Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические основы управления образовательными системами
Система образования России начала XXI века 27
Программно-целевое управление образовательными системами как социально-педагогический феномен
Методологическое обоснование программно-целевого управления региональной образовательной системой
Выводы по первой главе 94
Глава 2. Теоретические основы управления региональной образовательной системой как объект исследования
Особенности образовательной среды Республики Марий Эл в контексте программно-целевого управления
Оценка региональных образовательных систем 119
Концепция программно-целевого управления системой общего образования Республики Марий Эл
Выводы по второй главе 166
Глава 3. Программно-целевое управление ресурсами Формирование механизма программно-целевого управления региональной образовательной системой
Формирование кадрового ресурса региональной образовательной системы
Оценка экономической эффективности региональной системы образования
Информационное обеспечение развития регионального образования
Проблема развития нормативно-правовой базы регионального образования
Выводы по третьей главе 287
Глава 4. Реализация приоритетного национального проекта «Образование» как системы управления в регионе
Приоритетный национальный проект «Образование» как инструмент программно-целевого управления
Региональный мониторинг качества образования 320
Формирование готовности педагогических работников к программно-целевому управлению
Выводы по четвертой главе 365
Заключение 368
Библиография 378
Приложения
- Система образования России начала XXI века
- Особенности образовательной среды Республики Марий Эл в контексте программно-целевого управления
- Формирование кадрового ресурса региональной образовательной системы
- Приоритетный национальный проект «Образование» как инструмент программно-целевого управления
Введение к работе
Актуальность исследования. Процессы глобализации, затрагивающие все сферы общественной жизни, обусловливают необходимость реформирования российского образования в соответствии с новыми реалиями, определенными договоренностями в рамках Болонского процесса. В этих условиях важной задачей становится выработка стратегических ориентиров, обеспечивающих единство общемирового, общеевропейского и отечественного образовательного пространства, что требует создания механизмов устойчивого развития образования как открытой государственно-общественной системы.
В--Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, в Национальной доктрине образования Российской Федерации до-2025 года вкачестве механизмов такого развития выступает разработка стратегии развития системы образования на уровне регионов. Российская система образования представляет собой поликомпонентную структуру, отражающую федеральные (общегосударственные) и региональные приоритеты, которые определяются социально-экономическими, историко-культурными и этнонациональными характеристиками, актуализирующими роль субъектов Российской Федерации в модернизации образования. Это предполагает научное прогнозирование, разработку и реализацию долгосрочных приоритетов региональной образовательной политики, находящихся в неразрывном единстве и взаимосвязи с общенациональными стратегическими приоритетами.
Реализация целевых федеральных программ потребовала поиска новых подходов к разработке региональных программ, направленных на осуществление взаимосвязи и согласованности между долгосрочными приоритетами развития и мерами среднесрочной и краткосрочной образовательной политики на основе сохранения базовых ценностей образования XXI века в условиях глобализации. Планируемые и происходящие измене-
ния в образовании повысили требования к эффективности управления, обоснованности управленческих решений, осмыслению и прогнозированию эффектов, обусловленных их принятием, предупреждению возможных рисков.
Направления и основные мероприятия в рамках приоритетного национального проекта «Образование», утвержденные президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов (протокол № 2 от 21 декабря 2005 г.), Постановление Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2005 г. № 803 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2006-2010 годы» определяют необходимость разработки эффективных механизмов и рациональных инструментов повышения эффективности управления, региональными системами образования. Одним из действенных средств достижения организационных целей на основе соединения научного и. административного управления, новых технологических средств и ресурсов механизмов является реализация программно-целевого подхода в управлении социальными системами.
Под программно-целевым подходом понимается общая методология, процессуально отражающая аналитический, целевой, программный, плановый, организационный, контролирующий и регулирующий компоненты управления образовательной системой. Он предусматривает четкое определение целей управления системой, выделение необходимых ресурсов для реализации программ и формирования органов, осуществляющих руководство их выполнением. Таким образом, программно-целевое управление выступает в качестве действенного и эффективного механизма воздействия на управляемую систему для достижения цели за определенный интервал времени при ограниченных ресурсах.
Комплексный характер изучаемой проблемы обусловливает использование в исследовании научных положений теории систем и цикличности развития общественных и экономических процессов (В. Г. Афанасьев,
Ю. А. Громыко, Ф: Ф. Королев, К. Маркс), теории экономического роста (Р1 Харрод, Е. Домар, И. Шумпетер, Г. А. Фельдман); теории управления на федеральном, региональном и локальном уровнях (3. А. Багишаев, В. И. Бондарь, О. Е. Лебедев, А. М. Моисеев, Т. В. Орлова и др.).
Разработка проблем управления образовательными системами территорий с использованием программно-целевого подхода является,отдельным направлением в педагогической науке и интегрирует научные достижения в области:
- философии образования (П. К. Анохин, Б. С. Гершунский,
Ю. В. Громыко, А. С. Запесоцкий, В. В. Краевский, В*. А. Кутирев,
Н. А. Розов'и дрі);
- педагогической деятельности и подготовки кадровдля системы об
разования (Ю. К. Бабанский, В. И. Байденко и Джерри ван Зантворт,
Л. В. Васильева, С. Г. Вершловский, В. Иі Загвязинский; Т. А. Ильина;
В. В. Краевский, А. В. Мудрик, Л. И. Новикова, В. Г. Онушкин
и Ю. Н. Кулюткин, В. П. Стрезикозин, В. В. Сериков, О.' Мі Симоновская;
В. А. Сластенин, Л. С. Подымова, А. П. Тряпицына, Н. М. Чегодаев,
A. И. Щербаков, Т. Шульц, W. F. White и др.);
- управления образованием (Ю. В. Васильев, Г. Г. Габдуллин,
B. М. Гаськов, Н. П. Капустин, Ю. А<. Конаржевский, В. С. Лазарев,
А. М. Моисеев, А. А. Орлов, Т. В.Орлова, Ю. Н. Петров, М. М. Поташник,
Е. В. Ткаченко, П. И. Третьяков, Л. Г. Родионова, Е. Н. Хохлачев,
Р. X. Шакуров, Т. И. Шамова, Е. А. Ямбург и др.);
- проектирования образовательных систем (О. Е. Лебедев,
A. М. Моисеев, Л. И. Новикова, А. И. Пригожий, В. Е. Радионов;
B. В. Сериков, В. И. Слободчиков, М. А. Ушаков, К. М. Ушаков,
Л. И. Фишман и др.);
исследования территориальных проблем образования (М. В. Артюхов, В. В. Багин, А. А. Горчаков, С. А. Гильманов, Н. А. Косолапов, В. Б. Куликов, М. И. Махмутов, Г. В. Мухаметзянова,
Е. Г. Осовский, Э. М. Никитин, Н. Н. Петров, В: А. Прудникова, И. И. Проданов, Я. И. Ханбиков и др.);
- социально-психологических, психолого-педагогических исследований образовательных систем (Б. Г. Ананьев, А. А. Бодалев, В. П. Зинченко, Г. А. Ковалев, Е. И. Смоленская, Н. В. Кузьмина, В. Ф. Ломов, А. В. Петровский, В. С. Ушаков, И. Д. Чечель, Т. Г. Новикова, В. А. Якунин, J. Neave и др.).
