Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Политика социального государства в современной науке: теоретические и методологические основы исследования .
1.1. Актуальные проблемы теоретического исследования социального государства 16
1.2. Периодизация исторического развития и типология феномена социального государства 32
1.3. Политика социального государства в контексте политических теорий второй половины XX века 50
Глава 2. Социальное государство в Российской Федерации: политический дискурс и общественная практика
2.1. Специфика процесса становления российской модели социального государства 75
2.2. Система социально-гуманитарных дискурсов в отечественной традиции исследования социального государства 85
2.3. Система критериев оценки политики социального государства в Российской Федерации 103
Глава 3. Мониторинг охвата населения политикой социального государства и пути модернизации социальной политики в Российской Федерации
3.1. Масштаб охвата политикой социального государства населения Российской Федерации 114
3.2. Диапазон охвата политикой социального государства населения Российской Федерации 128
3.3. Уровень охвата политикой социального государства населения и результаты социальной политики в Российской Федерации 153
Заключение 180
Библиография 1
- Периодизация исторического развития и типология феномена социального государства
- Политика социального государства в контексте политических теорий второй половины XX века
- Система социально-гуманитарных дискурсов в отечественной традиции исследования социального государства
- Диапазон охвата политикой социального государства населения Российской Федерации
Периодизация исторического развития и типология феномена социального государства
В античные времена Аристотель указывал на то, что наиболее совершенны из всех форм государства - смешанные формы, состоящие из противоположных элементов. В этом смысле социальное государство, балансирующее между конфликтующими интересами, стратегиями34 и рассматривавшееся в прошлом как капиталистическая альтернатива социализму35 , представляется сегодня целому ряду ученых наиболее выигрышным и оптимальным путем развития не только для стран Запада, но и для Российской Федерации. Насколько выигрышен этот путь в действительности, и насколько приемлема данная траектория развития для России?
Чтобы дать ответ на этот вопрос необходимо провести анализ концептуальных основ политики социального государства. Научное обсуждение социального государства как одного из основных направлений в современном социально-политическом развитии Российской Федерации требует определения общего понятия, признаков и сущности объекта исследования, выявления серьезных научных проблем в изучении рассматриваемого феномена и предложения путей их разрешения.
В научный оборот понятие «социальное государство»36 вошло в 1850 году, после выхода работы Л. Фон Штейна «История социального движения во Франции с 1789 г. до наших дней»37. Таким образом, о социальном государстве как о научной теории справедливо вести разговор только начиная со второй половины XIX века, несмотря на возникновение первых идей о справедливом государстве еще в античности38.
Процесс изучения социального государства как объекта исследования обнаруживает противоречивую ситуацию с его научным осмыслением. Социальное государство исследуется уже более чем полутора века за рубежом, а после распада СССР39 и принятия Конституции РФ стало активно изучаться отечественными исследователями. К настоящему моменту существует огромное количество научных работ, так или иначе посвященных социальному государству. Таким образом, положительный момент заключается в основательной изученности феномена как зарубежной, так и отечественной наукой, при этом, стоит обратить внимание на то, что социальное государство – многогранное явление, исследуемое многими общественными науками.
Упомянутое изучение социального государства различными отраслями знания приводит к тому, что каждая наука выделяет свой конкретный предмет, в соответствии с чем, руководствуется своими методами и подходами в исследовании. Все это ведет к отсутствию единого понятийно-категориального аппарата и проблемам систематизации накопленных знаний. Из этого следует, что концепция социального государства это не стройная научная теория, а скорее набор множества разрозненных дефиниций, наполненных различным содержанием и смыслом, но объединенных общей идеей.
Одной из наиболее важных проблем в отечественной науке является отсутствие единого понимания «социального государства». Из нее вытекает целый ряд сопутствующих, а именно: отсутствие единого набора критериев и признаков социального государства, отсутствие согласия в определении его сущности, целей и ключевых характеристик и т. п. Понятийный анализ определений «социальное государство» позволяет выделить несколько групп, в соответствии с различным пониманием рассматриваемого феномена.
Во-первых, социальное государство как государство, которое прямо или косвенно гарантирует своим жителям необходимый минимум благосостояния и призвано смягчить игру рыночных сил40.
