерного оружия, но это не решило ключевых проблем режима ядерного нераспространения. Договор о нераспространении ядерного оружия охватывает далеко не все государства, обладающие военно-ядерным потенциалом. Такие государства, как Индия, Пакистан и Израиль остаются вне Договора. Продолжает «играть» со своим членством в Договоре КНДР. Кроме того, в условиях региональной нестабильности некоторые государства видят в обладании ядерным оружием решение проблем своего суверенитета. При этом развивается чувство дискриминированности у тех государств, которые по тем или иным причинам отказались идти по военно-ядерному пути. В результате сейчас, когда идет процесс подготовки к очередной обзорной Конференции этого Договора в 2005 году, никто не может с полной уверенностью гарантировать его выживание в долгосрочной перспективе.
Не все благополучно и на других направлениях. Не вступил в силу Договор 1996 года о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний. На Конференции по разоружению в Женеве фактически зашли в тупик переговоры по выработке Конвенции о запрещении производства расщепляющихся материалов, которые используются при создании ядерного оружия. Не ясна дальнейшая судьба самой Конференции по разоружению. Продуктивность ее работы во многом блокируется принципиальным нежеланием США обсуждать проблематику запрета милитаризации космического пространства. Продолжается рост противоречий между непрекращающейся модернизацией стратегических арсеналов «пятеркой» ядерных государств и международным запретом на военные ракетно-ядерные технологии для всего остального мира.
Особую опасность весь этот набор военно-политических проблем приобрел в современной принципиально новой геополитической ситуации, когда объективные процессы глобализации мировой экономики, бурного технологического прогресса и ускоренного информационного обмена открыли многим и порой отнюдь не самым развитым государствам вполне реальные пути создания химического, биологического и даже ракетно-ядерного оружия. На поверхность вышла серьезная проблема - угроза бесконтрольного распространения примитивных технологий оружия массового уничтожения и возрастающая в этой связи опасность попадания такого оружия в руки террористов.
Таким образом, российская система экспортного контроля формировалась в весьма противоречивых международных условиях. Кроме того, уязвимым звеном для России некоторое время оставалась недостаточно объективная оценка внешнеполитической ситуации. В российских руководящих кругах в начале 1990-х годов преобладала несколько наивная, но все-таки понятная и естественная логика. Россия имела определенные основания полагать, что после окончания «холодной войны» мир останется биполярным, два лидера (Россия и США) прекратят конфронтацию и в знак благодарности за «демократический развал» Советского Союза Вашингтон допустит Москву к партнерству по управлению мировыми процессами. Одним из инструментов такого партнерства виделось двустороннее взаимодействие в области экспортного контроля.
Однако мировая практика диктует иную логику - наиболее естественным явлением межгосударственных отношений остается не бескорыстное партнерство, а жесткая (порой жестокая) конкуренция. Эта конкуренция, естественно, может при определенных условиях перерастать в партнерство, но только на базе совпадения стратегических интересов отдельных государств или групп государств. Таким образом, любому государству, в том числе России, приходится бороться за свое место на мировой арене в жестких и не всегда справедливых условиях политической и экономической конкуренции.
Не следует также забывать, что Россия в 1990-х годах вышла на мировой рынок с невыгодных для себя стартовых позиций. Приходилось решать целый комплекс противоречивых проблем защиты ослабленных отечественных производителей в условиях обвального падения производства, бегства из России капиталов и бесконтрольного вывоза ценных сырьевых ресурсов и интеллектуальной собственности, преодолевать дискриминацию российских товаров и услуг на мировом рынке.
Весьма сложной была и внутриполитическая обстановка в России. Под ударами системного кризиса 1980-х годов пришлось менять и политическую, и экономическую модель государства. В результате в начале 1990-х годов страна вошла в период системного преобразования устоев социалистического общества, а если быть точнее - его советской модели.
Толчком для создания российской системы экспортного контроля послужил распад СССР. При всем трагизме этого события и некоторых невосполнимых потерях для населения бывшего СССР новая Россия в конечном итоге все-таки многое для себя приобрела или вернула из исторического прошлого. Среди таких приобретений на одно из первых мест следует поставить частную собственность на средства производства, а также политическую и экономическую открытость для полноценных связей со всем цивилизованным миром. Страна в целом взяла принципиально новый стратегический курс.
