Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические аспекты управления системой общего образования 15
1.1. Управление образованием: сущность, основные понятия и характеристики 15
1.2. Эволюция подходов к управлению образованием 37
1.3. Концептуальные основы управления муниципальной образовательной системой 59
Выводы 81
Глава II. Проектирование системы государственно-общественного управления образованием на муниципальном уровне (на материале Майского района Кабардино-Балкарской Республики) 86
2.1. Предпосылки оптимизации действующих систем управления муниципальным образованием (на примере Майского района Кабардино-Балкарской Республики) 86
2.2. Моделирование управления муниципальной системой образования в контексте развития демократических государственно-общественных отношений 114
2.3. Результаты апробации модели управления муниципальной образовательной системой 135
Выводы 155
Заключение 161
Список литературы 171
Приложения 183
- Управление образованием: сущность, основные понятия и характеристики
- Эволюция подходов к управлению образованием
- Предпосылки оптимизации действующих систем управления муниципальным образованием (на примере Майского района Кабардино-Балкарской Республики)
- Моделирование управления муниципальной системой образования в контексте развития демократических государственно-общественных отношений
Введение к работе
Начиная со второй половины 1990-х гг., в Российской Федерации осуществляется стратегия устойчивого развития общества. Она основывается на принципах демократизации всех сторон общественной жизни, развития федеративного государственного устройства, повышения конкурентоспособности России. Реализация данных принципов обострила проблемы управления, кадрового управленческого потенциала и обозначила задачи: укрепление вертикали государственной власти, разработка региональной политики, подготовка управленческих кадров, способных к инновационной деятельности в новых социально-экономических и политических условиях (И.П.Добаев, В.Н.Коновалов, А.В.Лубский, В.Н.Смирнов, В.В.Черноус, Г.И.Юсупова).
К управленческим особенностям северокавказского регионального социума относят: наличие законодательной базы национальных республик — субъектов Российской Федерации, их дотационность, полиэтничность, мно-гоконфессиональность, конфликтоопасную этнополитическую ситуацию [110. - С. 47]. Эти особенности оказывают непосредственное влияние на развитие национально-региональных образовательных систем, одним из основных факторов организации которых выступает управление.
Модернизация российского образования актуализировала необходимость широкого вовлечения гражданского общества в лице представляющих его местных сообществ, общественных организаций, родительской, педагогической общественности в управление образованием, обусловила потребность в разработке научно обоснованных моделей управления разными областями в сфере образования на основе демократических государственно-общественных отношений.
Отдельные аспекты управления региональными образовательными системами раскрыты в работах Н.М.Багаутдинова, В.М.Белоусова, В.Ф.Бут, В.А.Гутмана, В.Ю.Еремина, В.И.Загвязинского, Л.Б.Иваниченко, О.В.Коваль-чук, Л.Е.Курнешовой, СЯ.Назирова, А.Д.Николаевой, М.В.Пафовой, М.Р.Па-
щенко, Д.С.Полукшт, И.Б.Тарасовой, М.В.Туберозовой, П.И.Третьякова, Е.Г.Чимитовой, Т.Е.Шмыриной, Т.Д.Шебеко и др. Управление образованием на муниципальном уровне исследовали Р.М.Алексеева, Л.Я.Барсукова, Л.Н.Бе-логурова, П.Ю.Виноградов, Г.В.Головичер, Т.Б.Джаппуева, В.Н.Живкин, С.И.Захаренков, С.В.Иванов, Т.Н.Макарова, Н.Д.Малахов, Н.А.Поздеева, Т.А.Фральцова, Ю.Н.Фролов, Д.Ц.Цыденова и др. Вопросы расширения общественного участия в управлении образованием рассматривали А.И.Адамский, Н.В.Акинфиева, Г.А.Белинский, М.В.Богуславский, В.И.Бочкарев, А.Ф.Гуза-ирова, М.Н.Гулько, А.И.Кузнецов, А.М.Моисеев, З.З.Мусукаева, В.А.Никитин, Е.В.Переславцева, А.А.Пинский, Н.Д.Попов, А.А.Седельников.
Анализ научной литературы свидетельствует о том, что в теории управления образованием недостаточно проработана проблема создания адаптивных, гибких моделей государственно-общественного управления образовательной системой, особенно на муниципальном уровне (экспериментальная деятельность в этом направлении осуществляется в основном на уровне школы). Следует отметить фрагментарность подхода к комплексному изучению муниципальных образовательных систем как открытых систем и объектов научного управления, влияния на них факторов внешней среды (экономических, политических, социокультурных, этнических и др.), разработки механизмов минимизации негативных последствий этого влияния.
Изучение реального состояния проблемы государственно-общественного управления общим образованием показало, что развитие процессов демократизации и расширения общественного участия в управлении происходит медленно (особенно это характерно для национальных республик Северо-Кавказского региона, где отмечается усиление этнократических тенденций, политизация этнических групп и этнизация государственного управления). Проблематика оптимизации управления территориальными образовательными системами на основе демократических принципов со стороны учредителей и органов управления образованием не приобрела необходимых масштабов.
