Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования бюрократизма 10
1.1 Бюрократия и бюрократизм в истории политических идей 10
1.2 Сущность бюрократизма в свете рациональности государственного управления 73
Глава 2. Основания и способы рационализации бюрократической деятельности 100
2.1 Факторы детерминации бюрократизма 100
2.2 Политико-правовые средства ограничения бюрократизма 126
Заключение 139
Список литературы 147
- Бюрократия и бюрократизм в истории политических идей
- Сущность бюрократизма в свете рациональности государственного управления
- Факторы детерминации бюрократизма
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современная ориентация Российского государства на демократические принципы развития и цивилизованные, правовые формы взаимодействия с гражданским обществом предъявляет повышенные требования к качественной стороне деятельности российской бюрократии, опосредующей многогранный политико-управленческий процесс реализации прав и обязанностей граждан. Их судьба целиком находится во власти бюрократии, деятельность которой не застрахована от возможных с ее стороны негативных форм государственно-управленческого поведения. В этой связи проблема рациональности государственно-управленческой деятельности российской бюрократии имеет исключительное политико-правовое значение.
В условиях неуклонного, часто неоправданного разукрупнения российского государственного аппарата и усиления тенденции бюрократизации государственно-управленческого процесса функционирование бюрократии сопровождается определенными институциональными издержками негативного характера. Среди них, несмотря на свой латентный характер, достаточно распространенными остаются такого рода негативные проявления дисфункции бюрократии, которые в научно-практическом лексиконе обозначаются термином «бюрократизм». В этой связи логично полагать, что исследование государственно-управленческих отношений представляет определенный интерес с точки зрения имеющих в них место проявлений бюрократизма.
Бюрократизм, в известном смысле, выступает в качестве существенного препятствия при решении задач государственной службы и, в силу ряда присущих ему негативных свойств, представляется социально опасным явлением, так как сопровождается причинением вреда не только правам и законным интересам граждан или организаций, но и нормальному функционированию государственного аппарата, интересам общества и государства в целом. Более того, на уровне должностного управленческого поведения именно бюрократизм может стать причиной многих
правонарушений. Поэтому обращение к проблеме бюрократизма является актуальным как с теоретической, так и с практически-политической точек зрения и требует соответствующих теоретических разработок, в конечном счете ориентированных на решение задачи противодействия негативным проявлениям бюрократизма и рационализации государственно-управленческой деятельности российской бюрократии.
Степень разработанности темы. Феномен бюрократизма как глобальная проблема современности в последнее время привлекал внимание исследователей многих отраслей отечественной науки. Рост активизации научно-исследовательской мысли по данной проблеме приходится на последнее десятилетие, что в определенной мере может объясняться известными пореформенными изменениями в политической и экономической системах российского общества, так или иначе стимулировавшими появление значительного количества научных разработок, посвященных исследованию бюрократизма. Анализу бюрократизма и бюрократии были посвящены отдельные научные статьи, монографии и главы учебников. Среди них работы В. К. Борисова, А. В. Бузгалина, А. Ф. Зверева, В. И. Ильина, В. М. Косякова, Б. П. Курашвили, В. П. Макаренко, В. А. Масло-ва, П. Я. Мешкова, С.А. Никольского А. В. Оболонского, А. П. Окусова, А. Г. Худокормова, Р. И. Хасбулатова, В. В. Цветкова и многих других исследователей.
Сегодня можно констатировать, что научно-исследовательские изыскания последних лет дали немало теоретического материала, где авторы пытаются объяснить природу бюрократизма и бюрократии, определить пути и средства преодоления бюрократизма в политической системе общества. Научно-исследовательский потенциал отличается весьма широким диапазоном неординарных философских, экономических и социологических подходов, затрагивающих различные аспекты проблематики. Вместе с тем их изучение позволяет сделать вывод о том, что сущность и природа бюрократизма все же еще не нашли своего адекватно-
го отражения в науке, в том числе и в качестве предмета политологического анализа.