Во-вторых, социальное государство как некая данность, реально существующее государство, наличие которого обусловлено достижением определенного набора характеристик. Такое государство представляет собой «централизованно регулируемое и упорядоченное заботливое существование, и жизнь с заботой обо всех гражданах во всех жизненных ситуациях»41.
В-третьих, социальное государство как государственное стремление к определенному идеалу. Прогресс в различных направлениях деятельности такого государства осуществляется в большей или меньшей степени в зависимости от уровня развития общества42.
В-четвертых, социальное государство как способность осуществлять современную социальную политику: заботиться о трудовом устройстве населения, правах человека, создавать системы здравоохранения, социального обеспечения, поддерживать малоимущие слои населения и т. п.43.
В-пятых, социальное государство как государство, которое берет на себя целый ряд социальных обязанностей и несет ответственность за их выполнение перед обществом. Социальное государство «обязуется содействовать гражданам в достижении социальных благ, непосредственно занято имущественным обеспечением и обслуживанием общества; стремится к установлению сотрудничества между различными частями общества, и считает себя правомочным регулировать условия общественной солидарности»44. В-шестых, социальное государство как конституционно-правовой статус государства45. Анализ определений и характеристик социального государства подводит к пониманию его специфических признаков, которые позволяют выявить социальное государство из множества прочих, обнаружить его сущность.
Во-первых, стоит выделить группу признаков социального государства, которые выступают условиями для его существования. К ним относятся правовая и демократическая природа государства, развитая экономика и высокий уровень развития гражданственности. Без этих атрибутов развитие современного социального государства представляется крайне затруднительным.
Во-вторых, отметим группу признаков, отражающих способность социального государства эффективно осуществлять всестороннюю социальную политику: развитое социальное законодательство, на основе которого проводится эффективная всесторонняя политика; политика социального компромисса; приоритетность осуществления социальной функции государства; активная политика перераспределения благ и т. п.
Политика социального государства в контексте политических теорий второй половины XX века
Аргументация рассматриваемого подхода строится на врожденной асимметрии власти. Капиталистический контроль над средствами производства может быть нивелирован способностью работников по найму перевести свое численное большинство в фактическую власть с помощью избирательной мобилизации и политического объединения рабочего класса через профсоюзы. Такой подход позволяет выявить более точные механизмы определяющие развитие социального государства.
Согласно теории властных ресурсов в демократических обществах появилась возможность для «многих» объединиться против «немногих», то есть элиты. Затем, проникнув в государство, они могли, как бы изнутри, санкционировать все больше социальных мероприятий. Таким образом, существенные различия в расходах социальных государств, а также в правах среди капиталистических демократических государств могут быть объяснены относительным успехом левых партий, в особенности социал-демократических партий. Некоторые исследователи выдвигают на первый план возрастающую роль социального католицизма и христианско-демократических партий в достижении высокого уровня социальных расходов 133 . Все это подтверждает тезис о решающем значении политических сил в развитии социального государства.
Исследователи часто смешивают основополагающие долговременные институты государства с преходящими мотивами и действиями правительств. Анализируя различные классификации социальных государств и их недостатки, Д. Митчелл пришла к выводу, что исследователи уделяют основное внимание форме социальной политики, а не её содержанию, например, в случае с неоконсервативной политикой Маргарет Тэтчер134. Тезис о том, что возможно правильнее было бы говорить о «социальных правительствах» разделяет также Джоан Хиггинс. В своей работе Д. Хиггинс отмечает, что на смену «социальным правительствам» зачастую приходят другие, не разделяющие идею социального государства135. Таким образом, общая ориентация социальной политики страны может резко меняться за сравнительно короткий срок.
Основной тезис теории властных ресурсов состоит в том, что воздействие правящих партий на курс социальной политики всегда существенно. Страны с сильными левыми партиями (социалисты, социал-демократы, лейбористы), большим политическим весом профсоюзов и существенным присутствием рабочего класса в аппарате принятия решений имеют более развитую систему социального и материального благосостояния, в отличие от стран с сильными правыми партиями136.