В диссертационных работах В. Н. Аверкина, И. И. Калины, М. Р. Пащенко, С. А. Репина, И. К. Шалаева, Т. Д. Шебеко и других освещаются вопросы регионального и муниципального программно-целевого управления образованием. В > исследованиях программно-целевой подход рассматривается как система принципов, определяющих общую стратегию управления, в частности планирования как вида управленческой деятельности. Основной идеей является положение о том, что управление системой образования в условиях децентрализации должно быть программно-целевым, что позволяет увязывать воедино цели с ресурсами, подходить к перспективному планированию как к разработке целостной системы действий всех управленческих структур и местного сообщества.
Программно-целевое управление предполагает реализацию технологической схемы, включающей взаимосвязанные этапы анализа внешней и внутренней ситуации, формирование целей, разработку программы их достижения, индикаторов и оценки успешности их выполнения; актуализацию целеполагания в управленческом процессе; многоуровневость цели, необходимость ее декомпозиции на подцели и задачи, раскрытие их логических и объемных соотношений.
Изучение исследований в области управления и существующей практики развития образования свидетельствует о том, что программно-целевое управление представляет собой один из важнейших методов управления и необходимо выявить научные основания его построения в современных условиях. Выделить научные основания означает раскрыть
феномен программно-целевого управления в региональной системе образования в совокупности понятий, отражающих его сущностные и процессуальные характеристики. В диссертации используются следующие основные понятия: программа, программно-целевой подход, программно-целевое управление, программно-целевые методы.
Программа — документ, определяющий содержание программно-целевого управления и четко устанавливающий связи концептуально определенных целей и механизмов их достижения с обязательным наличием описания спланированных действий (мероприятий), сроков их осуществления, ответственных исполнителей и необходимых ресурсов.
Программно-целевой подход — это методологический подход, состоящий в четком определении целей управления, выделении необходимых ресурсов для осуществления программ и формирования органов, осуществляющих руководство. Программно-целевой подход как методология, в отличие от более частных методов и приемов, задает общую1 ориентацию в практической управленческой деятельности.
Программно-і\елевое управление региональной образовательной системой представляет целенаправленный процесс, призванный обеспечивать оптимальное функционирование и достижение целей ее развития при ограниченных ресурсах путем четкого определения щелей управления, разработки механизмов.их реализации, сроков и состояния промежуточных этапов процесса, увязки планируемых целей с ресурсами.
Программно-целевые методы — способы и средства воздействия управляющего субъекта на объект управления для достижения поставленной цели, характеризующие законченный акт воздействия на объект управления.
Анализ исследований показал, что научное изучение проблем программно-целевого управления образованием как целостного явления далеко не завершено. Слабо изучены историко-культурные аспекты управления образовательными системами, не воссоздана полная картина взаимодейст-
вия центрального и периферийного векторов управления, не выстроен проектно-прогнозный механизм развития. Следует отметить, что пока нет единого понимания технологии программно-целевого управления, мало исследованными остаются вопросы организации горизонтальных связей, координационной деятельности, особенности управления программами разных типов.
В результате анализа территориальных программ развития образования выявлен ряд управленческих проблем, в том числе разграничение предметов ведения, полномочий и функций ветвей и уровней власти как инструмента реализации региональных программ. Изучение опыта программирования развития образования в субъектах Российской Федерации дает основание заключить, что в современной экономической и социокультурной ситуации требуются новые подходы программирования, максимально учитывающие сохранение единства образовательного пространства, что соответствует характеру динамично развивающегося общества, жизненно важным направлениям развития региона.
Успешное применение программно-целевого управления требует также понимания его идеологии и технологии администраторами различных уровней образования; создания целевых программ; разработанности методических средств анализа и программирования; наличия мотивации руководителей, специалистов и вооруженности их методическими средствами анализа ситуации, методами проблемно-ориентированного анализа, целеполагания, выработки и реализации стратегических и тактических планов и пр.).
Изучение исследований в области управления и существующая практика развития образования свидетельствуют о том, что программно-целевое управление нуждается в научных обоснованиях его построения: раскрытии содержания этого метода управления в региональной системе образования, определении принципов и закономерностей его построения, технологий реализации, отсутствие которых не позволяет в полной мере
обеспечить эффективность целевых программ.
Таким образом, анализ научной литературы, образовательной практики выявил наличие следующих противоречий:
на общественно-государственном уровне: между необходимостью обеспечения нового качества российского образования как основы инновационного развития государства, его вхождения в общеевропейское пространство и недостаточной готовностью региональных систем образования к достижению этого качества; между новыми требованиями к управлению образованием в условиях рыночной экономики и преобладанием традиционных подходов к управлению; между возникающим разнообразием общественных и индивидуальных образовательных потребностей и неспособностью государственных федеральных и региональных органов власти обеспечить условия для получения уровня образования, соответствующего этим потребностям, мировым стандартам и российским традициям;
на научно-теоретическом уровне: между имеющимися в теории управления подходами к функционированию образовательных систем и неразработанностью механизмов реализации программно-целевого подхода, отражающих аналитический, целевой, программный, плановый, организационный, контролирующий и регулирующий компоненты управления региональной образовательной системой;
на научно-методическом уровне: между необходимостью организационно-педагогического обеспечения (содержание, технологии, ресурсы) программно-целевого управления региональной образовательной системой и недостаточной научно-методической разработанностью комплекса условий, факторов, критериев и показателей, механизмов эффективности его реализации; между приоритетами федеральных программ развития образования в Российской Федерации и действующими региональными целевыми программами развития образования; между приоритетностью реализации управленческих и образовательных технологий и недостатком управленческих и педагогических кадров соответствующего уровня квалифика-
ции.
Необходимость разрешения, указанных противоречий определила проблему исследования: каковы методологические, теоретические и технологические основы программно-целевого управления региональной образовательной системой.
Цель исследования — разработать и обосновать методолого-теоретические и технологические основы программно-целевого управления региональной образовательной системой.
Объектом исследования является региональная образовательная система Республики Марий Эл.
Предмет исследования!— методолого-теоретические и технологические основы программно-целевого управления региональной образовательной системой.
Гипотезам исследования. Эффективность программно-целевого1 управления региональной'образовательной системой может быть достигнута, если:
- в качестве методологической основы управления применяются
обоснованные в исследовании системный, синергетический, культуроло
гический, ситуационный, информационный подходы, реализация которых
обеспечит устойчивые взаимосвязи внутренней и внешней среды регио
нального образовательного пространства и позволит осуществлять его мо
делирование по обоснованным с точки зрения развития социальных про
цессов параметрам и факторам, воздействующим на развитие образования;
разработана и реализована Концепция программно-целевого управления, содержащая научно обоснованные цели и задачи развития системы образования, прогнозируемые результаты, структуру, организационные механизмы управления, мониторинг деятельности управленческих структур по реализации программ;
развитие региональной системы образования обеспечивается соответствием-характера инновационных процессов в образовании особенно-
стям социальной среды, социального заказа в образовательном пространстве региона. При этом инструментом преобразований становятся программы развития, продуктивные технологии, новые (не известные в других регионах) продукты образовательного рынка;
разработаны и реализованы региональные целевые программы, обеспеченные ресурсами на основе выявления проблемного поля и «точек роста» образовательного пространства региона;
обоснованы основные процедуры программно-целевого управления, его нормативно-правовая база, механизмы создания эффективной структуры управления развитием регионального образования;
- разработана система мониторинга развития региональной образова
тельной системы на основе современных информационных технологий,
включающая перечень показателей и критериев ее эффективности;
- выявлены факторы снижения социальных рисков и проблем в
управлении региональной системой образования на основе программно-
целевого подхода, обеспечивается их минимизация.
