Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические основы трансформации исполнительной власти 13
1.1. Анализ понятия, сущности и природы исполнительной власти 13
1.2. Исследование формирования и развития исполнительной власти в России и Забайкальском крае 28
1.3. Современная политика совершенствования исполнительной власти в Российской Федерации 46
ГЛАВА 2. Образование забайкальского края как этап последовательного развития исполнительных органов власти в РФ 61
2.1. Укрепление исполнительной власти Забайкальского края во взаимосвязи с федеральным центром 61
2.2. Разграничения полномочий ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Забайкальского края 77
2.3. Пути совершенствования системы исполнительных органов государственной власти Забайкальского края в современных условиях 92
Заключение 121
Библиографический список 125
- Исследование формирования и развития исполнительной власти в России и Забайкальском крае
- Современная политика совершенствования исполнительной власти в Российской Федерации
- Разграничения полномочий ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Забайкальского края
- Пути совершенствования системы исполнительных органов государственной власти Забайкальского края в современных условиях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время в Российской Федерации продолжаются процессы реформирования исполнительной власти, итогом которых должен стать инновационный путь развития страны. Особенно остро стоит вопрос об укреплении исполнительной власти в процессе укрепления вертикали власти.
Трансформация исполнительной власти является одной из ключевых задач современной России, серьезно влияющей на качество государственного управления, характер принятия важных государственных решений. Проблемы, связанные с бюрократией, коррупцией, громоздкостью и неповоротливостью системы управления, являются традиционными для российского государства. Все это в целом ставит в центр внимания вопрос обеспечения нового уровня функционирования исполнительной власти.
Новые экономические и политические условия, сложившиеся в настоящее время, вывели на первый план проблему взаимоотношения между федеральным центром и субъектами РФ, принципов и механизмов разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями государственной власти в центре и регионах. От рационального решения этой проблемы зависят ответы на актуальные вопросы, в первую очередь касающиеся трансформации исполнительной власти.
В соответствии с этим в настоящее время становятся актуальными такие проекты как «Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011-2013 гг.», «Обретение будущего. Стратегия 2012», государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 гг.)», «Стратегия 2020: Новая модель роста - новая социальная политика» и т.д.
Таким образом, одной из главных задач трансформации исполнительной власти является не только поиск эффективной модели отношения центра и регионов, но и поиск оптимальной модели развития региональных политических процессов, что возможно только при наличии органических взаимоотношений между различными уровнями региональной государственной власти Забайкальского края.
Степень научной разработанности проблемы. Трансформация исполнительной власти как проблема, связанная со многими аспектами политико-властных отношений, непосредственно касающихся функционально-властных характеристик политических процессов.
Методологический анализ восстановления эффективности политической системы в переходных условиях движущих сил, путей и стадий процессов трансформации политических систем представлен в работах, Х. Линца, С. Липсета, Г. О'Доннела, А. Пшеворского, Д. Ростоу, С. Хантингтона, и др.
Вопросы развития постсоветской трансформаций освещены в работах М.В. Ильина, Т.Л. Карла, А.Ю. Мельвиля, Ф. Шмиттера и др. Концепцию нелинейного (маятникового) развития этнополитических процессов в современной России разработал Э.А. Паин.
Процессам политической институционализации в РФ в 1990-х гг. посвятили свои исследования Г. Дилигенский, К. Холодковский и др.; модель сильной демократии, предполагающей наличие эффективной государственной власти, нашла свое отражение в трудах А.А. Галкина, Ю.А. Красина; функционирование и трансформация политического режима представлена в работе А.В. Павроза; специфика политической коммуникации в переходный период в России исследована в трудах Э.Д. Дагбаева.
