Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственная политика в сфере туризма. Историческая ретроспектива 17
1.1 Государственная политика туризма в СССР 17
1.2. Развитие туристической отрасли в условиях формирования рыночной экономики. Трансформация сферы туризма в 1990-е гг...38
Глава 2. Туристический бизнес и власть на современном этапе. Причины, цели и способы взаимодействия 50
2.1. Современная государственная политика развития туризма (2000 - 2005). Формирование новых институтов 50
2.2. Деятельность государства в туристической сфере. Федеральный уровень 63
2.3. Деятельность государства в туристической сфере. Региональный уровень 73
Глава 3. Туристический бизнес и его взаимодействие с локальными субъектами политического действия 91
3.1 Деятельность органов местного самоуправления в сфере туризма 91
3.2 Деятельность других локальных акторов- участников формирования современного туристического комплекса и их взаимодействие с турбизнесом и властью 101
Заключение 112
Библиография 117
Приложения 128
- Государственная политика туризма в СССР
- Современная государственная политика развития туризма (2000 - 2005). Формирование новых институтов
- Деятельность органов местного самоуправления в сфере туризма
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Сегодня в России настало время политологического осмысления развития туристической сферы и турбизнеса как объекта и субъекта политического процесса и как экономического актора, влияющего на принятие решений. В таком качестве турбизнес не только формирует политические способы, методы т средства развития туризма в стране, но и содействует (хотя и косвенным образом) решению некоторых политических и экономических задач, стоящих перед государством. Необходимость такого переосмысления обусловлена, прежде всего, тем, что на современном этапе, характеризующемся некой стабилизацией экономического и социального развития российского общества, а также формирующимися политическими возможностями участия различных субъектов социального действия» в политическом процессе, турбизнес начинает работать на изменение институциональной структуры, действующей в туристической сфере и оказывающей значимое влияние на ее развитие.
В сфере туризма в последнее десятилетие происходят существенные
изменения, отражающие те серьезные процессы социально-экономических и
политических преобразований, которые разворачиваются в российском
обществе. Туризм стал отраслью, весьма привлекательной для
предпринимательства. Туристический бизнес в нашей стране находится в
стадии структурной перестройки, институционального становления,
формирования внутриотраслевых, межотраслевых, межрегиональных и
внешнеэкономических связей. Совершенствуется туристическая
инфраструктура, формируется соответствующий сегмент рынка труда, создается и новая система государственного регулирования туристической деятельности. Возникают новые подходы к формированию государственной политики в сфере туризма, само его развитие постепенно становится приоритетной национальной задачей. «Туризм может стать самой динамичной областью экономики и, что немаловажно, потянуть за собой развитие и других
сфер - транспорта, связи, сферы услуг. Кроме того, развитие туризма - это огромный рынок новых рабочих мест», - заявил президент В.В. Путин на специальном заседании президиума Государственного совета по перспективам развития туризма в России в Геленджике в июле 2004 г.' Сам факт проведения такого рода заседаний Госсовета страны, формирование новых институциональных t структур, принятие важных законов, разработка и реализация, новых национальных проектов2 - все это подчеркивает не просто значимость развития туристической отрасли для нашей страны, но и значимость формирования активной государственной политики в это» сфере, что говорит об актуальности представленного исследования.
Государственная политика в сфере туризма пока еще не стала предметом серьезных политологических исследований, но настало время, однозначно требующее привлечь внимание к этой теме, представить научное осмысление происходящих процессов. Политологической тема является и потому, что в сфере туризма тесно переплетены интересы развития культуры, транспорта, занятости населения,.гостиничного бизнеса и санаторно-курортного комплекса, охраны окружающей среды, поддержания безопасности, укрепления международных отношений, представители которых тесно взаимодействуют сегодня не только друг с другом, но и с властными органами всех уровней.
Развитие данной отрасли ускоренными темпами и возрастание негативных последствий для социума конкуренции и коммерциализации туристской деятельности привели к необходимости более активного государственного регулирования и возрождения государственной политики в туристской сфере. Туризм включен в перечень основных направлений структурной перестройки российской экономики, что является одной из важнейших составных частей политики современного российского государства.
В.Путин провел в Геленджике заседание президиума Государственного совета по перспективам развития туризма в России //
См.: Национальный проект «Время отдыхать в России» // wvvw.russianow.ru/Contcnt.aspx?st_id=126
Степень научной разработанности темы
Туристическая сфера является весьма специфической. В отечественной политологии вопросы, связанные с теоретическими и практическими* аспектами развития государственной политики в сфере туризма, практически отсутствуют.