Для реализации поставленной цели и проверки основных положений гипотезы необходимо было решить следующие задачи:
1. Раскрыть сущностно-содержательные характеристики программ
но-целевого управления региональной образовательной системой как со
циально-педагогического феномена.
2. Определить методологические основы программно-целевого
управления региональной образовательной системой.
Разработать Концепцию программно-целевого управления региональной образовательной системой.
Реализовать систему мониторинга развития региональной образовательной системы, включающую перечень показателей и индикаторов ее эффективности.
5. Экспериментально обосновать эффективность Концепции про
граммно-целевого управления региональной образовательной системой.
6; Выявить факторы снижения социальных рисков и проблем программно-целевого-управления развитием региональной системы образования на примере реализации приоритетного национального проекта «Образование».
7. Разработать систему мер по формированию готовности педагогических кадров к программно-целевому управлению в системе образования.
Методологическую основу исследования составили:
диалектическая теория познания о всеобщей связи, взаимообусловленности и целостности явлений; общие диалектические принципы взаимосвязи субъекта и объекта, процесса и результата, единичного, особенного и общего; единства преемственности и поступательности (традиций и инноваций);
информационный подход как современная парадигма анализа происходящих социальных процессов;
системный подход как общеметодологический принцип анализа социальных систем, связей между системой и внешней средой; компонентами самой* системы;
феноменологический подход как общее методологическое основание для анализа различных социальных процессов, выделения параметров социального явления, функций того или иного социального действия;
синергетический подход как междисциплинарное направление научных исследований, задачей которого является изучение природных явлений и процессов на основе принципов самоорганизации систем;
методология социально-педагогического проектирования как основа для построения особого рода практикоориентированных исследований, позволяющих решать реальные проблемы развития образования с использованием программно-целевого управления.
Теоретическую основу исследования составили:
- социально-психологические и психолого-педагогические исследо
вания образовательных систем (Б. Г. Ананьев, А. А. Бодалев,
В. П. Зинченко, Г. А. Ковалев, Е. И. Смоленская, Н. В. Кузьмина, В. С. Лазарев, Б. Ф. Ломов, А. П. Петровский, В. С. Ушаков, И. Д. Чечель, Т. Г. Новикова, В. А. Якунин, J. Neave и др.);
научные труды в области управления образовательными системами (Дж. ван Гик, П. Ф. Друкер, А. А. Горчаков, С. Г. Григорьев, Г. А. Ковалев, Е. И. Смоленская, Ю. А. Конаржевский, Н. А. Косолапое, Д. Кэмбелл, О. Е. Лебедев, А. П. Марков, А. И. Пригожий), управления образованием и его информационного обеспечения (Ю. Н. Афанасьев, А. Т. Глазунов, А. Н. Дахин, Ю. А. Конаржевский, М. И. Кондаков, В. Ю. Кричевский, А. Н. Лейбович, В. С. Лазарев, О. Е. Лебедев; А. М. Моисеев, М. М. Поташник, А. М. Новиков, П. И. Третьяков, К. М. Ушаков, Л. И. Фишман, Т. И. Шамова);
исследования в области социально-педагогического проектирования и инноваций в образовании (В. Ш Загвязинский, Е. С. Заир-Бек, М. В. Кларин, В. Ф.' Кривошеев, Л. В. Кузнецова, Л'. С. Подымова, В: М. Полонский, В. Е. Родионов, В1: В: Сериков,
A. П. Тряпицына, ОТ. Хомерики и др.);
- работы по основам программно-целевого управления в образова
нии (В. Н. Аверкин, И. И. Калина, Д. Клиланд, В. Кинг,
B. С. Лазарев, М. М. Поташник, Б. 3. Мильнер, А. М. Моисеева, Т. В. Ор
лова, С. А. Репин, Т. Д. Шебеко).
Эмпирическую базу исследования составили:
собственный опыт исследователя как руководителя региональной системы образования, и разработчика целевых программ разного уровня, эксперта муниципальных программ и программ развития образовательного учреждения;
материалы ЮНЕСКО, мониторинга Международного банка реконструкции и развития, Совета Европы, Международной ассоциации по оценке учебных достижений, Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)* по оценке учебных достижений учащихся (PISA),
материалы мониторинга деятельности региональной образовательной* системы за период с 2000 по 2007 год, аналитичесьсие отчеты по результатам. ЕГЭс 2001 по 2007 год, отчеты по реализации целевых программ в сфере образования за период с 1999 по 2008 год;
комплекс эмпирических методов исследования: мониторинг, оценка результатов образовательной деятельности, корреляционный анализ взаимосвязей индикаторов, объема и структуры регионального бюджетного финансирования;
опытно-экспериментальное внедрение разработанных моделей программно-целевого управления в практику управления региональной и муниципальными системами образования.
Экспериментальной базой исследования явились: региональная образовательная система, службы научно-методического и психолого-педагогического сопровождения (Государственное учреждение Республики Марий Эл «Республиканский государственный центр аттестации! и* контроля качества образования», Государственное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов «Марийский институт образования», республиканский экспертный совет и др.), Министерство образования Республики Марий Эл.
Работа является итогом научно-педагогического исследования, проведенного автором в период с 1998 по 2008 год. Исследование проводилось в несколько этапов:
I этап - подготовительный (1998-1999 гг.) — включал анализ теоретической базы исследования, поиск и обоснование методологических основ построения программно-целевого управления в образовании, выбор методов исследования, разработку исследовательской программы и инструментария.
П1этап - постановочный (2000-2001 гг.) — заключался в выявлении основных направлений развития системы образования, изучении особен-
ностей управления за рубежом и в> различных регионах России; создании. Концепции программно-целевого управления региональной образовательной системой, разработке целевых программ развития в образовательном пространстве региона.
Ш этап - преобразующий (2002-2006 гг.) - посвящен опытно-экспериментальной апробации авторской Концепции программно-целевого управления на базе образовательной системы Республики Марий Эл, мониторингу эффективности функционирования системы образования региона.
IV этап - аналитический (2007-2008 гг.) - состоял из анализа и обобщения* результатов реализации. Концепции программно-целевого управления региональной образовательной системой; формулирования выводов; определения перспективных направлений исследования проблемы.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
Создана Концепция программно-целевого управления региональной, системой образования; включающая цель, задачи, принципы, ресурсы (образовательный, кадровый, информационный, экономический), показатели и индикаторы оценки эффективности развития системы. Основной идеей Концепции обозначена необходимость реализации в управлении четырех подсистем: целей, программ, реализации программно-целевого управления, мониторинга развития региональной образовательной системы по целевому, содержательному, технологическому и результативному компонентам в соответствии с показателями и индикаторами эффективности. В ее основу положены ведущая роль целеполагания в управлении региональной системой образования, многоуровневость целей развития.
На основе системного анализа социологического, экономического и педагогического аспектов объектов и моделей управления обоснованы содержательные компоненты, критериальный аппарат, организационно-педагогические условия (кадровые, нормативно-правовые, информационные) и ресурсы, обеспечивающие эффективность программно-целевого
управления образованием.