Как было справедливо замечено В. К. Борисовым, в научной литературе под бюрократизмом нередко понимают различные, но внешне сходные проявления социально-политической реальности. При этом за пределами анализа обычно остаётся не только вопрос о специфике бюрократизма в условиях различных общественных систем, но и то общее, что, возможно, характерно для исторически различных его типов. Зачастую в публикациях не только прошлых лет, но и в работах, увидевших свет в самое последнее время, бюрократизмом называют и конкретные бюрократические проявления, и его отдельные формы и разновидности, и негативные последствия бюрократизма в различных сферах общественной жизни. Наконец, «сплошь и рядом, бюрократизм отождествляют с бюрократией, употребляя эти термины как синонимы»[15,7].
Изучение источников позволяет констатировать, что сегодня, как и прежде продолжают иметь место попытки неоправданной подмены или отождествления данных понятий. Это требует критического анализа и переосмысления широкого спектра взглядов и суждений, отражённых в известной совокупности научных разработок по бюрократии и бюрократизму. Тем более, что в условиях, когда научные трактовки терминов «бюрократизм» и «бюрократизация» еще в достаточной мере чётко не определены, в лексический оборот вводится новый термин - «дебюрократизация»1, этимологическая дефиниция которого также имеет неоднозначное толкование.
Таким образом, проблема осмысления сущности бюрократизма до конца не исчерпана и продолжает иметь дискуссионный характер. В то время как термин «бюрократизм» имеет своим назначением отражать негативные издержки функционирования бюрократии, в науке до сих пор отсутствует общетеоретическая конструкция понятия бюрократизма. И, если
1 Социологический энциклопедический словарь. М.: Издательская группа ИНФРА. М - Норма, 1998. - с.
в научном обороте полисемантичность термина «бюрократизм» может быть допустима как отражение плюрализма исследовательских подходов, то в процессе решения практической задачи минимизации негативных проявлений и последствий бюрократизма требуется более однозначная интерпретация его сущности.
В настоящее время такой более или менее академически исчерпывающей трактовки сущности бюрократизма в рамках общетеоретического понятия не выработано. Более того, в условиях, когда процесс разработки проблемы бюрократизма претерпевает определенный спад, а сама проблема имеет тенденцию быть преданной забвению, мы можем констатировать возникновение парадоксальной, в некотором смысле, неординарной ситуации: вместе с активизацией и поляризацией научно-исследовательской мысли возникла проблема интерпретации сущности того явления, собственно которому и посвящались многочисленные работы. В данном противоречии, как нам представляется, можно усматривать суть проблемной ситуации, обусловливающей основание для дальнейшей разработки проблемы интерпретации природы и сущности бюрократизма. Изложенное предопределяет цель и задачи исследования.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования - определение природы и сущности бюрократизма в системе государственно-управленческих отношений. Достижение этой цели представляется возможным на основе последовательного решения ряда таких задач, как:
рассмотрение феномена бюрократизма в истории политических идей;
определение негативных проявлений и характерных свойств бюрократизма с точки зрения рациональности государственного управления;
определение содержания понятия бюрократизма;
раскрытие причин бюрократизма;
выявление путей и средств противодействия бюрократизму.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является бюрократизм как социально - политический феномен. Предмет исследования - сущность и детерминация бюрократизма в системе государственно - управленческих отношений.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем на диссертационном уровне:
в контексте историографии политической мысли рассмотрены основные подходы в трактовке бюрократизма и бюрократии;
феномен бюрократизма исследован в рамках системы государственно-управленческих отношений;
определена сущность бюрократизма как асоциально-иррациональной формы государственно-управленческой деятельности бюрократии;
выявлена система факторов детерминации бюрократизма;
определены пути и средства рационализации государственно-управленческой деятельности бюрократии.
Теоретико-методологическая основа исследования. При выполнении данной работы ее автор руководствовался традиционными методами научного познания: историческим, логическим, сравнительным, индукции и дедукции, анализа и синтеза, моделирования и др.