Анализ теории и практики управления муниципальной образовательной системой на основе демократических государственно-общественных отношений обнаруживает следующие противоречия:
между необходимостью расширения общественного участия в управлении образованием и неразработанностью правовых механизмов функционирования системы государственно-общественного управления сферой образования, научных основ организации такой системы;
между необходимостью подготовки управленческих кадров сферы образования к работе в новых социально-экономических и политических условиях и несоответствием существующей практики переподготовки и повышения квалификации управленцев в области образовательного менеджмента;
между развитием инновационных процессов в отечественном образовании и отставанием управляющей системы от этих процессов.
Выявленные противоречия обусловливают проблему разработки научно обоснованной модели управления муниципальной образовательной системой на основе демократических государственно-общественных отношений. Актуальность данной проблемы, ее недостаточная разработанность в теории и практике управления муниципальным образованием определили тему нашего исследования: «Государственно-общественное управление муниципальной образовательной системой».
Цель исследования: на основе теоретико-методологического анализа управления образованием разработать модель государственно-общественного управления муниципальной образовательной системой в условиях комплексной модернизации российского образования.
Объект исследования: муниципальная образовательная система.
Предмет исследования: государственно-общественное управление муниципальной образовательной системой.
Гипотеза исследования основана на предположении: если управление муниципальной системой образования построить на ключевых позициях менеджмента (мотивация, диалогизация, умение работать в команде, сотворче-
ство, управленческая поддержка, стратегическое управление и др.) и демократических государственно-общественных отношениях, то это существенно повысит эффективность и результативность ее деятельности. Задачи исследования:
конкретизировать теоретические представления об управлении системой общего образования, раскрыть характер его эволюционирования в России;
рассмотреть современную муниципальную образовательную систему как объект научного управления;
обосновать предпосылки оптимизации действующих систем управления муниципальным образованием (на материале Майского района Кабардино-Балкарской Республики);
раскрыть сущность государственно-общественного управления применительно к муниципальной системе образования; і
разработать модель управления муниципальной образовательной системой на основе демократических государственно-общественных отношений и провести ее апробацию.
Теоретико-методологическими основами исследования являются:
подходы: деятельностный, диалоговый, мотивационный, национально-региональный, оптимизационный, программно-целевой, системный, ситуационный, синергетический, стратегический, творческий, функциональный;
принципы: научности, системности, целостности, сочетания логического и исторического, централизации и децентрализации, единоначалия и самоуправления, демократизации, гуманизации, партисипативности, «командно-сти», управленческой поддержки;
теории: школоведения (Н.Ф.Бунаков, А.Н.Волковский, М.И.Кондаков, Н.А.Корф, М.П.Малышев, Н.И.Пирогов, И.Н.Ульянов, К.Д.Ушинский и др.), деятельности (Б.Г.Ананьев, Л.С.Выготский, А.Н.Леонтьев, А.В.Петровский, С.Л.Рубинштейн), менеджмента (О.С.Виханский, А.П.Горбунов, Э.М.Корот-ков, А.И.Наумов и др.), организации и управления социальными системами
(В.Г.Афанасьев, М.К.Бочаров, А.Файоль и др.), синергетики (И.Р.Пригожий, Г.Хакен и др.), человеческих ресурсов (Д.Мак-Грегор, Ф.Герцберг, Р.Лай-керт, К.Левин), управления персоналом (Д.М.Гвипшани, А.И.Пригожин, В.В.Щербина и др.), педагогической инноватики (В.И.Загвязинский, Т.И.Ша-мова, Н.Р.Юсуфбекова и др.), внутришкольного управления (Ю.В.Васильев, Ю.А.Конаржевский, В.С.Лазарев, М.М.Поташник, П.В.Худоминский и др.);
концепции: управления по целям (П.Друкер), управления образованием по результатам (П.И.Третьяков), управления качеством образования (М.М.Поташник), государственно-общественного управления образованием (А.И.Адамский, В.И.Бочкарев, М.Н.Гулько, А.А.Пинский и др.), организационного развития школы (В.С.Лазарев, М.М.Поташник), мотивации трудовой деятельности (Д.Адаме, В.Вурм, Э.Лоулер, А.Маслоу, Д.Мак-Клелланд, Л.Портер, Ф.Тейлор, Х.Хекгаузен и др.);
идеи: государственно-общественного взаимодействия, открытости образовательной системы, социального партнерства, ценностно-смыслового согласования действий субъектов управления и др.
Для решения поставленных задач использовались следующие методы исследования: анализ научной литературы по проблеме управления социальными организациями и образовательными системами, законодательных и нормативно-правовых актов в области образования; PEST- и SWOT-анализ внешней среды, социально значимой для образовательной системы; проблемно-ориентированный анализ; обобщение инновационного опыта управления образовательными системами; анкетирование участников образовательного процесса — руководящих и педагогических работников, учащихся; беседы с педагогами и родителями; наблюдение за поведением руководителей образовательных учреждений в различных ситуациях; педагогический эксперимент (констатирующий, формирующий, апробация модели); экспертная оценка, количественный и качественный анализ, математическая статистика; системное проектирование и моделирование.
Источниковую базу исследования составили научные труды (диссер-
тации, монографии); федеральные и региональные законодательные, нормативно-правовые документы в области образования; научно-методические журналы; материалы научно-практических конференций и семинаров, теоретических и прикладных исследований по проблемам образования; статистические, архивные и информационно-справочные данные по изучаемой проблеме; аналитические обзоры, доклады, справки; Интернет-ресурсы.
Экспериментальной базой исследования стала образовательная система Майского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики, включающая муниципальный орган управления образованием и 15 образовательных учреждений разных видов.
