Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственное управление в российской федерации: состояние, законодательная база, проблемы, направления совершенствования 12
1.1. Особенности современного состояния Государственного управления в Российской Федерации 12
1.2. Государственная политика российской федерации в области модернизации государственного управления 20
1.3. Современные подходы к совершенствованию админстративно-управленческих процессов 29
1.4. Повышение эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти на основе применения информационных технологий 34
Глава 2. Подход к созданию и совершенствованию административных регламентов предоставления государственных услуг 44
2.1. Внедрение процессного подхода в деятельность федеральных органов исполнительной власти 44
2.2. Схема совершенствования административно-управленческих процессов и регламентации деятельности федеральных органов исполнительной власти 52
2.3. Обоснование выбора инструмента моделирования административно-управленческих процессов 77
Глава 3. Разработка административного регламента предоставления государственной услуги федерального агентства . 87
3.1. Прикладные аспекты разработки административных регламентов предоставления государственных услуг 87
3.2. Формирование модели федерального агентства 89
3.3. Моделирование существующего процесса выдачи выписок из реестра имущества 95
3.4. Формирование системы ключевых показателей результативности 99
3.5. Усовершенствование административно-управленческого процесса представления государственной услуги «выдача выписки из реестра имущества, находящегося в федеральной собственности» 100
3.6. Моделирование ауп «как должно быть» 112
3.7. Формирование административных регламентов предоставления государственных услуг 115
Заключение 116
Литература
- Государственная политика российской федерации в области модернизации государственного управления
- Повышение эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти на основе применения информационных технологий
- Схема совершенствования административно-управленческих процессов и регламентации деятельности федеральных органов исполнительной власти
- Моделирование существующего процесса выдачи выписок из реестра имущества
Введение к работе
Диссертационная работа посвящена теме «Принципы и методы оптимизации регламентов административно-управленческих процессов (на примере федерального агентства)».
Необходимость модернизации государства назрела давно. Пороки государственного механизма, являющиеся сегодня одним из существенных препятствий на пути развития России, общеизвестны: коррупция и внутренняя неэффективность, неуправляемость государственного аппарата, необоснованно большие затраты на его содержание, незащищенность бизнеса и граждан перед чиновничьим произволом, отсутствие единых правил осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг в масштабе страны, отсутствие доверия между властью и бизнесом, властью и населением.
Как свидетельствуют международные аналитики, по показателям эффективности государственного управления и качества публичных услуг Российская Федерация находится среди стран, которые намного уступают ей по уровню экономического развития и человеческому потенциалу.
Серьезными проблемами, порождающими низкую эффективность исполнения государственных функций, в том числе функций, связанных с оказанием государственных услуг, являются:
включение в компетенцию федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) избыточных функций;
неопределенность показателей результативности исполнения государственных функций;
избыточные затраты государства и пользователей государственных услуг;
чрезмерная усложненность административных процедур;
непрозрачность административно-управленческих процессов (АУП) для гражданского общества и потребителей государственных услуг;
отсутствие четких критериев и механизмов оперативного внутреннего контроля административной деятельности.
По данным Фонда общественного мнения, более 71% опрошенных дали отрицательную оценку деятельности государственных служащих и качества предоставляемых государственных услуг. Издержки бизнеса на преодоление административных барьеров и коррупцию составляют в среднем 8,5% выручки малых предприятий. В международных сопоставлениях по эффективности государственного
5 управления (индекс GRICS) из 209 стран Россия в последней трети рейтинга. В настоящее время в органах государственной власти полтора миллиона чиновников осуществляет около 2000 функций [64].
Таким образом, возникает необходимость в модернизации существующей системы федеральной исполнительной власти.
На достижение данной цели направлены мероприятия Административной реформы в РФ. В ее рамках одной из первоочередных задач определено установление нового уровня осуществления функций исполнительными органами государственной власти (ИОГВ), в том числе функций, связанных с оказанием государственных услуг.