Применение этих методов позволило всесторонне изучить феномен бюрократизма. В частности, исторический метод, использованный в качестве инструмента для более глубокого политологического анализа проблемы, позволил обосновать новую концептуальную модель бюрократизма. Сравнительный метод позволил выявить общие характерные свойства бюрократизма и особенности его различных проявлений. Применение метода восхождения от абстрактного к конкретному позволило выявить и осмыслить «генетическую» составляющую бюрократизма, в качестве которой выступает поведение непосредственного субъекта государственного управления -бюрократия.
Диссертация основана на принципах объективности и всестороннего
анализа, преемственности исторических взглядов и идей, критического подхода к осмыслению феноменов бюрократии и бюрократизма.
В ходе работы над диссертацией использовались основные положения трудов зарубежных и отечественных мыслителей, относящихся к проблеме бюрократизма и бюрократии в области философии, политологии, социологии, правоведения, социальной психологии, теории социального управления. Среди них основополагающими явились работы Ф. Гегеля, В. Гумбольдта, Р. Моля, К. Маркса, М. Вебера, В.И. Ленина, исследования отечественных аналитиков бюрократии и бюрократизма: В.К. Борисова, А.Ф. Зверева, В.П. Макаренко, А.В. Оболонского, В.В. Радаева и др. При подготовке работы использована литература по философии и социологии, политологии и общей теории государства и права, административному праву и теории социального управления.
Эмпирическую и информационную базу исследования составляют российское законодательство и отдельные нормативные акты зарубежных государств; всевозможные научные и публицистические источники, содержащие материалы бюрократической практики и негативных проявлений бюрократизма в деятельности органов государственного управления, а также собственный опыт общения с чиновниками учреждений и органов государства.
Теоретическая и практическая значимость работы. Данное исследование в гносеологическом плане развивает квинтэссенцию научного знания о феномене бюрократизма и бюрократии. Обоснование понятия бюрократизма как асоциально-иррациональной формы государственно-управленческой деятельности бюрократии может служить теоретической основой его трактовки в рамках интегрированного общетеоретического знания. Постановка вопроса о необходимости правовой оценки и моделирования понятия бюрократизма как неправомерного деяния бюрократии, о необходимости нормативно-правового обеспечения ответственности за бюрократизм может быть использована в качестве теоретической основы для новых исследований по данной проблематике.
Выявление причин и проявлений бюрократизма в системе государственно-управленческих отношений, путей и средств его предотвращения имеет существенное практическое значение для рационализации бюрократической деятельности. Результаты исследования в части анализа детерминированности бюрократизма интересами бюрократии могут служить теоретико-методологической основой при разработке проблемы коррупции в государственном аппарате.
Отдельные теоретические положения данного исследования, такие как о сущности и основных формах бюрократизма, его причинах и «технологии» бюрократического воспрепятствования могут быть полезны в деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, в практике деятельности органов государственного управления, правоохранительных и других органов государства, в деятельности общественных организаций, а также в самообразовании граждан в вопросе самозащиты прав и противодействия бюрократизму.
Концептуальное содержание исследования может быть использовано в учебном процессе по соответствующим отраслям обществознания.
Апробация работы. Основные положения диссертации апробированы на Республиканской научной конференции (Казань, 1995 г.), на ежегодных научных конференциях профессорско-преподавательского состава Казанского государственного университета (1993, 1995, 1997 гг.) и отражены в трех публикациях по теме исследования.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.
Бюрократия и бюрократизм в истории политических идей
Если иметь в виду, что «история бюрократии тесно связана с историей должностей вообще, со службой на государственных должностях - в особенности...» [104,19], то можно с определенной долей условности предположить, что бюрократия - феномен глубоко исторический, так как еще «почти пять тысяч лет назад в Египте уже существовала целая система должностей, которая свидетельствовала о появлении бюрократии» [128,323]. Уже тогда, когда «слой чиновничества был главной опорой фараонов» [140,13], среди чиновников процветали произвол, взяточничество и другие злоупотребления властью, которые «получили столь широкое распространение, что нашли отражение в указах фараонов» [142 102].
