Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I: ФЕДЕРАТИВНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В СОВРЕМЕННОМ Ы МИРЕ
1.1 Федерализм как властная парадигма и государственный институт 14
1.2 Политический статус, полномочия и компетенция современного федеративного государства
1.3 Регионализация в государствах федеративного устройства 59
ГЛАВА II: ОТ УНИТАРИЗМА К ФЕДЕРАТИВНОМУ 86 ОБЪЕДИНЕНИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Распад СССР и новая политическая действительность 86
2.2 Сущность федеративного устройства России 107
2.3 Регионализация как фактор развития федеративных отношений 140
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 164
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 173
- Федерализм как властная парадигма и государственный институт
- Регионализация в государствах федеративного устройства
- Распад СССР и новая политическая действительность
Введение к работе
Актуальность темы обусловлена необходимостью исследования сущности федерализма, возросшим интересом со стороны мирового сообщества к решению назревших проблем взаимоотношений между государствами и внутри государств на основе обновленных принципов добрососедства, уважительного отношения к территориальным и национально-территориальным образованиям.
Изменения, произошедшие в мировой политической системе во второй половине XX века, способствовали тому, что наряду с основополагающими принципами федерализма в настоящее время выделяется важное системообразующее звено федеративных отношений административно-территориальная единица (регион), которая в современных условиях получила статус нового политического актора во внутригосударственном и мировом политическом процессе. В этой связи, для определения особенностей формирования и тенденций развития в структуре федеративных отношений важным становится определение роли и места субъекта Федерации, включая исследования региональных политических процессов, регионального развития, процесса регионализации.
Значимость и статус региона в современном мире не означает, что государство теряет свои позиции и функции, в качестве основного политического института. Оно остается основной формой политической организации современного общества и главным актором на мировой арене, но одновременно ему необходимо изменяться и развиваться, адаптироваться к новым условиям и приспосабливать их к себе. В этой связи следует отметить, что концепцию федерализма в современной трактовке следует рассматривать с учетом трансформационных процессов.
Для Российской Федерации подход к пониманию и определению сущности федерализма в современных условиях обусловлен, во-первых, начавшимися в 90-х годах двадцатого столетия дезинтеграционными процессами. Во-вторых, после распада СССР субъекты РФ впервые получили реальные рычаги самоуправления. В третьих, развитие экономики способствовало вовлечению субъектов Федерации
4 в сферу международной деятельности. Международные контакты российских
регионов не ограничиваются только экономическими связями, существует
практика взаимоотношений в культурной, гуманитарной и приграничной сферах.
Все вышесказанное актуализирует федеративную проблематику и обуславливает необходимость усиления внимания к ее дальнейшей разработке. Поставленные перед наукой вопросы, требуют системного анализа к произошедшим изменениям международного масштаба в целом и в Российской Федерации, в частности.
Степень научной разработанности проблемы. Концепцию федерализма можно условно разделить на период ее становления с позиции теоретического осмысления и на непосредственно практическую реализацию. Теоретическая база в большей степени сформировалась исходя из понимания общественного договора и суверенитета у философов XVI-XVII веков, таких как Т. Гоббс, Дж. Локк, Ж. Боден, Ж.-Ж. Руссо.1
В практическом плане федеративная теория приобрела четкую структуру, после образования первого федеративного государства - США. В этой связи была выдвинута «дуалистическая доктрина» или двунациональная теория, обоснованная американскими федералистами А. Гамильтоном, Д. Мэдисоном и Д. Джеем. Особое значение в понимании сущности американской системы федеративных отношений имеет работа Алексиса де Токвиля. Под суверенитетом в рамках федеративного государства стала пониматься делимая власть и выражаться в передаче власти федеральной на местное усмотрение.
В концепции федерализма принято выделять три классических модели в распределении властных полномочий между федеральными и региональными органами управления. Но наряду с классическими двухуровневыми моделями выделяются трехуровневые и ассоциированные отношения. Строение иерархии властных отношений в распределении полномочий и компетенций разных федеративных государств представлена в работах Абдулатипова Р.Г., Чиркина
1 См.: Локк, Дж. Избранные философские произведения: В 2 т. М. 1960; Политология: хрестоматия / М. А.