Тем не менее, в научной литературе есть ряд исследовательских работ в сопряженных областях. Во-первых, для понимания и уточнения собственно предмета исследования значимыми являются ключевые политологические работы по вопросам государственной политики как политики публичной. К таким, ключевым для нашего исследования работам, отнесем работы. Ю. Красина3, С. Перегудова4, Н. Беляевой5 по проблемам государственной, в том числе «публичной политики», как политики, проводимой в интересах «публики».
Во-вторых, для нашего исследования большой интерес представляет блок работ по социальной политике, в том числе анализ острых проблем в сфере туризма как социальной сферы, выполненных в Институте социальной политики и социально-экономических программ ГУ-ВШЭ под руководством С.Н. Смирнова6, исследований В.В. Люблинского по социальной политике в Европе7, В.Н. Лексина — по вопросам региональной социальной политики в
России , работа Чириковой А. Е. - о взаимодействии власти и бизнеса в социальной сфере9, а также Информационно-аналитический бюллетень
Красин Ю.А. Публичная политика в России. M.: Альпина Бизнес Букс, 2005
Перегудов СП. Корпорации, общество, государство. Эволюция отношений. M, Наука, 2003.
Беляева Н.Ю. Публичная политика в России: сопротивление среды// Полис, №16 2007.
Смирнов С.Н. Об определении социальной политики // ; Туристический рынок в Российской Федерации: развитие в условиях роста доходов населения //Социальная солянка. М.ИД «Форум», 2006, с. 267.
Люблинский В.В.. Социальная политика в условиях трансформации общества в странах Запада (Вторая половина XX -начало XXI в.) : Дис.... д-ра полит, наук : 23.00.02 : Москва, 2005
В.Н.Лексин Государство и регионы. Теория и практика М.: Эдиториал УРСС, 2002.
Чирикова А.Е. Взаимодействие власти и бизнеса в реализации социальной политики: региональная проекция. М.:НИСП,2007
Института социологии РАН. "Социальная политика и социальные реформы глазами россиян"10.
В-третьих, для анализа развития собственно сферы туризма ключевыми являются исследования сферы туризма в смежных науках: в сфере экономики -работы В.И. Стржалковского и Ю.А. Барзыкина , права - В. Б. Бессоновой , государственного управления' - Н.И. Ильиной14, истории - Г.Усыскина15 и А.А. Васильева16. В работе использованы исследования отечественных и зарубежных ученых по проблеме развития и регулирования туризма. В.И. Азара, И.Т. Балабанова, Н.И. Волошина, В..Г. Еуляева, И.В. Зорина:, Е.Н. Ильиной, Н.И. Кабушкина, В..А. Квартальнова, Т.В. Козырева, А.Г. Папиряна, Р.Ю., В.Ф. Савельева, Д. Флетчера, А.Д.. Чудновского и других. Особое значение для нашего исследования представляет доклад А.Д. Некипелова, Н.П. Лаверова и И.В Зорина на специальном кругом столе Совета Федерации < по вопросам развития туризма17. Важным для нашего исследования являются работы авторов из республик СНГ, в частности Беларуси, Украины, Армении и других, переживающих близкие к российским процессы трансформации «первоначально публичного в частное»18. Полезными для понимания взаимоотношений «центра и регионов», которые в значительной степени
Социальная политика и социальные реформы глазами россиян. Информационно-аналитический бюллетень ИС РАН Вып.1,М.:ИС РАН, 2007
В.И Стржалковский «Макроэкономические условия развития сферы туризма» автореф. кандлисс. на соискание ученой степени кандидата экономических наук М. 2005.
Ю.А. Барзыкин Туризм в системе социально-экономических отношений: основы, функции, пути развития. Автореферат дисс. на соискание уч.ст. к.э.н. М., ИЭРАН 2007.
Бессонова В. Б. Государственная политика в сфере туризма: правовой аспект. Саратов. СГУ, 2004.
Ильина H. И. Государственное регулирование развития туризма в России. Автореф. дисс. на соискание ученой степени кандидата экономических наук, Ульяновск, 2000.
Усыскин Г.. Очерки российского туризма. Москва - Санкт-Петербург, "Герда", 2000.
Васильев А.А. Из истории отечественного туризма//Туризм и культурное наследие (вып..1) Саратов СГУ, 2004
Некипелов А. Д., Лаверов Н. П.,Зорин И.В. Опыт системного взгляда на государственную политику в области туризма// Круглый стол в Совете Федерации на тему "Совершенствование законодательного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области туризма"(28 февраля 2005)
Акопян M.. Международный опыт регулирования въездного туризма // Белорусский журнал международного права и международных отношений 2004 — № 4; Федорченко В. Реорганизацию — для консолидации //Зеркало недели. №31 2005.
