Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основания сравнительно-педагогического анализа систем управления школьным образованием 13
1.1. Управление школьным образованием как объект сравнительно-педагогического анализа 13
1.2. Методологические подходы к сравнительно-педагогическому анализу систем управления школьным образованием России и Франции 28
Выводы по первой главе 41
Глава 2. Сравнительно-педагогический анализ систем управления школьным образованием России и Франции 44
2.1. Сравнение систем управления школьным образованием России и Франции по ценностно-целевому интегральному признаку 44
2.2. Сравнение систем управления школьным образованием России и Франции по содержательно-организационному интегральному признаку 66
2.3. Сравнение систем управления школьным образованием России и Франции по оценочно-результативному интегральному признаку 95
Выводы по второй главе 108
Заключение 112
Литература 115
Приложения
- Управление школьным образованием как объект сравнительно-педагогического анализа
- Методологические подходы к сравнительно-педагогическому анализу систем управления школьным образованием России и Франции
- Сравнение систем управления школьным образованием России и Франции по ценностно-целевому интегральному признаку
- Сравнение систем управления школьным образованием России и Франции по содержательно-организационному интегральному признаку
Введение к работе
Актуальность исследования определяется происходящими в России изменениями многих сторон современной жизни, в том числе сферы образования. Вследствие происходящих перемен усиливается потребность реформирования управления школьным образованием. В Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года подчеркивается, что одна из ближайших целей модернизации -формирование оптимальной модели управления, в которой четко распределяются и согласовываются компетенции, полномочия, функции и ответственность всех субъектов образовательной политики, прежде всего — образовательных учреждений и органов местного самоуправления, региональных и федеральных управленческих структур (95, с. 19).
В России с конца 90-х годов XX века принимались определенные меры по децентрализации управления и финансирования школьного образования, повышался уровень самостоятельности, автономии субъектов управления, рос престиж инновационной, исследовательской деятельности в сфере управления. Однако ситуация, сложившаяся в настоящий момент в российском школьном образовании, характеризуется рядом факторов, которые ограничивают реальные возможности системы его управления: несоответствие прежних, привычных стилей и стереотипов управленческой деятельности новым социально-экономическим условиям; концентрация основных усилий аппарата управления на решение текущих задач, затрудняющая и замедляющая переориентацию управления на приоритеты перспективного развития образования; несогласованность, а иногда и противоречивость различных правовых актов, составляющих нормативную базу образования; отсутствие надежных механизмов реализации принятых государственных решений в сфере образования (124, с. 74).
Указанные проблемы требуют глубокого анализа с целью модернизации управления школьным образованием. В связи с этим
несомненную актуальность приобретает целенаправленное и научно обоснованное сравнение систем управления школьным образованием России и наиболее развитых стран мира. Особое положение в их ряду занимает Франция, которую связывает с нашей страной многолетнее традиционное сотрудничество в сферах науки, культуры и образования.
Исторически сложилось так, что на протяжении XIX и XX веков Россия и Франция были образцами строго централизованных и административно единообразных систем управления образованием. Однако в 80-х годах XX века во Франции начался процесс административной децентрализации — делегирования управленческих функций местным органам власти. Юридической основой децентрализации системы образования стали законы 1982, 1983 и 1985 годов, определившие связь и распределение ответственности между государством и территориальными коллективами в управлении школьным образованием. В России аналогичный процесс начался десятилетием позже - в 90-е годы XX века. Следовательно, накопленный Францией опыт децентрализации в системе управления школьным образованием заслуживает пристального внимания российских исследователей.
