Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Внебюджетное финансирование в рамках реформирования деятельности общеобразовательной школы, нацеленное на обеспечение качества знаний учащихся
1.1. Социально-педагогические основы достаточности бюджетного и внебюджетного финансирования общеобразовательной школы и механизм его эффективного освоения 16
1.2. Использование механизмов двусторонней заинтересованности источников внебюджетного финансирования и школы в успешности педагогического процесса 35
1.3. Состояние организации и привлечения внебюджетного финансирования в практике общеобразовательных школ Республики Таджикистан в годы независимости 61
Выводы по 1 главе 77
Глава 2. Роль внебюджетного финансирования по эффективному управлению школой, обеспечивающего формирование конкурентоспособного выпускника в условиях становления рыночной экономики
2.1. Научно - обоснованный учет финансовых потребностей школ, обеспечивающий эффективное управление школами 79
2.2. Пути и методы привлечения финансовых ресурсов внебюджетных источников и стимулирование участников к результативной деятельности в педагогическом процессе школы 95
2.3. Экспериментальная обоснованность эффективности адресного применения внебюджетного финансирования, способствующая качеству преподавания и знаний учащихся 128
Выводы по 2 главе 154
Заключение 156
Список использованной литературы
- Социально-педагогические основы достаточности бюджетного и внебюджетного финансирования общеобразовательной школы и механизм его эффективного освоения
- Использование механизмов двусторонней заинтересованности источников внебюджетного финансирования и школы в успешности педагогического процесса
- Научно - обоснованный учет финансовых потребностей школ, обеспечивающий эффективное управление школами
- Пути и методы привлечения финансовых ресурсов внебюджетных источников и стимулирование участников к результативной деятельности в педагогическом процессе школы
Введение к работе
Новый этап экономических и социальных реформ в Республике Таджикистан предусматривает в качестве приоритетных направлений государственные инвестиции на поддержание систем жизнеобеспечения населения страны. Расходы на образование являются именно такими инвестициями, поскольку развитие всех отраслей экономики напрямую зависит от уровня образованности общества.
В школах бюджетное финансирование должно обеспечить возможность получения учащимися знаний, навыков и умений, соответствующих требованиям республиканских и местных стандартов по различным предметам.
Более жесткие требования современная экономическая ситуация предъявляет к качеству профессионального образования, предоставляемого средне-специальными и высшими образовательными учреждениями. Дальнейшее развитие общества невозможно без совершенствования профессионального образования, без его перехода на новый уровень. Профессиональные учебные заведения становятся основным каналом подготовки молодого пополнения квалифицированной рабочей силы, воспроизводства дипломированных работников, выступая, как составная часть общей системы образования и как звено народнохозяйственного комплекса страны.
Современное состояние образования обычно характеризуется в первую очередь с позиций недостаточности бюджетных средств, выделяемых государством для обеспечения функционирования данной сферы деятельности. В этих условиях все остальные проблемы, связанные с содержанием и качеством образования, доступностью качественного образования для различных слоев населения, более полным удовлетворением запросов учащихся, развитием связей с рынком труда и др., отодвигаются на второй, а то и на третий план. В условиях острого
дефицита финансовых ресурсов такая расстановка приоритетов выглядит обоснованной. Более того, можно полагать, что большинство названных проблем порождено в первую очередь недостаточным финансированием.
Недостаток финансирования в сфере образования следует рассматривать с двух позиций:
недостаток средств, выделяемых из государственного бюджета, как количественную характеристику проблемы финансирования образования, т.е. собственно недостаток средств;
недостаточно эффективное (или недостаточно обоснованное) распределение бюджетных средств между уровнями образования и образовательными учреждениями как качественную характеристику проблемы финансирования образования.
8 этом смысле анализ проблемы финансирования образования
должен охватывать обе эти характеристики - количественную и t
качественную, с тем, чтобы определить не только (и даже не столько)
размеры дефицита бюджетных ресурсов в сфере образования, сколько .
недостатки существующего механизма бюджетного финансирования,
включая его организацию и институциональное оформление.
9 сентября 1991 года Таджикистан стал независимым государством,
но приобрёл при этом нищету, которая возникла вследствие прекращения
дотаций из центра. Бедность в Таджикистане усугубилась ещё и
гражданской войной ущерб, от которой оценивается в «7 миллиардов
долларов США».
По данным статистики, в результате "гражданской войны 55 000 детей осиротели, 26 000 женщин овдовели, потеряв кормильца, и стали возглавлять семью, 195 000 человек выехали в страны СНГ. Согласно исследованиям МВФ и Всемирного Банка около 20 % школ были разрушены и разграблены, свыше 130 школьных зданий требует ремонтно-восстановительных работ и полного оснащения оборудованием, учебно-наглядными пособиями, ТСО. Взамен 126 разрушенных
необходимо строительство новых школьных зданий на 20000 ученических мест" (123).
Затяжной гражданский конфликт пагубным образом сказался на жизни людей, разрушил гражданское общество и нанёс серьезный вред всей инфраструктуре страны. Экономический спад ещё более ухудшил уже достаточно высокий уровень бедности и увеличил безработицу. "Молодежь составляет 40,6 % от численности безработного населения в Таджикистане", а резкое сокращение государственных расходов ограничило возможности государства в обеспечении базовых услуг - образования, здравоохранения для всех граждан.