Таким образом, со времени, когда государственная власть в своей деятельности стала опираться на специальный слой людей , делегировав ей определенную долю властных полномочий, вместе с первыми формами управленческих отношений возникают и ранние формы явления бюрократизма. Бюрократизм, согласно Б.П. Курашвили, возник еще в рабовладельческом обществе и особенно развился в восточных деспотиях, базировавшихся на «азиатском способе производства» с характерным для него большим значением централизованно управляемых ирригационных работ [56,7]. «История древних государств Востока, Греции, Рима показывает, -отмечает Р.И. Хасбулатов, - они также подвергались бюрократизации, что во многом способствовало их гибели и исчезновению» [139,7].
В Риме, согласно В.Н. Кудрявцеву, бюрократия стала развиваться со времени Юлия Цезаря и императора Августа на рубеже нашей эры, когда общественные должности перестали замещаться путем плебисцита возникло особое сословие чиновников. Большой власти бюрократия достигла в Византии, где существовала иерархия должностей, включавшая 60 разрядов чиновников [128,323].
В период феодализма по мере усиления централизации власти растет численность бюрократии и зарождаются соответствующие формы бюрократического управления в аппарате феодальной монархии. «Во всех государствах, - пишет в своем исследовании Н. Кареев, - где только установилась административная централизация, развивалась параллельно с нею и бюрократия, в разных странах, конечно, имевшая не всегда одинаковый облик, но в существе дела везде игравшая одну и ту же роль, как главная сила, проводившая в жизнь разных классов населения одни и те же начала неограниченности государственной власти и потому полного бесправия перед ее агентами одинаково всех общественных элементов.» [51,165]. При этом основной моделью абсолютной монархии в XVI-XVII веках, в рамках которой получила развитие бюрократия, служила Франция. «Вторым крупным центром развития бюрократии являлась Пруссия в XVII-XVIII веках, где с учреждением в 1770 году Высшей экзаменационной комиссии началась профессионализация прусской государственной службы» [55,96]. «Крестным отцом» российской бюрократии, как полагают отдельные исследователи, можно считать царя Ивана IV, который, имея целью объединение русских земель вокруг Москвы и создание централизованного государства, заложил основы государственного аппарата абсолютной монархии, на основе которого и началось формирование государственного чиновничества как особого социального слоя [140,14]. Он же вместе с тем, сознавая опасность злоупотреблений на местах, одним из первых (!) в политической истории России запрещал местной бюрократии допускать волокиту при решении дел и предусмотрел подачу челобитных на предмет чинимого местной властью произвола. Бюрократизация российского государства начинается с усиленного развития приказной системы управления. В процессе практической деятельности приказов сложились формулы определенных видов документов, порядок их оформления и движения как внутри каждого приказа, так и между ними. Таким образом, появилось обширное бумажное делопроизводство, которое, как отмечает Н.П. Ерошкин, требовало известных канцелярских навыков и опыта [44,62-63].
Официальному же распространению бюрократии в царской России во многом содействовал известный указ Петра I от 24 января 1722 года, утвердивший «Табель о рангах», которым вводилась строгая иерархия чинов и должностей гражданской и военной службы. Иерархическая пирамида «Табели о рангах» включала в себя 94 наименования гражданских и военных должностей, отнесенных к 14 классам чиновников. Сложившаяся на основе «Табели о рангах» и просуществовавшая до 1917 года бюрократическая система управления явила собой образец системы «приказов и окриков» чиновников, для которой характерно «абсолютное безразличие к содержательной стороне их управленческой деятельности, отношение к ней как к условию своего безбедного и не обремененного заботами существования» [140,17].
