Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Факторы формирования национальной экологической политики 14
1.1. Основные современные концептуальные подходы к экологической политике 14
1.2. Международный фактор формирования национальной экологической политики россии 35
1.3. Сущность и основные этапы разработки национальной экологической политики россии 47
Глава 2. Процесс формирования и механизмы реализации государственной экологической политики России 72
2.1. Уровни формирования государственной экологической Политики 72
2.1.1. Особенности формирования государственной экологической политики на федеральном уровне 72
2.1.2. Особенности формирования государственной экологической политики на региональном уровне 93
2.2. Механизмы реализации государственной экологической Политики россии 99
2.2.1. Приоритет механизма правового регулирования в государственной экологической политике 99
2.2.2. Экономические способы реализации государственной экологической политики 108
Глава 3. Негосударственный сектор национальной экологической политики российской федерации 113
3.1. Роль политических партий в формировании национальной российской экологической политики 113
3.2. Роль экологического движения в национальной российской экологической политике 125
3.3. Место бизнеса в национальной российской экополитике 134
3.4. Роль местного самоуправления в российской национальной экологической политике 145
Заключение 155
Библиографический список литературы 1
- Международный фактор формирования национальной экологической политики россии
- Особенности формирования государственной экологической политики на федеральном уровне
- Механизмы реализации государственной экологической Политики россии
- Роль экологического движения в национальной российской экологической политике
Международный фактор формирования национальной экологической политики россии
Потребительское отношение человека к среде своего обитания подвело к глобальному экологическому кризису, многообразие проявлений которого почувствовала на себе большая часть населения планеты. Обозначившиеся тенденции дальнейшего углубления кризисных явлений привели к осознанной потребности формирования экологической политики как системной общественной деятельности, направленной на регулирование экологических процессов.
Эффективная экологическая политика должна базироваться на научной основе: необходимо проанализировать исходные параметры и тенденции кризисного процесса, сформулировать концептуальные и теоретические основания, определить стратегические направления и установки, разработать механизмы их реализации.
В этом параграфе мы считаем необходимым проанализировать состояние и тенденции изменения современной экологической ситуации на глобальном и национальном уровнях, т.е. стартовые условия, формирования национальной экополитики современной России.
Несмотря на отдельные успехи, огромные финансовые затраты и другие усилия, разрушительные изменения окружающей среды продолжаются, а их темпы даже возрастают, что свидетельствует о нарушении стабильности окружающей среды в результате экономического роста и роста населения. Одним из наиболее серьезных глобальных климатических последствий, в частности, сжигания ископаемых видов топлива, является, так называемый, "парниковый эффект". Он состоит в том, что некоторые газы, образующиеся, главным образом, в процессе сжигания ископаемого топлива, попадая в атмосферу, затрудняют отдачу тепла с поверхности Земли и действуют как стекло или пленка в теплице. В атмосферу ежегодно выбрасывается более 200 млн.т. окислов серы и азота, а доля углекислого газа в ней увеличилась с 1990 г. на 25%. Инструментально доказано накопление в атмосфере углекислого газа на 0,4% в год, метана на 1%, закиси азота на 0,2%. Суммарный вклад промышленно развитых стран в загрязнение атмосферы превышает 55 процентов, доля США при этом составляет 35 %, России - 17 % . Под воздействием "парникового эффекта" может начаться общее потепление, а это в свою очередь может повлечь за собой явления, которые приведут к нарушению всего цикла хозяйственной жизни населения планеты.
На основе совместных научных исследований российские и американские ученые пришли к следующим выводам относительно процесса изменения климата на нашей планете. Ожидается повышение среднеглобальной температуры воздуха у земной поверхности в 2025 г. на 2-3 градуса, в 2050 г. -на 3-5 градусов.