определяют развитие туризма в России, являются также работы В.Н. Лексина и А.НШвецова19, О.В. Кузнецовой20, А.Е. Чириковой21.
Анализ изученных материалов показывает, что к настоящему времени созданы серьезные научные предпосылки, сформирован круг основных организационно-экономических положений и подходов к изучению государственной политики в сфере туризма с учетом особенностей переходного периода.
Однако, несмотря на весьма тнирокий круг ученых и практиков, исследующих в своих работах различные аспекты развития туризма, обращает на себя внимание факт недостаточной научной проработки особенностей государственной политики развития туризма на федеральном и региональном уровнях. Практически нет работ о деятельности по развитию туризма на уровне муниципальных образований. Большая. часть исследований носит весьма обобщенный характер и не может применяться на практике.
Следует подчеркнуть, что большинство известных автору научных работ ориентировано на исследования проблем развития собственно туристической сферы как одной из важных отраслей экономики. В первую очередь, речь идет об экономических науках, которые не содержат информации о политической роли турбизнеса и о влиянии властей разных уровней и через различных своих агентов на развитие данной сферы.
Объектом исследования является модернизация современной государственной политики в целом.
Предмет исследования - формирование государственной политики в сфере туризма. Это означает, что исследованию подлежат деятельность государственных органов по созданию политических установок, институтов
Лексин В.Н.., Швецов А Н. Государство и регионы. М., 1997;
Кузнецова О.В. Региональная политика в России в постсоветское время: история развития // Общественные науки и современность, 2005..
Чирикова А.Е. Региональная власть в России: субъекты и политические институты. М.: ИСРАН, 2004 Регионы-лидеры: экономика и политическая динамика. M.: ИС РАН, 2002 (в соавторстве с Н. Лапиной).
государственного управления и> контроля в туристической сфере и их взаимодействие с туристическим бизнесом и другими акторами, участвующими в означенной сфере на федеральном, региональном уровнях и местных уровнях.
Цель исследования - обнаружить появление новых политических институтов в туристической сфере, определить их влияние на развитие турбизнеса, а также воздействие самого турбизнеса на модернизацию государственной политики.
Достижение этой цели потребовало решения следующих основных задач:
- определить современную государственную институциональную систему
регулирования туристической сферы;
исследовать нормативно-правую базу российской государственной политики в области туризма и оценить степень ее соответствия экономической природе и современному уровню развития турбизнеса в стране;
определить субъекты политического и социального [действия в туристической сфере (то есть выявить основных крупных «игроков» туристической сферы, их взаимосвязи, взаимозависимости и типы взаимодействий)
- выявить основные направления развития государственной политики в
сфере туризма;
- обнаружить современные способы влияния, противостояния или
партнерства во взаимодействии органов власти с другими субъектами,
действующими в сфере туризма;
- проанализировать результаты современной государственной политики в
туристической сфере для ее участников и для развития туризма как отрасли
экономики.
Теоретико-методологические основы исследования Многогранность предмета исследования определила множественность подходов к его изучению.
Государственная политика в сфере туризма, ее цели, методы и средства их достижения не могут быть поняты без соответствующего определения понятий, включающих в себя туризм или туристическую сферу как отрасль экономики, туристический бизнес как политического и экономического актора, государственную политику в туристической сфере. Их определение произведено на основе уже существующих в научной литературе и нормативных документах подходах.
Туризм как понятие отражает множество аспектов. В настоящее время в научной- литературе не сложилось, его единого универсального определения. Многоплановость этого явления нашла отражение в противоречивости различных определений туризма как «одного из видов активного отдыха», «большой экономической системы с разнообразными связями», «особого рода межличностной' деятельности». Одно из первых определений туризма было дано австрийским экономистом Германом фон* Шуллардом* в 1910-м году. Он определил его, как «общую сумму действий, в основном экономической сущности, имеющих непосредственное отношение к, въезду, проживанию и передвижению иностранцев внутри и за пределами определенного государства, города или региона» ". Хунцикер и Крапф в 1942-м году определили туризм, как «совокупность отношений и событий, возникающих при приезде и проживании иностранцев, при условии, что проживание не предполагает получения гражданства и не связано с деятельностью, направленной на получение прибыли». В 1976-м году Английское общество по туризму дало следующее определение: «Туризм - это временное, краткосрочное передвижение людей к цели, удаленной от мест их обычного проживания и работы, а также их деятельность во время проживания в местах назначения». В Гаагской декларации по туризму (1989)* туризм определяется как «вид
22 Цит по: Об истории развития туризма// vvww.sightseeing..ru/
деятельности, имеющей важнейшее значение для жизни людей современных обществ, превратившись в важную форму использования свободного времени и основное средство межличностных связей, а также политических, экономических и культурных контактов».