Основные этапы исследования.
На первом этапе (2002 г.) — поисковом — проводилось теоретическое исследование управления общим образованием: изучалась литература по педагогике, общим вопросам управления и менеджмента, внутришкольному управлению; составлялся перечень необходимых источников; определялись категориальный аппарат, объект и предмет исследования; рассматривались теоретико-методологические аспекты управления муниципальной образовательной системой; проводился анализ эволюционирования управления образованием, начиная с конца XIX в. по настоящее время.
На втором этапе (2003-2004) - аналитическом - был организован констатирующий эксперимент: собирались, систематизировались и обобщались статистические и аналитические материалы о состоянии и развитии системы образования Кабардино-Балкарской Республики, Майского района; проводилась экспертно-аналитическая оценка образовательной и управленческой ситуаций в республике, районе; обосновывались предпосылки модернизации системы управления образованием на муниципальном уровне.
На третьем этапе (2005-2008) - экспериментальном — осуществлялся формирующий эксперимент: разрабатывалась модель управления муниципальной образовательной системой на основе демократических государственно-общественных отношений, проводилась ее апробация. Выбирался пси-
холого-педагогический инструментарий мониторинга, выполнялись социологические исследования, анализ, обобщение и систематизация полученных результатов; формулировались выводы; публиковались печатные работы, содержащие результаты исследования, доведенные до уровня практической реализации; осуществлялось оформление, редактирование текста диссертации.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
- в концептуально-методологическом плане разработана идея государст
венно-общественного управления муниципальной образовательной систе
мой, выявлены характеристики такого управления (признаки, формы, норма
тивно-правовой статус); разработана модель управления муниципальным об
разованием на основе демократических государственно-общественных от
ношений, в рамках которой выделены подходы, принципы, четырехуровне
вая организационная структура управления, педагогические условия реали
зации.
Обоснованы предпосылки оптимизации действующих систем управления муниципальным образованием в России; проведена экспертиза управления, состояния и тенденций развития муниципальных систем образования Кабардино-Балкарской Республики на материале Майского района, выявлена степень влияния на них факторов внешней среды (экономических, политических, социокультурных);
в научно-методическом плане выработан алгоритм исследования муниципальной образовательной системы и управления ею;, предложены механизмы развития муниципальной системы образования, методика апробации разработанной в диссертации модели; сформированы критерии результативности деятельности муниципальной образовательной системы;
в учебно-организационном плане даны рекомендации по внедрению и реализации демократических принципов и формированию государственно-общественных отношений в управлении муниципальными образовательными системами, учреждениями общего образования.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что в нем:
конкретизированы теоретические представления об управлении системой общего образования на муниципальном уровне, определены феноменология государственно-общественного управления, круг понятий в области управления муниципальной образовательной системой на основе демократических государственно-общественных отношений, уточнено содержание этих понятий;
раскрыт диалектический характер управления образованием в России, проанализированы дидактические модели управления общим образованием в XIX - XX вв. с целью их корреляции в рамках действующего конструкта муниципального образования;
уточнены функции, организационные структуры и методы управления образованием в современных условиях;
теория управления общим образованием обогащена новыми сведениями о муниципальных образовательных системах Кабардино-Балкарской Республики, их специфике;
исследовано влияние факторов конфликтогенности на систему образования в национальных регионах; данный материал выходит «за рамки» педагогики, представляет интерес для социологии, регионоведения и может рассматриваться как один из теоретических аспектов разработки образовательной политики.
Практическая значимость исследования обусловлена системным, целостным описанием муниципального опыта управления общим образованием. Разработанная нами и апробированная на практике модель муниципальной системы управления образованием (четырехуровневая организационная структура, система инспектирования, алгоритм экспертизы деятельности образовательного учреждения и др.), базирующаяся на демократических государственно-общественных отношениях, может быть использована в условиях аналогичных муниципальных образований - малых районах и городах, причем не только в Кабардино-Балкарской Республике, но и в других субъектах Рос-
сийской Федерации. Материал диссертации может применяться в качестве лекционного в системе повышения квалификации, для разработки учебников, пособий по теории управления образованием.
Достоверность и обоснованность результатов научного исследования обеспечивается широким спектром разнообразных источников (научная литература по педагогике, социологии, политологии, психологии, менеджменту, статистические данные и др.)» их достоверностью; применением комплекса методов, адекватных цели и задачам исследования; результатами успешно проведенной апробации разработанной модели управления муниципальным образованием и личным участием в ней автора; эффективным внедрением полученных результатов в практику муниципальных органов управления образованием и образовательных учреждений Кабардино-Балкарской Республики.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Управление системой общего образования представляет собой целенаправленную, организованную деятельность, в которой ее субъекты (органы государственные, региональные, муниципальные, местного самоуправления; руководители образовательных учреждений) посредством реализации управленческих функций (планирование, организация, регулирование, руководство, контроль, координация, мотивация) обеспечивают эффективное взаимодействие подсистем управляющей и управляемой (педагогические работники, учащиеся, родители), направленное на удовлетворение образовательных и иных социальных потребностей каждой из сторон.
Эволюционирование концепций управления образованием в России носит диалектический характер: гуманизм, коллегиальность, участие общественности в управлении в конце XIX — начале XX вв.; централизация, государственная регламентация - в XX в.; формирование единого образовательного пространства, муниципализация, развитие менеджмента в образовании, управленческие нововведения, расширение общественного участия в управлении образовательной системой - в начале XXI в.