Несмотря на финансовые трудности, в 1990-е годы были предприняты некоторые попытки реформирования сектора образования. В частности, правительство разработало новую правовую основу системы образования.
В 1993 году был принят новый "Закон об образовании". На основе Конституции страны, Закона Республики Таджикистан "Об образовании" разработана Концепция национальной школы, одобренная Правительством Республики Таджикистан 13 июня 1994 года.
Предпринятые до настоящего времени исследования проблемы бюджетного финансирования образования носили ограниченный характер и касались главным образом его количественной характеристики:
сопоставления расчетной потребности в бюджетных средствах с объемом реального финансирования;
определения размеров дефицита бюджетных ресурсов;
разработки на этой основе вариантов более экономного (можно сказать - более рационального) расходования бюджетных средств;
сопоставления объема бюджетного финансирования с ВВП (в том числе в разных странах) и т.п.
Использование результатов этих работ было затруднено вследствие неоднозначности предлагаемых решений по экономии бюджетных
средств, а также, на наш взгляд, из-за отсутствия комплексного, системного подхода к проблеме.
Предусмотренная Законом Республики Таджикистан «Об образовании» государственная гарантия приоритетности образования, обусловливающая выделение на цели его развития не менее 10 % национального дохода, стабильно не выполняется. Регулярно инициируется обсуждение целесообразности отмены этой государственной гарантии ввиду невозможности ее обеспечения. Следует отметить также, что показатель национального дохода уже практически не используется в экономических оценках и расчетах. Эта норма, таким образом, практического значения не имеет, но позволяет судить о формально объявленных масштабах законодательно установленных гарантий для системы образования.
Обеспечиваемый государственным бюджетом уровень
финансирования образования существенно ниже установленного законодательством.
Система образования Республики Таджикистан является преимущественно государственной. Это означает, что основными ее элементами являются государственные образовательные учреждения. Их деятельность финансируется из соответствующих государственных бюджетов.
В основе распределения бюджетных средств между образовательными учреждениями лежит принцип финансового обеспечения функционирования образовательного учреждения как объекта, т.е. финансирования его способности обучать определенный контингент учащихся и содержать (обеспечивать функционирование) находящиеся в нем материальные объекты. При условии достаточности бюджетных средств, а также соответствия потребности образовательной сферы и выделяемых ресурсов, этот принцип реализуется в «справедливом распределении» бюджетных средств, а неизбежные в
реальной действительности отклонения (стихийные бедствия, аварии, ремонт, приобретение дорогостоящего оборудования и т.п.) компенсируются перераспределением части этих средств.
Однако фактический объем ассигнований, выделяемых из бюджета системе образования, не позволяет нормально функционировать образовательным учреждениям, т.е. не обеспечивает их способности обучать определяемый государством контингент учащихся и содержать материальные объекты сферы образования. Основной принцип действующей системы финансирования, следовательно, в полном объеме не реализуется. Это позволяет поставить задачу ее модернизации (возможно - реформирования) в направлении повышения обоснованности распределения бюджетных средств и повышения эффективности их использования.
Названные основополагающие документы подразумевают новое отношение к организации деятельности современной школы — мотивационного менеджмента, обеспечивающего эффективность деятельности школы во всех её звеньях и функциях.
Однако специальному исследованию данная актуальная проблема до сих пор не подвергалась. Этим продиктован выбор темы «Педагого-экономические стимуляторы, обеспечивающие эффективное осуществление педагогического процесса в общеобразовательной школе», которая, несомненно, имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение. Она является весьма своевременной и актуальной.
Бюджетный процесс организован таким образом, что выделение бюджетных средств осуществляется строго в соответствии со статьями экономической классификации расходов бюджета и на основании утвержденной сметы (т.е. исключительно в соответствии с планом). Распределение ассигнований по экономическим статьям бюджетной классификации определяется в первую очередь необходимостью производить социально значимые выплаты работникам сферы образования - заработную
плату, включая разного рода доплаты и надбавки, стипендии и пособия студентам и учащимся. В результате недостаточно финансируются статьи расходов, связанные с обеспечением собственно учебного процесса, содержанием материально-технической базы учебных заведений и их развитием.
Эффективность действующей системы финансирования
образования в условиях дефицита бюджетных средств определяется, таким образом, следующими факторами:
распределение бюджетных средств по статьям бюджетной классификации и соблюдение принципа их целевого использования (как его понимают финансовые органы) не позволяет осуществлять маневрирование ресурсами в зависимости от конкретных условий и для решения конкретных задач;
ужесточение контроля за расходованием бюджетных средств все больше превращается в необходимость обоснования перед финансовыми органами каждой траты этих средств, что сводит на нет законодательно установленную автономию и самостоятельность образовательных учреждений;
действующая структура финансовых органов содержит множество промежуточных звеньев, замедляющих движение финансовых потоков;
принятая процедура внесения изменений в смету (плановый документ) также затрудняет движение финансовых ресурсов.