К проблематике трансформации исполнительной власти обращались В.Я. Гельман, И.В. Егоров, С.И. Рыженков. В дальнейшем подобные идеи получили продолжение во взглядах Е.С. Алябьевой, О. Барабанова, А.Б. Дикового, С.Н. Дьячковского, А.С. Иванова, В.Н. Игнатьевой, В.А. Ковалева, Р.Ф. Туровского и др., развивающих идеи региональной политической трансформации. Из зарубежных авторов тему региональных политических режимов в РФ разрабатывают Д. Александер, Й. Гревингхольт и др.
Осмысление проблем развития, организации исполнительной власти в Российской Федерации активно осуществлялось в отечественной политологии, например, в работах Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, А.Ф. Ноздрачева и др. Проблемы анализа современного состояния системы исполнительной власти в России нашли свое отражение в трудах И.Л. Бачило.
Повышению эффективности государственного управления, функционированию органов исполнительной власти посвятили свои труды В.Б. Аверьянов, К.С. Бельский, Н.И. Глазунова, Ю.М. Козлов и др.
Конституционно-правовые проблемы организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ разрабатывались в трудах И.А. Полянского, Л.Д. Суркова, и др.
Развитие исполнительной власти в контексте современных административных реформ исследовалось в работах Р.Н. Байгузина, В.В. Лобанова и др.; попытка обобщить проблемы административно-территориального устройства России в исторической ретроспективе сделана А.В. Пыжиковым.
Однако недостаточно научных исследований, посвященных проблеме трансформации исполнительной власти Забайкальского края. Отдельным аспектам регионального управления, региональной политики и деятельности органов государственной власти края посвящены работы Т.Е. Бейдиной, Ю.Г. Бурнашовой, Д.В. Кочергина, В.А. Лапиной, Ю.А. Матафоновой, А.В. Новиковой, И.А. Перфильевой, А.К. Родионовой, Т.О. Третьяковой.
Анализ степени разработанности проблемы исследования позволяет сделать вывод, что не все ее стороны осмыслены в полной мере, особенно с учетом региональных особенностей. Таким образом, изучение аспектов, посвященных исследованию трансформации исполнительной власти, требует более глубокого и детального исследования избранной автором темы.
Объектом диссертационного исследования является исполнительная власть.
Предмет диссертационного исследования – основные направления трансформации исполнительной власти в Забайкальском крае.
Целью диссертационного исследования является анализ структуры, особенностей формирования исполнительной власти Забайкальского края в условиях трансформации исполнительной власти Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели предусматривается решение следующих задач:
1) уточнить понятие, сущность и содержание исполнительной власти;
2) выявить особенности количественных и качественных структурных изменений исполнительной власти в России и Забайкальском крае, в частности;
3) раскрыть основные направления современной политики совершенствования исполнительной власти в РФ;
4) исследовать тенденции становления Забайкальского края в аспекте реформирования исполнительной власти РФ;
5) выявить трансформацию процессов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Забайкальского края;
6) определить пути совершенствования системы исполнительных органов государственной власти Забайкальского края.
Гипотеза исследования. Трансформация исполнительной власти Забайкальского края обусловлена становлением нового субъекта Федерации, под воздействием следующих факторов: укрепления влияния Губернатора Забайкальского края на изменения структуры исполнительной власти, внедрения электронного правительства в Забайкальском крае, предоставление государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна».
Теоретико-методологическая база исследования опирается на труды зарубежных и отечественных исследователей проблематики становления и укрепления исполнительной власти и основана на использовании закономерностей совершенствования и объективности, что предполагает рассмотрение исполнительной власти как политического феномена в контексте исторической эволюции в изменяющейся политической действительности.
В основу работы лег принцип системного анализа, позволившего с учетом специфики избранной темы отразить природу власти в контексте особенностей региональной политической системы Забайкальского края, выявить политические проблемы взаимодействия федерального центра и региона в структуре вертикали власти.
Применялись как общенаучные методы (анализ, синтез, классификация), так и частные научные методы исследования (анализ документов, наблюдение).
Применение специальных научных методов исследования (системного анализа, системного подхода, структурно-функционального и историко-логического анализа) позволило выявить трансформацию исполнительной власти и отношений в условиях укрупнения субъектов Российской Федерации.