Основы современной политики России в области экспортного контроля
Россия активно выступает за продолжение процесса выработки универсальных международных механизмов контроля в ракетной области. Достижение этих целей видится в реализации программы действий33, которая должна, в частности, включать проведение под эгидой ООН (предпочтительно, на Конференции по разоружению) соответствующих многосторонних переговоров на равноправной, недискриминационной основе договоренности. На данном этапе самое главное - вовлечь все без исключения государства, обладающие ракетным потенциалом, в процесс создания нового всеобъемлющего режима нераспространения ракетных технологий в военных целях.
Россия придает большое значение развитию и укреплению режима нераспространения химического и биологического оружия. В настоящее время этот режим опирается на две международные конвенции: Конвенцию о запрещении химического оружия 1997 года и Конвенцию о запрещении биологического (токсинного) оружия 1972 года, а также на деятельность Австралийской группы.
Первым многосторонним режимом в области контроля за передачей продукции, технологий и услуг, применимых для создания химического и биологического оружия, стала Австралийская группа (создана в 1985 г.). Толчком к ее образованию послужили выводы группы экспертов ООН относительно того, что в иранско-иракском конфликте применялось химическое оружие, которое было создано с использованием сырья и технологий, свободно обращавшихся на тот момент на мировом рынке. В настоящее время Австралийская группа представляет собой ассоциацию 32 государств. В рамках этой ассоциации действуют принципы и методы взаимно 47
го контроля за торговлей химикатами, биологическими препаратами и соответствующими технологиями двойного назначения. Сформированы общие списки химических веществ, биологических агентов и специального технологического оборудования, передача которых другим странам запрещена или ограничена. Решения Австралийской группы принимаются на основе консенсуса и носят рекомендательный характер. Контроль за передачей химической и биологической продукции осуществляется на национальном уровне в соответствии с внутренним законодательством каждого государства-участника Австралийской группы. Наиболее важные вопросы деятельности Австралийской группы рассматриваются на регулярных встречах министров иностранных дел стран-участниц. Важнейшим принципом Австралийской группы считается закрытый характер ее деятельности и способность негласно влиять на ситуацию на мировом рынке химических и биологических материалов. Во многом Австралийская группа превратилась в одно из звеньев американской политики контрраспространения, позволяющей не только выявлять попытки «неблагонадежных стран» приобрести чувствительные технологии, но и координировать действия Запада по их предотвращению.
В связи со вступлением в силу Конвенции о запрещении химического оружия (1997 год) и попыткой выработать действенные механизмы контроля за выполнением Конвенции о запрещении биологического оружия, перспективы дальнейшего существования Австралийской группы ставятся под сомнение. Сторонники ее роспуска указывают на то, что уже действующие Конвенции преследуют общие с Австралийской группой цели в части контроля за экспортом химической и биологической продукции и технологий, но они носят обязательный и более масштабный характер, а также обладают более эффективным потенциалом контроля. Кроме того, большое число и политико-экономическое разнообразие участников этих Конвенций (174 и 143 страны соответственно) выгодно отличает их от Австралийской группы.
Россия, занимая активную позицию в режиме нераспространения химического и биологического оружия, проводит конструктивную политику, направленную на укрепление действующих в этой области международных конвенций. Возможность вступления России в Австралийскую группу все еще не исключается, так как объективно российская политика совпадает с принципами Австралийской группы, и российские экспортно-контрольные списки практически идентичны соответствующим спискам Австралийской группы, а по отдельным позициям даже жестче. Вместе с тем, по вышеупомянутым причинам вопрос о членстве России в Австралийской группе пока не решен.
Особое место в постконфронтационном развитии отношений России с Западом занимает ее участие в создании и развитии международного режима многостороннего взаимодействия в области контроля за экспортом обычных вооружений, товаров и технологий двойного назначения. Этот режим экспортного контроля базируется на Вассенаарских договоренностях, действующих с декабря 1995 года. Его целью является укрепление региональной и международной безопасности путем предотвращения дестабилизирующих накоплений обычных вооружений. Участниками этого режима стали 33 государства, включая все промышленно развитые страны.