Василик, М.С. Вершинин. М. 2000; Гоббс, Т. Избранные произведения: В 2 т. М. 1965; Антология мировой
политичесокой мысли. T.2.: Зарубежная политическая мысль XX века: М. 1997.
2 См.:Токвиль, А де. Демократия в Америке. М. 2000.
5 B.E., Чудакова М.Ф., Колосова В.А., Мироненко Н.С., Захарова А.Е., Иванова
И.Д., Бахлова И.В., Элейзера Д. Дж.3
Федерализм как властная парадигма и государственный институт
Для исследования федеративного государства в современном понимании, необходимо обратиться к истокам развития и становления понятия «федерализм». «Федерализм» («federalism») происходит от латинского «foedus» («соглашение»). По мнению Даниэла Элейзара, одного из наиболее авторитетных исследователей проблем федерализма, латинское толкование близко по смыслу древнееврейскому «brit» — фундаментальному библейскому понятию, представляя собой «федеральную теологию», означающую соглашение с Богом и, одновременно, соглашение между людьми, которые строят свои отношения на основе договора выполнения взаимных обязательств. Поэтому с философской точки зрения, выражением глубинной сути федерализма является принцип соглашения (договора), основанного на доверии (родственным «foedus» выступает «fides» -«доверие»), добровольном согласии, партнерстве, компромиссе. Эта идея выражает политическую справедливость, формирует политическое поведение людей и направляет их к гражданскому союзу.
Политические учения эпохи Нового времени продолжили формирование федеративной концепции, которые исходили из понимания об общественном договоре. Т. Гоббс считал, что государство есть единое лицо, ответственным за действия которого сделало себя путем взаимного договора между собой огромного множества людей.9 Об этом свидетельствует также либеральная концепция формирования политических сообществ внутри государства, родоначальником которой является Дж. Локк. Он считал, что существует только один законный путь образования политических сообществ посредством соглашения одного человека с другими людьми в объединенное сообщество. Единственный путь, посредством которого кто-либо отказывается от своей естественной свободы и надевает на себя узы гражданского общества, - это соглашение с другими людьми об объединении в сообщество для того, чтобы удобно, благополучно и мирно совместно жить, спокойно пользуясь своей собственностью и находясь в большей безопасности, чем кто-либо не являющийся членом общества. Когда какое-либо число людей, таким образом, согласилось создать сообщество или государство, они тем самым уже объединены и составляют единый политический организм, в котором большинство имеет право действовать и решать за остальных.10 Трактовка Локка об образовании политических сообществ вполне согласуется с европейской протестантской договорной концепцией, составляющей основу «федеральной теологии» XVI— XVIII вв., где также усматриваются идейные истоки федерализма. В основе этой концепции также лежит ветхозаветная идея священного союза (договора) человека с Богом. Руссо видел в договорных отношениях долг и выгоду, которые в равной мере обязывают обе договорные стороны взаимно помогать друг другу; и одни и те же люди должны стремиться использовать в этом двояком отношении все преимущества, которые дает им объединение.11
Ряд протестантских теологов XVI-XVII вв. начали рассматривать ветхозаветную концепцию соглашения, как идейную основу организации религиозных протестантских братств (конгрегации), не признающих систему церковной иерархии и строящих все отношения, как внутри религиозных сообществ, так и между ними на основе принципа соглашения, который позволял объединять сложносоставные государства и сообщества для достижения общих целей в одно. Целями для объединения государств в союзы служили:
1. Внешнеполитическая нестабильность (Древняя Греция и Римская империя, государства средневековой Европы (личные и реальные унии монархов)), основанная на военном сотрудничестве, подразумевала совместную оборону, объединение военной мощи государств против внешнего завоевателя.
2. Экономическое развитие, в основе которого лежало обеспечение экономического единства сложносоставного государства. «Федеральная теология» была перенесена переселенцами, прежде всего, пуританами и кальвинистами на почву североамериканского континента. Выше перечисленные причины легли в разработку новой Конституции США 1787 года, которая была призвана, в первую очередь, реформировать федеративную систему США, приспособив её для решения не только внешнеполитических и экономических, но и иных задач. Таким образом, федеральная протестантская идеология пуритан Новой Англии впервые нашла свое практическое воплощение при учреждении ими не только религиозных, но и гражданских, а затем и политических сообществ в Северной Америке.