Стоит обратить внимание, что политические партии во многих странах Центрально-Восточной Европы, в том числе в России, зачастую не имеют четких программных различий и не объявляют свою конкретную политическую позицию, в отличие от хорошо закрепленной партийной системы на Западе137. В целом, левые партии, ассоциировавшиеся, прежде всего, как преемники коммунистических партий, не преуспели в странах Центрально-Восточной Европы после краха советского блока138. Главная причина неудач новых левых партий связана с идентификацией этих партий у населения с прошлым. Т. Заславская отмечает, что потеря населением доверия к коммунистической партии в Советском Союзе объясняется тем фактом, что люди считают эту партию ответственной за экономические и социальные кризисы, которые испытала Россия до краха советской системы и после него
К концу 1980-х – началу 1990-х гг., исследователи обращают внимание на последовательную эрозию различий между левыми и правыми политическими производства. Джил Куаданьо утверждает, что связь между развитием социального государства и формами социального производства могут быть изменены в развитом капиталистическом государстве, если рабочий класс получит соответствующие политические ресурсы и сможет освободить программы социального обеспечения от зависимости со стороны рыночной экономики. Социальное государство не всегда настроено против рыночных сил, однако «способность рабочих вырывать социальные пособия у рынка будет зависеть от их положения в государственной иерархии»145.
Весомую нишу в изучении факторов воздействия на формирование социального государства занимает государственно-центристский подход 146 . Данный подход подчеркивает роль государства или его устройства в развитии социального государства. Т. Скочпол отмечает два важных аспекта в этом подходе. Во-первых, в отличие от неомарксистов, ученый утверждает, что государство не просто отражение требований и интересов различных социальных групп, классов или общества 147 . Т. Скочпол, в противовес неомарксистской традиции, выдвигает тезис о возможности полностью автономных действиях государства 148 . Во-вторых, исследователь анализирует государство как «конфигурации организации и действия, которые влияют на значения и методы политики для всех групп и классов в обществе»
Ученые применяют данный подход для объяснения социальной политики в Швеции, Великобритании и США, направленной на борьбу с Великой депрессией150 . Они подчеркивают важность исследования институциональных механизмов государства, опосредующих принятие политических решений обществом или его частью151. Государственно-центристский подход утверждает, что государственная бюрократия и политическая элита являются центральными фигурами в политической системе общества. Следовательно, они оказывают существенное влияние на введение и развитие программ социального обеспечения. Сторонники рассматриваемого подхода подчеркивают важность изучения государственных вкладов через бюрократический аппарат и прочие структуры, направленных на социальные преобразования.
Система социально-гуманитарных дискурсов в отечественной традиции исследования социального государства
В третьем параграфе, на основе традиционных дискурсов к изучению социального государства выработана система критериев, позволяющая при комплексном анализе определить уровень и специфику развития социального государства в Российской Федерации.
Социальное государство – «явление многофакторное»253, оно осуществляет деятельность во многих областях человеческой жизнедеятельности. В правовой сфере статус социального государства, так или иначе, закрепляется в Основных законах стран. Международные социально-экономические стандарты жизни закрепляются в соответствующих нормативно-правовых международных актах. Частная социальная политика государства строится на основе развитого и всеохватывающего социального законодательства.
В политической сфере социальное государство выступает как курс социально-политического развития, причем различные правительства могут проводить социальную политику разного толка, выражая интересы определенных слоев населения. Тем не менее, в таком государстве обязательно достигается консенсус между основными общественными силами, субъектами политики и гражданским обществом.
В экономической сфере государство активно проводит социально-экономическую политику с целью выравнивания доходов населения, борьбы с безработицей и бедностью и т. п. Ради этих целей государству приходится вмешиваться и регулировать свободную рыночную экономику.
Крупнейший специалист в области социальной политики, Ричард Титмус, посвятив большую часть своей жизни изучению государства благосостояния, заключил, не без доли лукавства, что это «не поддающаяся определению абстракция»254. Отечественный исследователь Е. Ю. Добрынин, проведя анализ
Родионова О. В. Социальное государство: теоретико-правовой аспект. С. 177. Цит. по: Veit-Wilson J. Welfare state: a conceptual challenge. P. 3. различных дефиниций социального государства, пришел к тому, что в основном исследователи понимают такое государство как: «1. своего рода идею, научную концепцию; 2. конституционную характеристику государства; 3. устройство общества; 4. способ перераспределения национального дохода; 5. определённую направленность деятельности государства; 6. средство существования демократического государства». После чего автор пришел к заключению, что «выработка единого определения вряд ли возможна»255.