Сущность бюрократизма в свете рациональности государственного управления
Обзор теоретических разработок по проблеме бюрократизма дает основание полагать, что большинство исследователей, на наш взгляд, упускают из вида как минимум два существенных обстоятельства:
1) феномен бюрократизма, в какой бы плоскости он не рассматривался, находит свое предметное проявление в акте социального поведения;
2) введенный в научный оборот термин «бюрократизм» так или иначе находится в непосредственной связи с функционированием государства и бюрократии, и, следовательно, должен интерпретироваться, главным образом, в связи с деятельностью бюрократии, служащей олицетворением аппарата государственного управления. Другими словами, любое проявление бюрократизма в сфере государственного управления опосредуется поступками, является актом и следствием управленческого поведения бюрократии, которое интерпретируется как бюрократическая деятельность. Следовательно, бюрократизм как негативное социально-политическое явление локализуется и воспроизводится в сфере государственного управления. В этой связи нам представляется вполне обоснованной и плодотворной попытка исследования бюрократизма применительно к сфере государственного управления с точки зрения его «генетической» связи с деятельностью должностных лиц органов государственного управления, которые по известной традиции и ассоциируются с бюрократией. При этом к сфере государственно-управленческой деятельности бюрократии мы относим всю совокупность общественных отношений, в рамках которых осуществляется ее многогранная управленческая деятельность по реализации воплощенной в нормативных актах законодательной воли политической власти, которую бюрократия призвана претворять на основе предусмотренного порядка государственного управления всеми отраслями жизнедеятельности общества и государства. Такой сферой функционирования бюрократии, как известно, выступают государственно-управленческие отношения.
Многогранная государственно-управленческая деятельность бюрократии осуществляется в рамках определенных политико-административных форм и методов, от которых во многом, на наш взгляд, зависит действенность государственно-управленческого процесса, характер которого может быть как прогрессивным и социально значимым, так и регрессивным и асоциальным. В этой связи представляется необходимым руководствоваться понятием «формы» как философской категории, посредством которой предполагается выразить содержание бюрократической деятельности.
В научной литературе по - разному определяются не только философская категория «формы», но и дается многозначная классификация форм управленческой деятельности. Формы управленческой деятельности определяются авторами как «способы выражения содержания; способы осуществления, проявления и выражения методов управления; внешнее практическое выражение функций управления в конкретных действиях, ... внешнее практическое выражение управленческой деятельности в конкретных действиях; ... внешнее проявление управленческой деятельности; внешнее проявление управленческого воздействия [24,99]. Руководствуясь таким неординарным научным толкованием понятия формы управленческой деятельности, мы можем интерпретировать эту категорию применительно к сфере государственного управления как способ осуществления государственно-управленческой деятельности, считая, что именно такая дефиниция вытекает из всего многообразия предлагаемых авторами толкований.
Давая классификацию формам управленческой деятельности, авторы различают как политико-правовые, так и неправовые формы управленческой деятельности, в рамках которых, в свою очередь, выделяют те или иные разновидности [27,99]. Политико-правовые формы осуществления государственно-управленческой деятельности выражаются в совершении юридически значимых властных действий - актов управления. Они выступают логическим следствием - результатом политико-правовой формы осуществления управленческой деятельности. Сюда следует отнести, например, действия по изданию индивидуально-правовых актов, связанных с реализацией субъективных прав (выделение жилого помещения, отвод земельного участка и т.п.), а также действия по привлечению к административной ответственности (наложение штрафа, лишение специального права и т.п.). Значимость рассматриваемого аспекта заключается в том, что акты управления выступают в качестве одного из важнейших средств, с помощью которых осуществляется государственно - управленческий процесс.
К неправовым формам такого рода деятельности относятся, как известно, осуществление организационно-технических действий в повседневной работе исполнительно-распорядительных органов (подбор кадров, контроль, совещания, ведение документации и составление справок, подготовка издаваемых локальных актов управления). На наш взгляд, к неправовым формам государственно-управленческой деятельности, следует относить и совершение действий по личному усмотрению должностных лиц, которое не ограничено в нормативно - правовом порядке. Это, тем не менее, не означает, что элемент личного усмотрения совершенно отсутствует в рамках правовых форм осуществления государственно-управленческой деятельности. Так, например, лишая гражданина, виновного в нарушении ПДД, специального права управления автотранспортным средством уполномоченное должностное лицо, руководствуясь правом административного усмотрения, вправе выбрать соответственно минимальный или максимальный сроки данного наказания, предусмотренные санкцией правовой нормы за одно и то же административное правонарушение.
Факторы детерминации бюрократизма
Природа бюрократизма в системе государственно-управленческих отношений обусловлена множеством причин объективного и субъективного характера. Все они в своей совокупности так или иначе предопределяют генезис негативных проявлений иррационального управленческого поведения бюрократии, которые в научно-практическом лексиконе охватываются термином «бюрократизм».