Информационная база диссертационного исследования формировалась из проведённых автором исследований и официальных данных и распределяется по следующим группам источников.
1. Нормативно-правовые акты: Конституция Российской Федерации; Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»; Федеральный Закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Устав – Основной Закон Забайкальского края; Закон Читинской области от 27 сентября 2006 г. № 841-ЗЧО «О референдуме Читинской области» (с изменениями, внесенными от 28.10.2006. № 851-ЗЧО); Закон Читинской области от 20 мая 2003 г. «Избирательный кодекс Читинской области».
2. Материалы периодической печати: «Забайкальский рабочий», «Азия-Экспресс».
3. Статистические материалы: Референдум в Читинской области 11 марта 2007 г. Результаты явки и голосования участников референдума на территории Читинской области: Информационно-статистический сборник.
4. Интернет-ресурсы: материалы общероссийских и региональных сайтов, информационных порталов, посвящённые анализу деятельности органов власти (apn-nn.ru, carnegie.ru, democracy.ru, partinform.ru, panorama.ru, politika.su, polit.ru, vibori.ru, baikal-media.com, fspi.ru), сайты федеральных органов государственной власти (government.ru, duma.gov.ru), сайты органов власти Забайкальского края – правительства, парламента (e-zab.ru).
5. Другие сведения, отраженные в публикациях, докладах, выступлениях на семинарах, региональных и общественных конференциях.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в положениях, полученных в результате исследования исполнительной власти Забайкальского края в современных условиях:
1) выявлена взаимосвязь количественных и качественных структурных изменений исполнительной власти и обусловленность их трансформации в Забайкальском крае общероссийскими тенденциями;
2) раскрыты паритетные основы современной политики совершенствования исполнительной власти в РФ и систематизированы ее основные направления;
3) исследованы тенденции трансформации исполнительной власти в Забайкальском крае, которые вызваны процессами укрепления вертикали власти, укрупнения регионов и его образованием вследствие объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа;
4) определены пути совершенствования исполнительных органов государственной власти Забайкальского края в современных условиях. Разработан перечень мероприятий по снижению административных барьеров и повышению доступности государственных услуг в Забайкальском крае.
Теоретическая и практическая значимость работы обусловлена актуальностью исследования системного анализа властных отношений в контексте исполнительной власти современной России. Материалы диссертации могут быть использованы для снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг в Забайкальском крае.
Материалы диссертационного исследования могут применяться при подготовке специалистов в области государственного и муниципального управления, в сфере переподготовки управленческих кадров, в преподавании учебных курсов «Политология», «Государственное управление», «Конституционное право», «Система государственного и муниципального управления».
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Трансформация исполнительной власти в Забайкальском крае соответствует общероссийским тенденциям. Уменьшение численности аппарата исполнительной власти за счет сокращения дублирующих функций различных ведомств ведет к четкому их разграничению по правовому статусу, что способствует повышению эффективности государственного управления.
2. Современная политика совершенствования исполнительной власти основана на формировании качественно нового государственного управления, взаимодействия государства и населения на паритетных основах (доступность государственных услуг, ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, прекращение избыточного государственного регулирования, создание электронного правительства, создание открытого правительства, предоставление государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна»).
3. Объединение Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа свидетельствует, что это не только укрупнение соседствующих и тесно связанных в экономическом, социальном и историческом плане субъектов федерации и не простой акт политической воли. Становление Забайкальского края обусловлено укреплением государственности, что является основополагающим условием трансформации исполнительной власти.
4. Основными путями совершенствования исполнительных органов государственной власти Забайкальского края являются укрепление законности, развитие открытости и доступности информации об их деятельности, что позволит в условиях выстраивания вертикали власти создать основы эффективного взаимодействия органов власти края с органами местного самоуправления и населением.