Современная муниципальная образовательная система представляет собой упорядоченное множество элементов (орган местного самоуправления, местная администрация, муниципальные и общественные органы управления образованием, образовательные учреждения), объединенных процессуально (управление, обеспечение, инноватика) с целью реализации образовательных функций на подведомственной территории. Характеристиками такой системы являются: видовое разнообразие сети образовательных учреждений, перечень реализуемых ими образовательных программ и услуг, специфическая организационная культура и социально-психологический климат. Условиями функционирования системы образования муниципалитета выступают: общие (географические, политические, экономические, социальные, этнокультурные, технологические), специфические (материально-техническая база, сеть образовательных учреждений, особенности протекающих в них процессов, воспитательные возможности окружающей среды), временные (дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование).
Состояние действующих систем муниципального образования определяется доминирующей управленческой парадигмой, обусловленной социокультурной ситуацией в региональной системе образования. Инновационные процессы (демократизация, расширение общественного участия) в управлении муниципальными образовательными системами протекают медленно в связи с консервативностью управленческих структур, отсутствием целостности в управлении, экспертной поддержки инновационных процессов; информационной недостаточностью; слабо развитой нормативно-правовой базой, регулирующей участие общественности в управлении образованием; отсутствием правовых, экономических и управленческих знаний у членов общественных органов. Данные факторы выступают предпосылками оптимизации управления муниципальным образованием.
Государственно-общественное управление муниципальной образовательной системой представляет собой распределение обязательств в управлении между органами законодательной и исполнительной власти региона,
наделенными государственными полномочиями в области образования, органами местного самоуправления и муниципальной общественностью в лице представляющих ее интересы органов школьного "самоуправления, зарегистрированных в уставе образовательного учреждения. Характеристики такого управления включают: его признаки (наличие общественных коллегиальных органов управления: общее собрание/конференция, совет школы, педагогический совет, общешкольный родительский комитет, органы ученического самоуправления), формы (попечительский, управляющий советы), нормативно-правовое регулирование (единство федеральных, региональных, муниципальных требований).
5. Организационная структура государственно-общественного управления муниципальной образовательной системой включает,четыре уровня: 1) стратегическое управление - разработка и согласованное принятие стратегических решений представителями учредителя, образовательных учреждений через действующие государственно-общественные органы управления;
тактическое управление — обеспечение реализации принятых решений и функционирования образовательной системы, информирование учредителя и общественности о результатах этой деятельности аппаратом муниципального органа управления образованием, различными комиссиями, службами;
оперативное управление — организация методической работы, учебы, повышения квалификации и информационно-методической поддержки педагогических работников разных категорий; 4) соуправление и самоуправление -участие школьников в жизнедеятельности образовательного учреждения и муниципальной образовательной системы.
Методика экспериментальной проверки разработанной модели включает сравнительный анализ качественных и количественных показателей деятельности муниципальной системы образования Майского района в 2004, 2006, 2008 гг. В качестве диагностических методов используются: беседы с участниками образовательного процесса, анкетирование, интервьюирование целевых групп, наблюдение, контент-анализ внутришкольной документации, мо-
ниторинг, анализ статистических отчетов, итоговая аттестация выпускников. Критериями результативности деятельности муниципальной системы образования являются: повышение уровня профессиональной компетентности управленческих и педагогических кадров, положительная оценка деятельности районной методической службы, развитие инновационных процессов, повышение качества образования в районе.
Апробация и внедрение в практику результатов исследования. Основные идеи, положения и результаты диссертационной работы обсуждались на кафедре педагогики ГОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет», на I региональной научно-практической конференции «Инновационный опыт победителей приоритетного национального проекта «Образование» как ресурс развития системы образования» (Нальчик, 2007), на II симпозиуме «Университетские чтения — 2007» (Пятигорск), на районных и республиканских августовских конференциях работников образования (2005-2007), на международных конференциях «Стратегии образовательной политики в условиях глобализации» (Пятигорск, 2008), «Этнодидак-тика народов России: обучение и воспитание в состязательной среде» (Нижнекамск, 2008). Материал первой главы диссертации выполнялся в рамках реализации аналитической ведомственной целевой программы «Развитие научного потенциала высшей школы» (2006-2008) Министерства образованиями науки Российской Федерации, Федерального агентства по образованию и вошел в промежуточный отчет за третий квартал по проекту «Научно-методическое обеспечение модернизации высшего профессионального образования на Северном Кавказе: управление, качество, инновации, подготовка и закрепление кадров» (Пятигорск: ГОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет, 2007).
Апробация результатов исследования проходила в системе образования Майского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики (2005-2008). Основные идеи положены в основу республиканской Концепции развития государственно-общественного управления в системе образования Ка-
бардино-Балкарии (2007), в разработке которой автор принимала личное уча
стие. Некоторые положения доведены до уровня практических разработок и
использованы в деятельности российских муниципальных органов управле
ния образованием (сборник нормативно-правовых актов муниципального
управления) и образовательных учреждений Кабардино-Балкарской Респуб
лики (методические рекомендации по разработке программы развития шко
лы, пакет модельных нормативных актов по созданию муниципальных обще
ственных Советов по вопросам образования и Управляющих советов обще
образовательных учреждений). Во всех случаях по результатам апробации
получены положительные отзывы. 1
Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Текст диссертационной работы изложен на 182 страницах печатного текста, включает 11 таблиц и 11 рисунков.