3. Разработана система мониторинга развития региональной! системы
образования, включающая обеспечивающие службы, информационные ба
зы данных по основным направлениям деятельности, комплекс автомати
зированных систем сбора и обработки данных (программа мониторинга
образовательных учреждений, программа сбора данных РЦП «Развитие
образования Республики Марий Эл на 2008 - 2010 гг.»), протоколы взаи
модействия (внедрение административных регламентов по лицензирова
нию и аккредитации образовательных учреждений и аттестации педагоги
ческих работников).
Определены показатели и индикаторы оценки эффективности управления региональной системой образования, отражающие соотношение* общего, особенного и единичного в образовательной сфере как объекте программно-целевого управления образованием.
Выявлены приоритетные направления оптимизации организационной* структуры и содержания деятельности* субъектов государственно-общественной системы управления образованием региона и способы повышения ее эффективности на основе реализации программно-целевого подхода.
На основе анализа типов организационных решений при реализации общегосударственных, комплексных, комплексно-связанных и ведомственных целевых программ обоснован организационный механизм программно-целевого управления, максимально учитывающий сохранение единства образовательного пространства.
Представлена типология финансовых, управленческих и ресурсных рисков в региональном образовании, позволяющая проектировать.сис-тему мер по их выявлению и преодолению (определение и оценка рисков; выбор проблемно-целевой или программной стратегии управления; обеспечение надежной1 обратной связи; научно-методическая и информационная поддержка проекта, обучение персонала, пилотное тестирование про-
ектов, консультативное сопровождение).
7. Разработан алгоритм формирования готовности образовательных структур к инновационной деятельности по определению подходови приоритетов в разработке и реализации целевых программ.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что оно вносит существенный вклад в теорию управления образовательными системами и педагогического менеджмента, в нем раскрыты сущность и содержание программно-целевого управления региональной образовательной системой. В теоретических основах исследования программно-целевое управление образованием (ПЦУО) представлено во взаимодействии четырех подсистем: целей, программ, реализации программно-целевого управления и мониторинга развития региональной образовательной системы по целевому, содержательному, технологическому и результативному компонентам в соответствии с показателями и индикаторами эффективности.
Выявлена взаимосвязь феноменов «открытая региональная образовательная система» и «синергетическое взаимодействие ресурсов». Доказано, что синергетическое взаимодействие ресурсов (образовательных, кадровых, информационных, экономических) в условиях программно-целевого управления и их использование способствуют получению высокого суммарного образовательного и социально-экономического эффекта. Показано, что синергетическому воздействию одновременно, но в разных объемах подвергаются три основные характеристики современного образования: качество, доступность, эффективность.
Теоретически обоснована необходимость социальной открытости региональной системы образования как неотъемлемый фактор ее развития и саморазвития, как обязательное условие эффективности ее функционирования. Основным признаком открытости системы образования является государственно-общественный характер управления образованием, обеспечиваемый устойчивым взаимодействием управленческих структур на
І 18
уровне региона; муниципалитета, образовательного учреждения.
Практическая значимость исследования заключается в следующем.
Реализация авторской концепции программно-целевого управления региональной системой образования позволяет обеспечить ее эффективное функционирование в условиях инновационного развития российского образования на основе применения индикаторов и-показателей эффективности реализации целевых программ, системы информационного обеспечения, расширения публичности и прозрачности финансовой деятельности органов управления; перехода от финансирования издержек отрасли к финансированию задач.
Разработанная- система мониторинга, включающая десять модулей (результаты итоговой аттестации учащихся, показатели активности учащихся во внеучебной деятельности; эффективность воспитательной работы и ее программное сопровождение; охват учащихся дополнительным образованием; эффективность школьных средств массовой информации, диагностика правонарушений учащихся; развитие кадрового потенциала; материально-технические, учебно-материальные, медико-социальные условия, эффективность управленческой деятельности, конкурсной деятельности образовательного учреждения с абсолютными и относительными показателями) и систему информационного обеспечения, позволяет объективно-оценивать качество образования на региональном уровне, что является ведущим фактором при распределении ресурсов в ГЩУО.
Апробированная система мер по минимизации социальных рисков позволяет создать оптимальные условия для реализации приоритетного национального проекта «Образование».
Разработанные модель многоуровневой подготовки управленческих кадров, формирования этнокультурной компетенции педагогов, работающих в образовательных учреждениях с многонациональным составом обучающихся, а также учебно-программные материалы и средства обучения
обеспечивают потребности региона в педагогах и менеджерах образования новой- формации, умеющих адаптироваться к условиям инновационного^ развития образования.
Универсальность полученных результатов исследования, выполненного на материале системы образования Республики Марий Эл, позволяет использовать их и в других регионах России при реализации программно-целевого управления в сфере образования.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечиваются:
методологией исследования, опирающейся на достижения философских, социологических и психолого-педагогических наук в области теории и практики управления социальными и образовательными системами;
комплексной методикой исследования проблемы, адекватной цели, задачам, объекту и предмету исследования;
эмпирической проверкой выявленных теоретических основ формирования концепций программно-целевого управления региональным образованием;
сопоставлением результатов теоретического и экспериментального исследования с данными других педагогических и социологических исследований, а также с практической деятельностью органов управления образованием (отделы управления образованием администраций муниципальных районов и городских округов Республики Марий Эл, департаментов образования Псковской и Ярославской областей);
применимостью идей, концептуальных положений и механизмов при организации управления общим образованием в различных территориях Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту:
1. Программно-целевое управление региональной образовательной системой представляет целенаправленный процесс, призванный обёспечи-
вать, оптимальное функционирование и достижение целей ее развития за, определенный интервал времени при ограниченных ресурсах путем четкого определения целей управления, разработки механизмов их реализации; сроков и состояния промежуточных этапов процесса, увязки планируемых целей с ресурсами. Программно-целевое управление в полной мере отражает сущностные аспекты инновационного административного управления и соответствует его опережающему характеру, накладывается на сложившуюся структуру и направлено на оптимизацию управленческих взаимосвязей, прежде всего, на среднем уровне руководства.
Методологической основой программно-целевого управления региональной системой образования является совокупность системного, си-нергетического, культурологического, ситуационного, информационного подходов, реализация которых обеспечивает устойчивые взаимосвязи внутренней и внешней среды регионального образовательного пространства и позволяет осуществлять его моделирование по обоснованным с точки зрения развития социальных процессов параметрам и факторам, воздействующим на развитие образования. Это предполагает: системный анализ современных проблем развития российского и европейского образования, деятельности субъектов образовательной политики, стратегических резервов совершенствования*регионального образования; обеспечение интегра-тивного результата взаимодействия совокупности цивилизационных, социокультурных, национально-региональных процессов; опережающее проектирование развития региональной системы образования и конкретного учебного заведения в условиях инновационного развития общества и государства.