Пуритане сыграли главную роль в заселении этих территорий, во многом предопределили будущее государственное устройство США, поскольку пуританизм, распространившись среди поселенцев Североамериканских колоний, стал течением не только религиозным, но и политическим. «По своим идеям, -пишет А. де Токвиль, - это религиозное течение во многом смыкалось с самыми смелыми демократическими и республиканскими течениями». Из этого следует, что пуритане Новой Англии являлись носителями двух во многом разных, но в то же время дополняющих друг друга учений: протестантского (религиозного) и либерального (политико-философского). Оба учения объединяла идея договорных общественных отношений, которые строились на обязательствах всех и каждого строго соблюдать установления, достигнутые в ходе соглашения. Поэтому важной содержательной стороной федерализма является способность членов федеративного сообщества во имя достижения общих
Регионализация в государствах федеративного устройства
Регионализация исходит из определения понятия региона-субъекта, которое включает в себя политико-правовой статус субъекта Федерации, экономическую, производственную и другие составляющие региона. Поэтому регионализация сопровождается взаимозависимыми экономическими, политическими и правовыми особенностями государственного образования, которые формируются исполнительной и законодательной властью государства на фоне демократизации и децентрализации, что позволяет говорить о нормативно-правовой стороне регионализации. Законодательная база позволяет внутригосударственным регионам приводить политику регионального сотрудничества в границах государства и за его пределами в действующий механизм. В этой связи уместно говорить об экономической, политической и правовой регионализации.
Конституционной основой процессов экономической регионализации служат статьи конституций, закрепившие право федеральных органов устанавливать единую систему денежного оборота, вводить налоги на всей территории федерации и регулировать торговлю между субъектами Федерации и местным законотворчеством. Необходимо отметить, что экономическая регионализация особенно выражается как во внешнем, так и внутреннем направлениях.
Экономическую внутреннюю регионализацию в федеративном государстве, можно рассмотреть на примере функционирования единого внутреннего рынка, который отражает все многообразие экономических явлений, их основные тенденции, закономерности и механизмы. Особое значение в создании единого экономического рынка имеет широкая дискреционная власть центральных органов по регулированию торговли. В США право регулировать торговлю между штатами, передано Конгрессу. 6 В Конституции Швейцарского Союза провозглашается принцип свободы торговли и промышленности на всей территории Союза. 69 В современных федерациях сняты практически все ограничения на передвижения лиц, товаров, капиталов и услуг. Конституционный закон Австрийской Республики говорит о том, что территория Австрии едина в области валютных, хозяйственных и таможенных отношений. Внутри федерации не могут устанавливаться таможенные или иные транспортные ограничения. Каждый гражданин Федерации имеет в каждой из земель те же права и обязанности, что и граждане этой земли. Во многих сферах экономической жизни центральные органы утверждают за собой исключительные права, оттесняя субъекты Федерации на второй план. В ведении последних остаются регулирование мелкого бизнеса, сельского хозяйства, разработка природных ресурсов для внутреннего рынка и т.п. Есть, правда, определенные вариации в разграничении предметов ведения, но в целом они малосущественны. В регулировании экономических отношений федеральные органы опираются в основном на формы и методы финансовой политики (налоги, дотации и т.п.). На основе этого можно выделить ряд проблем:
1. Асимметрия субъектов Федерации, которая выражается в неравномерности развития экономики и тем самым порождает неравенство в экономическом потенциале субъектов Федерации и диспропорции в отраслевой и функциональной структуре экономики. С целью скорректировать ее развитие во всех федеративных государствах оказывается финансовая поддержка «слабым» или «бедным» штатам, провинциям или землям за счет централизованных финансовых средств. Так в Основном законе ФРГ говорится, что Федерация может предоставлять землям финансовую помощь для покрытия особо важных расходов земель и общин (объединений общин), которые необходимы, чтобы избежать нарушения общего экономического равновесия или для компенсации возможных экономических различий на территории федерации... Федерация и земли должны учитывать, при ведении своего бюджетного хозяйства, требования общего экономического баланса.