Доказательства необратимых воздействий парниковых газов на изменение климата, представленные в научных публикациях, выглядят все более убедительными, несмотря на продолжающиеся попытки их оспорить со стороны влиятельных промышленных кругов. На проходившей в 1996 г. в Риме очередной конференции стран-участниц Конвенции по предотвращению климатических изменений еще раз была подтверждена необходимость скоординированных международных действий относительно, быть может, самой большой опасности, угрожающей всему человечеству. Повышение температуры воздуха на 2-3 градуса обойдется всему миру ежегодными экономическими потерями в сумме 1-2% мирового валового внутреннего продукта (ВВП). Однако эти цифры различаются по регионам: экономические убытки Европы оцениваются в 1,6%, а Китая - в 5,3% национального ВВП. Экономический ущерб США от глобального потепления оценивается в 60 млрд. долларов ежегодно к 2025 году
Такие температурные сдвиги приведут к таянию льдов, повышению уровня Мирового океана до 2-х метров, изменению влажности атмосферы и т.д. Подъем уровня моря, как и глобальное потепление, представляет собой экологическую угрозу беспрецендентного масштаба. Египет, Таиланд, США -это лишь некоторые страны, где деградация обширных участков побережья приведет к крупно-масштабным потерям территорий.
Предварительные исследования возможных последствий общего подъема уровня Мирового океана и наступления моря в отдельных регионах, проведенные ЮНЕП, позволили определить 8 районов и 27 стран наибольшего риска. Возможными последствиями потепления климата на планете могут стать глубокие социально-экономические и политические потрясения, усиление борьбы за природные ресурсы и новый виток конфронтации между странами.
Расчеты специалистов показывают, что при дальнейшем неконтролируемом росте выбросов соединений углерода в атмосферу к середине следующего столетия может произойти заметное истощение озонового слоя Земли. Уменьшение плотности озонового слоя тоже стало глобальной проблемой. Основная масса озона находится в стратосфере и в норме должна быть около 3 мм. Озон играет роль щита, защищающего поверхность Земли от солнечной радиации. Разрушение озонового слоя привело бы, по мнению специалистов, к неблагоприятным последствиям для здоровья человека и окружающей среды в целом. В последние годы появляются так называемые "озоновые дыры". Известно, что к середине XXI века содержание озона в средних широтах северного полушария уменьшится на 4-8%, а в полярных районах Арктики и Антарктики - на 12-15% от современного уровня. Рассчитано, что каждый процент уменьшения озонового слоя приводит к увеличению числа заболеваний раком кожи на 5-6%. Имеются свидетельства того, что возможное быстрое истощение озонового слоя и последующее увеличение ультрафиолетового облучения поставит под угрозу не только здоровье человека, но и жизнь в океане, приведет к снижению продуктивности сельскохозяйственных угодий.
Глобальной экологической проблемой стало резкое увеличение кислотности осадков - дождей, снега, туманов, происходящее в результате выброса в атмосферу огромного количества химических веществ, образующихся при сгорании топлива. Главным источником кислотных остатков являются тепловые станции, загрязняющие атмосферу окислами азота и серным ангидридом, которые в результате химических реакций превращаются в серную кислоту. Кислотные осадки наносят большой экономический ущерб. Лабораторные исследования в Японии указывают, что загрязнение воздуха и кислотные дожди могут сократить в некоторых случаях производство пшеницы и риса на 30%. В Скандинавии, которая получает кислотные осадки более чем на 70% от Великобритании, Западной Германии и других стран, погибла жизнь в 20 тыс. озер, в Западной Европе катастрофически пострадало от них до половины лесов. Ветры переносят кислотные осадки на огромные расстояния.
Еще более тревожной предстает картина уничтожения растительности на планете, сокращения биологического разнообразия видов. Считается, что исчезновение одного вида растений влечет за собой гибель от 1 до 30 видов растений, насекомых, животных. Для формирования нового биологического вида требуется не менее 10 тыс. лет (скорость биоэволюции) .
Крупную угрозу целостности региональных экосистем представляет собой процесс опустынивания, в результате чего земля становится экономически непродуктивной. Процесс опустынивания происходит фактически во всех регионах земного шара, однако наиболее разрушительное воздействия он оказывает на недостаточно увлажненные земли в Южной Америке, Азии и Африке. Всего же около 29% земной суши подвергается опустыниванию.
Особенности формирования государственной экологической политики на федеральном уровне
Этот период, рассматриваемый нами как первый этап национальной экологической политики, характеризовался повышенной активностью общественного экологического движения. Инициативы государства в этой сфере были выражены слабо. Основным направлением экополитики государства в этот период являлась охрана окружающей среды. Вся деятельность органов государственной власти осуществлялась в экологической сфере под мощным влиянием общественных инициатив, порожденных утверждением в стране демократических свобод и протестным поведением общественности.