Вассенаарские договоренности пришли на смену деятельности Координационного комитета по многостороннему контролю над экспортом в СССР и страны «советского блока» высокотехнологичной продукции (распущен в апреле 1994 года). Принципиальная договоренность о подключении России к работе по созданию нового многостороннего механизма экспортного контроля в качестве его соучредителя окончательно оформилась на российско-американской встрече на высшем уровне в Москве в мае 1995 года. В совместном заявлении президентов России и США было подтверждено обязательство американской стороны «поддерживать участие России в качестве государства-учредителя в многосторонних переговорах по разработке нового международного режима экспортного контроля, призванного обеспечить контроль за торговлей оружием и чувствительными товарами и технологиями двойного назначения».34 В июне 1995 года эта договоренность была подтверждена на заседании российско-американской Двусторонней комиссии по экономическому и технологическому сотрудничеству (Комиссия «Черномырдин-Гор»). В результате с сентября 1995 года Россия была допущена к непосредственной работе по формированию нового международного режима контроля за экспортом обычных вооружений, товаров и технологий двойного назначения и в конечном итоге стала одним из его соучредителей. Без всестороннего участия России этот постконфронтационный режим был бы неполноценным и не смог бы претендовать на роль универсального. Для самой России членство в этом режиме было закономерно и целесообразно с точки зрения обеспечения ее интересов как одного из ведущих мировых поставщиков вооружений и двойных технологий. Преодолевая жесткое сопротивление США и их союзников по НАТО, Россия добилась включения в руководящие документы нового режима целого ряда основополагающих принципов, отвечающих ее национальным интересам: принятие всех решений в рамках режима на основе консенсуса, приоритет национальных решений в области экспортного контроля, четкое разделение вопросов контроля за поставками обычных вооружений и двойных технологий, универсальный характер требований режима и отказ от каких-либо «черных списков» государств.
Глобальная проекция экспортного контроля США
Солидный исторический опыт США в области экспортного контроля имеет свои плюсы и минусы. За долгие годы сформирована, бесспорно, надежная система экспортного контроля, способная решать самые сложные задачи обеспечения национальных интересов США. Вместе с тем за это же время накоплена и критическая масса неисправленных ошибок и перегибов, которые лежат тяжелым грузом и придают всей системе отрицательные черты громоздкости и невосприимчивости к ускоряющейся динамике современных международных процессов. Это может быть не сильно заметно в части, касающейся контроля за экспортом чисто военной или ядерной продукции и технологий, где консерватизм как раз чаще всего следует только приветствовать. Совсем иначе дело обстоит в том, что касается контроля за передачей товаров, технологий и услуг двойного назначения. Развитие мирового рынка и межгосударственного взаимодействия в этой области настолько быстротечно, что государства, которые не уловят
Embargo Legislation Fact Sheet. October, 2002. - www.whitehouse.gov этого темпа сегодня, завтра могут ощутить себя уже далеко за бортом технологического прогресса.
На первый взгляд, в реформе американского законодательства, регулирующего передачу товаров, технологий и услуг двойного назначения, заинтересованы все ключевые участники этого процесса: и Конгресс, и администрация США, и бизнес. Вместе с тем США по существу сохранили у себя на вооружении почти все подходы времен «холодной войны» и вошли в XXI век с давно устаревшим порядком контроля за экспортом высоких технологий - наиболее динамично развивающейся позицией мировой торговли.
Причины такой стагнации экспортно-контрольной системы США в целом объяснимы. Добившись, бесспорно, высокого общего уровня государственного развития, США продолжают опираться на определенные в конкретный период своей общественной эволюции ценности. В этой ситуации испытываются большие трудности в осознании того, что общечеловеческие ценности отнюдь не всегда и не полностью совпадают с их американской трактовкой. При этом просто игнорируется очевидный факт, что мировое общественное развитие объективно неспособно копировать или постоянно подстраиваться под американский путь развития и что в условиях коренного изменения геополитической ситуации в мире дальнейший прогресс человеческой цивилизации требует предельно осторожного и гибкого пересмотра устаревших подходов, принципов и понятий общечеловеческого масштаба.