Достоверность и обоснованность результатов диссертационного исследования обеспечиваются: комплексной теоретико-методологической основой исследования; последовательной операционализацией базовых теоретических конструктов; использованием результатов исследования на практике; обсуждением результатов, полученных в ходе исследования, на научно-практических конференциях и семинарах.
Апробация результатов исследования осуществлена в публикациях автора. Основные идеи и выводы диссертации отражены в 13 научных публикациях по теме исследования, из них 3 в реферируемых изданиях.
Основные идеи и предложения апробированы в докладах автора на научно-практической конференции (Чита, 2004 г.), третьей научно-практической конференции «Неделя науки» (Чита, 2006 г.), на Всероссийской научно-практической конференции «Кулагинские чтения» (Чита, 2006 г., 2007 г., 2009 г., 2010 г., 2011 г.), на научно-практической конференции «Неделя науки» (Чита, 2010 г.).
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, которые включают шесть параграфов, а также заключения, библиографического списка и приложений.
Исследование формирования и развития исполнительной власти в России и Забайкальском крае
С древнейших времен по настоящее время исследования развития власти направлены на анализ подходов к пониманию ее сущности. Сложно однозначно ответить на вопрос, что же такое «власть», вероятно, поэтому У.Б. Гэлли для упрощения решения проблемы, обусловленной наличием серьезных трудностей в познании содержания власти, предложил отнести ее к разряду так называемых сущностно оспариваемых понятий18, где данный термин не определен и неопределим в принципе. Возражая против тезисов У.Б. Гэлли и его сторонников, Дж. Дьюи подчеркивал, что если это действительно так, то тогда не существует ни общего морального, ни политического словаря; нет общения, значит, нет и общности19. Тезис о сущностной оспариваемое сам по себе не только спорен, но и весьма сомнителен; если он не полностью ошибочный, то, безусловно, тупиковый и логически бессмысленный
Возникающие противоречия в процессе толкования понятия «власть» обусловлены сменой идеологии, культурой исследователей, поскольку путь к пониманию сущности власти можно найти только в убеждении, построенном на научной аргументации.
Существует более 300 определений понятия «власть», содержание которых сопряжено со следующими трудностями: - широкое использование термина в обыденной речи; - многообразие форм власти ; - представление власти в виде аспекта, стороны, свойства различных социальных, политических и экономических отношений22. Исходя из трактовок понятия «власть» с точки зрения различных наук, выделяют следующие основные внешние признаки, объединяющие данное понятие и подходы к пониманию власти: 1) власть как способность или потенциальная возможность людей принимать решения, оказывающие влияние на действия других людей, существенно воздействовать на развитие общества с помощью различного рода средств - авторитета, воли, права, принуждения, а также ресурсов; 2) власть как реализатор механизма решений, принятых каким-то лицом или группой лиц и требующих взаимодействия с другими людьми или группами людей, инструмент координации деятельности людей в обществе; 3) власть как производительная или преобразующая способность политических институтов, существующая независимо от индивидуальных факторов (например, власть рыночных сил при капитализме); 4) власть как система властных (государственных) органов; 5) власть как лица, облеченные соответствующими государственными, административными полномочиями23; 6) власть как владение информацией, возможность ее использования, особенно в условиях современного мира; 7) власть как взаимодействие центра и региона. Термин «власть», на наш взгляд, имеет следующие основные признаки: - подчинение, влияние, воздействие, детерминация со стороны одного общественного субъекта в отношении поведения другого; - направленность подчинения (влияния, детерминации) - цели (воля, интересы, выгода) субъекта влияния; - необходимость преодоления сопротивления объекта власти, действие против воли подчиняемой стороны.
Как видно из всех суждений, сложно однозначно дать определение термину «власть», так как власть многогранна по своей природе и на своем первоначальном этапе сталкивается с проблемой ее разделения.
Государство разделяет властные полномочия между носителями власти, что называется разделением властей. Разделение властей рассматривается в двух направлениях: по вертикали и по горизонтали.