На втором этапе национальной экологической политики, начиная со второй половины 1993 года, государство становится ее главным субъектом. Оно исходит из того, что природоохранная деятельность может быть эффективной лишь в том случае, если она направляется государственной экологической политикой. Происходит усиление и повышение активности государственной власти в экологической сфере. В этот период на основе рекомендаций Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), определяющих принципы согласованной политики устойчивого развития мирового сообщества и сохранения экосистемы Земли, в последние годы с непосредственным участием Государственного Комитета по охране окружающей среды (Госкомэкологии России) были разработаны основополагающие документы государственной экологической политики:
Были приняты законодательные акты в области охраны воздуха, недр, морской среды, обращения с отходами и др., которые обеспечили правовое регулирование природоохранной деятельности. Энергично осуществлялся государственный контроль. Так, например, только по итогам 1999 г. было проведено 217 тыс. проверок, выявлено 290 тыс. нарушений законодательства. Развитие законодательства, регулирующего вопросы охраны окружающей среды и природных ресурсов, значительно расширило круг функциональных задач Госкомэкологии. В целом по стране только в 1999 году был предотвращен экологический ущерб на сумму 16, 4 млрд. руб. при том, что, по оценкам ученых, ущерб от загрязнения окружающей среды для Российской Федерации составлял на тот же год около 440 млрд. руб.
Начиная с 1993 года, правительство стало публиковать ежегодные доклады о состоянии окружающей природной среды в России, сделав доступной ту информацию, которая еще совсем недавно считалась закрытой.
В процессе исследования государственной экополитики в этот период, мы выявили несколько негативных факторов, которые, на наш взгляд, существенно снизили эффективность проводимой государственными структурами политики. Во-первых, уделяя приоритетное внимание вопросам охраны окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, государство ослабило контроль и управление в сфере использования природных ресурсов. Это происходило в период перераспределения в нашей стране собственности, в том числе и в минерально-сырьевой отрасли. Во-вторых, все принятые основополагающие документы имеют рамочный характер, т.е. слишком общий, декларативный, и потому не могут выступать в качестве действенного механизма формирования государственной экологической политики.
В-третьих, государство не опиралось на массовое общественное экологическое движение, без которого невозможно представить себе современное гражданское общество. Отношения государства и формирующегося гражданского общества в России носили на этом этапе конфронтационный характер. Отсутствие солидарности и стратегии эффективного взаимодействия не позволило реализовать намеченные в документах цели и задачи по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности.
Инструментом осуществления экологической политики стала система государственных органов. В соответствии с Конституцией РФ основные направления внутренней и внешней политики государства определяет Президент, а обеспечивает проведение единой государственной политики в области финансов, кредита, денежной системы, культуры, науки, образования, здравоохранения и т.д., в том числе экологии, правительство.
Хотя частные задачи, связанные с экологией, решают различные ведомства, осуществление государственной экополитики, контрольные и координационные функции в данной сфере возложены на специально уполномоченный государственный орган в составе правительства. С 1991 г. это было Министерство экологии и природных ресурсов, преобразованное решением правительства от 30 декабря 1998 г. в Государственный комитет по охране окружающей среды (Госкомэкологии) России), функции которого в 2000 г. были переданы Министерству природных ресурсов -1
Механизмы реализации государственной экологической Политики россии
Артикуляция экологических потребностей и интересов гражданского общества активистами привела к созданию в России экологического движения, которое, хотя и немногочисленно, способно сегодня выступать в качестве субъекта национальной экологической политики Российской Федерации.
Современное общественное экологическое движение в России складывается из деятельности общественных и общественно-политических организаций, объединений и клубов, партий и ассоциаций, имеющих различные интересы, программы, структуры, юридический статус, использующих различные формы и методы действий, различающихся по составу, отношению к органам государственной власти, но характеризующихся экологической направленностью своей деятельности. У них есть общая главная цель - защита или сохранение природы, среды обитания человека, экологическая безопасность общества.
Истоки современного российского экологического движения лежат в природоохранной деятельности отдельных инициативных групп 60-70-х годов XX столетия. Это были абсолютно неполитизированные самодеятельные отряды, дружины, клубы, которые занимались преимущественно решением вопросов охраны природы, борьбой с браконьерством, практической работой по очистке от мусора лесов и водоемов. Их социальную базу составляла молодежь, в основном, студенческая.