В научной литературе большинство исследователей природы бюрократизма относят к объективным факторам бюрократизма социально-экономические, политические, организационно-технические, идеологические и другие причины. К ним относятся недостатки демократии, фактическая несменяемость и назначение бюрократии, профессионализация управленческой деятельности, отсутствие контроля со стороны гражданского общества и юридической ответственности бюрократии, а также многие другие. При этом заметим, что их характеристика дается применительно к исследованию природы бюрократизма как в экономической, так и в политической системе общества. Многие из них были обозначены в ходе исследования историографии проблемы бюрократии и бюрократизма (гл. 1), где по некоторым из них автор выразил свою точку зрения. Поэтому чтобы не повторяться, ограничимся характеристикой тех из них, которые еще не явились предметом рассмотрения.
В системе объективных факторов бюрократизма в сфере государственного управления основополагающими являются те из них, которые непосредственно относятся к институциональной стороне функционирования бюрократии, вытекают из сущности и природы самого государства. С этой точки зрения исторически определяющей, «генетической» для бюрократии и проявлений бюрократизма, социально-политической основой выступает прежде всего сама политико-правовая организация общества, располагающая специальным аппаратом управления, олицетворением которого бюрократия и является как совокупность лиц, занимающих исключительное социальное положение в обществе по роду осуществляемой ими исторически монополизированной функции управления публичными делами.
Бюрократизм во многом детерминируется именно монопольным функционированием института государственного управления и особым в этой связи положением в обществе бюрократии, опосредующей государственно-управленческий процесс. Монопольное функционирование института государственного управления как факт политической реальности проявляет свое отрицательное значение в том, что в условиях отсутствия альтернативы бюрократии и соответствующих форм контролирующего воздействия на ее поведение последняя может обретать характер отчужденной от общества социально-политической силы, функционирование которой сопровождается негативными институциональными издержками. В этой связи в качестве объективной предпосылки бюрократизма проявляет себя особый социальный статус бюрократии, основанный на принципе единоначалия и единоличной деятельности и в то же время ее депер-сонифицированности, исключающей ответственность за «делаемое» и его последствия.
Существенным институциональным фактором детерминации бюрократизма выступает сама технология производства государственно-управленческого процесса, имеющего чрезмерно формализованный характер. Бюрократизация государственного аппарата как всеобъемлющий процесс чрезмерной формализации его деятельности в этой связи имеет в качестве одной из завуалированных негативных издержек явление бюрократизма. При этом именно в рамках чрезмерно заформализованного характера технологии осуществления управленческих деятельности решающее значение для генезиса бюрократизма в системе государственно-управленческих отношений имеет право личного (административного) усмотрения бюрократии, рассмотрению которого в рамках данного раздела исследования будет уделено отдельное внимание.
Бюрократизм в сфере государственного управления детерминируется и субъективными факторами, которые в совокупности с рядом объективных предпосылок выполняют роль катализатора негативных асоциально-иррациональных форм бюрократического поведения негативного характера. Среди них многие исследователи единодушно называют профессиональную некомпетентность бюрократии и несоответствие занимаемым должностям, непросвещенность или отсутствие необходимых знаний по роду осуществляемой деятельности, а также другие личные субъективные качества.
Среди идеологических факторов воспроизводства бюрократизма можно рассматривать формирование у многих представителей бюрократии такого типа мировоззрения, которое характеризуется убежденностью в безнаказанности, вседозволенности, что порождается отсутствием каких-либо форм юридической ответственности за акты бюрократизма.
Касаясь социально-экономических причин бюрократизма, исследо-тели говорят о таких экономических факторах, как своеобразие характера управленческого труда или особый род деятельности, независимость оплаты труда от его результатов, ее низкий уровень, огосударствление экономической системы общества или «господство власти над государственной собственностью», что в современных условиях находит выражение в возможности распоряжаться «народным достоянием» либо в управлении определенной долей собственности, в той или иной форме, принадлежащей государству.