Управление образованием: сущность, основные понятия и характеристики
Модернизация российского образования обусловливает выдвижение новых идей и концепций управления образовательными системами, создание новых моделей этих систем.
Анализ научной литературы позволяет сделать вывод о том, что «управление» — это феномен, интерпретируемый по-разному. Если рассматривать управление в широком смысле, то для него характерно наличие следующих существенных признаков: действующего сознательного начала - субъекта управления; объекта, которым управляют; преднамеренного воздействия субъекта на объект, которое осуществляется посредством управленческой деятельности и рассчитано на достижение определенных,результатов. Исходя из этого, формирование и развитие системы управления образованием необходимо рассматривать с позиции деятельностного подхода.
Понятие «деятельность» является одним из фундаментальных в психолого-педагогической науке. Разработкой категории «деятельность» занимались В.В.Давыдов, Ю.А.Конаржевский, Н.П.Кузьмина, А.Н.Леонтьев, В.Ф.Ломов, Л.М.Митина, В.Д.Шадриков, Т.И.Шамова и др. Эта категория выдвигается в качестве базовой и в исследованиях по управленческой проблематике (Ф.Р.Дунаевский, М.Г.Захаров, П.М.Керженцев, Э.Г.Костяшкин, А.М.Моисеев, П.И.Третьяков и др.).
Развивая основы теории деятельности, заложенные в ранних работах Л.С.Выготского, А.Н.Леонтьев подчеркивал, что «основными «составляющими» отдельных человеческих деятельностей являются осуществляющие их действия. Действием называется процесс, подчиненный представлению о том результате, который должен быть достигнут, т.е. процесс, подчиненный сознательной цели. Подобно тому, как понятие «мотив» соотносится с понятием «деятельность», понятие «цель» соотносится с понятием «действие» [61.-С. 153].
Учет условий общения и деятельности в гуманизации управления приобретает особую актуальность. «Эти положения представляются убедительными, — отмечал А.Н.Леонтьев,— так как индивид выступает во взаимосвязи не только с предметным миром, но и с другими людьми; верно и то, что именно в общении индивид усваивает общественный опыт и в этом процессе «социализируется» [Там же. - С. 145-153]. Задача социализации решается в педагогических системах посредством осуществления целого ряда взаимообусловленных функций, которые и принято называть собственно управленческой деятельностью [95. - С. 24].
Анализ работ В.С.Лазарева, А.М.Моисеева, М.М.Поташника, П.И.Третьякова и других авторов позволяет выделить в качестве субъектов управления государственные органы, общественные организации, отдельных лиц, осуществляющих управленческую деятельность. Объектами управления выступают различные педагогические системы и подсистемы, а также образовательные (учебно-воспитательные), инновационные и обеспечивающие процессы, необходимость, потребность и возможность управления которыми появляется у субъектов управления.
Понятие «педагогическая система», определяемое как предмет педагогической науки и объект педагогической практики, встречается в исследованиях В.П.Беспалько, Ю.В.Васильева, Т.А.Ильиной, Ю.А.Конаржевского, Н.В.Кузьминой, В.С.Лазарева, А.М.Моисеева, М.М.Поташника, П.И.Третьякова и др. Данное понятие имеет множество значений и понимается по-разному. Это может быть и система образовательной деятельности отдельного педагога или школы в целом, и авторские педагогические системы обучения и воспитания, и конкретные образовательные технологии.
В рамках нашего исследования мы будем использовать понятие «образовательные системы», под которыми подразумеваются отраслевые системы, созданные органами государственной и (или) исполнительной власти разного уровня, обществом специально для реализации образовательных и иных социальных функций. Классификация данных систем связана, как правило, с территориально-административным делением страны, в связи с чем можно выделить наличие образовательных систем следующих уровней: федеральная (национальная) образовательная система; региональная (на уровне субъекта Российской Федерации); муниципальная (на уровне муниципального образования); межмуниципальная (образовательный округ). В качестве локальной образовательной системы рассматривают образовательное учреждение.
Понятие федеральной образовательной системы раскрыто в Законе Российской Федерации «Об образовании» (глава II, ст. 8) как совокупность взаимодействующих: преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов.и видов; органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций [131].
Региональная система образования рассматривается В.И.Загвязинским в нескольких аспектах: в социально-институциализированном - как сеть образовательных учреждений, обладающих образовательным потенциалом, а также органов управления и обеспечения деятельности; в собственно-образовательном - как целостная система и как часть системы образования России и мира; в структурно-уровневом - как система непрерывного образования, охватывающая дошкольное, школьное и профессиональное образование [38. — С. 29-30]. Такая структуризация может быть использована при выделении особенностей региональной образовательной системы с позиции анализа составляющих ее частей, элементов, а также связей и взаимодействия между ними.
Муниципальная (местная) образовательная система, по определению В.С.Лазарева, представляет собой «совокупность связанных между собой образовательных и инновационных процессов (происходящих как в образова тельных учреждениях, так и вне их) и деятельности по управлению этими процессами, осуществляемой образовательными учреждениями, органами образования и другими институтами в той или иной территории». Ее основными характеристиками являются состав разнообразных образовательных услуг, их доступность и качество реализации [111. — С. 390-394].