Изучению французской образовательной системы посвящены работы таких известных отечественных специалистов в области сравнительной педагогики, как Б.Л. Вульфсон, А.Н. Джуринский, П.Г. Мижуев, С.А. Фрумов и др. Частные проблемы образования во Франции рассматриваются в исследованиях З.Б. Багатовой (педагогические основы социальной работы), Е.И. Бражник (роль страны в европейских интеграционных процессах), А.А. Вахабовой (содержание среднего образования), СВ. Владимировой (подготовка педагогических кадров), С.С. Гриншпун (государственная служба профориентации), Л.И. Гурье (начальное профессиональное образование), И.Г. Живатовской (частные учебные заведения), А.Х. Закирьяновой (профессиональная педагогическая подготовка), М.Р. Лисенко (реформирование системы высшего образования),
Е.Б. Лысовой (содержание образования, повышение квалификации учителей, внутришкольное управление), Е.Я. Ореховой (традиции и реформы в системе образования), А.В. Федорова (медиаобразование), Н.Г. Шабло (начальное образование) и др. Однако в отечественных исследованиях по сравнительной педагогике отсутствует сопоставительный анализ систем управления школьным образованием России и Франции на современном этапе.
Осмысление образовательной политики Франции на государственном уровне управления и управленческой стратегии развития школьного образования на других административных уровнях (региональном, департаментском, муниципальном и институциональном) представляют для современной педагогической теории и практики несомненный интерес. Социальная значимость опыта этой страны в управлении школьным образованием, необходимость его тщательного изучения и отсутствие целенаправленного сравнительно-педагогического анализа современных систем управления школьным образованием России и Франции обусловили выбор темы исследования: «Управление школьным образованием России и Франции на современном этапе».
Цель исследования - выявление общего, особенного и единичного в современных системах управления школьным образованием России и Франции на основе сравнительно-педагогического анализа.
Объект исследования - современные системы управления школьным образованием России и Франции в конце XX - начале XXI вв.
Предмет исследования - общее, особенное и единичное в системах управления школьным образованием России и Франции на современном этапе.
Гипотеза исследования основана на предположении о том, что в современных системах управления школьным образованием России и Франции существует общее, особенное и единичное, которые могут быть выявлены посредством сравнительно-педагогического анализа при соблюдении следующих условий:
^5
если обоснована совокупность положений, составляющих теоретико-методологическую базу сравнительно-педагогического анализа систем управления школьным образованием разных стран;
если определены основания для сравнения систем управления школьным образованием России и Франции, обеспечивающие объективность и комплексность сравнительно-педагогического анализа двух систем;
если сопоставление систем управления школьным образованием' двух изучаемых стран проводится с учётом интегральных системных признаков, характеризующих любую систему как целостность.
В соответствии с объектом, предметом и выдвинутой гипотезой достижение цели исследования обусловило необходимость решения следующих задач:
Обосновать теоретико-методологические предпосылки сравнительно-педагогического анализа систем управления школьным образованием разных стран.
Раскрыть объективные основания для сравнения современных систем управления школьным образованием России и Франции.
Выявить общее, особенное и единичное в современных системах управления школьным образованием России и Франции, охарактеризовав и сравнив их по следующим интегральным системным признакам: ценностно-целевому, содержательно-организационному, оценочно-результативному.
Теоретико-методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, раскрывающие:
общенаучные основы проблемы сравнительного анализа (Ж. Аллак, А. Бево, Н.В. Бордовская, Е.И. Бражник, Б.Л. Вульфсон, А.И. Галаган, Г. Гарридо, В.Д. Гоппа, Д. Гру, Ж. Де Кок, А.Н. Джуринский, З.А. Малькова, Ж. Мери, И.Р. Луговская, Н.Д. Никандров, Л. Порше, А. Прижан, Л.П. Рябов, А.И. Субетто, К.Н. Цейкович и др.),
особенности развития системы управления образованием на разных иерархических уровнях, включая государственный, региональный,
муниципальный, институциональный (Ж. Адриан, Ю.С. Алферов, Б.А. Аникин, В.Г. Афанасьев, Б. Гранже, Ж.-Л. Деруэ, И. Дютерк, К. Каре, Ю.А. Конаржевский, В.Ю. Кричевский, B.C. Лазарев, Ф. Луи, A.M. Моисеев, М.М. Поташник, С. Роншен, К.М. Ушаков, Т.И. Шамова и др.),
-различные аспекты функционирования системы образования в России (Г.А. Балыхин, З.И. Батюкова, В.И. Бочкарев, С.Н. Бражановский, Н.Д. Малахов, A.M. Новиков, Д.А. Новиков, Г.А. Старцев, В.В. Степанова и др.) и во Франции (Ж.М. Арутюнова, З.Б. Богатова, М.К. Борисенко, А. Баррер, А. Ван Зантен, М. Васконселос, СВ. Владимирова, Б.Л. Вульфсон, Л.И. Гурье, Ж. Делэр, А.Н. Джуринский, Ф. Дюпон-Марийа, А. Запата, А.Х. Закирьянова, А. Кабош, Е.Б. Лысова, В.А. Макаров, Е.В. Макарова, Ж.Л. Одюк, Е.Я. Орехова, А. Прост, В.П. Смирнов, А.В. Федоров, Н.Г. Шабло, В.Е. Шевцов и др.).