Особый интерес для нашего исследования представляет определение, которое было сформулировано в так называемой Манильской декларации по мировому туризму, принятой Всемирной конференцией по туризму, проходившей в Маниле в 1980 году23. Туризм понимается как «деятельность, имеющая важное значение в жизни народов в силу непосредственного воздействия на социальную, культурную, образовательную и экономическую области жизни государств и их международные отношения». Там также говорится: «Экономическая рентабельность туризма, какой бы реальной и значительной она ни была, не может представлять собой единственный критерий определения содействия, которое должны оказывать государства этому виду деятельности».
Подводя итог анализа уже существующих подходов к определению понятия «туризм» или «туристическая отрасль», представляется возможным сформулировать определение, адекватное данному исследованию. Мы будем рассматривать туризма/туристическую отрасль как отрасль экономики, воздействующую на социальное, экономическое, культурное развитие российского общества и, вследствие этого, требующую осуществления государственной политики и, в свою очередь, воздействующую на нее. Туризм в нашем исследовании - это одно из важных направлений социально-экономической политики государства. В Федеральном Законе «Об основах туристической деятельности в Российской Федерации» государственная политика в сфере туризма в России определяется как «составная часть социально-экономической и культурной политики Российской Федерации,
23 Принята Всемирной конференцией по туризму, проходипшей в Маниле (Филиппины) с 27 сентября по 10 октября 1980 года // Docum/DocumShow_DocumID_33268 html
которая- выражает отношение государства к туризму, определяет цели, направления, формы деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере туристской деятельности, а также отношений, возникающих при реализации прав граждан на отдых, свободу
" 24
передвижения и иных прав при совершении путешествии» .
Следующее понятие, также требующее определения, - это государственная политика в сфере туризма. Определение собственно государственной политики в широком смысле представляет ее как целенаправленную деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер. Она является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные методы воздействия, опираясь на ресурсы, которые имеются в его распоряжении25. Оно полностью применимо и в нашем случае.
Существует несколько теоретических подходов к изучению государственной политики. Основные из этих подходов представлены следующими концепциями:
Институционализм, рассматривающий государственную политику как результат деятельности государственных институтов (правительство, парламент, бюрократия, судебные органы и др.), использующих определенные административные процедуры;
Концепция политического процесса, представляющая госполитику как результат политической деятельности, имеющей фиксированные ступени и этапы, определение проблем, постановка целей, формирование политики, легитимация, выполнение, оценка и мониторинг в процессе решения общественных проблем.
ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (с изменениями на 22 августа 2004 года)
Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации. В 2-х тт: Учебник. - М.: "Статус", 2002. Глава 4.. //
В нашем исследовании мы будем опираться на оба подхода: рассматривать государственную политику в сфере туризма как постоянный политический процесс с акцентом на целях, содержании действий, характеристиках участников и достигаемых результатах, одновременно выявляя и анализируя институты, давно существующие и вновь формирующиеся- в условиях современных политических и социально-экономических преобразований:
Изучая формирование современной' государственной политики в сфере туризма, следует определить, существовала ли она прежде и какие формььтогда имела. В' этой связи мы будем опираться, на исторический подход.. Анализ исторического прошлого в развитии туризма- позволит учесть исторические особенности в.развитии отрасли, что будет способствовать выявлению истоков, традиций и роли государства, а также других «игроков», которые участвовали в формировании и.реализации политики в сфере туризма в СССР и России 1990-х гг.
Информационной базой исследования послужили данные Госкомстата РФ, статистических органов Костромской, Ярославской и Московской областей, государственного агентства по туризму «Ростуризм», материалы международных организаций (ООН, Всемирной туристской организации), а также материалы социологических исследований (центра Ю. Левады и проч.).
К источникам, которые подвергались анализу, относятся, во-первых, законодательные акты - Федеральные законы Российской Федерации, указы Президента России, постановления Правительства РФ, регламентирующие сферу туризм26, международные правовые документы; во-вторых, разнообразные документы различных государственных структур, включая региональные программы развития туризма27; в-третьих, материалы различных
ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристкой деятельности в Российской Федерации" 24 января 2007 года
См. например, Распоряжение Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 18.02.2004 № 134-рп О разработке программы развития туризма в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре на 2005-2010 годы"
туристических компаний, влиятельных общественных объединений туристической сферы, таких как. Российская ассоциация туристических агентств, Российский союз туриндустрии и др.