Эволюция подходов к управлению образованием
Система образования как социальный институт обусловливается общественным устройством, социально-экономической и политической ситуацией, региональными особенностями. В связи с этим, образование находится под влиянием двух тенденций:
- с одной стороны, оно может отставать от общественного развития в силу определенной внутренней консервативности, инерционности, что является условием его «выживания», стабильности в переходный период;
- с другой стороны, образование постоянно отвечает на изменения в общественном развитии, и, когда в обществе происходят качественные перемены, оно переходит в режим опережающего развития.
Подтверждением этого служит эволюция подходов к управлению образованием в России в XIX - XI вв. Теоретический анализ позволяет проследить, каким образом менялись принципы и подходы к управлению отечественной системой образования в ходе ее исторического развития.
Разрабатывая проблемы обучения и воспитания подрастающего поколения, прогрессивные русские педагоги XIX в. направили свои усилия и на коренное преобразование системы управления «школьным делом». Значительный вклад в становление и развитие школоведения внесли К.Д.Ушинский, Н.И.Пирогов, Н.Ф.Бунаков, Н.А.Корф, И.Н.Ульянов и др.
Основоположник русской педагогической науки К.Д.Ушинский уделял большое внимание проблемам руководства учебно-воспитательными учреждениями, выдвинул и обосновал ряд организационно-педагогических проблем, связанных с развитием народной школы и управлением учебно-воспитательным процессом.
На основе анализа опыта организации школьной работы в Германии он сформулировал основные требования к директору школы: 1) руководитель школы, гимназии или семинарии «...есть прежде всего главный распорядитель по учебной части, председатель учительских конференций, образцовый педагог и, чаще всего, сам главный учитель школы»; 2) главный предмет его деятельности составляет содержание преподавания, выбор методов обучения, экзамены, выбор учебников, учительские конференции и личный пример в использовании наиболее эффективных методов [115. — С. 256].
Педагогические идеи К.Д.Упшнского: необходимость строгого разграничения функций управления школой, упорядочение и четкая организация управленческого труда ее руководителей, деятельности учителей и учебного труда учащихся, использование управленческой деятельности для решения педагогических задач, — оказали значительное влияние на последующее развитие системы управления образованием.
В XIX - начале XX вв. характерным явлением в отечественном образовании были процессы его демократизации и «обобществления», развитие попечительского движения. Этот вопрос раскрыт в статье М.В.Богуславского «Государево» око и благотворительность» [11].
Оформление попечительской деятельности, направленной на поддержку народного образования, автор относит к изданию в 1803 г. Указа императора Александра I, утвердившего «Предварительные правила народного просвещения», где была учреждена должность попечителя учебных округов. Попечителю вменялось в обязанность отвечать за благоустройство всех вверенных ему учебных заведений, заботиться о распространении и об успехах народного просвещения, а также регулярно представлять отчет министру. С самого начала фигуре попечителя придавался важный государственно-общественный статус.
В 1830-е гг. общий курс царского правительства на ограничение автономности образовательных учреждений и усиление централистских тенденций в управлении образованием внес существенные коррективы в статус и положение попечителя учебного округа, делегируя ему всю полноту власти: право назначать директоров гимназий и утверждать в должности инспектора и учителей, решение хозяйственных вопросов, надзор за осуществлением во вверенных его попечительству образовательных учреждениях триады «Пра вославие. Самодержавие. Народность» и искоренение «крамолы и вольнодумств». В связи с этим, подчеркивает М.В.Богуславский, попечитель учебного округа выступал как своего рода «государево око» в сфере образования.
В 1850-1860-е гг. в развитии попечительства в образовании отмечались такие тенденции, как демократизация, коллегиальность, расширение общественной составляющей в деятельности попечителей. Была создана государственная система патронирования образовательных учреждений, в которую входили как попечители по должности, так и попечительские советы и отдельные попечители. Понятие «попечительство в деле народного просвещения» рассматривалось в двух аспектах: попечительство как государственная служба и попечительство как благотворительность, опека над нуждающимися. Приоритетным направлением деятельности попечителей стало решение учебных вопросов.
Период конца XIX — начала XX вв. характеризовался созданием при учебных заведениях Российской Империи попечительских советов в целях консолидации общественных сил и средств для развития образовательных учреждений. Широкое привлечение внимания различных сословий к делу образования придавало ему демократический импульс, делало школу «прозрачной» для общества. Другой важной составляющей деятельности таких советов становилось стимулирование меценатской и благотворительной деятельности, прежде всего со стороны купечества, которое жертвовало на нужды образования большие средства. Их консолидированный объем многократно превосходил государственные расходы на сферу образования.
Значительных успехов на этом поприще достиг известный общественный деятель, врач, педагог-гуманист Н.И.Пирогов, которого М.В.Богуславский назвал «самой яркой фигурой среди попечителей этого времени».
Как попечитель Одесского и Киевского учебных округов, Н.И.Пирогов постоянно убеждался в несовершенстве школьного дела. Он предложил систему единой школы, состоящей из трех непрерывно связанных между собой ступеней: элементарной школы, прогимназии (классической или реальной), гимназии (реальной и классической). Энергично выступая против казенного, административного подхода к руководству школой, Н.И.Пирогов сам давал блестящие примеры глубоко научного анализа учебно-воспитательного процесса и требовал от руководителей подведомственных учреждений решительного поворота к самому существу школьной работы, к овладению педагогическими знаниями и проникновению в суть педагогического процесса [86. — С. 249].