Источниками исследования послужили законодательные и нормативные документы по школьному образованию России и Франции (действующие на территории двух стран законы об образовании; Кодекс образования Франции, правительственные декреты и циркуляры Министерства национального образования, высшего образования и научных исследований Франции; постановления Правительства Российской Федерации; положения, инструкции, рекомендации Министерства образования и науки РФ), материалы научной периодики на русском («Педагогика», «Народное образование», «Директор школы», «Завуч», «Школьные технологии», «Юридический журнал директора школы» и др.) и французском («Sciences Humaines», «Le Monde de l'education», «Revue internationale d'education», «Revue Francaise de Pedagogie», «Label France», «Cahiers pedagogiques» и др.) языках, энциклопедическая литература, интернет-ресурсы.
В качестве основополагающих методологических ориентиров в исследовании выступили системный, комплексный, целостный, культурологический и междисциплинарный подходы. С опорой на
перечисленные подходы осуществлялся сбор, обработка, интерпретация и оценивание данных, послуживших основой для выявления общего, особенного и единичного в ходе проведения сравнительно-педагогического анализа систем управления школьным образованием России и Франции.
В решении поставленных исследовательских задач были использованы следующие группы методов:
методы сбора данных (отбор, изучение, анализ отечественной и зарубежной литературы по проблеме исследования, а также нормативных документов);
методы обработки данных (классификация, структурно-функциональный анализ, синтез, сопоставление, обобщение);
методы интерпретации и оценки данных (систематизация, сравнительно-педагогический анализ, табличное представление его результатов).
На защиту выносятся следующие положения:
1. Современная система управления школьным образованием представляет собой сложный системный объект, в природе которого заложены объективные основания для сопоставления, характеризующие систему управления школьным образованием любой страны, в том числе России и Франции. В качестве таких оснований выступают нормативно-правовая база образования, приоритеты и принципы государственной образовательной политики, цели и ценностные ориентиры систем управления школьным образованием, принципы управления школьным образованием, организационные структуры субъектов управления школьным образованием, содержание деятельности органов управления на разных иерархических уровнях, формы организации управленческой деятельности, формы контроля качества школьного образования и результатов образовательной деятельности, способы оценивания управленческой деятельности в сфере школьного образования.
2. Взаимообусловленная совокупность объективных оснований для
сравнения систем управления школьным образованием и интегральных
системных признаков (ценностно-целевого, содержательно-организационного,
оценочно-результативного) обеспечивает системность, комплексность, целостность
и объективность сравнительно-педагогического анализа современных систем
управления школьным образованием России и Франции, направленного на
выявление в них общего, особенного и единичного.
3. Общее в современных системах управления школьным
образованием России и Франции проявляется в ценностных и целевых
ориентирах управления школьным образованием, в организационных
структурах систем управления, в основном содержании управленческой
деятельности. Особенное отражается в реализации принципов
государственной образовательной политики и принципов управления
школьным образованием; в организационных формах и подходах к
построению и функционированию органов управления этой сферой.