Разделение властей по вертикали представляет собой разделение властных полномочий между субъектами государственного управления различного уровня и рассматривается как развитие демократических основ вертикали власти и властных структур.
По нашему мнению, вертикаль власти - это жесткая иерархия, централизованное управление государством сверху вниз, система органов власти, решающих вопросы в рамках своих полномочий.
В политическом словаре под вертикалью власти понимается «построение, воздвигаемое В.В. Путиным в ходе административной реформы»24. Также в данном словаре дается обоснование возведению вертикали власти, объясняющееся «необходимостью укрепления российской государственности, которая пошатнулась после парада суверенитетов, а также в связи с уве-личением уровня ответственности чиновников перед обществом» . Разделение власти по горизонтали на практике рассматривается как распределение власти между тремя властными органами: законодательными, исполнительными и судебными.
Современная политика совершенствования исполнительной власти в Российской Федерации
Следовательно, основным ресурсом полномочных представителей являлся прямой выход на Президента Российской Федерации, не менее значимым ресурсом стала координация деятельности федеральных и, в частности, силовых структур в федеральных округах. В этой связи представляется, что региональная политическая элита была заинтересована в формировании бесконфликтных отношений с полномочными представителями в своем федеральном округе.
Очередным этапом реформы стало возвращение практики внесения президентом кандидатур глав региональных администраций для избрания законодательным органом региона. Следует отметить, в политологических кругах существует точка зрения о том, что подобное нововведение коренным образом изменит существующие модели взаимоотношений на уровне федеральный центр - регион, поскольку практика избрания приведет к формированию нового типа региональной элиты, исполнительной и управляемой, что в конечном итоге и является основным демократическим направлением данной реформы.
Таким образом, принятие Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» стало ключевым моментом в выстраивании новой системы отношений между центром и региональными политическими элитами, которые автоматически становятся зависимыми от политической воли центра.
Следует отметить существование в среде политологов точки зрения, что кадрового ресурса для замены действующих губернаторов и президентов национальных республик на новых нет. И вряд ли он появится в ближайшие времена. Выбор будет делаться из имеющихся ресурсов действующих губернаторов и их команды, руководителей крупнейших предприятий и представителей силовых структур74. В то же время вполне очевидно, что в определенных случаях кадровый ресурс для замены глав администраций субъектов Российской Федерации будет найден и востребован (как это уже имело место в восьми регионах - Тульской, Саратовской, Иркутской, Нижегородской, Калининградской областях, Корякском автономном округе, Алтайском крае и Республике Северная Осетия). Однако представляется, что назначение глав региональных администраций президентом в той или иной степени согласовывается с позицией региональных политических элит, поскольку федеральный центр явно не заинтересован в развитии конфликтных ситуаций на региональном уровне.
Одновременно президентская администрация сохранила за собой основной политический ресурс, поскольку, согласно принятому закону, президент вправе два раза вносить кандидатуру в региональный парламент из резервного кадрового списка президента. В течение 30 дней в первый и второй раз парламент должен либо утвердить представленную кандидатуру, либо отклонить ее. После двукратного отказа президент может предложить на рассмотрение кандидата в третий раз, своим указом назначить временно ис полняющего обязанности губернатора либо распустить региональный парламент .
Таким образом, региональная политическая элита, потерявшая возможность оказывать существенное влияние на федеральную политику, будет вынуждена проводить внутрирегиональную политику с учетом позиций федерального центра, что в какой-то степени послужит основанием для унификации взаимоотношений федерального центра и региональных властных элит в противовес договорной практике, имевшей место в период президентства Б.Н. Ельцина.
Ряд исследователей76 вполне справедливо полагают, что переход федерального центра к модели внесения кандидатур глав региональных! Администраций позволит более активно начать процесс укрупнения российских регионов, поскольку избранные законодательным органом регионов губернаторы будут вынуждены следовать политическим схемам, предложенным Кремлем.