Одним из основных принципов руководства гимназией Н.И.Пирогов считал коллегиальность. Директор - первый среди равных в учебно-воспитательной работе, и в руководстве ею он подчинен педагогическому совету. Последовательно выступая против единоначалия в руководстве учебными заведениями, Н.И.Пирогов резко критиковал сосредоточие всей власти в руках одного или двух лиц, так как, по его убеждению, это ведет к произволу со стороны непосредственных начальников учебных заведений, развитию бюрократии: «Бюрократизм нигде столько не причиняет вреда, как в деле науки воспитания, где все должно быть основано на призвании, понимании дела и на дружном соединении для одной цели нравственных и умственных сил всех воспитателей и наставников. Не подчиненный должен быть учитель директору, а товарищ в общем деле» [Там.же. — С. 313-314].
Предпосылки оптимизации действующих систем управления муниципальным образованием (на примере Майского района Кабардино-Балкарской Республики)
Последнее десятилетие отмечено становлением и развитием региональных и муниципальных образовательных систем, выступающих в качестве объектов управления. Ситуация в управлении социальными системами, одним из видов которых является система образования, характеризуется такими тенденциями, как развитие научных исследований в области менеджмента; изменение во взглядах управленческой науки на организацию и человека, их взаимоотношения; развитие передового опыта управления образовательными системами; профессионализация управленческой деятельности в образовании, получение менеджмент-образования и повышение управленческой квалификации. Все это позволяет обеспечить реализацию научного подхода к изучению образовательных систем и управлению ими.
С целью определения реального состояния муниципальной образовательной системы и процесса управления ею нами был организован констатирующий эксперимент на базе Майского района Кабардино-Балкарской Республики. В процессе эксперимента решались следующие задачи: 1) определение степени влияния внешней среды на развитие муници пальной образовательной системы Майского района; 2) выявление особенностей образовательной и управленческой ситуаций в районе, основных проблем системы образования и управления; 3) обоснование предпосылок оптимизации действующей системы управления муниципальным образованием. Проводя исследование, мы исходили из следующих предположений: - неудовлетворительная ситуация в системе образования Майского района обусловлена, с одной стороны, негативным влиянием конкретных факторов внешней среды (экономических, социокультурных), с другой стороны, несовершенством управляющей системы; - состояние системы управления муниципальным образованием определено доминирующей управленческой парадигмой, обусловленной социокультурной ситуацией в национально-региональной системе образования республики.
Для проведения констатирующего эксперимента использовались следующие источники: материалы теоретических и прикладных исследований по проблемам образования Кабардино-Балкарии; статистические, архивные и информационно-справочные данные по изучаемой проблеме; аналитические материалы Министерства образования и науки Кабардино-Балкарской Республики, администрации Майского района и др.
Период исследования — 2002-2004 гг. — обусловлен началом активной реализации образовательных реформ в Кабардино-Балкарии: развитие национальной школы, интеграция дошкольного и общего образования, информатизация общеобразовательных учреждений, изменение механизмов их финансирования, введение единого государственного экзамена, развитие инновационных процессов, преобразования системы управления общим образованием.
Для решения поставленных задач были использованы следующие методы: для анализа внешней среды применялся PEST- и SWOT-анализ; для изучения состояния исследуемых объектов (систем образования республики и района) — анализ законодательной и нормативно-правовой базы в области образования, проблемно-ориентированный анализ; аксиологическая оценка и характеристика различных показателей образовательных систем проводились на основе экспертного метода, обобщения инновационного опыта, методов количественного и качественного анализа.
Первый «шаг» алгоритма представляет анализ внешней среды, социально значимой для муниципальной образовательной системы. В результате определяются степень влияния на нее факторов внешней среды и возможная область влияния образовательной системы на внешнюю среду.
Второй «шаг» выявляет основные характеристики и специфику муниципальной образовательной системы Майского района как структурного компонента национально-региональной системы образования Кабардино-Балкарии. Это формирует целостное представление об объекте управления.
Третий «шаг» — анализ состояния системы управления общим образованием на муниципальном уровне, выявление доминирующей управленческой парадигмы и в конечном итоге - обоснование предпосылок оптимизации действующей системы управления муниципальным образованием.
Муниципальные образовательные системы районов и городов Кабардино-Балкарской Республики являются структурными компонентами региональной образовательной системы, поэтому их состояние зависит от «широкой» (в масштабе региона) и «узкой» (в масштабе района или города) внеш ней среды. Как видно из таблицы, практически в равной степени выражено и положительное, и отрицательное влияние факторов внешней среды на систему образования (обозначено знаком «+» и «-» соответственно).
Ввиду того, что система образования является бюджетной сферой, ее функционирование и развитие зависят, в первую очередь, от экономических и политических факторов. Кабардино-Балкарская Республика — это дотационный регион с большим промышленным, аграрным и рекреационным потенциалом, но с ограниченными сырьевыми и энергетическими ресурсами. В последние годы экономика и социальная сфера республики развивались в условиях кризисных явлений, характерных для России в целом. Ситуация усугублялась близостью к «горячим точкам», связанными с этим обстоятельством ограничениями инвестиционных потоков в экономику и социальную сферу Кабардино-Балкарии.