В соответствии с Бюджетным кодексом Республики Таджикистан осуществлять финансирование образовательных учреждений можно только из бюджета того уровня, к которому относится учредитель (местный хукумат) соответствующего учебного заведения. Это означает, что, например, школа может финансироваться только из местного бюджета. При этом бюджет может выделять средства на обеспечение учебного процесса в этой школе только путем перечисления их в соответствующий местный бюджет, причем без гарантий их направления
в школу. При общей финансовой ситуации в стране эти средства могут быть израсходованы на иные, не менее важные в определенный момент времени, цели.
Учитывая эти обстоятельства, можно сделать вывод о том, что в условиях действующей системы бюджетного финансирования решить существующие проблемы эффективного использования «того, что есть» практически невозможно. И связано это не только с нехваткой средств, но и с недостатками сложившегося организационно-экономического механизма деятельности системы образования.
При дефиците бюджетного финансирования естественным образом возрастает роль привлечения средств из внебюджетных источников. Образовательные учреждения могут привлекать дополнительные внебюджетные источники финансирования своей деятельности в форме доходов от самостоятельно осуществляемой деятельности. Законодательство в области образования предоставило им возможность осуществлять практически все виды такой деятельности, за исключением запрещенных. За последние годы в образовательных учреждениях получили развитие не только платные формы обучения, оказание широкого спектра образовательных услуг, но и иные виды деятельности, не связанные непосредственно с образовательным процессом. К ним относятся различные платные услуги, создание учебными заведениями коммерческих организаций и участие в их деятельности, сдача в аренду закрепленных за образовательными учреждениями объектов собственности и др. Для развития такой деятельности система образования располагает значительным материальным и, особенно, интеллектуальным потенциалом. Кроме того, образовательным учреждениям предоставлены существенные налоговые льготы, что также является стимулом для получения дополнительных доходов.
Оценка процессов развития внебюджетной деятельности неоднозначна. С одной стороны, ее развитие создает для
общеобразовательных школ дополнительный источник финансовых ресурсов, стабилизируя финансовое положение, в том числе системы образования в целом и обеспечивая некоторый потенциал развития. С другой стороны, расширение коммерческой деятельности размывает и без того достаточно условные границы, которыми некоммерческая организация отделена от коммерческого, предпринимательского сектора. Увеличение доли внебюджетных поступлений ставит под сомнение некоммерческий характер сферы образования, закрепленный в действующем законодательстве.
Представляется также принципиально важным отнесение доходов, полученных образовательными учреждениями, к неналоговым доходам бюджета и, следовательно, распространение на них всех характерных черт бюджетного процесса, включая и вышеуказанные недостатки. Более того, регламентирование использования доходов от внебюджетной деятельности существенным образом, на наш взгляд, снижает заинтересованность образовательных учреждений в легальном получении таких доходов. Обратной стороной этого процесса может оказаться возрастание опасности «увода» внебюджетных средств в негосударственный сектор.
Основным принципом совершенствования системы финансирования образования должно стать создание условий для обеспечения:
возможности финансирования учебных заведений из бюджетов разных уровней на основе установленных нормативов;
расширенного привлечения внебюджетных средств.
Оба эти направления должны непротиворечиво сочетаться с развитием автономии учебных заведений в распоряжении финансовыми ресурсами.
Актуальность исследования связана с социальными потребностями и предопределена следующими факторами: - не разработанностью избранной темы;
необходимостью в практическом осмыслении сущности исследуемого вопроса;
научно-практическим значением разрабатываемой темы в условиях реорганизации системы образования и определения его содержания;
отсутствием фундаментальных исследований по избранной теме.
Объектом исследования являются общеобразовательные школы и местные органы управления образованием.
Предметом исследования являются процессы финансирования в системе образования Республики Таджикистан.
Целью данного исследования является изучение внебюджетного финансирования и внедрение активной модели внебюджетного финансирования в деятельность современной школы. Разработка комплекса предложений по совершенствованию внебюджетного финансирования образования, включая бюджетный процесс и изменение сферы ответственности государства.
В процессе достижения поставленных целей решаются следующие основные задачи:
оценить существующее состояние и динамику бюджетного-финансирования сферы образования с учетом всей совокупности расходов на образование в рамках консолидированного бюджета Республики Таджикистан;
определение и оценка пределов ответственности государства за предоставление образовательных услуг, гарантированных средствами местного бюджета;
охарактеризовать современное состояние системы среднего общего образования Республики Таджикистан;
выявить основные проблемы внебюджетного финансирования среднего общего образования и попытаться найти пути их решения;
выделить основные направления совершенствования и развития внебюджетного финансирования среднего общего образования;
анализ социально-экономических задач, поставленных государством перед системой образования, определяющих направления расходования государственных ресурсов на нужды образования;
выявление приоритетных направлений расходования внебюджетных средств и определение стратегических направлений развития современных средних общеобразовательных школ;
определение соотношения роли и места государственного и негосударственного источников в финансировании расходов на образование на государственном уровне.