Ситуация усугубляется отсутствием, или, по крайней мере, острой нехваткой четких законодательных стандартов государственных услуг, т.е. системного свода требований к порядку предоставления государственных услуг государственными учреждениями. Не существует общепринятых стандартов качества и доступности государственных услуг, применимых в масштабах всей страны, включая федеральную и местную власти, граждан и группы граждан.
Устаревшие технологии- управления в системе органов исполнительной власти создают дополнительное «поле неопределенности» как для граждан и организаций, так и внутри самой системы государственного управления.
В российском экспертном сообществе принята следующая классификация функций:
политические- определение политики, приоритетов, разработка программ, концепций, стратегических планов, прогнозов;
международные — разработка и заключение международных (для субъектов федерации - и межрегиональных) договоров, направление своих представителей для участия в переговорах и в международные (межрегиональные) организации, реализация этих договоров и контроль за их соблюдением другими участниками;
нормативно-регулятивные - подготовка законопроектов, издание нормативных правовых актов;
исполнительно-распорядительные - принятие конкретных распорядительных решений, выполнение функций государственного заказчика, издание распорядительных актов;
контрольно-надзорные - надзор за соблюдением законодательства, деятельностью организаций (в широком смысле этого слова), аккредитация организаций, выполнение функций заказчика в области экспертизы и аттестации,
лицензирование, учет; управления государственным имуществом- реализация полномочий собственника (учредителя);
предоставления услуг - государственные услуги, оказываемые внешним пользователям;
обеспечивающие функции - функции обеспечения работы самого ведомства. Функции (нормативное измерение работы органов исполнительной власти (ОИВ))
поддерживаются определенными административно-управленческими процессами (АУП) (реальное измерение работы ОИВ), однако на практике постоянно встречается несовпадение функций и реальных АУП. Их особенностью является сложность однозначной внешней оценки эффективности работы административной единицы. Соответственно, административно-управленческие процессы требуют значительно большей регламентации по сравнению с деловыми процессами в бизнесе.
Масштабная работа по уточнению и оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти может оказаться почти бессмысленной, если за ней не последует модернизация административно-управленческих процессов органов исполнительной власти, в том числе формирование и^ внедрение современных административных регламентов (АР).
Введение административных регламентов (системы предписаний и стандартов исполнения, описывающие порядок и сроки АУП и стандарты государственных услуг в органе исполнительной власти) обеспечивает восстановление персональной ответственности лиц, принимающих решения (устранение анонимности административно-управленческих процессов и решений). С помощью административных регламентов можно наладить полномасштабное планирование работы ФОИВ с декомпозицией до подразделений, и прозрачную систему контроля исполнения плановых задач и решений. «Жесткая» система планирования автоматически потребует увязать задачи и функции с ресурсами.
Административные регламенты должны задавать «шкалу» качества исполнения функций. Это крайне важно для государственных органов, у которых нет объективных рыночных измерителей результативности.
При формировании административных регламентов и совершенствовании административно-управленческих процессов должны учитываться требования пользователей государственных услуг (граждан и организаций), требования нормативно-правовых актов, экспертизы сотрудников государственного сектора и мировой опыт в управлении. Также предусматривается внедрение электронных административных регламентов (ЭАР), под которыми понимаются информационные системы, в которых
7
автоматизирован административно-управленческий процесс. Применение
административных регламентов и электронных административных регламентов позволяет добиться информационной прозрачности исполнительной власти для общества.
Еще одним важным аспектом административной реформы является формирование системы управления ФОИВ по результатам. Это предполагает формирование ключевых показателей результативности деятельности ФОИВ, ориентацию различных подсистем управления, таких как, например, бюджетирование, на результат, а также проведение постоянного мониторинга ключевых показателей результативности ФОИВ, их анализ и принятие соответствующих корректирующих воздействий с целью улучшения этих показателей.