В работе над диссертацией были использованы данные, собранные автором в ходе более чем семилетних исследований системы «Интурист» и крупных компаний «Пора отдыхать!» и «Ривьера», включая интервьюирование региональных и муниципальных чиновников, отвечающих за развитие туризма и реализацию государственной политики в этой сфере. Среди них данные, полученные методами- включенного наблюдения и экспертных интервью с представителями комитетов по туризму различных регионов,, в том числе Новгородской, Ярославской и Костромской областей, с руководителями туристических компаний и информационных туристических центров.
Проанализированы конкретные примеры развития туризма и деятельности региональных администраций в таких «полярных» областях России, как среднерусская Костромская область, старый курортный Краснодарский край и совсем «молодой» в туристическом смысле Урал.
Положения, выносимые на защиту
1. В последние пятнадцать лет осуществлялся процесс формирования
государственной политики в сфере туризма, изменились ее основные
характеристики - от почти полного ее отсутствия в начале девяностых до
активной деятельности государства по разработке политической платформы и
ее реализации в 2000-е годы.
2. Стабилизация экономического положения страны, возникновение
политической'установки федеральной власти на диверсификацию экономики и
превращение туристического бизнеса в заметного экономического актора стали
исходными условиями формирования новых институтов, как в виде развития
законодательства, принятия современных политических решений, так и в виде
возникновения устойчивых взаимодействий различных субъектов социального
действия между собой и с субъектами политическими.
3; Принимаемые сегодня? законы на разных уровнях государственной; власти и нормативные документы местного самоуправления^ их несоответствие друг другу зачастую тормозят развитие отрасли, а не способствуют ее развитию. Более того, нередко возникают ситуации, которые парализуют развитие туристической сферы регионов и в целом самих регионов.
4. Само развитие туристической і сферы; диктует возникновение новых форм взаимодействия различных социальных акторов между собой и турбизнеса со всеми уровнями; власти, которые становятся устойчивыми политическими практиками и каналами взаимного влияния. Возникают новые, неформальные типы организаций- общественные объединения;туристических компаний, сами по себе являющиеся инновационными институтами, свидетельствующими о ростках самоорганизации турбизнеса для достижения его целей, в том числе и посредством влияния на политику государства.
Научная новизна исследования
В диссертации впервые комплексно проанализирована- и оценена государственная политика и роль государствам лице различных его структур и степень их влияния на процесс развития российского туризма» Показано влияние государственной политики в сфере туризма на формирование и поддержку позитивного имиджа для страны.
Г. Выявлены формы и типы взаимодействия, взаимозависимости и взаимовлияния различных акторов и органов власти всех уровней.
2. Обоснована необходимость активной государственной политики в сфере туризма, особенно въездного и внутреннего, вызванная влиянием туризма на социально-экономическую и политическую сферы.
3; Диссертация дополняет и развивает существующие научные представления о предмете исследования5 в рамках; политических наук, предлагает ряд новых направлений анализа взаимодействия публичной власти и туристического бизнеса.
Прикладная значимость работы
Прикладная значимость работы связана с введением в оборот новых материалов, которые могут помочь и специалистам государственного сектора, и практикам турбизнеса увидеть и осознать определенную (показанную в работе) их взаимозависимость, что будет способствовать совершенствованию модели их взаимодействия и, вследствие этого, более- устойчивому развитию этой сферы и соответствующей государственной политики. Научные и практические результаты могут быть использованы в качестве методических основ при дальнейшей разработке федеральных и региональных программ развития туризма. Работа также предоставляет материалы, позволяющие совершенствовать механизмы политического и экономического продвижения регионов, формирования важных направлений социальной политики.
Полученные результаты и предложения могут быть использованы Министерством экономического развития* и торговли, Министерством регионального развития, Федеральным агентством по туризму Российской Федерации при совершенствовании регулирования туризма, а также для форсированного развития въездного туризма. Они могут быть внедрены в практическую деятельность государственного агентства по туризму «Ростуризм» и региональных комитетов по туризму при администрациях регионов и федеральных округов.
Основные положения и рекомендации исследования могут использоваться для разработки учебных курсов, связанных с государственной политикой в социальной сфере, включая сферу развития туризма, для курсов по имиджелогии, политической географии и политической регионалистики и регионологии. Материалы исследования представляют собой основу для дальнейших исследований государственной политики развития туризма, в частности для сопоставления с международным опытом развития государственной политики в этой сфере.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на пяти научных конференциях и семинарах, в частности, на второй научно-практической конференции аспирантов Института социологии РАН «Россия в современном мире: проблемы, тенденции, перспективы развития», семинаре по проблемам современного туризма, проводимого совместно с Российской Международной Академией Туризма, всероссийской научной конференции «Проблемы государственной политики регионального развития России» ИНИОН РАН, всероссийской заочной научной конференции студентов и молодых исследователей «Исследование социально-экономических и политических институтов и процессов» ВятГГУ. Результаты отражены в 4 научных публикациях: Первый аспирантский сборник «Современные проблемы региональной политики» Кафедра мировой политики факультета .прикладной политологии ГУ ВШЭ (2006 год); Второй аспирантский сборник факультета прикладной политологии; Научно публицистический журнал «Регионология» (№1 2007 год) «Формирование политики туризма на региональном и местном уровнях». Сборник статей аспирантов факультетов прикладной политологии и социологии ГУ ВШЭ (2007 год).