Гипотеза исследования следует из того, что развивающаяся школа будет отвечать потребностям учащихся в современном, образовательном, нравственном и эстетическом миропонимании и будет соответствовать мировым стандартам образования и воспитания, если:
совершенствовать и развивать внебюджетное финансирование среднего общего образования;
выявить приоритетные направления расходования внебюджетных средств;
широко вовлекать родителей и общины в жизнь школы и процесс принятия решений;
развивать самоуправление в общеобразовательных школах, основанное на общественной активности и инициативе ее рядовых членов;
укрепить образовательные услуги и повысить качество образования до уровня мировых стандартов.
Методологической основой исследования являются идеи и положения, разработанные в трудах ученых по проблемам финансирования. В своей работе мы также опирались на труды известных экономистов и социологов, касающиеся разработки теоретических и практических проблем финансирования образования. Анализ теоретических и фундаментальных положений Закона Республики Таджикистан «Об образовании», Концепции
национальной школы, Государственного стандарта образования, а также директивных документов Правительства Республики Таджикистан и Министерства образования, касающиеся исследуемой проблемы.
Для решения поставленных задач использовались следующие методы исследования: анализ научной, научно-методической и психолого-педагогической литературы, анкетирование, тестирование, беседы и интервьюирование директоров, учителей общеобразовательных школ, членов родительских комитетов и работников системы управления образованием, изучение и обобщение положительного педагогического и социального опыта.
Этапы исследования. Исследование осуществлялось в течение десяти лет и проводилось в три этапа.
На первом этапе (1997-1999) исследования, проанализированы и изучены законодательные и нормативно-правовые акты Республики Таджикистан в сфере образования, труды современных российских, таджикских и западных ученых и исследователей по проблемам внебюджетных средств, организации и общему управлению в общеобразовательных школах. Определены основы использования внебюджетных средств в деятельности современной школы и инновация в содержании деятельности школы и её мотивация. Изучено состояние использования внебюджетных средств в системе образования Таджикистана.
На втором этапе (2000 - 2002) были уточнены цели, задачи и методы исследования. Разработана методика распределения средств из внебюджетных источников финансирования и определены пути организации педагогических условий для распределения внебюджетных средств в деятельности школ. Осуществлено экспериментальное внедрение методики внутришкольного распределения средств из внебюджетных источников финансирования в деятельность общеобразовательных школ Горно Матчинского, Матчинского,
Ганчинского районов, г. Пенджикента и г. Худжанда Согдийской области.
На третьем этапе (2003 - 2008) продолжено экспериментальное внедрение методики внутришкольного распределения средств из внебюджетных источников финансирования в деятельность общеобразовательных. Определена эффективность экспериментального применения методики внутришкольного распределения средств из внебюджетных источников финансирования в деятельности школ, систематизированы и обобщены результаты экспериментальной работы, сформулированы общие выводы исследования и оформлены в виде диссертационной работы.
Основной базой исследования являлись школы Горно Матчинского, Матчинского, Ганчинского районов, г. Пенджикента и г. Худжанда Согдийской области. Всего в исследования участвовали 78 учителей, 167 членов родительского комитета и 723 учащихся общеобразовательных школ.
Научная новизна исследования состоит в том, что определена модель внебюджетного финансирования * в деятельности современной школы, разработана методика внутришкольного распределения средств из внебюджетных источников финансирования, выявлены и обоснованы организационные и педагогические условий для распределения внебюджетных средств.
Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в
том, что полученные в ней результаты вносят свой вклад в разработку
проблем совершенствования внебюджетного финансирования в
деятельности современной школы, выявления критериев для
распределения внебюджетных средств.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в исследовании данные об эффективности внебюджетного финансирования в деятельности современной школы могут быть
использованы в совершенствовании учебного процесса в средних общеобразовательных школах.
Надежность и достоверность полученных результатов исследования обеспечивались применением комплекса научных методик, математической обработкой, методами вариационной статистики полученных в исследовании данных, репрезентативностью выборки, включенностью автора в педагогический процесс в течение всего периода исследования.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты исследования были обсуждены и одобрены на ежегодных августовских конференциях Согдийской области (1997-2006г.)5 на заседаниях кафедр общей психологии и педагогики ХГУ, на Республиканских педагогических чтениях.
На защиту выносятся следующие основные положения:
модель финансирования образовательных учреждений;
основные направления развития внебюджетного финансирования среднего общего образования;
комплекс предложений по совершенствованию внебюджетного финансирования образования;
методика внутришкольного распределения средств из внебюджетных источников финансирования.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы. Содержание диссертации изложено на 165 страницах компьютерного набора. В тексте имеется 12 таблиц, 3 рисунка. Список литературы насчитывает 140 наименований.
Социально-педагогические основы достаточности бюджетного и внебюджетного финансирования общеобразовательной школы и механизм его эффективного освоения
Первостепенная роль в деле воспитания подрастающего поколения всегда принадлежала системе образования. Образование - одно из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Республики Таджикистан. Основы регулирования принципов государственной политики в области образования сформулированы в Законе Республики Таджикистан «Об образовании» от 17 мая 2004 г., № 34.