Следовательно, политика укрупнения субъектов, являясь составляющей реформы исполнительной власти, может быть рассмотрена как фактор унификации взаимоотношений федерального центра и региональных политических элит. Это в совокупности с реформированием Совета Федерации, введением института полномочных представителей президента и возвращением к практике внесения кандидатур глав региональных администраций президента позволяет говорить о стремлении Кремля строить отношения с регионами на основании относительно унифицированной модели федеративных отношений.
Разграничения полномочий ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Забайкальского края
Объединение субъектов дает возможность федеральному центру более эффективно модернизировать политико-территориальную структуру в контексте выстраивания вертикали власти, а также направлять инвестиции на развитие региона в поддержку развития инфраструктуры.
Изменение субъектного состава в сторону уменьшения закреплено в Конституции РФ124, предусматривающей возможность объединения субъектов в соответствии с механизмом, определенным в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» . Однако данный Закон был принят только через 8 лет после принятия Конституции РФ.
Относительно объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа существовали различные точки зрения. Сторонники объединения, Губернатор Читинской области Р. Гениатулин, глава администрации АБАО Б. Жамсуев, аргументировали необходимость объединения регионов существующими тесными культурными, социально-экономическими связями, общей инфраструктурой и едиными природными ресурсами. Как заметил Ю. Кон, термин «объединение» в случае Читинской области и АБАО не совсем правильный. Этим лишь подтверждается факт общности. Читинская область и АБАО были искусственно разделены в 1991
г., но связь между ними всегда оставалась столь же крепкой, как и раньше . Противником объединения являлся депутат Государственной Думы И. Кобзон, считавший, что оба региона являются дотационными, и от их объединения экономического эффекта не будет.
Для Агинского Бурятского автономного округа не соблюдалось ни одно из базовых условий, обеспечивающих позитивные результаты объединения. Во-первых, «материнская» территория не рассматривалась как «локомотив» развития, поскольку сама относилась к депрессивным регионам; во-вторых, власти автономного округа в последние годы добились значительных успехов в социально-экономическом развитии и резком снижении дотационное бюджета, что было особенно заметно на фоне других округов и Читинской области . Устойчивый рост валового регионального продукта Агинского Бурятского автономного округа с 2002 г. объясняется созданием в рамках действующего законодательства особых региональных условий (налоговых льгот и т.д.) для крупной нефтяной компании, зарегистрировавшей там юридический адрес своих трендов. Это обеспечило значительный рост доходов бюджета округа .
Против объединения выступали и ламы - религиозные лидеры Читинской области и округа, ссылаясь на лишение буддийского духовенства финансовой поддержки, потери местной самобытности, культуры, традиций, языка и т.д. Однако, в отличие от подготовки иркутского референдума, в Чите и Агинском не было противоречий, связанных с агитацией против объединения регионов.
Основными мотивами объединения фигурировали анклавность и несамостоятельность округа; новые перспективы; экономия административных расходов и повышение качества управления; ускорение темпов экономиче ского роста территории в части привлечения федеральных, частно-корпоративных и иностранных инвестиций.
Таким образом, образование нового субъекта Российской Федерации осуществлялось в целях ускорения социально-экономического развития Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, а также повышения уровня жизни населения указанных субъектов Российской Федера 129 ции .
Объединению послужил пример Иркутской области и УОБАО, где демонстрировалась настойчивость федеральных властей в вопросе объединения регионов, приобретающего характер неотвратимости130.
Таким образом, образование Забайкальского края как нового субъекта РФ в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа было инициировано федеральным центром в рамках политики укрупнения субъектов РФ, выстраивания «вертикали власти» и построения эффективной федерации.
В начале апреля 2006 г. губернатор Читинской области Р. Гениатулин и глава администрации АБАО Б. Жамсуев объявили о начале работы по объединению131. До 31 октября 2005 г. вопрос принадлежности инициативы проведения референдума решался законодательством субъекта. Но после этого рамочный ФКЗ, имеющий большую юридическую силу по сравнению с федеральными законами, в том числе и Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав, отстранил граждан, проживающих на территориях заинтересованных субъектов, от инициирования референдумов об объединении и предоставил это право высшим должностным лицам заинтересованных субъектов132.