Единичное, объясняемое инновационными процессами, происходящими в
современных системах образования, находит выражение в уникальном опыте
управления школьным образованием.
Основные результаты, полученные лично соискателем, их научная новизна:
Управление школьным образованием как объект сравнительно-педагогического анализа
Стержневой категорией исследования является понятие «управление». Этот термин появился в российской педагогической науке, в повседневном обиходе педагогов относительно недавно — в 70-х годах XX века. Его проникновение в педагогику было связано с развитием кибернетики (науки об общих закономерностях управления и передачи информации в машинах, живых организмах и социальных системах) и теории социального управления. До этого времени в педагогической среде употреблялся термин «руководство». Хотя слова «управление» и «руководство» находятся в одном синонимическом ряду (3, с. 387), считаем, что первое понятие шире, чем второе. Руководство - это совокупность действий, совершаемых субъектом управления для обеспечения заинтересованности исполнителей в продуктивной работе, их удовлетворенности, поддержания благоприятного климата в коллективе (187, с. 76). То есть первое понятие включает в себя второе наряду с другими управленческими функциями.
В многочисленных книгах об управлении можно встретить около двухсот его определений (97, с. 31). Обобщая их, Г.А. Бордовский, А.А. Нестеров, СЮ. Трапицын предлагают рассматривать управление в широком и узком смыслах этого термина. В широком смысле это - общая функция организационных систем, обеспечивающая сохранение их структуры, поддержание режима функционирования, реализацию целей развития системы. Управлением в узком смысле называют сами организационные структуры и административные органы, подразделения, осуществляющие управленческие функции (24, с. 35). Именно данная трактовка является созвучной контексту нашего исследования.
В качестве синонима слова «управление» в педагогической науке часто используется зарубежный термин «менеджмент». В английском языке, откуда произошло заимствование, понятие «менеджмент» далеко не однозначно. В «Оксфордском словаре английского языка» даны такие значения термина «менеджмент»: способ, манера обращения с людьми; власть и искусство управления; особого рода умелость и административные навыки; орган управления, административная единица (273, с. 757). В «Современном словаре иностранных слов» содержится следующее определение: «Менеджмент (управление, заведование, организация) -совокупность современных принципов, методов, средств и форм управления производством и сбытом с целью повышения их эффективности и увеличения прибыльности» (165, с. 371).
В «Педагогическом словаре» составителей Г.М. Коджаспировой и А.Ю. Коджаспирова экономический термин «менеджмент» автоматически переведен в термин педагогический: «менеджмент педагогический -комплекс принципов, методов, организационных форм и технологических приемов управления образовательным процессом, направленный на повышение его эффективности» (90, с. 79). По мнению В.Ю. Кричевского, термин «менеджмент» нужно употреблять в его первоначальном смысле: «технологии, правила организации руководителем коллективных действий подчиненных» (96, с. 7).
Тем не менее, в сфере социального управления принято рассматривать английский термин «менеджмент» и русский «управление» как тождественные, взаимозаменяемые (11, с. 9; 32, с.16; 147, с. 21). При этом существует мнение о том, что в России лучше употреблять понятный всем термин «управление» (146, с. 207). Именно он фигурирует в заглавии нашего исследования, хотя мы рассматриваем понятия «управление» и «менеджмент» как синонимичные, одноприродные.