Авторская Концепция программно-целевого управления региональной образовательной системой основывается на идее о необходимости реализации в управлении четырех подсистем:
- подсистемы ijeneii, объединяющей и детерминирующей остальные составляющие ПЦУО и придающей отдельным частям целостность, при
которой в, системе возникают новые свойства, отсутствующие как у отдельных составляющих ее частей; так и у системы в целом;
- подсистемы программ, включающей в себя в качестве компонентов
традиционные, а также проектные и матричные структуры управления с
участием общественно-государственных органов управления как единого
целого, разрушение которого в виде отсутствия того или иного звена при
водит к значительному снижению эффективности отдельных звеньев;
- подсистемы реализации программно-целевого управления, вклю
чающей принципы, методы, средства, позволяющие учитывать в управле
нии образовательным процессом объективные интересы социума; лично-
стно-ориентированные цели обучаемого, субъективный опыт педагогиче
ского коллектива, а также возможности образовательного пространства;
- подсистемы мониторинга развития региональной образовательной
системы по ее целевому, содержательному, технологическому и результа
тивному компонентам в соответствии с показателями-и индикаторами* эф
фективности: ,
Концепция включает научно обоснованные цели и задачи развития системы образования; принципы, условия и направления реализации программно-целевого управления; его нормативно-правовое обеспечение; прогнозируемые результаты; структуру; содержание и организационные механизмы управления; оценку эффективности реализации целевых программ (систему целевых индикаторов и показателей); ресурсы; технологию сетевого взаимодействия; мониторинг деятельности управленческих структур по реализации программ. Представленный в Концепции управленческий цикл включает организационную подготовку, прогностический анализ, определение целей, постановку задач, разработку программных действий, ресурсное обеспечение, оформление и утверждение программы, мониторинг ее исполнения, подведение итогов исполнения (оценка результатов), новый управленческий цикл.
Реализация Концепции обеспечивает:
полноту и качество образовательных услуг, предоставляемых, региональной образовательной сетью при эффективном использовании ресурсов;
формирование управленческой вертикали в системе образования и механизмов, позволяющих региону обеспечить эффективность использования предоставляемых государством ресурсов и экономическую целесообразность деятельности органов управления образованием.
Ключевыми индикаторами эффективности региональной системы образования являются: качество образования, эффективность воспитательной работы, ресурсное обеспечение образовательного процесса, эффективность управленческой деятельности, инновационная деятельность участников образовательного процесса.,
Мониторинг в условиях программно-целевого управления региональным образованием заключается в выявлении состояния и тенденций развития системы,образования и их соотнесении с целевыми ориентирами. Информационное обеспечение программно-целевого управления, региональным образованием (автоматизированная4 система сбора и обработки данных по реализации целевых программ) позволяет осуществлять мониторинг эффективности целевых программ и деятельности системы в целом.
Региональная система мониторинга включает кадровый потенциал (обеспечивающие и аналитические службы), информационные базы данных по основным направлениям деятельности, комплекс автоматизированных систем сбора и обработки данных (программа мониторинга образовательных учреждений, программа сбора данных РЦП «Развитие образования Республики Марий Эл на 2008 - 2010 гг.»), протоколы взаимодействия (внедрение административных регламентов по лицензированию и аккредитации образовательных учреждений и аттестации педагогических работников).
6; Система информационного обеспечения регионального образования, как обязательный ресурс современной саморазвивающейся модели
программно-целевого управления региональным образованием содержит три основных компонента: деятельность- (формирование- банка данных в едином информационном центре через организацию мониторинга); инфраструктуру (оборудование, каналы связи, специалисты, электронные ресурсы); механизмы взаимодействия (определение категории пользователей, дифференциация доступа, автоматизация документооборота, представление результатов обработки информации).
7. Программно-целевое управление региональной образовательной системой позволяет минимизировать социальные риски и проблемы, возникающие в ходе реализации приоритетного национального проекта «Образование». Комплекс мероприятий по снижению социальных рисков; охватывающий финансово-экономическую, нормативно-правовую, организационную и ресурсно-технологическую сферы управления, включает разработку и издание соответствующей методической литературы по направлениям реализации проекта, организацию работы сайта дляучастия общественности в формировании образовательной политики.
Апробация и внедрение результатов исследования в практику.
Ход и результаты исследования на различных его этапах докладывались и получили положительную оценку на международных конференциях в Софийском университете в 2005-2008 гг., на заседаниях ученого совета Федерального института развития образования, семинарах с руководителями учреждений образования, факультетах повышения квалификации ГОУ ДПО ПК (С) «Марийский институт образования», Марийского регионального центра повышения квалификации Марийского государственного университета. Основные положения и выводы диссертационной работы докладывались на российско-американской научно-практической конференции «Актуальные проблемы науки и образования» (1997 г.), Международной конференции «Качество образования и управление по результатам» (Йошкар-Ола, апрель 2001 г.), Всероссийском совещании руководителей муниципальных органов исполнительной власти, осуществляющих
управление в-сфере образования (Москва, декабрь,2007 г.), Всероссийской', конференции «Инновационные технологии в системе российского образования» (Москва, апрель 2008 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Развитие инновационного потенциала сельской, школы:, возможности и перспективы. Комплексные сельские общеобразовательные системы как перспективные модели для возрождения и развития сельского социума в России» (п. Изборск, Псковской области, июнь 2008 г.), ежегодных республиканских научно-практических конференциях работников образования Республики Марий Эл: «Модернизация системы образования Республики Марий Эл: опыт, проблемы, перспективы» (2004 г.), «Использование информационно-коммуникационных технологий, в образовании» (2004, 2005 гг.), «Реализация приоритетного национального проекта «Образование» в Республике Марий Эл: результаты и перспективы» (2006 г.); «Приоритетный национальный- проект «Образование» в Республике Марий Эл: результаты и перспективы.развития» (2007 г.).
На.апробацию и внедрение результатов исследования^ была.направлена деятельность диссертанта в ходе организации выездных (2006-2008 гг.) семинаров для руководителей 17 муниципальных органов управления образования, методических служб и образовательных учреждений, всероссийском научно-методическом семинаре «Эстетизация тендерного развития детей дошкольного и младшего школьного возраста» (г. Киров, ноябрь 2007 г.).
Материалы исследования использовались при разработке республиканской целевой программы развития образования Республики Марий Эл на 2008-2010 гг., комплексного проекта модернизации образования Республики Марий Эл на 2006-2007 гг., внедрении новой системы оплаты труда (НСОТ) работников образования, модели подушевого финансирования.
Результаты диссертационного исследования приняты к использованию в Министерстве образования Республики Марий Эл, внедрены в
управленческой деятельности муниципального учреждения «Отдел образования и по делам молодежи администрации муниципального образования «Новоторъяльский муниципальный район», муниципальное учреждение «Отдел образования и по делам молодежи администрации муниципального образования «Оршанский муниципальный район», государственное образовательное учреждение среднего профессионального образования Республики Марий Эл «Оршанский педагогический колледж им. И.К. Глушкова». Основные теоретические положения и выводы нашли применение в преподавании автором курсов «Менеджмент в образовании», «Управление образовательными системами Республики Марий Эл» в ГОУ ДПО (ПК) «Марийский институт образования», г. Йошкар-Ола.
Результаты исследования опубликованы в семи монографиях, методическом пособии, а также в 54 печатных работах, в том числе 8 - в научных изданиях, рекомендованных ВАК для публикации основных научных результатов, и 5 - в зарубежных изданиях. Использование результатов исследования на практике подтверждается документально.
Структура диссертации. Содержание диссертации изложено на 412 с, состоит из введения, четырех глав, заключения, содержит 24 рисунка, 66 таблиц, 8 приложений, библиографический список, насчитывающий 358 источников (в том числе 19 иностранных, 6 электронных).
Система образования России начала XXI века
Система образования России и зарубежных стран в XXI веке претерпевает содержательную и структурную реорганизацию, требующую интенсивной модернизации имеющегося потенциала, разработки и внедрения новых проектов, обновления содержания образования, комплекса методов и средств обучения.