Несмотря на всю сложность и многоаспектность социального государства нам, тем не менее, представляется возможным выработка общего понимания рассматриваемого феномена. Единое определение общего характера возможно, если проанализировать каждый подход в отдельности, выделить его специфические черты, сопоставить с остальными подходами и суммировать ключевые аспекты социального государства в предельно простой формулировке.
Ученые по-разному расставляют акценты и выделяют различные атрибуты в исследовании социального государства, но также наличествуют и сходства по определенным вопросам. Поэтому представляется необходимым выработать общее для всех понимание социального государства, наравне с частными, более узкими и конкретными трактовками в рамках отдельных дискурсов.
Современное социальное государство в общем междисциплинарном понимании может интерпретироваться как основанное на праве, развитой экономике и гражданственности государство, эффективно осуществляющее всестороннюю социальную политику и обеспечивающее достойный уровень социального и материального благополучия всем гражданам с целью поддержания политической и социально-экономической стабильности в обществе.
В данном определении можно выделить четыре базовых аспекта, включающих целые группы традиционно выделяемых атрибутов-признаков социального государства. Первый аспект – базис, на котором основывается 255 Добрынин Е. Ю. Конституционно-правовая характеристика Российской Федерации как социального государства: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.02. Челябинск, 2011. С. 26. социальное государство, - условия его существования. К ним относятся правовая природа государства, развитая экономика и гражданственность. Кроме того, многие исследователи включают сюда демократию, но нам кажется этот атрибут не очевидным 256 . Без этих атрибутов-признаков невозможно существование современного развитого социального государства. Помимо того, без указанных признаков в социальном государстве невозможно проявление и эффективное функционирование всех остальных его атрибутов. Поэтому правовая природа, развитая экономика и гражданственность представляются нам по умолчанию присущими социальному государству. В этой связи, в определении социального государства не обязательно акцентировать внимание на этих признаках, они само собой подразумеваются и включены в понятие.
Второй аспект – эффективное осуществление всесторонней социальной политики. Данный аспект включает следующие, традиционно выделяемые, атрибуты-признаки социального государства: развитое социальное законодательство, на основе которого проводится эффективная всесторонняя политика; политика социального компромисса; приоритетность осуществления социальной функции государства; активная политика перераспределения благ.
Третий аспект – обеспечение достойного уровня социального и материального благополучия для всех граждан. Данный аспект включает следующие, традиционно выделяемые, атрибуты-признаки социального государства: гарантированность прав и свобод, позволяющих поддерживать достойное существование; доступность социальной поддержки для всех членов общества; гарантированность и ответственность государства за обеспечение и проведение политики, направленной на достижение достойного уровня социального и материального благополучия для всех граждан.
Четвертый аспект – поддержание политической и социально-экономической стабильности в обществе, отчасти, как результат наличия в государстве двух
Данный аспект включает следующие, традиционно выделяемые, атрибуты-признаки социального государства: интеграция политических сил; отражение общих интересов общества; наличие высокого уровня социальной интеграции и социальной мобильности; низкий уровень социально-экономической дифференциации в обществе; экономическая эффективность; активное государственное вмешательство в социально-экономическую жизнь общества; социально-ориентированная экономика и другие. Более конкретное и узкое понимание социального государства может быть выработано в рамках отдельных частных подходов, учитывающих уникальные качества социального государства, раскрывающиеся при глубоком узкоспециализированном изучении феномена. Задача общего понимания социального государства состоит в непротиворечивости пониманию в частных дискурсах.
Диапазон охвата политикой социального государства населения Российской Федерации
Что касается показателей относительной бедности, - состояния, когда доходы человека по месту его проживания ниже среднего уровня настолько, что ему приходиться терпеть различные лишения в экономическом, социальном или культурном отношении, - то они могут измеряться различными способами и оценка масштабов различается в отдельных исследованиях. В странах ОЭСР используется линия относительной бедности, которая соответствует 60% от медианного дохода409. Отечественное население, имеющее доходы от одного до двух размеров величины прожиточного минимума фактически находится в состоянии относительной бедности и, по сути, исключены из нормальных социальных отношений.
С закатом «золотого века» социального государства проблемы бедности перешли на новый уровень. Бедность стала маргинальной, возникли андеркласс и социальная эксклюзия410 . Часть населения была выброшена из социетального образа жизни большинства. Еще одна часть населения, не будучи бедной, через различные механизмы дискриминации также была исключена из нормальных социальных отношений, характерных для большинства. В прошлом, когда бедные составляли большинство населения, они не были исключенными и не выпадали из социальных сетей. Сегодня, проблема социальной эксклюзии стала актуальной не только для развитых западных социальных государств, но и для России.