Принципиально важной для данного исследования представляется характеристика понятия «управление образованием». Под этим термином в педагогической науке понимается вид социального управления, поддерживающего целенаправленность и организованность учебно-воспитательных, инновационных и обеспечивающих их процессов в системе образования. Подчиняясь общим закономерностям социального управления, управление образованием имеет специфические особенности, обусловленные способами постановки и достижения социально-значимых целей в конкретных условиях организованного учебно-воспитательного процесса (152, т.2, с. 470). В учебниках и учебных пособиях по педагогике даются разные значения понятия «управление образованием»: - целенаправленное взаимодействие управляющей и управляемой подсистем по достижению запланированного результата (200, с. 33);
- систематическое, планомерное сознательное и целенаправленное взаимодействие субъектов управления различного уровня в целях обеспечения воспитания подрастающих поколений (134, с. 517);
- воздействие, основанное на научных принципах и методах и направленное на оптимальную организацию учебно-воспитательного процесса, обеспечивающего наиболее полное соответствие достигнутых результатов с поставленной целью (134, с. 524)
- целенаправленная деятельность всех субъектов, обеспечивающая становление, стабилизацию, оптимальное функционирование и обязательное развитие школы (183, с. 257)
- деятельность, направленная на выработку решений, организацию, контроль, регулирование объекта управления в соответствии с заданной целью, анализ и подведение итогов на основе достоверной информации (162, с. 421);
- вид, область социального управления и соответственно - составная часть социального управления как науки, ее отрасль (147, с. 21).
Методологические подходы к сравнительно-педагогическому анализу систем управления школьным образованием России и Франции
Выбор методологии, адекватной как исследуемому объекту, так и науке, в границах которой осуществляется познание, дает возможность структурировать научные знания, обнаруживать в них сущностные характеристики, давать объяснение изучаемого явления, обосновывать его настоящее и прогнозировать развитие (97, с. 21). Наше исследование выполняется в рамках сравнительной педагогики.
Под сравнительным исследованием понимают сравнение посредством специальных методов систем образования различных стран или их компонентов в целях выявления тождеств и различий, состояния и тенденций развития, объективной оценки возможности использования их опыта при решении проблем образования собственной страны (47, с.252). Сравнительным исследованием в области образования называют также анализ в сопоставительном плане состояния, основных тенденций и закономерностей развития образования в различных странах, геополитических регионах, вскрытие всеобщих тенденций и национальной или региональной специфики и выявление позитивных и негативных аспектов международного педагогического опыта, форм и способов взаимообогащения национальных педагогических культур (46, с.34).
По мнению ученых В.В. Лаптева, С.А Писаревой, А.П. Тряпицыной, в сравнительных исследованиях целесообразно сопоставлять такие национальные системы образования, которые наряду со специфическими отличительными чертами имеют сходные признаки. И напротив, малопродуктивно сравнивать системы, не имеющие между собой ничего или почти ничего общего (100, с. 32). Именно поэтому мы обратились к сравнительному анализу систем управления школьным образованием России и Франции - стран, которые традиционно поддерживают тесные, взаимообогащающие связи в сферах образования, науки и культуры. Наш научный интерес обусловлен также тем, что в этих странах исторически сложились и долгое время функционировали строго централизованные системы управления школьным образованием, что также подтверждает наличие тождеств.
Методологической основой нашего исследования является философская идея единства общего, особенного и единичного. В философии и логике единичное - признак конкретного предмета, отличный от признаков всех предметов, входящих в некоторый фиксированный класс, общее -признак этого предмета, сходный с признаком, по крайней мере, еще одного предмета данного класса. Всеобщее - признак, сходный с признаком всех предметов класса, особенное - любой невсеобщий признак. Наряду с этими двумя дихотомическими делениями используется трихотомическое деление признаков на единичные, особенные и всеобщие. Особенным в этом случае называют признак, сходный с признаками одних и отличный от признаков других предметов класса, т.е. любой общий, но не всеобщий признак (102, с. 13).
В контексте сравнительных исследований раскрывается соотношение единичного (местный уровень образовательной практики), особенного (уровень национальной политики) и общего (уровень тенденций развития образования в мире, регионе) (28, с.23). Их взаимозависимость, по словам известного российского компаративиста Б. Л. Вульфсона, является центральной теоретико-методологической проблемой для сравнительной педагогики. «Между этими категориями существует тесная диалектическая связь: единичное и особенное не существуют вне общего — и наоборот» (38, с. 62). Е.И. Бражник, исследуя интеграционные процессы в европейском образовании, отмечает, что характерной особенностью современного периода является переход от «методологии единичного» (изучения одной страны-нации) к «методологии общего» (изучения страны-нации в контексте региона или всего мирового пространства) (29, с. 16).