Государственная политика туризма в СССР
Развитие туризма в нашей стране условно можно было бы разделить на четыре больших этапа: первый. - его зарождение и формирование организационной структуры (начало 1920 год- 1936 год); второй - передача туризма и экскурсий в ведение профсоюзов и создание предпосылок для формирования индустрии туризма (1936-1969 годы); третий - период интенсивного развития туризма в. условиях «зрелого социалистического общества», превращение его в крупную отрасль обслуживания» населения (с 1969 года до начала 90-х годов); четвертый - с середины 1990-х годов.- период перехода туристической отрасли в «свободный рынок». В этой главе будут кратко рассмотреньгэти этапы развития туризма.
Туризм в России имеет длительную историю.. В начале XX века его можно было характеризовать как «элитарный» состоятельных слоев общества и «экскурсионный», «рекреационный» туризм российской интеллигенции. Для этого периода характерен и расцвет предпринимательства в этой сфере — наряду с гостиницами, ресторанами и музеями, появились многочисленные туристские фирмы, бюро, компании, клубы, общества .
Возникновение собственно советского туризма можно отнести к 19м годам двадцатого века.
Рассмотрим развитие туристической сферы а) с точки зрения институционального строительства или организационной структуры, б) с точки зрения формирования законодательной базы. В обоих направлениях в первую очередь важна позиция государства.
Основы государственной политики в сфере туризма были заложены еще в 1919 году, в самый сложный период становления молодого государства.
В то время государство брало на себя заботу не о «самодеятельном» или «просветительском» туризме, а о туризме «оздоровительном». Первые российские и советские государственные документы были направлены на поддержку и развитие туризма, как «оздоровительной» отрасли, а именно на создание первых российских курортов.
Можно говорить о начале развития того направления, которое в современной туристической сфере называют «внутренним туризмом». К таким документам отнесем Декрет «О лечебных местностях общегосударственного характера», подписанный В.И. Лениным 20 марта 1919 года на VIII съезде РКП (б) в 1919 году. В нем указывалось, что «лечебные местности или курорты, где бы таковые на территории Российской Социалистической Федеративной Советской Республики ни находились и кому бы ни принадлежали, со всеми сооружениями, строениями, и движимостью, обслуживавшими ранее курорт и находящимися- на, присоединенных и приписанных к курорту землях, составляют собственность Республики и используются для.лечебных целей..» . Этим документом была провозглашена национализация всех лечебных мест и положено начало организации курортов на новых принципах. В 1921 году Совет народных комиссаров РСФСР принял постановление «Об организации домов отдыха», в котором говорилось: «Дома отдыха организуются губпрофсоветами в целях предоставления рабочим и служащим возможности восстанавливать свои силы и. энергию в течение получаемого ими ежегодного очередного отпуска в наиболее благоприятных и здоровых условиях». В эти же годы были подписаны и другие важные документы, такие как Декрет "Об использовании Крыма для лечения трудящихся" (1920), постановление от 31 декабря» 1931г. «О развитии курортов в Закавказской республике» . В этот же период началось активное строительство санаториев, курортных баз, пионерских лагерей и др. Под дома1 отдыха отдавали церкви, загородные дома, усадьбы помещиков и другие дома зажиточных людей, многие из которых в современное время получили статус памятников архитектуры.
Советский туризм развивался стихийно и длительное время не имел единого организационного центра. Туризмом занимались различные органы и организации. Все они не имели единого представления о задачах и целях туризма. Одни рассматривали туризм как учебные экскурсии, другие - как составной элемент физкультуры, третьи - как увеселительные прогулки во время отпуска, четвертые - как ознакомление с родным краем. Профсоюзы в ту пору еще не включали туризм в сферу своей культработы и ограничивались лишь организацией так называемых «массовок» (развлекательных коллективных выездов работников предприятий за город в выходные дни)- и экскурсий в музеи.