Рассмотрением вопросов модернизации систем управления образованием на основе программно-целевого подхода занимались многие ученые (И. И. Калина [109], В: С. Лазарев и М. М. Поташник [152], А. Mi Моисеев [182], М. М. Поташник [222], С. А. Репин [246], В. А. Сластенин [262], П. И.Третьяков [283, 284, 286], И . К. Шалаев [315] и др.). Вопросьь регионологии рассмотрены в работах Л. А. Гаранина [58], A. Т. Глазунова и В.Б. Золотарева [67], Г. Н. Григорьева [75], Л. В. Кузнецо вой [141, 142], Е. В. Ткаченко [281], В. С. Ушакова [291], Н. М. Швецова [317] и других авторов. Моделирование региональных образовательных систем представлено в исследованиях А. Ю. Белогурова [32], Ю. И. Калиновского [111], Л. И. Лурье [161] и др. Отдельные аспекты проблемы эволюции, организации и управления системами образования в России отражены в трудах В. Н. Аверкина [3], B. И. Мухина [186], 3. И. Равкина [240], А. М. Цирульникова [306] и др. Методологические, общедидактические, методические, технологические и другие вопросы образовательной деятельности рассмотрены в работах К. Ш. Ахиярова, А. Ф. Амирова, Г. X. Валеева [24], М. В. Богуславского [37], Б. С. Гершунского [60, 63], А. С. Запесоцкого [99], Л. Я. Зориной [103], А. В. Козулина [121], Г. А. Ковалева и Е. И. Смоленской [120], А. М. Сарановой [255]. Анализ данных исследований свидетельствует о том, что в разработке ключевых моментов образовательной политики прежде всего соотносят общественное назначение образования с внутри - и внешнеполитическими инструментами, экономическими средствами и организационными ресурсами его реализации, что становится возможным благодаря применению системного и программно-целевого управления. При происходящих кардинальных изменениях в сфере образования принципиальное значение приобретает обобщение суждений о сущности таких понятий, как «система», «образовательная система», «образование», «управление образовательной системой».
Система (от греч. systema) — целое, составленное из частей соединения множества элементов, находящихся в, отношениях или связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство [41, с. 450].
В научной литературе к формулировке понятия «система» имеется два основных подхода: указание ее целостности в качестве существенного признака всякой системы; понимание,системы как множества элементов вместе с отношениями между ними: На наш. взгляд, следует согласиться с тем, что в исследуемых развивающихся системах можно выделить ряд общих, характерных признаков: интегративное качество, составных элементов, из которых сформирована система; структура; способность системы к взаимообмену со средой; цели функционирования системы и управления по достижению поставленных целей; множественность моделей описания системы [20].
К социальным системам относятся педагогические (образовательные) системы, которые в исследовании разделены на два понятия: педагогическая и образовательная система. Под педагогической системой понимается «социально обусловленная целостность направленная на формирование и развитие личности, взаимодействующих на основе сотрудничества между собой, окружающей средой, духовными и материальными ценностями участников педагогического процесса» [152, с. 5]. Функционирование педагогической системы связано с оценкой полученных результатов, их анализом, выработкой соответствующих корректирующих воздействий на систему. Образовательная система представляет собой совокупность образовательных институтов и механизмов реализации взаимодействия между этими институтами. Выделяют следующие уровни образовательной системы: национальный, региональный, муниципальный, образовательного учреждения. Таким образом, в исследовании определение «образовательная система» синонимично принятому в Законе Российской Федерации «Об образовании» определению «система образования», под которой понимается «совокупность системы преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; сети реализующих их образовательных учреждений различных организационно-правовых форм, типов и видов; системы органов управления образования и подведомственных им учреждений и предприятий» [395, с. 54].
Выявление системы есть разделение некоторой области материального мира на две части, одна из которых рассматривается как система — объект анализа (синтеза), а другая - как внешняя среда. Внешняя среда — набор существующих в пространстве и во времени субъектов (систем), которые,.как предполагается, оказывают действие на систему. Внешняя среда — это совокупность естественных и искусственных систем, для которых данная система не является функциональной подсистемой. Внешняя среда определяет количественные и качественные параметры спроса на образовательные услуги, регулирует деятельность органов и организаций, обеспечивающих и производящих эти услуги, служит источником материальных и людских ресурсов; потребляет конечную продукцию [186, с. 11]. При анализе тенденций, происходящих во внешней среде, необходимо учитывать, что в нее входят две составляющие, имеющие разную степень влияния на школу: макроокружение и непосредственное окружение. В контексте понятия «внешняя среда» требуют разъяснения понятия «образовательное пространство» и «образовательная среда», выступающие ее составляющими.
Образовательное пространство, включая образовательную систему, представляет собой совокупность средств массовой информации (СМИ), ориентированную» на образование общественности, а также господствующие в данное время образовательные теории и социально-психологические стереотипы, регламентирующие поведение людей.
Понятие образовательная среда ориентировано на вычленение индивидуально-личностного аспекта не столько обучения, сколько непосредственно учения. Среда становится образовательной тогда, когда появляется личность, нацеленная на получение образования. При этом одна и та же среда может быть образовательной для одного человека и абсолютно нейтральной для другого. Каждый человек имеет шанс самостоятельно формировать свою образовательную среду в границах определенного образовательного пространства, выбирая те или иные образовательные институты или занимаясь самообразованием.
По мнению Е. С. Заир-Бек и А. П. Тряпицыной [96], образование необходимо1 рассматривать в трех аспектах: как фактор становления личности через целенаправленные и нецеленаправленные процессы обучения, воспитания-и развития человека; как часть социальной системы через социализацию и индивидуализацию человека; как инструмент формирования духовного потенциала общества через трансляцию достижений культуры от одного поколения к другому. На наш взгляд, важно то, что эти аспекты анализа позволяют выявлять новое предназначение образования, факторы и условия развития образовательных систем.
Особенности образовательной среды Республики Марий Эл в контексте программно-целевого управления
Конкурентоспособность, потенциал развития и инвестиционная привлекательность региона в условиях современной экономики в значительной степени определяются качеством трудовых ресурсов, их образованием. Масштабы и структура региональной системы образования определяют потенциальные возможности социально-экономического развития, соответствие динамики запросам экономики, конвертации потенциала в экономический рост и благосостояние населения.
Эффективность новой практики образования обеспечивается как посредством разработки и реализации целевых программ, которые предусматривают новые формы связей, отношений образовательных учреждений с другими социальными институтами образования (учебно-воспитательные комплексы, школьные содружества) и других сфер - здравоохранения, культуры, труда и занятости и т.д., то есть способствуют преодолению узкоотраслевого, ведомственного характера системы и формированию образования как общественной сферы. Такой подход меняет место системы образования в социально-экономической сфере и делает ее важной компонентой экономического развития региона.
Как любая социально-экономическая система, образование имеет экономические, предметные, субъектно-деятельностные и ценностно-ориентационные характеристики.
Рассматривая экономические характеристики образовательной среды Республики Марий Эл, выделим следующие ее компоненты: ресурсы (материальные, юридические, финансовые, кадровые); информацию (статистику, методическое обеспечение, стандарты) и организацию (модели, структуры, механизмы, системы, традиции и т.п.). Система образования Республики Марий Эл, состоящая из 17 муниципальных органов управления образованием (14 расположены в сельской местности, 3 представляют городские округа), отличается инфраструктурной полнотой. Основными источниками доходов образовательных учреждений являются: бюджетное финансирование по трем уровням:
1) средства федерального бюджета, полученные по федеральным программам и непрограммной части,
2) бюджет субъекта федерации по отрасли «Образование», средства бюджета субъекта федерации, предусмотренные на финансирование адресной инвестиционной программы развития образования,
3) бюджеты муниципальных образований, а также внебюджетные поступления. Наиболее крупные инвестиции в образование идут именно через бюджет, администрируемый органами управления образованием.