Гражданам Республики Таджикистан гарантируется возможность получения образования без каких-либо условий и ограничений независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, состояния здоровья и т.п. Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего, высшего и послевузовского профессионального образования в государственных и частных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые. Государственные образовательные стандарты позволяют сохранить единое образовательное пространство Республики Таджикистан. Они представляют собой систему норм, определяющих обязательный минимум содержания основных образовательных программ, требования к уровню подготовки выпускников, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся. В настоящее время понятие «система образования» трактуется как совокупность факторов, обеспечивающих реализацию его социальных функций: сеть образовательных учреждений; образовательные стандарты; образовательные программы; ресурсное обеспечение (кадровое, научное, методическое, материальное, финансовое); сотрудничество с другими социальными отраслями; управление.
Одним из условий обоснованности расходов и эффективного использования средств является научно-обоснованная типологизация образовательных программ и учреждений. Содержание образования определенного уровня и направленности определяют образовательные программы, которые подразделяются на общеобразовательные и профессиональные. К общеобразовательным относятся программы дошкольного образования, начального общего образования, основного общего образования и среднего (полного) общего образования.
Они направлены на решение задачи формирования общей культуры личности, ее адаптации к жизни в обществе, создание основы выбора и освоения профессиональных образовательных программ. С помощью профессиональных образовательных программ осуществляется подготовка специалистов соответствующей квалификации, и решаются задачи последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровня специалистов. К профессиональным относятся программы начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования.
Образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, т.е. реализующее одну или несколько образовательных программ и обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся. Образовательные учреждения по своим организационно-правовым формам могут быть государственными, муниципальными, негосударственными. Гражданский кодекс Республики Таджикистан относит образовательные учреждения к некоммерческим организациям. В зависимости от реализуемой образовательной программы создаются следующие типы образовательных учреждений: дошкольные; образовательные, включающие в себя три ступени: начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования; начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования; дополнительного образования взрослых; дополнительного образования детей; специальные (коррекционные) для обучающихся с отклонениями в развитии; для детей-сирот, оставшихся без попечения родителей (законных представителей); другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс. Видовые наименования учреждений определяются в соответствии с уровнями реализуемых образовательных программ и направлениями деятельности.
Каждое образовательное учреждение создается одним учредителям, которые финансируют его деятельность. В соответствии со ст. 120 ГК Республики Таджикистан учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Собственником государственных и муниципальных образовательных учреждений является государство в лице республиканских и местных органов управления. В соответствии с этим основой государственных гарантий получения гражданином образования в пределах стандартов является государственное или частное финансирование.
Объем бюджетных средств выступает одним из главных показателей, характеризующих масштаб государственного регулирования сферы образования. В настоящее время удельный вес республиканского бюджета в общих расходах на образование составляет около 20 %, на долю местных бюджетов приходится около 80 %.
Степень участия бюджета того или иного уровня в финансировании расходов зависит от целого ряда факторов, в том числе: от государственного устройства и общей системы государственного управления; законодательного распределения ответственности за виды образования; сложившихся традиций и т.д. В нашей стране сочетаются отраслевые и территориальные принципы управления. Это позволяет классифицировать структуру финансовых потоков на содержание образования по уровням бюджетов.
Использование механизмов двусторонней заинтересованности источников внебюджетного финансирования и школы в успешности педагогического процесса
Оптимизация бюджетной сферы образования, осуществляемая в рамках общей социально - экономической политики Правительства Республика Таджикистан, должна быть направлена, прежде всего, на повышение качества и доступности образовательных услуг населению, в соответствии с установленным Конституцией и законодательством Республика Таджикистан правом граждан на образование. При безусловном выполнении указанной задачи, основное внимание необходимо уделить повышению эффективности участия Республики Таджикистан в управлении организациями сферы образования и их имуществом, повышению конкурентоспособности таджикских образовательных организаций на внутреннем и мировом рынке образовательных услуг.
Бюджетное финансирование таджикского образования невелико, для многих школ его хватает только для выплаты заработной платы учителям и решения самых неотложных материально-технических проблем. Однако финансовая основа деятельности школы может не исчерпываться финансированием из бюджета. Родители обучающихся, различные юридические лица хотят оказать помощь школе. В разговорной речи лиц, оказывающих помощь школе, называют спонсорами. Но с юридической точки зрения под спонсорством понимается осуществление юридическим или физическим лицом (спонсором) определенного имущественного вклада в деятельность другого юридического или физического лица (спонсируемого) на условиях распространения спонсируемым рекламы о спонсоре, его товарах.
Согласно ст. 41 Закона Республики Таджикистан «Об образовании», школа имеет право привлекать в порядке, установленном законодательством Республики Таджикистан, дополнительные финансовые, в том числе валютные, средства за счет добровольных пожертвований и целевых взносов физических или юридических лиц, в том числе иностранных граждан или иностранных юридических лиц. При этом привлечение дополнительных средств не влечет за собой снижение размеров финансирования школы за счет учредителя.
