Содержание к диссертации
Введение
Глава I Региональная программа развития образования и ее нормативно-правовое обеспечение 8
1.1 Роль образования в современном обществе и положение с реализацией права граждан на образование 11
1.2 Проблемы развития законодательной базы образования Приднестровья 27
1.3 Нормативно - правовое обеспечение подготовки рабочих кадров 47
Глава II Формирование правового обеспечения развития системы образования Приднестровья 92
2.1 Анализ Российской реформы образования и ее законодательного обеспечения 94
2.2 Развитие правового обеспечения системы образования Приднестровья 115
2.3 Проблемы и тенденции регионализации профессионального образования в Приднестровье 131
2.4 Правовое регулирование развития системы профессионального образования 157
Глава III Нормативно - правовое обеспечение экономического развития системы образования 206
3.1 Экономические отношения в образовании 206
3.2. Экономическое обеспечение развития системы профессионального образования 229
Заключение 260
Библиография 262
Приложення 2v7
- Роль образования в современном обществе и положение с реализацией права граждан на образование
- Анализ Российской реформы образования и ее законодательного обеспечения
- Развитие правового обеспечения системы образования Приднестровья
- Экономические отношения в образовании
Введение к работе
Ліс і уал ЬНОІ І ь исследования. Создание региональных программ развития образования и нормативно-правовой базы их реализации -основополагающие факторы, обеспечивающие гарантии права граждан па образование, развитие образовательной системы. Необходимость изменения и постоянного развития региональной образовательной политики, законодательной базы системы образования обусловлена радикальными изменениями государственно-политического чсіройства и социально-экономических условий многих стран Восточной Ьвропы. в том числе и Приднестровья. Эти изменения, а также негативное развитие ситуации в системе образования в последнее десятилетие, требуют реализации эффективных региональных программ развития образования, принципиального изменения образовательного законодательства, в том числе, закрепления на государственном уровне четких и реальных государственных гарантий права граждан в области образования, обеспечения его законодательной поддержкой, направленной на стабилизацию положения и по сл еду ю щее раз в ити е.
Проблема исследования. Практика реализации региональных программ развития образования, создания законодательной базы системы образования свидетельствует о необходимости исследования проблем педагогического мониторинга региональных программ и определения самого объекта правового регулирования. Без опоры на результаты таких исследований невозможно гарантировать надежность и эффективность существующих региональных образовательных систем. По этой причине указанная сфера исследований может рассматриваться, как самостоятельная область педагогической пачки. Об этом свидетельствует то, что в настоящее время проблема иедосмаючло освещена в педагогической литературе, из
имеющихся современных публикаций по вопросам развития региональных образовательных систем и образовательного права необходимо отметить работы Е.В. Буслова, В.А. Грачева, И.И. Калины, Д.ІІ. Лиферова. И.П.Смирнова, В.В. Сударенкова, Е.В. Ткаченко. Д.К. Черненко. В.И. Шкатулла, а также диссертации В.В. Моисе-еико, В.И. Грибанова. В.М. Петровичева. Исторический анализ документов, представленных в сборнике нормативных документов ; 1888-1999) «профтехобразование России. Итоги XX века и прогнозы» (составитель Ю.А. Якуба), показал нормативное обеспечение развития системы НПО.
Одной из главных должна стать установка на функциональную полноту региональных образовательных систем и образовательного права с точки зрения задач и роли образования в современном обществе. Сейчас отсутствие подобной методологии значительно затрудняет развитие образования с точки зрения обеспечения ее функциональной полноты. Таким образом, имеет место противоречие между запросами образовательного законодательства и возможностями педагогики. 1С а к науки по их удовлетворению. Это противоречие определяет проблем} настоящего исследования: исследование содержания региональной программы развития образования и ее нормативно-правового обеспечения.
Цель исследования: проанализировать, педагогически обосно-іУЛі ь содержание региональной программы развития образования и се нормативно-правового обеспечения.