В работе, где объектом исследования являются современные системы управления школьным образованием России и Франции, считаем необходимым выявление и общего, и особенного, и единичного. Важно обнаружить общее, поскольку две страны нельзя рассматривать вне контекста мирового образовательного пространства, не учитывая европейские и мировые тенденции развития образования. По мере расширения интеграционных процессов в образовательной сфере выявление общего в системах управления образованием разных стран приобретает все большее значение. Существующие в настоящее время проблемы, называемые некоторыми учеными «кризисом образования» (Ж. Аллак, Ф.Г. Кумбс, Б. Саймон и др.), требуют совместного поиска решений, что также нацеливает на поиск общего.
Сконцентрировав внимание на общем, мы ставим перед собой задачу тщательного изучения особенного, которое рассматриваем как проявление своеобразия, специфичности в общих признаках управления школьным образованием России и Франции. На системы образования сильное влияние оказывают национальная или региональная специфика историко-культурных и педагогических традиций. Поэтому некоторые важные принципы управления образованием обнаруживают значительные различия, и даже самые общие тенденции проявляются, как правило, в своеобразных национальных формах.
Категорию «единичное» Б.Л. Вульфсон образно сравнивает с рекордами в профессиональном спорте (38, с. 91). Подчеркнем, что анализ этой категории приобретает большое значение при рассмотрении уникальных идей управления школьным образованием двух исследуемых стран.
Сравнение систем управления школьным образованием России и Франции по ценностно-целевому интегральному признаку
Представляется целесообразным начать сравнительно-педагогический анализ с сопоставления нормативно-правовой базы образования двух стран, поскольку именно законодательные и подзаконные акты регулируют отношения между субъектами и объектами управления школьным образованием, в них находит отражение ценностно-целевой компонент системы управления этой сферой.
К законодательным актам России об образовании относятся Конституция РФ, Закон РФ «Об образовании» и законы об образовании, принимаемые субъектами Российской Федерации. Конституция РФ как акт высшей юридической силы закрепляет право на образование, гарантирует его общедоступность и бесплатность, а также устанавливает федеральный и региональный уровни правового регулирования отношений в сфере образования.
Основополагающим, или базовым в системе российского образовательного законодательства является Закон РФ «Об образовании». В законе сформулированы главные принципы образовательной политики государства, задан характер взаимоотношений всех субъектов в различных образовательных процессах, определен характер деятельности органов управления образованием. Согласно закону эта деятельность направлена на обеспечение Федеральной программы развития образования, государственных образовательных стандартов и функционирования системы образования на уровне государственных нормативов (189, с. 29).
Во многих регионах (в большинстве республик и некоторых областях, например, в Архангельской области) были приняты законы об образовании, предмет регулирования которых совпадает с предметом регулирования Закона РФ «Об образовании». Их назначение состоит в том, чтобы на уровне субъекта Федерации обеспечивать законодательное регулирование вопросов, входящих в компетенцию субъекта.
Особое положение в системе законодательства об образовании занимают нормативные указы Президента РФ. Большинство действующих указов направлено на обеспечение реализации норм Закона РФ «Об образовании», особенно в том, что касается государственных гарантий. Но есть и другая группа президентских указов, издававшихся в период, предшествующий появлению федерального закона об образовании. Например, Указ Президента РСФСР от 11.07.1991 № 1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» был издан за год до принятия Закона РФ «Об образовании», некоторое время они существовали параллельно. Указ № 1 утратил силу в 1999 г. Его значение трудно переоценить, поскольку именно он объявлял сферу образования приоритетной.
Одной из распространенных форм нормативно-правового акта являются постановления Правительства РФ. Важнейшими правительственными актами, определяющими основные направления развития российского образования, являются постановления «О национальной доктрине образования в РФ», а также «О Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г.»