Граждане и организации, желающие на безвозмездной основе помочь школе материально, оформляют договор пожертвования, заключенный в письменной форме. Пожертвование, согласно ст. 582.1 Гражданского Кодекса Республики Таджикистан, представляет собой дарение вещи или права в общеполезных целях. Договор пожертвования является особым видом договора дарения, по которому одна сторона безвозмездно передает или обязуется передать другой стороне вещь в собственность или имущественное право (требования) к себе или к третьему лицу в общеполезных целях.
Основным признаком пожертвования, отличающим его от дарения, является" общеполезная цель пожертвования (например, капитальный ремонт), так и приносящие пользу отдельным направлениям деятельности школы.
Пожертвование школе может содержать конкретное условие использования имущества определяемого жертвователем, а может и не содержать такого условия. В последнем случае имущество используется школой в соответствии с его назначением (ст.582.3 Гражданского Кодекса Республики Таджикистан) в целях осуществления образовательного процесса, а куда конкретно направить полученное имущество, решает администрация школы самостоятельно. Пожертвование может осуществляться как путем непосредственной передачи имущества, в том числе символической передачи, или вручения правоустанавливающих документов, так и путем обещания передать имущество в будущем.
На принятие пожертвования не требуется чьего - либо разрешения или согласия (ни учредителя школы, ни любых государственных или муниципальных органов). Денежные средства, имущество и иные объекты собственности, полученные в форме пожертвования, являются собственностью школы (ст. 39.7 Закона Республики Таджикистан «Об образовании») и не подлежат налогообложению (ст. 40.3 Закона Республики Таджикистан «Об образовании», ст. 251.2 Налогового кодекса Республики Таджикистан) [87].
Гражданский кодекс Республики Таджикистан (ст. 5 74) допускает совершение пожертвования в устной форме путем непосредственной передачи движимого имущества, если жертвователями являются физические лица, а таюке в случаях, когда пожертвование осуществляет юридическое лицо, но сумма пожертвования не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда. Во всех других случаях, в том числе при обещании пожертвования, необходима письменная форма договора пожертвования, иначе он будет считаться недействительным. Пожертвование недвижимого имущества подлежит государственной регистрации. Школа, принимая пожертвования, для которого жертвователь установил определенное назначение использования, должна вести обособленный учет всех операций по использованию этого имущества. Это требуется для того, чтобы в случае необходимости подтвердить использование имущества по назначению.
Если использование имущества по указанному жертвователем назначению невозможно, использовать его по-иному назначению можно лишь с согласия жертвователя, а в случае смерти гражданина - жертвователя или ликвидации юридического лица - жертвователя, порядок использования имущества определяется судом (ст. 582.4 Гражданского Кодекса Республики Таджикистан).
Если школа использует имущество не по назначению, то жертвователь, его наследники или иные правопреемники имеют право требовать отмены пожертвования в судебном порядке. Принимая пожертвование, школа, как правило, направляет дарителю благодарственное письмо.
В государственных и частных школах деятельность по привлечению внебюджетных средств и контроль за их использованием осуществляет попечительский совет, который согласно ст. 35.2 Закона Республика Таджикистан «Об образовании» является одной из форм самоуправления образовательного учреждения. Вместе с тем действует Указ Президента Республики Таджикистан от 31 августа 1999г. № 1134 «О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в Республике Таджикистан» и принятое в соответствии с ним постановление Правительства Республики Таджикистан от 10 декабря 1999г. № 379 «Об утверждении Примерного положения о попечительском совете общеобразовательного учреждения». Названные акты не обязывают школу создавать попечительские советы, лишь считают их создание необходимым для установления общественного контроля за использованием целевых взносов и добровольных пожертвований юридических и физических лиц на нужды общеобразовательных учреждений. Но данное положение Указа не соответствует Гражданскому кодексу Республики Таджикистан, так как для осуществления контрольных функций попечительскому совету необходимо получить от жертвователя соответствующие полномочия. Это возможно, если попечительский совет обладает правами юридического лица. Оставаясь органом самоуправления школы, попечительский совет либо подменяет, либо дублирует функции совета школы.
Выходам из ситуации является создание некоммерческой организации, которая бы аккумулировала материальные средства (принимала вклады физических и юридических лиц, желающих безвозмездно помочь школе) передавала их школе на строго определенные цели и контролировала их использование. Тогда непосредственным жертвователям будут не граждане и юридические лица, а некоммерческая организация, которая сможет на профессиональном уровне осуществлять внебюджетную поддержку школы и контролировать расходование средств. Такая некоммерческая организация может быть создана в форме общественной организации или благотворительного фонда.