Объект исследования: система образования Приднестровья.
Предмет исследования: содержание и нормативно-правовое обеспечение формирования региональной системы образования.
Гипотеза исследования заключается в предположении о том, что инновационное развитие региональной системы образования, ее эффективное функционирование возможны, если:
- на основе принципов педагогики и теории управления построить региональную программу развития образования;
- нормативно-правовая база в области образования формируется на основе принципа «опережающего развития» с учетом теории и практики образования;
- раскрыты механизмы развития образования, в том числе экономические.
3а л а ч и ис сл едования:
- определение принципов построения региональной программы раз-ви г и я образования;
- анализ состояния нормативно-правовой базы, необходимости се развития;
- определение тенденций формирования образовательного права в І Іриднестровье;
- разработка и обоснование функциональной структуры законодательства в области регионального образования;
- исследование нормативных актов центральных органов власти в области образования в СССР и Закона Российской Федерации «Об образовании», постановлений правительства РФ и других подзаконных актов.
Методологической основой исследований являются: методология и теория системного, комплексного подхода, философские положения, связанные с методологией образования, образовательного менеджмента.
Л- ІЯ решения поставленных задач и проверки выдвинутой гипотезы использовались следующие методы теоретического исследования: анализ педагогической, психологической, дидактической и методической литературы, нормативных документов по проблеме исследования; обобщение, сравнение, прогнозирование, проектирование, а также методы эмпирического исследовании: опрос, на блюденис\ экспертное оценивание нормативно-правовых документов. Использовались статистические методы обработки данных, определяющих л и нам и К}1 развития образования Приднестровья.
Научная новизна и теоретическая значимость исследования определяются:
разработкой и практической апробацией принципов построения региональных систем образования - открытости, опережающего развития, вариативности, доступности и автономизации учебных заведений, при реализации которых обязательна диагностика потребностей рынка труда в специалистах;
- созданием системы нормативно-правового обеспечения развития регионального образовательного пространства, включающей принципы нормативного обеспечения (прогностичность, полифункциональность, оптимальность) и основы его структурирования;
- созданием модели правового регулирования развития экономики образования за счет внедрения новых механизмов финансирования для различных подсистем регионального образования; определением проблем и перспектив развития законодательной базы республиканского образовательного пространства.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в развитии региональных систем образования для формирования их содержания, моделей построения нормативно-правовой базы, механизмов экономического развития систем общего и профессионального образования, создание новых механизмов исследований по образованию, лежащих в пограничной зоне педагогики с юриспруденцией.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Принципы построения региональной системы образования;
2. Сие ie.ua нормативно-правового обеспечения развития регио нального образования;
3..Модель правового регулирования развития экономики образован и я.
Основные этапы исследования. Исследования проводились в течение пяти лет и состояли из трех этапов.
На іісрііо.м этапе (1996 - 1997гг.) был проведен историкс-педа-гогический анализ содержания региональных программ развития образования, нормативных актов органов власти Царской России, СССР, РФ, Приднестровья по вопросам образования, в том числе профессионального, по результатам которого были сформулированы общие подходы к системе педагогического обоснования в образовательном праве.
Второй этап. В 1998 - 1999 годах на основе разработанных подходов создавался и дорабатывался проект закона «О внесении изменений и дополнений в закон Приднестровской Молдавской Республики «Об образовании», отрабатывалась «Концепция и Программа реформирования системы образования и науки (на период 1999-2003 гг.)» и других нормативных актов.
Третий этап. В 2000-2001 годах осуществлялась разработка моделей региональной программы развития образования, правового регулирования развития экономики; осуществлялась систематизация и обобщение проведенных исследований.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, грех глав, заключения, списка литературы и приложений.