С провозглашением перестройки общественно-политической жизни общества в середине восьмидесятых годов экологическое движение в России приобретает особый размах. Этот этап характеризуется массовостью и активностью населения. Уровень общественно-политической активности людей обусловлен достаточно сложной системой факторов. Обычно он возрастает в периоды бурного обновления общественных отношений, когда происходит взлет социальных ожиданий масс, создающий предпосылки для политической мобилизации вокруг новых целей. В годы перестройки процесс расширения "поля свободы", как поясняет Дилигенский ТТ., потока внутриполитической информации, ослабление цензуры, увеличение амплитуды альтернативных возможностей самоопределения человека изменил отношение людей к общественно-политической действительности, к проблемам своей страны: люди почувствовали, что "судьбы общества уже не заданы неумолимыми законами системы", но зависят от борьбы различных общественных сил и, возможно, от них самих1. Объявленная государством гласность способствовала информированности людей о критической экологической обстановке в стране, об очагах экологического бедствия, влияющих на массовое ухудшение здоровья людей, об активности и популярности "зеленых" в мире. Активизации экологического движения в этот период способствовало усиление тревоги людей в связи с Чернобыльской аварией.
Французский социолог А.Турен, известный исследователь социальных движений, определяя значение их, называет социальные и политические движения "акторами" истории, т.е. действующими лицами процесса самовоспроизводства общества. Смысл его идеи в том, что движение есть такая форма коллективной деятельности, посредством которой социальные общности устанавливают, по выражению Турена, "контроль над историчностью", т.е. вмешиваются в ход истории. Это вмешательство становится возможным потому, что социальные движения носят конфликтный и наступательный характер: они оспаривают те или иные параметры существующих общественных отношений и культурных моделей и тем самым выступают как факторы изменений2.
Именно в это время экологическое движение, став частью социального движения, превращается в "актор" социально-политических изменений и коллективный субъект экологической политики. В это время природоохранная деятельность дополняется миротворческой и антиатомной инициативами, разнообразятся формы активности. Движение становится более агрессивным. Некоторые активисты используют заимствованные на Западе радикальные методы действия. Расширяется социальная база экологического движения. Его ряды пополняются представителями всех социальных и возрастных групп и почти всех регионов страны. Например, в 1988 году был создан Комитет и Фонд спасения Балтики, в 1989 г. - общественный комитет спасения Волги. В том же году 27 экологических и миротворческих групп и клубов, кооперативов, различных государственных, промышленных и сельскохозяйственных предприятий объединились в Ассоциацию "Спасем мир и природу" -неправительственное движение миротворческого и экологического характера.
С 1993 года в России начался новый этап общественного экологического движения. Его характерная особенность - спад активности и массовости. Люди, в большинстве своем, стали безучастны к сохранению природы и защите окружающей среды, хотя и не утратили осознание экологической опасности. И это вполне понятно, так как проблемы собственного выживания в условиях углубляющегося экономического кризиса волнуют граждан России значительно больше, чем проблемы экологии и выживания человечества.
В то же время на этом этапе наблюдается рост профессионализма и организованности активистов экологического движения, стремление к политизации. Так, в августе 1993 г. оформилось конструктивно-экологическое движение России "Кедр", одной из уставных задач которого становится совершенствование социально-политических институтов страны. В октябре 1993 г. зарегистрировано Российское Движение "зеленых", провозгласившая борьбу за возрождение России. Провал попытки участия в парламентских выборах в декабре 1993 года послужил толчком к началу интеграции в общее экологическое движение с более широким спектром проблем. В отличие от многих других экологических объединений, выступающих против политизации "зеленых" организаций, это Движение заявило о своем стремлении "влиять на все уровни власти, корректировать их политику", "формировать органы власти и их политику", участвовать в реализации политики властей и "нести часть ответственности за результаты" .
Роль экологического движения в национальной российской экологической политике
Вопросы, связанные с охраной среды на муниципальном уровне не находят отражения ни в тематическом плане разработок проектов законов и постановлений Правительства России, ни в тематическом плане разработок проектов правовых актов и нормативных документов, ни в плане законодательной работы и нормативно-правовой работы Министерства природных ресурсов, а, следовательно, вообще не предусматриваются и не финансируются. Таким образом, передача части полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды на муниципальный уровень ресурсно не обеспечена, кроме того, в условиях обострения экономической ситуации финансовая самостоятельность муниципальных образований сегодня государством не гарантируется.