Анализ подходов в управлении образованием, проведенный автором настоящего исследования за период с 2000 по 2005 год, выявил преобладание сметно-затратного механизма управления. Предоставление субвенций производилось на основании фактических затрат соответствующих муниципальных образований на выплату заработной платы работникам образования и фактических расходов на частичное обеспечение материальных затрат, непосредственно связанных с образовательным процессом. Распределение субвенций муниципальным образованиям по факту показало, что по ряду муниципальных образований наблюдалось увеличение размера субвенции более чем на 30 - 40 процентов от среднереспубликанского уровня (Юринский, Килемарский муниципальные районы). Это обусловлено низкой наполняемостью в классах и наиболее низким соотношением количества учеников, приходящихся на одного учителя. Увеличение расходов в этих условиях не влечет повышения качества образования, практика доказывает обратную пропорциональность данных показателей.
Демографический кризис ведет к выравниванию числа выпускников школ с числом принимаемых на все три уровня системы профессио нального образования, исчезнет смысл конкурса при поступлении. Если в одних учебных заведениях конкурс останется на основе свидетельств о сдаче ЕГЭ, вступительных экзаменов или др., то в других поступающих просто не будет. Образовательные учреждения могут столкнуться с очевидными трудностями отсутствия перспектив развития. Другая группа учебных заведений, развивая систему дополнительных образовательных услуг, сможет удовлетворить потребности населения по широкому спектру квалификаций.
Решением проблем неэффективных расходов средств бюджета Республики Марий Эл является формирование эффективной системы финансово экономических отношений посредством введения: нормативно-подушевого финансирования — НПФ (с 2005 года), которое включает субвенции на оплату труда с начислениями на работников общеобразовательных учреждений, а также расходы на частичное обеспечение материальных затрат, связанных с образовательным процессом: расходы на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов). Сумма субвенции рассчитывается исходя из стоимости образовательной услуги, в зависимости от типа местности (городская, сельская) при реализации основных общеобразовательных программ и с учетом повышающих коэффициентов. По итогам расширенного мониторинга внедрения нормативно-подушевого финансирования в рамках Приволжского федерального округа, где лидерами являются Чувашская Республика и Самарская область, Республика Марий Эл находится в одном ряду с такими регионами, как Кировская область, Республика Мордовия, опережая Нижегородскую и Саратовскую области и Республику Башкортостан. В других федеральных округах успешность республики сравнима с Владимирской, Ростовской, Тюменской областями, Республикой Хакассия [244]; бюджетирования, ориентированного на результат (с 2002 года), создающего возможность увеличения размера надтарифного фонда оплаты труда общеобразовательным учреждениям, имеющим высокую наполняемость в классах, и осуществления дополнительных выплат работникам за результативность, качество труда.
Формирование кадрового ресурса региональной образовательной системы
Реформа образования начала 90-х годов прошлого века в значительной мере протекала в формах программной деятельности как на федеральном, так и на территориальном уровнях, что привело к необходимости выработки образовательной политики и стратегии развития образования в регионах России. В связи с этим активизировался процесс разработки региональных образовательных программ и проектов, а само проектирование стало оформляться в качестве особой области и типа профессиональной деятельности в образовании (работы Н. Г. Алексеева [8], Ю. В. Громыко [79], В. А. Козыря [122], А. В. Петровского [217], В. И. Слободчикова [263], Н. М. Чегодаева [307] и др.). По этому направлению в последние годы выполнено значительное число работ [234, 239, 263, 306, 307], исследующих и развивающих идеи проектирования в разных аспектах: при моделировании образовательных систем и осуществлении педагогической экспертизы, проектировании профессиональной педагогической концепции, образовательной среды, институтов и процессов, развития вариативного образования и т.д., причем все большее число работ посвящается проектированию различных территориальных образовательных систем (в мегаполисе, малом городе, округе, сельской местности).
Такое внимание к проектированию развития образовательной системы является, на наш взгляд, не случайным. Во многом оно обусловлено «переходной ситуацией» в самом обществе, где развитие инноваций, создание и реализация разнообразных экономических и социальных проектов отражает известную нестабильность, переходность, ломку, возникновение новых государственно-общественных структур и макросистем [292, с. 115]. Проектирование региональной образовательной системы и реализация программно-целевого подхода в полной мере отражают сущностные аспекты инновационного административного управления, определенного концепцией административной реформы Российской Федерации [127].
Однако в настоящее время нет четких, устоявшихся определений по широкому кругу концептуальных положений разработки и реализации комплексных программ, отсутствует единая точка зрения исследователей на основополагающие понятия программно-целевого планирования и управления, соотношение плана и целевой комплексной программы. В результате происходит адаптация программных методов к существующим методам планирования и управления, что существенно ограничивает рамки применения программно-целевого подхода.
В этой связи можно утверждать, что организационный механизм управления программой в любом случае призван единым руководством объединить все стадии осуществления программы — научные исследования и разработки, планирование, распределение ресурсов, выполнение программных мероприятий. Его задача — подчинить всю деятельность конечным результатам, установить ответственность не только за объем выполняемых работ, но и за их конечный эффект в сферах, являющихся «пользователями» программы. На стадии реализации программы это означает организационное обеспечение действенного оперативного руководства взаимосвязанными исполнителями программных мероприятий и своевременной их корректировки на всех этапах разработки и исполнения; наиболее эффективное использование звеньев аппарата управления и обеспечение максимально экономичного уровня затрат на управление программой по отношению к результатам [176, с. 205].
Как показали исследования, построение организационного механизма целевого управления применительно к подобным целевым программам включает следующие элементы деятельности: -определение структуры программы, которая охватывает определенное число крупных подпрограмм и широкий комплекс разнородных мероприятий; - формирование системы управления программой с выделением ру ководителей подпрограмм; ответственных исполнителей на региональном, муниципальном и школьном уровнях управления образованием и в других функциональных органах, представляющих инфраструктуру поддержки региональной образовательной системы; -распределение прав и ответственности внутри системы целевого управления по координации, взаимной увязке, исполнению и контролю поручений, по взаимодействию всего множества линейных и функциональных звеньев; - использование программных методов планирования и распределения ресурсов.
Совещательным органом управления программой в системе образования Республики Марий Эл является Общественный совет по вопросам развития образования, функциями которого являются экспертная оценка и внесение предложений в стратегию развития региональной системы образования.
Организационный механизм программно-целевого управления накладывается на сложившуюся систему регионального управления образованием, пронизывает ее по горизонтали, требует пересмотра управленческих взаимосвязей, прежде всего на среднем уровне руководства. Ответственные исполнители программных мероприятий в такой системе попадают под двойное подчинение — руководителям министерства, т.е. линейным руководителям, и одновременно — руководителю программы (или подпрограммы), т.е. функциональному руководителю. Наличие двойной связи требует увязки и координации деятельности разнородных органов. Речь идет о возможности использования гибких и динамичных целевых организационных звеньев, которые отвечают за результаты выполнения программы, эффективное и рациональное использование инвестиций.