Роль образования в современном обществе и положение с реализацией права граждан на образование
Задачей данного параграфа является определение роли образования в развитии личности, общества и государства в рамках предмеча настоящего исследования. Кроме того, предполагается выявить негативные процессы, дестабилизирующие ситуацию в системе образования Приднестровья, в том числе и в реализации права граждан на образование, поскольку при разработке региональной программы развития образования необходимо предусмотреть правовую нейтрализацию указанных процессов.
Для нашего исследования важно, что представление о сложной и многоуровневой пространственной организации и самоорганизации; образовательного учреждения (как института) и представлением его как системы. В связи с этим возникает необходимость уточнить понятие «система». Система (от греческого Systemo) - целое, составленное из частей соединение, множество элементов, находящихся в отношениях или связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство. Образовательные системы рассматриваются мами каїс открытые, сложно - организованные, управляемые Образовательная система - это такая система общества, которая должна обеспечить в будущем безотказную деятельность других подсистем. Учитывая, с одной стороны, огромную инерционность образовательных систем, с другой - необходимость динамичного развития и возрастающую при этом тенденцию к автономизации образовачельных учреждений, возникает необходимость совершенствования механизма развития образовательных систем и управления этим процессом (А.А. Вербицкий. B.C. Лазарев, П.С. Писарский, B.C. Собкин и др.).
ДВІ ономнзация образовательных учреждений - одна из основных целей регионализации образования, при реализации которой учреждение проводит в своей деятельности принципы федеральной и региональной полигики. Функционирует в условиях четкого распределения прав и полномочий, защищено необходимой нормативно-правовой базой, имеет многоуровневое и многоканальное финансирование, эффективно решает кадровые вопросы и способно самостоятельно не только контролировать качество подготовки своих специалистов, но и обеспечивать регулирование этого качества по горизонтали и вертикали в условиях многоуровневого образования (Е.В. Ткаченко, А.Т. Глазунов).
Проблема перехода к новому образованию в сегодняшних условиях связана с развитием региональных систем образования и интеграции всех его звеньев. С новым качеством образования связаны перспективы экономического роста и преодоление духовного кризиса, возрождение регионально-национальных ценностей, а также решение многих республиканских и региональных проблем.
Судьба современной реформы образования будет решаться в регионах, а потому регионализация и интеграция должны иметь прочную научную основу, учитывающую психологический, национальный и о б ще культур и ый фактор.
Государственную политику в области образования в Приднестровье ныне обеспечивают органы управления различных уровней от республиканскої о. регионального, муниципального, до уровня учреждения. Необходимо отметить, что изменения, происходящие в социально-экономическом развитии общества специфических организационных действий, определенных управленческих решений. Под «управлением» нами понимается целенаправленный, научно-обоснованный процесс воздействия на объект на выбора из альтернативной информации такой, которая организации и через постановку целей, и через раз рабо Ік\ способов их достижения, улучшает функционирование или развигие данного объекта. Выделим вопросы, решение которых являемся чрезвычайно важным на региональном уровне в аспекте :обеспечение развития общественной составляющей системы управления;
упорядочение разделения и координация функций, полномочий и ответственности между различными уровнями управления образованием; - преодоление ведомственности в управлении системой образования, учебными заведениями; - создание системы полноценного нормативно-правового обеспечения регионального образовательного пространства.
Анализ Российской реформы образования и ее законодательного обеспечения
Для целей нашего исследования необходимо проанализировать содержание и законодательное обеспечение российских образовательных реформ. Здесь, определяющими для выбора объекта анализа явились, прежде всего, два обстоятельства: во-первых, историческая лносонилльная близость России и Приднестровья, во-вторых, сохранившаяся аналогичность систем образования и во многом схожесть проблем развития образования. Именно поэтому, в этой главе мы анализируем ход российских реформ, а также содержание региональных программ развития образования, прежде всего, с позиций законодательного обеспечения их содержания.