«Национальная доктрина образования в Российской Федерации», одобренная в январе 2000 года на Всероссийском совещании работников образования, является основополагающим документом, устанавливающим приоритет образования в государственной политике и основные направления его развития. Доктрина определила долгосрочную государственную стратегию в образовании, задала главные ориентиры совершенствования законодательства в области образования и явилась основой для разработки программ развития образования.
«Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года» была разработана по поручению Президента Российской Федерации В.В. Путина, рассмотрена Государственным Советом Российской Федерации, рассмотрена и утверждена Правительством России. Реализация Концепции предусматривала решение ряда задач по обновлению общего школьного образования, поскольку именно оно всегда было опорой всей образовательной системы и самым массовым ее компонентом.
Подводя итог краткому обзору российского законодательства об образовании, следует отметить, что в настоящее время в образовательной системе нашей страны чрезвычайно актуализируется проблема формирования правовой культуры. Несогласованность, а иногда и противоречивость различных законодательных актов, составляющих нормативную базу школьного образования, ограничивает реальные возможности управления школой как на государственном, так и на территориальных уровнях. Необходимость совершенствования системы законодательства об образовании представляется очевидной. Нормативно-правовое обеспечение является одним из основных направлений управления школьным образованием, позволяющих повысить его эффективность и качество.
Изучение французской нормативно-правовой базы в сфере образования вообще и управления школьным образованием в частности показало, что образовательное законодательство во Франции кодифицировано. Кодекс был введен в действие ордонансом Президента Французской Республики № 2000-549 от 15 июня 2000 г. До этого времени законодательство в сфере образования включало более 100 законов, многие из которых были приняты еще в XIX веке, например: - Закон Гизо 1833 г., возлагающий на коммуны ответственность за открытие начальных школ, на департаменты - за создание учительских институтов; - так называемые Фундаментальные Законы Ферри 1881, 1882, 1886 гг., вводившие в отношении начальной школы принципы обязательности и бесплатности образования; - Закон Фалу 1850 г., утвердивший свободу образования; - Закон Гобле 1886 г., заменивший в начальной школе христианскую мораль светской моралью и основами гражданственности (257, с. 72 - 75).
Законодательные и регламентарные положения, относящиеся к разным историческим эпохам, усложняли образовательное законодательство и ограничивали возможности его эффективного применения. Эти обстоятельства стали, в конечном счете, одной из основных причин, по которой разработке Кодекса образования было отведено приоритетное место в программе кодификации французского законодательства, предпринятой по инициативе правительства в 1989 г. и окончательно утвержденной законом в 2000 г. Ее сущность заключается в отборе, классификации и расположении существующих положений в соответствии с логически обоснованной цельной иерархией и в их последующем редактировании (89, с. 30).
Законодательная часть Кодекса образования Франции состоит из девяти книг, сгруппированных в четыре части. Первая часть (книги I и II) посвящена общим и единым принципам и управлению образованием, вторая (книги с III по IV) - вопросам школьного образования. В третьей части (книги с VI по VIII) приведены положения, относящиеся к высшему образованию. Четвертая часть (книга IX) объединяет правовые нормы, регулирующие кадровые вопросы. Положения Кодекса распределены по 762 статьям, имеющим сквозную нумерацию. Его содержание ограничивается законодательной частью. Что касается регламентарных положений и нормативов, они пока находятся на стадии доработки, и, по мнению специалистов (А.Н. Козырина, Г.Ф. Ткача, и др.), увидят свет в ближайшем будущем (89). В международном масштабе французский опыт кодификации образовательной сферы является уникальным, не повторенным пока ни в одной другой стране, следовательно, по первому основанию для сравнения можно зафиксировать проявление категории «единичное».
Сравнение систем управления школьным образованием России и Франции по содержательно-организационному интегральному признаку
Сравнение по первому основанию предполагает выявление иерархических уровней в структуре управления школьным образованием России и Франции как в количественном, так и в качественном выражении.