Проводимая в настоящее время работа по сокращению функций ФОИВ, созданию и оптимизации административных регламентов имеет ограниченные последствия, поскольку проводится на основе анализа бумажных функций («титулов функций»), а не реальных административно-управленческих процессов. Она может привести к устранению излишних согласований и так называемых «пустых функций», не подкрепленных фактическими АУП вообще. Однако комплексная модернизация исполнительной власти потребует гораздо более масштабной работы по внедрению в деятельность ФОИВ новых подходов к управлению, формализации АУП и созданию на их основе новых или оптимизации существующих АР, а также разработке критериев оценки эффективности деятельности ФОИВ:
Не менее важным условием модернизации ФОИВ, рационального целеполагания и осмысленной государственной политики, является информационное обеспечение реализации функций государственных органов. В настоящее время принятие решений в государственном аппарате осуществляется, как правило, без достаточной информационной базы. В результате решения определяются инерцией, господствует принцип планирования «от достигнутого», скорректированный на интересы тех или иных групп влияния.
И хотя реформа государственного управления, или «обновление государственного устройства», стоит в повестке дня руководителей и политиков с начала 90-х годов прошлого века, сегодня эта проблема получает новую значимость. В немалой степени это вызвано тем, что современные методы управления и информационные технологии (ИТ) могут стать инструментом для преобразования государственного управления и взаимоотношений государства со своими клиентами - гражданами и организациями.
Целью диссертационной работы является разработка инструментария для рационализации организационной структуры федеральных органов исполнительных
власти, моделирования и оптимизации административных регламентов предоставления государственных услуг с целью повышения эффективности управления деятельностью госорганами РФ.
Для достижения этой цели в работе были решены следующие задачи:
разработан инструментарий для моделирования деятельности ФОИВ;
на основе математической формализации разработана информационно-логическая модель совершенствования АУЛ и создания АР;
разработаны модели административно-управленческих процессов ФОИВ, являющиеся основой для принятия решений по рационализации организационной структуры;
выполнен компьютерный эксперимент на основе имитационного моделирования-для проверки работоспособности предложенного подхода и инструментария на примере разработки АР реального федерального агентства;
разработан подход к совершенствованию АУП и оптимизации АР по оказанию государственных услуг физическим и юридическим лицам;
проведен анализ проблем государственного управления в РФ и исследованы направления государственной политики в области его модернизации;
обоснована возможность использования г новых информационных и коммуникационных технологий для повышения эффективности управления госорганами.
Объектом исследования является федеральное агентство.
Предметом исследования является деятельность федерального агентства РФ по предоставлению государственных услуг физическим и юридическим лицам.
Теоретико-методологической основой исследования являются научные публикации российских и западных исследователей: Айвазяна С.А., Анткинсона Э., Андерсена Б., Багриновского К.А., Гейна К., Данилина А.В., Дрожжинова В.И., Дракера П.Ф., Егоровой Н.Е., ЕлифероваВ.Г., Зиндера Е.З. Интриллигатора М., Калянова Г.Н., Клейнера Г.Б., Клименко А.В., Лебедева В.В., Моисеева Н.Н., Маршала В. Мейера, Оболонского А.В., Поршнева А.Г., Преснякова В.Ф., Репина В.В., Сарсона Т., Стилглица Д., Тельнова Ю.М., Хаммера М., Хрусталева Е.Ю., Чампи Дж. и др.
В работе использованы теоретические и методологические положения, представленные в трудах по государственному управлению, управлению предприятиями, моделированию и оптимизации бизнес-процессов, реинжинирингу, стратегическому менеджменту, теории выбора и принятия решения, оптимальному управлению, теории
массового обслуживания, имитационному моделированию, математическим методам в экономике.
Методы исследования базируются на общенаучных методах познания: структурный анализ, математическая формализация, системный, сравнительный, статистический методы.
В практической части работы использовались современные методы статистического анализа данных, экспертной оценки, анкетирования, системной динамики, объектно-ориентированного анализа, моделирования и оптимизации бизнес-процессов, формального описания и анализа процессов, графической визуализации» динамики происходящих процессов, имитационного моделирования.
Научная новизна исследования состоит в разработке теоретических основ и инструментальной реализации нового подхода к рационализации организационной структуры федерального агентства РФ по оказанию государственных услуг физическим и юридическим лицам, основанного на внедрении процессного подхода, новых-' информационных и коммуникационных технологий (ИКТ) в управление деятельностью ФОИВ, на применении формальных методов описания и анализа АУП.