Научно - обоснованный учет финансовых потребностей школ, обеспечивающий эффективное управление школами
Образовательной система любого современного государства является зеркальным отражением процессов происходящих в обществе. Система образования служит передаче опыта предыдущих поколений к поколениям последующим, следовательно, обязательно несет на себе черты, как предыдущего общественного сознания, так и основные характеристики формируемого будущего общества. В этом смысле, общественная значимость школы состоит не только в передаче собственно знаний, но и нравственного опыта и системы социальных и нравственных ориентиров. Современное таджикское общество уже в течении почти двадцати лет находиться на переломном этапе своей истории, когда одна система общественно политических отношений заменяется на другую, в корне меняется и само содержание и восприятие ценностей общества. В этой ситуации, роль и место образования возрастает многократно. Изменения, происходящие в образовательной системе, предопределены следующими факторами: - коренное изменение ценностных ориентации и установок самого общества. Рыночная идеология, пришедшая на смену коммунистической идеологии, предполагает рассмотрение образования не просто как фактора успеха личности, но и отказ от патернализма государства в отношении личности, что многократно усиливает ценность образования; - само образование, получаемое личностью, превращается в характеристику рыночной стоимости на рынке трудовых ресурсов; - коренным образом изменяется место и роль образовательных учреждений в отношениях с обществом и государством. В отношениях с обществом и, прежде всего семьей, центр тяжести и ответственности за нравственное здоровье личности перемещается в семью. В отношениях с государством - это переход к полноценному государственному заказу на общую и профессиональную подготовку своих граждан.
Таджикская образовательная система, построенная на принципах советской педагогики, по праву считалась, да и считается сейчас одной из наиболее развитых в современном мире. В тоже время адаптация к новым общественно политическим и экономическим условиям происходит очень болезненно. Борьба традиций таджикского образования и новых западных влияний иногда приобретает весьма острые и конфронтационные формы. Иногда в рамках жарких дискуссий по теме реформирования образования высказываются крайние, полярные точки зрения. От полного демонтажа всей традиционной системы и слепого копирования западной образовательной модели, до полного возврата к полному государственному диктату в отношении школы.
Дискуссии о судьбах таджикского образования вышли за рамки узко профессиональной сферы и стали предметом широкой дискуссии в государстве и обществе. За последние годы приняты и одобрены несколько базовых документов определяющих основные направления модернизации таджикского образования. Реформа образования стала предметом обсуждения Президента Республики Таджикистан 22 декабря 2005 года, в 2006 году принята программа развития образования.
И, тем не менее, несмотря на столь серьезное внимание государства к этой проблеме дискуссии не утихают. Поскольку, многие вопросы и позиции, закрепленные в данных документах, либо не решены, либо способ их решения вызывает неприятие как в среде учителей и родителей, так и в среде специалистов осуществляющих управление образовательной системой. Причиной такой реакции является узко ведомственный подход к подготовке основных документов по модернизации образования. В большинстве своем документы по модернизации рождаются в кабинетах министерства образования и не учитывают опыта полученного на практике более чем десятилетней истории применения закона «Об образовании». В предлагаемых Министерством образования преобразованиях есть бесспорные приоритеты, направленные на развитие системы образования, которые, безусловно, будут поддержаны педагогической общественностью. Но наряду с этим есть ряд положений, которые требуют широкого обсуждения, как ученых, так и педагогов практиков. В основном, это вопросы выбора путей реализации целей модернизации образования. Так, например, в организационном плане предполагается: «Разработать и реализовать комплекс социально-экономических мер по обеспечению доступности образования на всех его ступенях... В числе этих мер: передача муниципальных общеобразовательных школ в ведение регионов республики и придание им статуса государственных образовательных учреждений...» С точки зрения обновления содержания и контроля качества образования предлагается «экспериментальная отработка форм единого государственного экзамена».
Одним из базовых моментов обеспечивающих качество образования является введение государственных стандартов образования и нормативов финансирования образовательных учреждений, что так же является предметом дискуссий, по поводу содержания этих понятий. Поскольку, основная ответственность за состояние общего среднего образования лежит на органах местного самоуправления, Конгресс муниципальных образований счел необходимым провести широкое обсуждение места и роли муниципальной системы образования в планируемых реформах.
Как уже отмечалось выше, общество озабоченно намечающимися негативными тенденциями в развитии системы образования. Но при этом следует отметить, что в части определения стратегических целей и задач эти расхождения минимальны, а вот при определении способов и путей решения проблем общего образования наметились серьезные расхождения позиций. При всем различии подходов и вариантов развития предлагаемые решения можно сгруппировать следующим образом:
В области содержания образования: Практически все ученые и практики едины в том, что содержание образования должно развиваться в направлении: большего соответствия современным потребностям личности, общества, и государства; являться органическим единством обучения, воспитания и деятельности; быть преемственным по «вертикали» (ДОУ, школа и профессиональное образование); и интегрированным по «горизонтали» (школьного, семейного, дополнительного и профессионального образования). Основным инструментом решения этих задач выдвигается совершенствование образовательного стандарта. Однако по вопросу путей совершенствования выделились две основные тенденции: совершенствование действующих образовательных стандартов. Сторонники этой точки зрения предполагают использовать все передовое накопленное в образовательных системах других стран для совершенствования действующих образовательных стандартов; разработка принципиально новых образовательных стандартов по образу и подобию применяемых в других станах, прежде всего в Республике Таджикистан.
Пути и методы привлечения финансовых ресурсов внебюджетных источников и стимулирование участников к результативной деятельности в педагогическом процессе школы
В последние годы таджикское общество находится в стадии радикальных преобразований. Эти преобразования привели к серьезным экономическим, политическим, социальным и культурным изменениям.