Рассмотрев управленческую вертикаль в сфере образования двух исследуемых стран на высшем (государственном / федеральном) уровне, мы выяснили, что во главе иерархии находятся министерства образования: в России - это Министерство образования и науки Российской Федерации, во Франции - Министерство национального образования, высшего образования и научных исследований (далее мы будем именовать его «Министерство национального образования Франции»).
Министерство возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство образования и науки РФ полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности (144, с. 63).
Школьное образование находится в России в ведении Федерального агентства по образованию. В его структуре (см. Приложение 3), утвержденной приказом Россобразования № 1723 от 29 декабря 2006 г., имеются восемь управлений, среди которых Управление учреждений образования и реализации приоритетного национального проекта «Образование». Отдел учреждений дошкольного и общего образования является структурным подразделением названного управления.
Министр национального образования назначается на должность декретом Президента Французской Республики по представлению Премьер-министра. На министра возложена обязанность разрабатывать и осуществлять политику правительства в том, что касается доступа граждан к образованию, а так же развивать и оценивать знания в системе начального, среднего и высшего образования (261, с. 21).
В последнее время (после принятия Декрета от 17 мая 2006 г.) изменилось количество управлений и служб. Ранее в министерстве насчитывалось 14 структурных подразделений (см. Приложение 4). Школьное образование находилось в ведении двух управлений: делами начальных школ занималось управление школами, а за деятельность лицеев и коллежей отвечало управление лицеями и коллежами. Сейчас ответственность за школы, коллежи и лицеи несет Генеральное управление школьным образованием. В настоящий момент в Министерстве национального образования действуют три генеральных управления, пять управлений и три службы (см. Приложение 5). Сфера ответственности структурных подразделений представлена в Приложении 6.
В состав центральной администрации министерства входят генеральные директора и директора, возглавляющие перечисленные в таблице управления, атташе, находящиеся в подчинении у директоров, секретари центральной администрации, помощники по административной части. Все вопросы школьного образования находятся в ведении Генерального Директора управления школьным образованием.
Наряду с названными управлениями в органиграмме Министерства Национального образования имеются различные прикомандированные органы (см. Приложение 7). Сравнительно-педагогический анализ организационных структур субъектов управления школьным образованием в России и во Франции на государственном уровне позволил сделать следующие выводы: - общее между системами управления школьным образованием России и Франции проявляется в том, что ответственность за школьное образование в исследуемых странах несут министерства образования; - особенное находит отражение, во-первых, в названиях центральных управленческих органов (в России - Министерство образования и науки, во Франции - Министерство национального образования, высшего образования и научных исследований); во-вторых, в названиях структурных подразделений, в ведении которых находится школьное образование (в России - Управление учреждений образования и реализации приоритетного национального проекта «Образование», во Франции - Генеральное управление школьным образованием).
Следующий уровень системы управления школьным образованием в сравниваемых нами странах - региональный, или национально-региональный. Региональные органы управления образованием функционируют в государственных административных единицах: в Российской Федерации - в республиках, краях, областях, автономных образованиях; во Франции - в регионах.
В России задача регионализации образования была выделена как одно из приоритетных направлений образовательной реформы в 1991 году. В административно-политическом плане регион представляет собой четко определенную структуру, концентрирующую в себе главные рычаги планирования, управления, распределения ресурсов, контроля за их использованием и т.д., что делает координацию образовательной политики наиболее эффективной на региональном уровне (68, с. 269).
Органы управления образованием на этом уровне в России — Министерства образования, если речь идет о республиках в составе Российской Федерации, и Управления (главные управления, комитеты, департаменты) образования в краях, областях и автономных образованиях (205, с. 12; 299). Руководитель регионального органа управления может именоваться соответственно - Министр образования при Правительстве республики, Начальник управления (главного управления) народного образования, Председатель Комитета по образованию, Директор Департамента образования и т. п. Руководитель, как правило, отвечает за все ступени образования на своей территории: от дошкольного до высшего. Кроме образования он может курировать науку, культуру, социальную защиту детей и молодежи и т. д.