Одновременно, благодаря активности общественных организаций, развивался туризм самодеятельный. Так в 20-е годы возобновилась деятельность "Российского общества туризма" (РОТ), созданного еще в 1901 году, но в 1928 году оно было закрыто, и на его основе было создано "Общество пролетарского туризма» (ОПТ РСФСР). ОПТ ставило пред собой следующие задачи: знакомство со страной с целью самообразования; развитие нравственных и физических качеств; лучшее использование возможностей отдыха; оказание помощи отсталым народам в освоении культурного наследия; проведение исследовательской работы по выявлению естественных богатств страны. В своей работе ОПТ опиралось на ячейки в учреждениях, на промышленных предприятиях, в совхозах и колхозах. Отделения ОПТ окружного и- областного масштаба имелись во всех республиках. Основным источником средств для деятельности этих организаций являлись- взносы коллективных и индивидуальных членов.
Современная государственная политика развития туризма (2000 - 2005). Формирование новых институтов
В настоящее время в России сфера туризма регулируется законодательными актами, нормативно-правовыми документами о сертификации туристских предприятий и лицензировании туристской деятельности, нормативными актами о внешнеэкономической деятельности, налоговым законодательством, таможенными документами. По мере развития российского туризма усиливается необходимость дальнейшего расширения и углубления правовой основы его функционирования, что остается одной из важнейших задач государства и, в первую очередь, законодательной власти.
Быстрому развитию современного высокоэффективного туристского комплекса, несомненно, способствует определенное возрождение государственной политики развития туризма в Российской Федерации. По словам Евгения Федорова - председателя комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму ГД РФ, «государство развернулось в сторону туризма».
Поворот государства к проблемам туризма ощущается все чаще. Одним из важных шагов стало одобрение в 2002 году Правительством: РФ «Концепции развития туризма в Российской Федерации». В; известной степени это можно считать важной вехой, отражающей определенный поворот государства в сторону развития туризма; Далее, 23 июля 2004 года под председательством Президента РФ ВШ: Путина в Геленджике состоялось заседание Президиума Государственного совета, где впервые за последние годы серьезно обсуждались вопросы развития- курортно-рекреационного комплекса России: Кроме того, Указом- Президента Россиш 18 ноября 2004 года образовано самостоятельное Федеральное: агентство по туризму с прямым подчинением, правительству Российской Федерации.
Неоспоримо;.что туризм является; одним из влиятельнейших: феноменов экономического и социального; развития: нашего общества. Современная экономическая- наука рассматривает туризм как сложную- социально-экономическую систему, в: которой многоотраслевой производственный комплекс, называемый туристической, индустрией;, является лишь, одним из, составных компонентов. Экономические проблемы анализируются! в контексте общественного и экологического аспекта жизнедеятельности туризма:; Основываясь на этом и принимая во внимание ту практическую пользу для страны от развития туристической отрасли, а также, анализируя успехи развития турбизнеса, государственные чиновники все больше уделяют внимание туризму и принимают решения; направленные на развитие этой отрасли:
Для? современного рыночного туризма основным актором являются туристические компании; которые формируют принципиально новый -рыночный — институт. Єегодняшменно от туристических компаний по большей части зависит, куда и как поедет тот или иной потенциальный клиент. Именно от результатов их работы в основном зависит и успех турбизнеса того или иного региона. Сегодня в стране огромное множество различных туристических фирм, большинство из них работают «на выезд», меньшее количество «на прием». Туристический бизнес полон новаторских идей и интересных решений развития бизнеса. Но при этом, среди туристических компаний существуют так называемые «маяки», ориентируясь на которые можно достичь более ярких результатов. Туризм в нашей стране перестанет быть «несерьезным-бизнесом». Статус туротрасли приближается к уровню, существующему на Западе. Кроме того, отмечен целый ряд положительных тенденций, которые должны активизировать процессы роста на российском туристическом рынке в ближайшем будущем. В частности, речь идет о возможном облегчении визового режима для въезда в страны ЕС, вводится безвизовый въезд в( Израиль, меняется маркетинговая политика турфирм в сторону большего развития инфраструктуры во многих городах России, повышается спрос на региональный туризм, например, на туры по «Золотому кольцу». Особое внимание уделяется предполагаемому развитию государственно-частных партнерских отношений в нашей стране - совместной- работе властей и крупных операторских компаний туристической сферы.
Вместе с этим, недостаток гостиниц и квалифицированных кадров, а-также обилие негативной информации о России мешает развитию российского туристического рынка. Нередко процветает мошенничество туроператоров и работа «в черную», использование дублирующих названий турфирм и даже строительстве пирамид, отчего страдают потребители туристических услуг.
Сегодня Россия обладает достаточным потенциалом, чтобы стать в течение десяти лет одной из ведущих стран мира в сфере туризма и путешествий. Однако для этого и необходима стратегия развития туриндустрии.