Оборотной стороной этих преобразований выступает затяжной финансово-экономический кризис. В условиях этого кризиса особенно осложнилось положение в бюджетной сфере, и в первую очередь - за счет обострения проблем формирования доходов бюджета.
Средние общеобразовательные школы (СОШ) самым тесным образом связаны с политической, экономической и культурной сферами общества. Поэтому основным источником неблагополучия в системе СОШ является их длительное кризисное состояние.
Экономические условия функционирования СОШ в Таджикистане к настоящему времени коренным образом изменились. Государственное бюджетное финансирование общеобразовательных школ и высших учебных заведений сокращается из года в год, и достигло своей критической отметки.
В связи с этим перед школами остро встают проблемы выживания, поддержания своего финансового состояния на необходимом уровне и поиска источников развития. Это обостряет противоречие между общеобразовательной школой как государственным институтом и как институтом рыночной экономики. Кризис, который сегодня переживает система СОШ в Таджикистане в целом и каждая школа в отдельности, проявляется, прежде всего, в сокращении бюджетного финансирования и неспособности школ адекватно реагировать на быстро меняющуюся социально-экономическую ситуацию в стране.
Очевидно, что только внебюджетная деятельность в условиях рыночной экономики является для школ источником несвязанных ресурсов, позволяющих им достойно исполнять свою образовательную и научную миссию в обществе и осуществлять стратегию развития [23]. При этом с одной стороны, обеспечивается сохранение образовательных учреждений как некоммерческих организаций, а с другой стороны в рыночных условиях возникает насущная необходимость в раскрепощении инициативы, предприимчивости и самостоятельности их коллективов.
Сегодня школы обладают значительным потенциалом для осуществления приносящей доходы деятельности, которая обеспечивает сохранение и развитие государственных школ. Внебюджетная деятельность и раньше играла важную роль в системе государственной школы. Однако в условиях переходной экономики ее значение не только возрастает, на определенном уровне внебюджетная деятельность меняет статус школы, превращая её в субъект экономической деятельности. Это влечет за собой соответствующее изменение методов управления школами уже как деловым предприятием [56]. П. Друккер наиболее точно сформулировал определение делового предприятия как социального института, созданного людьми «для совместной работы, для сотрудничества и достижения целей, которые они не могут достичь в одиночку» [57]. Школе сегодня жизненно необходимо приобрести черты делового предприятия для более эффективного производства «человеческого» капитала и обеспечения усвоения накопленных обществом знаний, умений и навыков.
Некоторыми признаками делового предприятия школы уже обладают. Прежде всего, с 1992-93 годов школы являются налогоплательщиками по результатам их внебюджетной деятельности. Кроме этого, для обеспечения своей деятельности они вынуждены активно взаимодействовать с физическими и юридическими лицами по реализации взаимозачетов и ведению других не денежных расчетов.
Очевидно, что без основной черты делового предприятия-планирования доходов- школам не обеспечить покрытие необходимых расходов и финансовую устойчивость. Внебюджетную деятельность школ нельзя больше рассматривать как случайную, временную и несвойственную им деятельность. Эта деятельность в переходных условиях становится для школ одной из основных. Она требует от школ поиска адекватных экономических и финансовых инструментов, применяемых для управления деятельностью частного или государственного предприятия.
За прошедшее десятилетие в школах произошло постепенное осознание глубины проблем, стоящих перед ними. Особенно за последние три-четыре года в школах достаточно успешно решались задачи стабилизации их социально-экономического положения. В последние годы активно велась работа по привлечению дополнительных ресурсов финансирования школ (дополнительные образовательные услуги, сдача в аренду излишних площадей и другие). В целом объем внебюджетных средств, заработанных школами, составляет сегодня 30-40 % от выделенного бюджета, что сравнимо с аналогичным уровнем школ ведущих зарубежных стран.
Значительная доля внебюджетных средств в общем объеме финансирования обостряет организационно-управленческие проблемы дальнейшего развития школах. Прежде всего, это: трудноразрешимые с точки зрения государственной школы противоречия между методами и способами управления бюджетной и внебюджетной деятельностью школы; выработка новой миссии и стратегии развития школы на основе предпринимательского подхода к управлению её деятельностью в нестабильной экономике; разработка системы принятия управленческих решений с учетом возрастания доли внебюджетных ресурсов для обеспечения деятельности и развития школы; возобновление и развитие инвестиционной деятельности школ за счет бюджетного и внебюджетного финансирования; создание системы подготовки и переподготовки кадров работников образования для работы в новых условиях, в том числе подготовка профессиональных менеджеров (администраторов) для образовательных учреждений. Реализация данных концептуальных положений возможна на базе системного подхода к управлению школами. Улучшая составляющие его элементы, можно достичь успехов в конкуренции.
Переходя на идеологию системного управления, школа должна выработать набор приемов и методов для проектирования образовательного процесса как вида бизнеса в соответствии с поставленными целями. Внебюджетную деятельность школы также можно представить как сумму бизнес-процессов [56], как множество внутренних шагов (видов) деятельности, начинающихся с одного или более входов и заканчивающихся созданием продукции, необходимой заказчику.