2. В развитии процессов политической интеграции особая роль принадлежит праву федеральных органов действовать непосредственно на территории субъектов федераций в механизмах финансовой политики, что приводит к финансовой централизации. Так, например, в Канаде бюджетные источники были централизованы еще в 30-е гг. XX столетия, в ФРГ - в 1969г.72 Субъекты Федераций сохраняют незначительные источники доходов. А оказание им помощи со стороны центральных властей сопровождается всевозможными условиями и оговорками, ограничивающими политические возможности штатов, провинций, земель и кантонов.
Механизмы внешнего регулирования экономики в федерациях имеют достаточно централизованные формы. Внешний фактор экономического развития характеризуется тем, что с правовой точки зрения, субъекты не имеют полномочий на реализацию внешнеполитической деятельности, хотя сохраняют внешние связи в области культуры, торговли, науки и т.п. Обычно регионы проявляют наибольшую активность в экономической сфере и конкурируют между собой. Конкуренция зависит от развития инфраструктуры, научно-технического и трудового потенциала, политики местных властей и т.п. Глобализация является локомотивом для реализации экономических целей субъектов Федерации и государства в целом, выводя их на международную арену посредством создания международной торговли, транснационального производства и т.п. Федерализм, регионализм и глобализация в данной интерпретации дополняют и усиливают друг друга: федералистские методы принятия решений наиболее подходят для мира, в котором все взаимосвязано и взаимозависимо, в то время как нынешняя мировая динамика повсеместно порождает и поощряет федеральные практики и институты. Федерализм является политико-правовой оболочкой глобализации.
Экономическая регионализация является частью общего процесса регионализации, где находят свое место и реализуются принципы федерализма. В общем, принципы помогают эффективной реализации экономической политики государства, основываясь на особенностях государственного образования.
Экономическая тесно переплетается с политической регионализацией, которая обеспечивает единство и целостность федеративной системы при сохранении прав и полномочий членов Федерации. Члены Федерации не имеют права на отделение от Федерации или самовольное прекращение связей с ней, а также заключать политические союзы между собой и другими государствами. Существует единое правовое пространство, обеспечивающее верховенство федерального законодательства и, прежде всего, федеральной конституции. Разграничение предметов ведения между органами государственной власти федерации и ее частей производится конституциями или федеральными законами.
Внутригосударственные регионы, обладая самостоятельностью, все активнее участвуют в политическом процессе государства, реализуя внутреннюю и внешнюю политику. Последняя имеет место посредством международного сотрудничества. В этом плане их деятельность сводится к экономическому, культурному, гуманитарному и другим видам сотрудничества. В классических федерациях в США, Канада, Австралия административно-территориальные единицы не имеют права вступать в соглашения с другими штатами и заключать международные договора.
Международная деятельность государств и его частей входит в систему разграничения полномочий между ними и закреплена Конституциями, Законодательными актами (США, ФРГ, Австрия и др.). Расширение международной деятельности членов федерации неизбежно ставит вопросы согласования и координации. Согласование договорной практики членов федерации с исполнительной властью уже давно укоренилось в зарубежных федерациях. Развитие пошло по разрешительному порядку согласования, и для этого определяется один орган федеральной власти (правительство, а практически чаще всего министерство иностранных дел). Координация международных связей членов федерации еще не нашла регулирования во внутригосударственном законодательстве зарубежных федераций. Вместе с тем интерес представляет такая практическая форма координации, как заключение рамочных соглашений федерации с соответствующим иностранным государством. Канада, учитывая интенсивные связи своей провинции Квебек с Францией, заключила с Францией договор, который теперь устанавливает рамки для соглашений Квебека с Францией (развитие культурных связей).