Анализ отчетов муниципальных советов и литературы о практике местного самоуправления показывает, что муниципальные комитеты по охране окружающей среды - явление достаточно редкое. В большинстве случаев охрана окружающей среды пока не осуществляется или подменяется благоустройством ТеррИТОрИИ . Между тем в современных условиях, когда состояние окружающей среды в двух из трех российских городов близко к критическому, здоровье и благополучие наших сограждан в значительной мере зависят от экологически безопасной хозяйственной деятельности. Известно также, что от элементарного несоблюдения дисциплины и нормативов, нарушения законов, халатности происходит большая часть техногенных природных катастроф. Опасность возникновения чрезвычайной ситуации в мегаполисах значительно выше, чем в малых и средних городах. Помимо природных катаклизмов и катастроф мегаполисы ежедневно подвергаются риску техногенных аварий самого различного уровня опасности. Однако само население органами местного самоуправления слабо привлекается к обеспечению безопасности, т.е. по сути, вообще не вовлечено в решение проблем собственной безопасности. Хотя население территориального объединения может являться самым надежным фактором обеспечения экологической безопасности.
В отечественном законодательстве встречаются две формулировки: "национальная безопасность России в экологической сфере" и "экологическая безопасность России". Первая функция находится в исключительном ведении Российской Федерации, тогда как вторая подчеркивает обязательность обеспечения экологической безопасности отдельных территорий. Повышение роли и ответственности органов власти местного самоуправления в обеспечении экологической безопасности - важнейшее условие формирования в стране национальной экологической политики.
В п.2. Ст. 132 Конституции Российской Федерации записано, что отдельные государственные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления вместе с соответствующими материальными и финансовыми ресурсами. Это относится и к реализации Федерального закона "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21.12.1994 г. На самом деле государство передало органам местного самоуправления полномочия по организации гражданской обороны, не передав соответствующих материальных и финансовых ресурсов. Поэтому в экологической сфере местного самоуправления крайне важно введение конкретного механизма правового регулирования, в частности, разграничения полномочий между органами местного самоуправления, органами государственной власти федерального уровня и уровня субъектов Федерации.
Местное самоуправление в России завершило свой первый общеорганизационный этап и к 2000 году вступило в этап перспективного становления базовых основ системного характера. Одной из обязанностей местных властей является защита прав населения посредством выработки соответствующей стратегии и разработки методов ее реализации.
В сфере охраны окружающей среды и природопользования с целью обеспечения экологической безопасности человека и территории органы местного самоуправления еще не овладели достаточными ресурсами, чтобы оптимально управлять природной средой и энергетическими структурами. Органы местного самоуправления в большинстве случаев не ведут пока борьбу с загрязнениями, не расширяют участие населения в деятельности по охране природной среды и обеспечению экологической безопасности. Однако положительные тенденции в этой сфере наблюдаются в муниципалитетах городов некоторых регионов. Практически все органы местного самоуправления занимаются вопросами благоустройства территорий. В соответствии с принятым в 2001 г. Земельным кодексом органам местного самоуправления придется заниматься вопросами регулирования земельных отношений, т.к. теперь они заняли равноправное место среди субъектов земельного права. Земельный кодекс закрепил право органов местного самоуправления на принятие актов, регулирующих земельный вопрос в пределах их компетенции.
Местное самоуправление пока не играет значительной роли в формировании национальной экологической политики России, однако по мере развития демократических основ и дальнейшего самоопределения оно станет несомненно важнейшим сектором формирования и реализации национальной экополитики России. Основания для такого утверждения заложены в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве.
Таким образом, исследование роли гражданского общества в национальной экологической политике России, результаты которого отражены в третьей главе, показало, что основные элементы гражданского общества в России еще слабы, практически отсутствуют между ними коммуникации. Гражданское общество в нашей стране еще не готово принять полномочия и эффективно исполнять функции, которые государство пытается передать ему в процессе формирования экологической политики.
Похожие диссертации на Взаимодействие государства и гражданского общества в формировании национальной экологической политики Российской Федерации