Отечественные специалисты отмечают, что более 40% населения России в настоящее время могут считаться исключенными или находящимися на грани Поднимая проблемы бедности в отечественном социально-политическом дискурсе, речь идет не о 11% населения России, а о более 30% или, согласно радикальным оценкам, 40% населения страны. В этой связи, для контроля и эффективного решения проблем бедности необходим полноценный мониторинг нуждающегося населения с учетом черты относительной бедности и показателем уровня медианного дохода, а также уровня социальной эксклюзии. Данная необходимость становится все более актуальной в связи с тем, что в России разрыв между абсолютным и относительным уровнем бедности не сокращается по мере экономического развития, а наоборот, имеет тенденцию к росту413.
Стоит обратить внимание не только на необходимость повышения доходов бедных путем адресных социальных программ, но, главным образом, на необходимость смены модели социальной политики в отношении соответствующих категорий населения. Традиционная борьба с бедностью предполагает политику поддержки доходов, но современная политика социального государства должна основываться на предоставлении социальных услуг, способствующих социальной интеграции, в первую очередь, таких как образование и возможность трудиться414.
В современной социально-политической практике развитых государств наблюдается развитие такой политики, которая стремиться обеспечить эффективное функционирование системы социального обслуживания, отчасти за счет сокращения социальных трансфертов. Вместо социальных выплат, государство стремится активно содействовать занятости посредством создания рабочих мест и переобучения.
Обращаем внимание, что бедность – это не только низкий уровень доходов, но также безработица, плохое здоровье, низкие уровни образования и
Согласно Докладу о человеческом развитии в рамках Программы развития Организации Объединенных Наций в 2013 г. Российская Федерация вошла в группу стран с высоким уровнем человеческого развития и заняла в общем рейтинге 55 место415. Индекс человеческого развития в России в соответствии с экспертной оценкой специалистов ООН составил 0,788. По индексу человеческого развития Россия оказалась рядом с развивающимися азиатскими, латиноамериканскими и восточноевропейскими странами, в частности с такими государствами как Бахрейн (48 место), Беларусь (50 место), Палау (52 место), Кувейт (54 место), Румыния (56 место), Саудовская Аравия и Болгария (57 место). Лидируют по рассматриваемому показателю такие страны, как Норвегия (1 место – 0,955), Австралия (2 место – 0,938), США (3 место - 0,937), а первую тридцатку заняли в основном европейские страны, а также наиболее развитые азиатские государства416 .
Несмотря на то, что Россия вошла в группу стран с высоким уровнем человеческого развития, 55 строчка в рейтинге – достаточно слабый результат для страны с мощнейшим экономическим потенциалом. Стоит отметить, что в кризисные 1991-1992 гг. Россия занимала 34 место, а в 1999 г. – такое же, как и сейчас - 55-е место. В целом, ряд авторов отмечают, что Российская Федерация значительно уступает по данному показателю СССР, более того ряд показателей продолжают ухудшаться417.
Показатели ожидаемой продолжительности жизни после рождения по последним данным Всемирной организации здравоохранения в Российской
Федерации являются самыми низкими в Европейском регионе 418 . Ожидаемая продолжительность жизни после рождения у мужчин составляет критически низкие 63 года, а у женщин – 75 лет. Предполагаемая общая продолжительность жизни после рождения, составляющая в России 69 лет, согласно подсчетам Всемирного банка, остается на прежнем уровне, на протяжении 1990-2010 гг., притом, что в большинстве стран мира продолжительность жизни растет419. Таким образом, Российская Федерация вступила во второе десятилетие XX века со стагнирующими показателями ниже среднего, так как предполагаемая продолжительность жизни после рождения в среднем во всем мире в 2010 г. составила 70 лет. При этом в России также самая высокая смертность среди стран европейского региона420.
В этом контексте, здравоохранение должно стать одной из приоритетных областей социального развития в современной России. Сохранение и увеличение продолжительности жизни – самая эффективная мера повышения уровня жизни населения, располагающая большим эффектом воздействия на рост национальной экономики за счет улучшения здоровья и увеличения численности населения.