С другой стороны, субъективный консерватизм американцев вполне понятен. От изменений, произошедших на политической и экономической карте планеты в 1990-х годах, США только выиграли. В такой ситуации любой трезвый политик может задать себе правомерный вопрос о необходимости и целесообразности что-либо менять в момент, когда существующий порядок лишь укрепляет позиции его государства. Вероятно, такой и была одна из постановок вопроса в администрации и Конгрессе США на рубеже 1994 года, когда истекал срок действия Закона об экспортном контроле 1979 года. Проект нового закона, призванного учесть весь спектр экономических и политических изменений, уже произошедших на тот момент в мире, был представлен на суд американским законодателям. После первых слушаний в профильных комитетах Конгресса создалось впечатление, что новый закон может быть принят в срок, т.е. к моменту истечения старого закона в августе 1994 года. Однако дальнейшее развитие событий показало, что не все так просто. «Тучи» вокруг этого законопроекта «сгустились», и решение вопросов законотворчества в области экспортного контроля в целом стало обременительной внутриполитической нагрузкой для администрации Б. Клинтона.
Проявилась полная неспособность законодательной и исполнительной власти США выйти на консенсусные решения в реформировании системы контроля за передачей товаров, технологий и услуг двойного назначения. По словам конгрессмена К.Кокса, требовалось реально работающее на благо политических и экономических интересов США законодательство, а не надуманные экспортно-контрольные барьеры якобы в интересах национальной безопасности47. Попытки провести через Конгресс США относительно либеральное законодательство блокировались консерваторами под предлогом защиты национальных интересов со стандартной мотивировкой - «жесткий контроль за передачей товаров и технологий двойного назначения требуется в целях нераспространения оружия массового уничтожения».
При этом откровенно высказывались мнения, что такие страны, как Россия и Китай, следует держать в стороне от передовых технологий, иначе они смогут качественно и бесконтрольно наращивать свой военный по The Export Administration Act. History of Legislation. - www.thoraas.loc.gov Ibid. - www.thomas.loc.gov тенциал. По словам сенатора-республиканца Т. Кохрана, только строгий контроль за передачей продукции двойного назначения может сохранить военно-технологическое превосходство США в мире и предотвратить распространение оружия массового уничтожения и средств его доставки. В противном случае США, якобы, сами могут превратиться в «источник нарушения режимов нераспространения, подобно КНР и России»
Безусловно, при таком жестком подходе со стороны ряда республиканцев американским законодателям в целом было трудно выйти на конструктивные решения. Попытки позитивных шагов предпринимались и со стороны республиканцев. В частности, в 1999 году в Конгрессе США обсуждался законопроект сенаторов-республиканцев Ф. Грэма и Б. Энзи (S. 1712)50. Предлагалось введение безлицензионных поставок за рубеж американской высокотехнологичной продукции в случае, если аналогичные товары уже присутствуют на мировом рынке. Однако и такие шаги становились заложником межпартийных баталий: республиканское большинство в Конгрессе голосовало не столько против отдельных положений будущего закона, сколько целенаправленно в пику администрации Президента Б. Клинтона, которая такой закон проталкивала. Ностальгия по бывшему КОКОМу с антироссийской направленностью в целом находила благодатную почву среди американских законодателей-республиканцев, тем более что последние восемь лет это весьма динамично вписывалась в их общую линию жесткой критики администрации Б. Клинтона за «подрыв национальной безопасности США».
Влияние американского консерватизма
Для России неприемлема линия руководства США на введение односторонних торгово-экономических санкций против государств, отдельных иностранных юридических и физических лиц, якобы «виноватых» в нарушении внутреннего американского законодательства. Подобная линия в сочетании с попытками откровенного экономического нажима противоречит самой атмосфере партнерского взаимодействия России и США, основанного на общей приверженности принципам нераспространения и нацеленного на обеспечение международной стабильности и безопасности.