В конце 2000 г. одной из наиболее бурно дискутируемых в российском обществе тем была реформа образования. Дискуссии велись в широких кругах научной и педагогической общественности, на парламентских слушаниях в Государственной Думе, на 6-м съезде Российского союза ректоров, на семинарах, в различных средствах массовой информации. В частности, активно обсуждался раздел Плана действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 гг., посвященный реформированию образования [27,83,1 18,123,227,297]. ДИСКУССИИ вызвали такие аспекты предлагаемой правительством реформы, как введение единого государственного экзамена и государственных именных финансовых обязательств (ГИФО), изменение сіаїхса образовательных учреждений, а также введение конкурсного порядка распределения государственного заказа на подготовку специалистов и финансирование инвестиционных проектов. Особенно резкие возражения были высказаны представителями Комитета по образованию и науке Государственной Думы, профсоюза работников народного образования и науки и ректорами вузов. Особой критике с.дверглось предложение о введении единого национального экзамена и государственных именных финансовых обязательств. Критикою! правительство жестко, но проведенный нами анализ показал, что одного: в утвержденном им плане действий нет ни одного пункта, который ІІЄ предполагал бы разработку какого-либо новшества образовательным сообществом какого либо нормативного документа, хотя, никто не знает, каким будет экзамен, каким будет механизм ГИФО. Все это должны предложить, обсудить, продумать представители вчзов. школ, научных учреждений. Первоочередные действия правительства России в сфере образования будут направлены на обеспечение роста расходов на образование и существенное . образования средств из внебюджетных источников[27,1 4].
Мы считаем, что один из основных принципов правительственной программы, - это эволюционный, поэтапный характер перехода к намечаемым инновациям. Речь идет об экспериментальной отработке и техпологий проведении единого государственного экзамена, организации в этот период эксперимента по введению государственных именных финансовых обязательств, поэтапному внедрению механизмов нормативного подушевого финансирования.
Особый спор возникает по поводу отмены выпускных экзаменов ь школе и вступительных экзаменов в вузы, а точнее, по поводу введения единых государственных экзаменов, которые могут проводиться вне школ и вузов специальными комиссиями, состоящими из представителей и общего среднего образования, и высшей школы, и родителей, а также, возможно, и других органов, структур, объединений. По итогам этих государственных экзаменов выпускники школ, не выезжая никуда для сдачи вступительных экзаменов, будут посылать свои результаты единых государственных экзаменов в любые вузы страны, а те будут отбирать своих будущих студентов. Такая процедура может, как предполагают разработчики, содействовать конкуренции между вузами, стимулировать их к созданию наиболее благоприятных условий учебы и быта для привлечения самых способных студентов. В результате лучшие вузы отберут лучших студентов. Иногда приводят возражение, что при новой системе нынешние репетичоры будут готовить не для поступления в вузы, а к этим единым государственным экзаменам. Как подтверждает мировой опыт, лишь введение углубленных программ в профильных классах старшей средней школы способно заменить нынешнее репетиторство и платные курсы при вузах. Исследование нами этой проблемы показало, что проведение в 2001-2003 гг. эксперимента по введению единого государственного экзамена правомерно в условиях, когда большинство населения недовольно сложившейся практикой выпускных экзаменов в школе и особенно реалиями вступительных экзаменов в вузы. Цели предлагаемых инноваций заключаются в том, чтобы содействовать повышению качества образования и обеспечению доступности высшего образования на основе законодательного регулирования этого процесса.
Развитие правового обеспечения системы образования Приднестровья
Целью настоящего параграфа является теоретическая разработка возможных путей совершенствования образовательного законодательства в Приднестровье. Правильно выбранная система «наращивания» правовой базы образования, основанная на принципе функциональной полноты, обеспечит реальную возможность в ближайшее время создать современную законодательную базу образования. Более того, указанная система позволит избежать многих ошибок при разработке законодательства, которые естественно возникают при бессистемном подходе и влекут за собой тяжелые последствия для личности, системы образования и всего общества в целом. Черненко Л.К. в своей работе «Правовая составляющая в сфере науки и образования» [354, с.38] так оценивает роль образовательного законодательства: «Существенно заметить, что правовая защита устойчивого развития науки и образования не только детерминируется переводом на язык законов объективной закономерности образовательного развития и в силу того, что по своей внутренней природе право несет в себе заряд устойчивости и стабильности социального развития».