Деятельность органов местного самоуправления в сфере туризма
Стремление участников туристической отрасли превратитытуризм в один из бюджетообразующих факторов экономики города, принципиальное изменение организационных принципов развития туризма в России в постперестроечный период, его децентрализация и приватизация основных объектов инфраструктуры сферы туризма, обусловили необходимость поиска городскими властями новых организационно-управленческих решений на уровне муниципального управления туризмом.
Мы уже отмечали, что на общероссийском уровне вопросы туризма передавались то в, сферу Министерства культуры, то в компетенцию органов, занимающихся вопросами физическом культуры и спорта, а на уровне региональной и муниципальной власти туризма могло быть рядом с проблемами кино, спорта или молодежной политики. В условиях отсутствия четкой организационной схемы туристских администраций (национальной, региональной, муниципальной) принципиально важно было определить место структуры, занимающейся проблемами туризма, в управленческой схеме муниципальных образований. Понимание руководством муниципалитетов туризма как сферы экономики определило место этого структурного подразделения в экономическом блоке. Правильность такого решения подтверждается и тем, что после длительных организационных перетрясок на общероссийском уровне место национальной туристской администрации было определено в блоке Министерства экономического развития.
Отсутствие у муниципальных властей наработанных организационных инструментов, обеспечивающих развитие туристской сферы экономики города, отсутствие опыта продвижения города как туристского направления на внутреннем и международном туристском рынке, невозможность использования: методов; прямого административного воздействия на; частные предприятия; туристского бизнеса, обусловили необходимость, поиска организационно-управленческой модели, которая могла бы стать инструментом решения? задач по совершенствованию сферы городского гостеприимства и продвижения города кактуристского направления.
Туризме являетсяічрезвьічайно уязвимым именно на локальном уровне: «Нет инвесторов:: Цивилизованный туризм имеет высокие стандарты. Он требует серьезных инвестиций; которые не сразу дают отдачу.. Чтобы, пришли; инвесторы .город должен?предварительно осуществить.значительные вложения В1. свою инфраструктуру. Никто не вложит деньги В: гостиницу,, если не: будет наведен порядок ві системе коммуникаций. Никто? не построит кемпинг, если есть экологический риск; Один западный инвестор-, пожелавший вложить деньги в охотхозяйство; потребовал от местных властей: построить. аэродром.»74.. . Не только качество гостиниц или ресторанов» (забота: местного бизнеса!), ной всяшнженерная, инфраструктура1-освещение улиц, вьівозімусора качество воды-эти шмногие другие:вопросы являются«компетенциешоргановместного самоуправления: Уже: сегоднягиндустрия- туризма; №отдыха стала?источником; пополнения бюджета для десятков малых городов:. Этому способствовали и богатые: культурные ресурсыфегиона, и местный колорит, изобретательность и предприимчивость жителей.. Люди стали активно изучать? историю своих городов, воссоздавать прежние и предлагать новые традиции, праздники. К уникальным историческим архитектурным памятникам, благодаря творческой инициативе жителей малых городов, добавились оригинальные современные музеи (Торжок,. Мышкищ Углич» № многие: другие): Идеи; для; них черпали в народной культуре, в легендах. В туризме, теперь ставку делают на индивидуальность объектов показа: Именно это помогает малым; городам уже сегодня получить туристический статус и привлечь деньги на реконструкцию памятников истории, культуры,, архитектуры, строительство объектов инфраструктуры.
В последние годы (даже месяцы!) именно местный туризм стал полем удивительных местных инициатив, которые находят поддержку администраций разного уровня. Отмечая это, я говорю не только про такие традиционно известные туристические центры как Суздаль (и его праздник «Огурца») или Углич, но и города и регионы ранее совершенно в сфере туризма не известные: Например, старинный город Сенгилей, Ульяновской. области стал бороться за звание «Блинной столицы» России. Местные. власти, активно сотрудничая! с общественностью города, надеются столь неординарным ходом привлечь в регион туристов. Первая достопримечательность в столице исконно русского блюда появилась уже в.феврале 2007: в городке возвели памятник блину. «Этот проект нам очень понравился. К тому же ничего подобного нигде нет»,. -сказала заместитель главы», администрации Сенгилея Антонина Зинейкина1. Автор необычного туристического проекта ульяновский краевед Сергей Петров отмечал: «Сенгилей имеет все шансы стать богатейшим городом во всей стране. Уверен, что туристы потянутся сюда косяком. Сами подумайте: здесь будут кафе, скоро заработает и музей блина! Думаю, что и от иностранных туристов не будет отбоя»75.
Похожие диссертации на Формирование современной государственной политики Российской Федерации в сфере туризма