Пути совершенствования системы исполнительных органов государственной власти Забайкальского края в современных условиях
Несмотря на то, что некоторые авторы не делают различия между данными уровнями, аргументируя это тем, что в Конституции РФ используется как одна, так и другая категория, причем в идентичном смысле, компетенция РФ и компетенция субъектов РФ реализуются соответствующими органами государственной власти .
Выделяют четыре типа взаимоотношений между федеральными и региональными органами власти: - «взаимоотношения, связанные с возложением на органы государственной власти субъектов РФ определенных обязанностей по вопросам, находящимся в исключительном ведении РФ, при котором осуществляется административное руководство со стороны федеральных органов государственной власти региональными исполнительными органами; - взаимоотношения, связанные с вопросами совместного ведения и с вопросами, в основном находящимися в компетенции РФ, предусматривающие, что федеральные органы государственной власти должны в обязательном порядке выяснить мнение региональных органов государственной власти. Однако право на принятие окончательного решения остается за федеральными органами (отношения «решающий голос федерации - совещательный голос региона»); - равноправные взаимоотношения по вопросам совместного ведения в равной мере распределенные между федерацией и субъектами РФ. Наряду с договорными, равноправные отношения осуществляются при принятии решений в так называемом режиме «двойного ключа». В частности, такое взаимодействие предусмотрено ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, установившей, что «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации»; - взаимоотношения по вопросам, закрепленным в ведении субъектов РФ, в рамках которых органы государственной власти субъектов федерации обладают «решающим голосом». Однако совещательный голос может быть у федерации»17 .
В свою очередь, компетенцию Забайкальского края можно разделить на две части: 1) предметы ведения и полномочия Забайкальского края в сфере совместной с РФ компетенции; 2) вопросы исключительной компетенции края. Критерием для дифференциации и отнесения вопросов и полномочий внутри сферы совместного ведения к федеральному ведению является, по мнению некоторых исследователей, необходимость единых основополагающих решений для всей страны и наличие проблем, требующих разрешения актами лишь федеральных органов174. Принципом отнесения вопросов и полномочий к ведению Забайкальского края как субъекта РФ является принцип остаточной компетенции: глобальные вопросы оставлены федерации, остальные отданы субъекту.
По мнению исследователей российских федеративных отношений , сфера совместной компетенции РФ и ее субъектов является наиболее проблемной, поскольку ведется резкая критика содержания данной статьи Конституции РФ за излишне обширный перечень предметов совместного ведения и слишком неконкретный характер использованных правовых формул.
Представляется, что в указанных особенностях модели российского федерализма нет ничего предосудительного. Проблема не в качестве этой модели, а в том, что для ее реализации необходимо создать эффективно работающую систему объединения усилий и ресурсов органов власти федерации и её субъектов по выполнению конкретных задач и функций, вытекающих из предметов совместного ведения.
Рассматривая предметы совместного ведения Российской Федерации и Забайкальского края, выделим следующие особенности: - Конституция РФ не ограничивает вмешательство федерального законодателя, который сам вправе определять объем своей компетенции; - федеральный законодатель не может полностью отстранить от принятия решений Законодательное Собрание Забайкальского края.
Вместе с тем существуют общие и специальные правила разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектом - Забайкальским краем. Общие правила устанавливает Конституция РФ, а специальные - федеральные законы, договоры о разграничении полномочий по предметам совместного ведения и соглашения .
Забайкальскому краю как субъекту РФ предоставляется право не только детализировать общие принципы через принятие соответствующих нормативно-правовых актов, но и осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. При использовании права опережающего законодательства после принятия соответствующего федерального закона законы края и иные нормативно-правовые акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законом .