Распад СССР и новая политическая действительность
Анализ состояния и особенностей современного российского федерализма и регионализма следует проводить с учетом всего предшествующего хода его исторического развития. Российская Федерация приобрела полный суверенитет только после развала Союза ССР. Распад СССР, начавшаяся борьба национальных движений и этноэлит за повышение своего статуса и получение большей самостоятельности национальных автономий при ослаблении государственной власти поставили Россию в сложную ситуацию. Угрожающие размеры приобрел «парад суверенитетов». В таких условиях возникла необходимость в создании механизма, который способствовал бы предотвращению развития конфликтных ситуаций, обеспечил правовое регулирование отношений в обществе, прежде всего в области развития государственности, народов, других сообществ. И как следствие встал вопрос о сохранении целостности страны и государственном единстве. Все это указывало на необходимость коренной трансформации всех сфер в российском государстве, затрагивая и фундаментальное преобразование региональных органов государственной власти.
Выработка политического курса в посткоммунистической России коренным образом отличается от соответствующих процессов, имевших место во все иные периоды российской истории: происходят сложные процессы реформирования федеральных отношений - попытка соединить наследие советского федерализма с принципами западного классического федерализма. Это «соединение» происходит достаточно сложно по той причине, что российские политики воспитаны на идеологии «советского федерализма», который имеет к действительному федерализму далекое отношение, и поэтому для современной России эта проблема стоит весьма актуально.
В СССР, Россия, была не только самой большой, но и самой пестрой по числу представленных в ней национальностей, республикой. Единственная из всех республик она имела статус федерации в составе другой крупнейшей Федерации. Такое государственное образование могло существовать долгое время, будучи скрепленной всесильной централизованной властью, не допускавших не малейших проявлений у республик подлинной самостоятельности. С конца 80-х происходит преобразование федерального устройства страны, превращение краев, областей, автономных преобразований в субъекты Российской Федерации с собственной правовой компетенцией и со своими относительно самостоятельными политическими системами.
В предыдущей главе нами замечено, что федерализм в разных странах имеет различные формы, поэтому не существует единой модели федеративных отношений. В России имперское и советское наследие обусловило множество отличительных черт посткоммунистического (или демократического) федерализма, из которых наиболее важны две. Первая - это этнический характер федерализма, который проявляется в том, что Российская Федерация включает субъекты двух типов: республики, образованные на территориях компактного проживания титульной нации (или группы наций, как в случае с Дагестаном, Кабардино-Балкарией и некоторыми другими республиками) и регионы (все иные субъекты Федерации), образованные только по территориальному принципу. И такое положение вещей возникло не само по себе - это условие времени, когда в России начался распад, сопровождающийся многими внутренними изменениями, одним из определяющих в данном контексте был «парад суверенитетов». В этих условиях сохранить целостность России было возможно только в федеративной оболочке. Поэтому федерализм для России стал вынужденной мерой для сохранения единого многонационального государства. Ни в одной союзной республике бывшего СССР федеративное государство, как в России, создано не было. Хотя в таких республиках как Украина, Грузия, Молдова, Казахстан предпосылки для этого были и остаются до сих пор. Но в этих новых государствах победили сторонники унитарного устройства. Хотя Грузия, к примеру, в результате этого решения до сих пор не контролирует ситуацию в своих автономиях Абхазии и Южной Осетии.
Во избежание окончательного распада России автономным республикам было предоставлено больше прав, тем самым была заложена разностатусность субъектов РФ, что являет собой отличительную черту федерализма в России, и ведет к проблемам внутреннего характера, таким как асимметрия. Вторая черта, унаследованная и с царских, и с советских времен, - слабость традиции автономной рациональной администрации и гражданских ассоциаций в регионах.
Реальное политико-правовое оформление принципов федеративного устройства, государственного суверенитета и демократического развития Россия получила после принятия 12 июня 1990 года декларации о Независимости,104 принятой Первым Съездом народных депутатов РСФСР, подписанная 31 марта 1992 года Федеративного договора и всенародного одобрения 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации. После правового оформления нового российского государства, федерацию в России можно определить, как форму государственного устройства, при которой входящие в состав государства федеративные единицы имеют собственные конституции (уставы), законодательные, исполнительные и судебные органы, наряду с этим образуются единое гражданство, единая денежная единица. После утверждения федерализма как основной формы государственного устройства в России, вопрос не сводится только к совершенствованию правовой базы государства.
Похожие диссертации на Современная федерация: принципы формирования, структура и тенденции развития