Целевые программы по масштабности исполнения делятся на общегосударственные, комплексные (комплексно-дискретные) и ведомственные. Общегосударственные целевые программы в связи с их значением, масштабами, характером влияния на экономику страны требуют формирования организационных механизмов управления в высшем звене, когда требуются принятие решений, касающихся экономики в целом, постоянная координация деятельности, выделение и перераспределение больших объемов капитальных вложений и материально-технических ресурсов. Данная форма содержит в себе определенные черты матричной структуры управления, в которых максимально используются существующие органы управления и налаживается комбинированная система организационных взаимодействий: по вертикали — в соответствии со сложившимися отношениями руководства - подчинения по горизонтали - на базе значительного перераспределения полномочий для усиления роли среднего уровня руководства. При этом возникает необходимость в создании специальных органов управления программами на среднем уровне, выделения руководителей подпрограмм и программных мероприятий, имеющих статус ответственных исполнителей, существенном перераспределении функций между ведомствами, руководителями программ, отраслевыми министерствами, органами управления регионами. Первый опыт формирования систем управления такими программами на отраслевом уровне не обеспечивал эффективной координации программных мероприятий из-за отсутствия у руководящего органа достаточно сильных рычагов воздействия на исполнителей в других отраслях, каждый из которых ответственен за большой раздел программы [176, с. 207]. Если данное утверждение справедливо для 70-х гг. XX века, то в настоящее время институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах позволил успешно реализовать приоритетные национальные проекты, которые можно сравнить по масштабности с реализованной в 20-е гг. прошлого века целевой программой - план ГОЭЛРО (государственной электрификации России).
Приоритетный национальный проект «Образование» как инструмент программно-целевого управления
Практика использования отдельных целевых подпрограмм и проведения общероссийских конкурсов, аналогичных тем, которые содержатся в приоритетном национальном проекте «Образование» (ПНПО), существует в России уже не первый год. Примерами являются конкурсы «Лучшие школы России», «Лидеры образования», «Учитель года». Однако все они носят узковедомственный, профессиональный характер, что делает их привлекательными только для небольшого круга специалистов. При этом главной своей целью они ставят поощрение лучших за уже достигнутые результаты [187].
Приоритетный национальный проект «Образование» представляет собой современную и эффективную форму решения в масштабах страны многих острых проблем развития образовательной отрасли. Одна из основных причин этих проблем долгое время заключалась в отсутствии единого, скоординированного по всей вертикали власти механизма финансового и материального обеспечения системы образования России, ориентированного на достижение определенных качественных показателей, характеризующих уровень предоставляемых образовательных услуг и их доступность для граждан.
Наиболее важной характеристикой приоритетного национального проекта «Образование» как новой технологии развития является то, что в ее рамках создаются и отрабатываются как современные подходы к распределению финансовых средств, так и новые требования к предоставлению качественного общего образования. В отличие от традиционного централизованного финансирования образовательные учреждения, получившие средства государственной поддержки, самостоятельно определяют приоритеты в их использовании.
К особенностям нового управленческого механизма, способствующим достижению качества образования, отвечающего развивающимся запросам общества и экономики страны, относятся поддержка очерченных государством направлений и целей развития, одновременно являющихся целями программы модернизации образования до 2010 года; получение положительных системных эффектов, касающихся российского образования за счет оказания стимулирующего воздействия в форме государственной материальной поддержки лидеров (школ, учителей); ускорение модернизации российского образования посредством стимулирования и поддержки лучших и выравнивания условий между субъектами Российской Федерации; внедрение эффективных технологий с целью дальнейшего развития отрасли; развитие инновационного потенциала школ и лучших учителей; поставка нового школьного учебного оборудования, способствующая созданию современной ресурсной базы образовательной системы и условий развития информационно-коммуникативных образовательных технологий.
Руководители региональных органов управления образованием видят в реализации национального проекта решение и еще одной проблемы — оценки качества работы органов управления образованием субъектов Российской Федерации и учреждений образования по их результатам. В рамках проекта реализуются две стратегии осуществления поддержки образовательных учреждений. Первая основана на выявлении и поддержке лучших образцов отечественного образования — инноваций: лучших учителей, лучших образовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы; на выявлении и поддержке победителей различных профессиональных и творческих конкурсов талантливой молодежи. Вторая стратегия направлена на ресурсное обеспечение развития системы образования, что позволит выровнять условия реализации основных направлений модернизации системы образования, прежде всего направлений приоритетного национального проекта "Образование": Оснащение общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности, автобусами («Школьный автобус»), внедрение в образовательные учреждения современных образовательных технологий и дистанционных программ обучения, а также подключение общеобразовательных школ к сети Интернет (Интернетизация образовательных учреждений), оснащение образовательных учреждений учебным, учебно-наглядным оборудованием.
Основным аргументом критики идей ПНПО является неадекватность вклада ожидаемым результатам, а именно, системным эффектам в развитии образования. Проект критикуется и за недостаточный относительно потребностей объем выделяемых финансовых средств поддержки региональных систем образования. Так, в регионах объем средств, поступающих в рамках ПНПО, составляет всего 3 процента от консолидированного бюджета, выделяемого на образование [154, с. 4-8]. В то же время принцип софинансирования, принятый при реализации проекта, обеспечивает интеграцию федеральных, региональных и муниципальных ресурсов, благодаря чему значительно увеличивается объем финансовых средств, направляемых в систему общего образования. Так в Республике Марий Эл, использование принципа софинансирования позволило привлечь на реализацию ПНПО средства в общей сумме 3,72 млн рублей, из них 46 процентов составляют средства региона. Сейчас в Республике осуществляется переход от экспериментальной отработки механизмов к ресурсному наполнению тех образовательных программ, которые являются достойными продолжения. В соответствии с этим в рамках каждого мероприятия предусматриваются проведение комплекса научно-исследовательских работ, апробация и проведение экспериментов, распространение результатов, нормативно-правовое, кадровое (чего не было в предыдущих программах) и материально-техническое обеспечение. Последнее предусматривает внедрение современных информационных технологий. Таким образом, концентрация ресурсов и существенный рост бюджета общего образования, необходимого для реализации инновационных образовательных программ, создания качественных условий осуществления образовательного процесса, - это прямое и наиболее наглядное следствие проведения конкурса общеобразовательных учреждений.
По мнению ректора ГУ ВШЭ И. Я. Кузьминова [145, с. 5-7], увеличение вклада государства в развитие образования должно сочетаться с повышением эффективности использования средств самой системой образования, с ликвидацией зон бюджетных потерь, зон неэффективного использования средств семей, значительных средств населения (в России до 2 процентов ВВП население тратит в системе образования, т.е. выделяемые государством средства не поступают по назначению). Объем направляемых в сферу образования средств остается крайне низким. По сравнению с показателями государственного финансирования на одного учащегося в развитых странах в семь раз ниже. Это ведет к снижению конкурентоспособности российского образования. Улучшение финансового положения сферы образования осуществляется за счет с одной стороны, увеличения бюджетных расходов на образование, с другой - концентрации средств на осуществление программы высокого качества, повышения эффективности расходования средств, обеспечения заинтересованности образовательных организаций в получении внебюджетных доходов. Иными словами, речь идет об изменении системы механизмов финансирования с точки зрения повышения эффективности бюджетного финансирования и, за счет расширения источников и механизмов привлечения внебюджетных средств.