Если взять на вооружение подходы самих американцев к размежеванию мировой карты на зоны своих национальных интересов, то для России Средний и Ближний Восток исторически являются зоной ее стратегических интересов. Иран неизменно представляет собой выгодный рынок сбыта российской продукции. Кроме того, даже с чисто политической точки зрения, партнерские отношения России с Ираном дают большие дополнительные возможности сдерживать отдельные экстремистские проявления в Центральной Азии и в Закавказье и являются дополнительным стимулом для арабских государств Персидского залива тесно сотрудничать с Россией, как с весьма влиятельной в этом регионе державой.
Россия с большой обеспокоенностью отслеживает развитие ситуации в регионе Ближнего и Среднего Востока и объективно не меньше, а даже больше, чем США заинтересована в том, чтобы не допустить возникновения ракетно-ядерного потенциала по соседству со своими границами и, в частности, у Ирана. В целом российское руководство весьма серьезно относится к предметному рассмотрению всех американских «озабоченно-стей» относительно ракетно-ядерных амбиций Тегерана и тщательно проверяет получаемую на этот счет информацию. Вместе с тем, показная бескомпромиссная позиция США по отношению к одним «пороговым» странам, и полная толерантность к другим для России неприемлема. Для решения проблем этого региона необходим конструктивный диалог, позволяющий сфокусировать международные усилия на выявлении, нейтрализации и устранении факторов, стимулирующих стремление к ракетно-ядерному потенциалу. Изоляция и конфронтация с неугодными США режимами ведет не к решению проблем, а к их еще большему разжиганию. Это тем более опасно в ситуации, когда США столь откровенно продолжают свою линию двойных стандартов, предпринимая жесткие меры в отношении одних государств и якобы не замечая деятельность других государств Ближнего и Среднего Востока, не принимающих цели и принципы нераспространения и стремящихся реализовать амбиции по созданию своего оружия массового уничтожения и ракетных средств его доставки. Именно в этом контексте с российской стороны ставятся вопросы о соответствии американо-израильского сотрудничества в области ракетных технологий экспортно-контрольному регулированию США.
Отдельно следует рассматривать вопрос развития иранской программы освоения ядерной энергии в мирных целях. Россия, как страна, подписавшая Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) и несущая особую ответственность за реализацию его ключевых принципов, строит свое сотрудничество с Ираном в области мирного использования ядерной энергии на основе соответствующего межправительственного соглашения, подписанного в 1992 году. Это Соглашение, в частности, предусматривает сооружение на территории Ирана атомной электростанции, состоящей из нескольких энергоблоков на легководных реакторах, которые не могут применяться для наработки оружейных расщепляющихся материалов (такие же реакторы предполагалось использовать при сооружении АЭС в КНДР в рамках международной программы КЕДО).
Российско-иранское сотрудничество в ядерной области ведется в полном соответствии со статьями I, II и III ДНЯО, членом которого Иран также является. Эти статьи Договора гарантируют неотъемлемое право всех его участников без какой-либо дискриминации развивать исследования, производство и использование ядерной энергии в мирных целях. Более того, все участники ДНЯО обязались способствовать обмену оборудованием, материалами, научной и технической информацией по использованию ядерной энергии в мирных целях.
Режим содействия в использовании ядерной энергии в мирных целях предусматривает ряд льгот государствам-участникам ДНЯО, не обладающим ядерным оружием. В этих же целях в марте-апреле 2000 года на очередной Конференции по рассмотрению действия ДНЯО был консенсусом принят итоговый документ, в котором вновь подчеркивается необходимость «дальнейшего содействия использованию ядерной энергии в мирных целях всеми государствами-участниками и сотрудничеству между ними».6 Показательно, что Иран на этой Конференции проявил конструктивный подход при обсуждении всех наиболее важных проблем нераспространения.
Вся ядерная деятельность Ирана находится под контролем Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ). Соглашение между МАГАТЭ и Ираном о применении гарантий в соответствии с ДНЯО подписано еще в мае 1974 года. За все время осуществления контрольной деятельности не было ни одного случая, когда МАГАТЭ высказало бы какие-либо претензии или подозрения о возможном переключении Ираном ядерных материалов из мирной деятельности в военную. Иран не препятствовал работе ни одной инспекции МАГАТЭ ни в одном из районов страны.