Численность экономически активного населения в 2004 г. составляла 385,6 тыс. человек, или 43% от общего числа жителей. Из них 286,6 тыс. человек (74,3%) были заняты в различных отраслях экономики, а 99 тыс. человек из общего числа экономически активного населения (25,6%) не имели работы, т.е. являлись безработными. Официально было зарегистрировано в качестве безработных 34,5 тыс. человек (уровень официальной безработицы в республике - 8,9% экономически активного населения). Нетрудоустроенная молодежь в возрасте 20-29 лет составляла 35,2%. На рынке труда происходило снижение спроса на рабочую силу, сокращение числа вакансий, при этом наибольшим спросом пользовались специалисты среднего и младшего звена [46.-С. 35-54].
Моделирование управления муниципальной системой образования в контексте развития демократических государственно-общественных отношений
Предлагаемую нами концептуальную модель управления муниципальной системой образования следует рассматривать как один из множества возможных вариантов, способствующий совершенствованию управленческой практики. При этом понятие «концептуальная модель управления» употребляется нами в следующих значениях: 1) совокупность взаимосвязанных, научно обоснованных идей, подходов, принципов управления; 2) символическое изображение структуры управления, описание взаимосвязей и образцов взаимодействия между ее субъектами.
Согласно данным определениям, проектируемая нами модель управления относится к классу прескриптивных (т.е. предписывающих, нормативных), главным признаком которых является «новое нормативное представление о требуемой системе управления, ее необходимых свойствах и связях» [91. - С. 51]. В нашем представлении, она должна отвечать следующим требованиям: научная обоснованность, невысокая затратность, адаптивность (возможность применения в других образовательных системах муниципального уровня), гибкость (возможность вносить в нее изменения и коррективы). Целью моделирования стала разработка новой четырехуровневой организационной структуры системы государственно-общественного управления муниципальным образованием.
Социально-педагогическими условиями проектирования такой модели являются: повышение квалификации управленцев муниципального и школьного уровней; демократизация отношений всех субъектов управления, определение их компетенции, полномочий и ответственности; целесообразное сочетание централизации и децентрализации, единоначалия и самоуправления; разделяемые коллективом ценностные основания управления; создание единого открытого информационно-образовательного пространства; поддержка педагогической общественности и учредителя; развитие социального партнерства.
В качестве основного метода разработки модели управления муниципальной образовательной системой мы выбрали системное проектирование как радикальный способ обновления существующей системы, необходимую и продуктивную форму осуществления управленческих нововведений. Это предполагало организацию специальной, концептуально обоснованной и технологически обеспеченной деятельности по созданию образа желаемого будущего системы управления. Нами использовались также следующие методы: анализ теоретических исследований по изучаемой проблеме, «case-study» (ситуационный анализ), генерация идей, «мозговой штурм», метод экспертной оценки, анализ, оценка, обобщение инновационного опыта управления образовательными системами и др.
Формирующий эксперимент проводился в 2005-2008 гг. Его базой стала муниципальная образовательная система Майского района Кабардино-Балкарской Республики. В проектной деятельности принимали участие специалисты муниципального органа управления образованием Майского района, руководители 15-ти образовательных учреждений и их заместители (всего 40 человек).
Схема моделирования управления муниципальной образовательной системой представлена на рис. 9. На схеме выделены: задачи, действия, необходимые для их решения, планируемый результат (область ожидаемых изменений), критерии оценки эффективности деятельности образовательной системы.
В основе нашей модели — основные идеи модернизации российского образования в области управления отраслью и идеи менеджмента (как классического, так и современного): 1) государственно-общественное взаимодействие; 2) открытость системы; 3) регионализация и муниципализация образования; 4) социальное партнерство; 5) управление развитием образовательной системы; 6) ценностно-смысловое согласование действий субъектов управления, а также управляющей и управляемой систем.
Выделенные нами идеи рассматриваются в спектре развития демократического государственно-общественного характера управления образованием. Раскроем их содержание через систему ключевых понятий, характеристик и базовых принципов управления.
1. Идея государственно-общественного взаимодействия предполагает участие местной власти и общественности в управлении образованием через соответствующие муниципальные и общественные органы. Система мер по развитию государственно-общественного взаимодействия в области управления образованием включает в себя:
- создание максимально благоприятных условий для возникновения и результативной деятельности различных органов государственно-общественного управления образованием, развития попечительского движения на школьном и муниципальном уровнях;
- информационное сопровождение общественных процессов в системе образования: разработка и выпуск различной информационной и методической продукции (информационных бюллетеней, просветительских пособий по вопросам гражданского участия в управлении образованием и решении его проблем, методических пособий для общественных структур, памяток для родителей по вопросам благотворительности и предоставления услуг учреждениями образования и др.), создание интернет-ресурсов на официальных сайтах системы образования, посвященных вопросам государственно-общественного управления образованием;
- организационное сопровождение: подготовка и проведение «круглых» столов, дискуссий, встреч с представителями власти и бизнеса, направленных на выработку приемлемой для всех участвующих сторон позиции по вопросам образования, как в сфере нормативного обеспечения, так и имеющих практический характер (здоровье детей, безопасность, создание благоприятной среды, эффективность общественного участия в системе управления образованием и др.).