Немаловажно, чтобы в выборе пути учитывались положения современной педагогики. К сожалению, следует признать, что до настоящего времени в Приднестровье разработка и принятие законов в области образования идет бессистемно, даже в определенной мере хаотично. Для разработки стратегии развития образовательного законодательства положения педагогики имеют принципиальное значение, ибо позволяют осуществлять правотворчество в области образования в строгом соответствии с объективными педагогическими процессами, преодолевать кризисные явления и выходить на модель образования, соответствующую новому видению.
Бессистемность широкого спектра законов и отдельных норм по вопросам образования в разных законах не только создает определенные трудности в их применении, но явно не способствует формированию логически построенного и завершенного образовательного Определенную опасность представляет и «вкусовщина» в создании отдельных законов, когда «потребитель закона» создает их под себя, нередко подменяя необходимые нормы прямого действия нормами «удобными», декларативными.
С учетом вышеизложенного представляется важным разработать систему формирования законодательной базы образования как с учетом педагогики, так и положений юриспруденции [39,40,4 1,46, 85.114. 124.168,178,203,247,301], исходя из педагогических требований, норм и положений. Более того, принципиально важно зафиксировать в образовательном законодательстве положения, обеспечивающие перспективное развитие образования в соответствии с потребностями общества. Следует отметить, что в настоящее время среди специалистов в теории педагогики существует два принципиальных подхода к проблеме «перспективности» образовательного за-конодательства.
Первый заключается в том, что законодательство должно отражать только те положения, которые уже апробированы педагогической практикой.
Но втором случае, предполагается наряду с апробированными положениями включать в законодательство перспективные положения, обоснованные только теоретически и не подтвержденные практикой.
В настоящей работе не представляется возможным дать обоснования указанных позиций. Эта проблема должна стать самостоятельной темой исследования. Однако, полагаем необходимым согласится с возможностью включения в образовательное законодательство, при достаточной теоретической проработке, положений, которые еще не апробированы педагогической наукой. При этом следует учитывать определенную вероятность нереализуемых «теоретических» норм. В качесівс примера можно рассмотреть несколько положений, включенных только на базе теоретических обоснований в закон Приднестровской Молдавской Республики «Об образовании». Так, несмотря на отсутствие в предыдущие годы практики создания и функционирования негосударственных образовательных учреждений, указанный закон с 1994 года ввел правовую норму, разрешающую создание таких образовательных учреждений. Последующая практика применения этого положения подтвердила его реалистичность и необходимость, хотя, безусловно, следует признать, что данная «теоретическая» норма требует своей дальнейшей корректировки [83].
Появление негосударственного сектора в образовании связано, в первую очередь, с демократизацией общества, вынужденным отказом государства от монополии в основных сферах социально-экономической жизни страны, признанием частной собственности, переходом к рыночной экономике, появлением свободных «ниш» в сфере образования, не занятых государственными учебными заведениями. Этому способствовали значительные трудности государства финансировать образование в полном объеме, неподготовленность государственных и муниципальных учебных заведений к оказанию платных образовательных услуг на первом этапе преобразования общества.
Экономические отношения в образовании
Кейнсианство было ведущим направлением западной экономической теории начиная со второй половины 30-х годов текущего столетия и до конца 70-х гг., когда последователям Дж.М.Кейнса пришлось уступить пальму первенства теоретикам обновленной неоклассической доктрины. Однако несмотря на усиление влияния теорий и концепций, ставящих во главу угла поддержание автоматизма свободного рынка при ограничении государственного контроля в экономической и социальной сферах, в экономике образования ведущих стран мира роль государства остается весьма значительной.
Объясняется это не только тем, что в мире нет ни одной страны, где бы в чистом виде проводилась кейнсианская, либо монетаристская политика, а в практической деятельности государства с рыночной системой хозяйствования реализуют в настоящее время смешанную экономическую политику, сочетающую элементы двух альтернативных теоретических школ. Причина заключается еще в том, что на организацию сисгемы образования и степень участия государства в экономических отношениях, определяющих функционирование этой важной отрасли социально - культурной сферы, оказывают значительное влияние исторические и национальные традиции [389].
13 странах с устойчиво сильной ролью государства в общественной жизни преобладает сеть государственных учебных заведений, а доля частных средств, привлекаемых для финансирования данной отрасли, относительно невелика. Так, в Германии подавляющее большинство образовательных учреждений принадлежит государств). Обчченис в них от школы до университета бесплатное. Основным источником финансирования этой сети являются средства зеель и муниципалитетов. Бюджеты земель покрывают более 72% от общей суммы расходов на образование, На средства общин и так называемых «целевых союзов», в основном, содержатся общинные начальные и средние школы. В своей совокупности эти средства составляю; около 19% расходов по отрасли. Немногим менее 9% от общей суммы затрат на образование покрывается поступлениями из федерального бюджета. В целом же на финансирование образования в государственном бюджете ФРГ выделяется от 15 до 18% его расходной части.
Наряду с государственным и общинными в ФРГ имеются и частные, в том числе и конфессиональные школы. Эти школы платные. Вместе с тем они получают значительную (иногда до 90% всех расходов) финансовую поддержку государства. Доля частных учебно-воспитательных учреждений возрастает по уровням образования. Гак. количество частных школ составляет в современной Германии около 10% тгих общего числа, гимназий - 18,6%, профтехшкол -26,6%, школ специального образования - 39,3%. Государству принадлежит и подавляющее большинство высших учебных заведений, но есть и негосударственные вузы - частные и принадлежащие церк-в и.
Во Франции современная система образования строго централизована. Структура и функции образовательных учреждений, учебные планы и программы определяются циркулярами министерства образования. Общее образование на всех степенях бесплатное. Государственные школы получают средства из государственного бюджета. Частные школы в своем большинстве принадлежат церкви (более 90% общего числа негосударственных школ), в них обучается до 20% учащихся, и, как правило, они получают от государства значительные субсидии. Эти субсидии выплачиваются частным школам в тех случаях, когда они выполняют установленные министерством образования условия по организации и проведению учебно-воспитательного процесса (для государственных школ эти условия обяза-т е л ьны).
Высшее образование во Франции представлено университетами и высшими школами. Это, в основном, государственные образовательные учреждения, обучение в которых бесплатное. Помимо государственных в стране имеются 5 католических университетов с небольшим числом студентов. Частный сектор представлен, в основном, провинциальными высшими инженерными школами, статус которых не очень высок. Финансирование этих школ осуществляется, в основном, местными промышленными группами [292].
Следует отметить, что в отличие, например, от таких стран, как США, Англия, Канада, во Франции более престижными традиционно считаются именно государственные учреждения, что, несомненно, и накладывает свой отпечаток на организацию дела образования в этой стране [9,43, 84, 186, 199].
Централизованную систему образования имеет и Швеция. :-Управление общеобразовательной и профессиональной школами j осуществляется здесь министерством образования. При этом непременно следует отметить, что в Швеции детально разработанные школьные программы являются законом. Обучение в государственных образовательных учреждениях бесплатное, они содержатся и финансируются государством и коммунами.
Расходы на начальное и среднее образование поделены между государством и коммунами примерно поровну. В целом же на нужды образования выделяется около 22% расходов местных органов власти и около 13,5% - из государственного бюджета. В стране имеется небольшое число частных школ и учреждений «после среднего» образования, большинство из них также получают государственные субсидии.