Впервые рассматривается применение методологии и инструментальных средств управления бизнес-системами для государственных структур.
Самостоятельные научные результаты, полученные автором:
Разработана информационно-логическая модель совершенствования административно-управленческих процессов и создания АР. Структура модели соответствует этапам проекта по разработке АР и отражает информационно-логические связи между ними.
Разработан инструментарий для имитационного моделирования АУП ФОИВ. Инструментарий позволяет представить причинные связи и влияние одних параметров на другие во времени в виде графических диаграмм. Визуальное представление всей организации в целостном виде является эффективным методом для представления и анализа проблем динамики организационных систем, позволяет сравнить альтернативные решения по управлению системой с выбором наилучшего решения.
Разработаны модели административно-управленческих процессов ФОИВ, являющиеся основой для принятия решений по рационализации организационной структуры, позволяющие выполнить анализ существующие АУП и осуществить их совершенствование на основе ключевых показателей результативности.
Разработана имитационная модель для проверки работоспособности предложенного подхода и инструментария на примере разработки АР реального федерального агентства;
Разработан подход к совершенствованию АУЛ ФОИВ и оптимизации АР по оказанию государственных услуг физическим и юридическим лицам. Основой подхода является применение процессного подхода к управлению деятельностью ФОИВ, позволяющего рассматривать АУП как разновидность бизнес-процессов, и принципа управления по результатам.
Обоснованы направления повышения эффективности исполнения государственных функций и использования новых (ИКТ), имеющие значение для успеха административной реформы государственной службы в целом. Главными из них являются применение новых методов управления деятельностью ФОИВ по предоставлению услуг и внедрение ИТ. Применение электронной формы АР - электронных административных регламентов -позволит контролировать не только качество предоставляемых государственных услуг, но также и результативность функционирования органов власти в целом, что значительно повысит прозрачность процессов принятия административных решений и, как следствие, сделает их более эффективными и ориентированными на потребителей.
Практическая значимость работы заключается в возможности применения ее результатов при разработке и оптимизации административных регламентов ФОИВ, с целью повышения эффективности предоставления госуслуг. Разработанный подход и инструментарий могут служить основанием для разработки АР на региональном уровне и для разработки стандартов качества оказания государственных услуг.
Результаты исследования могут быть применены для совершенствования Методических рекомендаций «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания ряда экономических дисциплин, имеющих отношение к проблематике государственного и муниципального управления, управления структурой предприятия в высших учебных заведениях и в системе подготовки и переподготовки специалистов.
Апробация результатов исследования.
Основные результаты и выводы работы докладывались на 1 и 2 молодежной научно-практической конференции «Информационные технологии в бизнесе и
управлении» в Государственном университете - Высшей школе экономики (ГУ-ВШЭ) в Москве в 2005 и 2006 годах., на 29 международной научной школе-семинаре имени академика С.С. Шаталина «Системное моделирование социально-экономических процессов» в Воронеже в 2006, на заседании кафедры Моделирования и оптимизации бизнес-процессов ГУ-ВШЭ в 2006г., на 4 научно-практической конференции молодых ученых в ГУ-ВШЭ в 2007г., на научном семинаре кафедры государственного и муниципального управления Государственного университета управления в Москве в 2007 г., на заседании рабочей группы Министерства связи и ИТ по разработке профессиональных стандартов в 2007г.
Разработанный инструментарий для имитационного моделирования АУП внедрен в Министерстве связи и ИТ РФ для моделирования деятельности.
По результатам исследования автором было опубликовано 7 работ общим объемом 2,4 п.л. (личный вклад автора 2,2 п.л.), 2 отчета по научно-исследовательской работе и 3 учебно-методических пособия.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, включающего 212 наименований, приложение. Работа изложена на 168 страницах машинописного текста, содержит 7 таблиц и 34 рисунка.
Государственная политика российской федерации в области модернизации государственного управления
Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны. Проводимая в настоящее время административная реформа призвана решить столь масштабную задачу. октября 2005 г. распоряжением №1789-р Правительства РФ были одобрены «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» и «План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах», разработанные Министерством экономического развития и торговли РФ.
Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной.
Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов.
Институциональная, часть реформы состоит в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, закреплении процедур исполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг.
Таким образом, административная реформа в узком смысле может быть определена как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы.исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления. Целью реформирования является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.
В ходе проведения административной реформы планируется концентрация деятельности на таких приоритетных направлениях, как управление по результатам в органах исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, а также введение процедуры досудебного обжалования в органах государственной власти.
Управление (бюджетирование) по результатам в органах исполнительной власти представляет собой процедуру, которая позволит поставить чиновников в прямую зависимость от своевременности и качества исполнения ими своих должностных обязанностей. Введение бюджетирования по результатам призвано в значительной степени повысить скорость и эффективность принятия решений в органах государственной власти.
Введение института процедуры досудебного обжалования является мерой, призванной ускорить рассмотрение жалоб и исков, предъявляемых к органам государственной власти в случае некорректной деятельности или бездействия чиновников. Суть процедуры заключается в формировании независимого апелляционного органа, который будет заниматься рассмотрением исков к государству. Примечательным является тот факт, что решения, вьшосимые данным органом, будут окончательными для органов государственной власти и не смогут подлежать обжалованию в вышестоящих инстанциях. Внедрение процедуры досудебного обжалования сможет не только в значительной степени снизить нагрузку на судебную систему, но и повысить степень ответственности чиновников перед потребителями государственных услуг и продуманность решений, принимаемых органами государственной власти.
Административные регламенты (АР) являются одной из ключевых категорий, которыми оперирует административная реформа.
В соответствии с определением, данным в словаре живого великорусского языка В. Даля, «регламент - устав, порядок или правила какой-либо службы, разъясненные на письме» [20].
Регламенты административной службы в России существуют испокон века и восходят к Земским и соборным уложениям, созданным во времена Петра I, существуя в виде законов, подзаконных актов, инструкций и т.д.
Современное понятие «административный регламент» в РФ закреплено в «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2003-2005 годах».
Административный регламент — это нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры).
Административная процедура - порядок осуществления административного процесса (административных процессов), установленный законом и (или) административным регламентом.
Административный процесс — действие или совокупность действий (решений) исполнительного органа государственной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, направленных на осуществление их полномочий, установленных законом, иным нормативным правовым актом [2].
Повышение эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти на основе применения информационных технологий
Современные информационные технологии являются одним из важнейших инструментов совершенствования государственного управления, сокращения управленческих расходов, повышения престижа государственной службы и авторитета государственных служащих, борьбы с коррупцией, повышения информационной открытости органов власти и контроля граждан над их деятельностью.
Активная «информатизация» российской власти идет уже много лет под лозунгами «увеличения качества управления за счет совершенствования административно 35 управленческих процессов». Уже давно выполнен лозунг «компьютер на каждом чиновничьем столе», закупается не только техника, но и в достаточном количестве программное обеспечение, ведется то самое «совершенствование АУЛ», а вполне измеримое качество государственного управления по данным самых разных исследований от внедрения ИКТ никак не увеличилось, но и ухудшилось [61].
Информационные технологии способствуют упрощению взаимодействия граждан и предприятий с органами власти, сокращению числа подаваемых и получаемых ими документов, уменьшению количества посещений органов государственной власти и их продолжительности. Но анализ современного состояния государственного управления в России показал, что потенциал современных ИТ используются не в полном объеме (Таблица 2).
Модель продвижения к этим целям должна быть увязана с административной реформой, учитывать логическую и технологическую взаимосвязь отдельных проектов, возможности и требования при их последовательной или параллельной реализации. При этом необходимо решить три основные задачи: сбалансировать уровни развития и использования ИТ во всех органах государственной власти; сформировать ключевые информационные ресурсы федерального значения (на базе существующих ресурсов государственных органов) и обеспечить их совместное использование; развивать специализированные прикладные системы и элементы электронного правительства в приоритетных областях.
Формирование общих элементов ИТО (рабочие станции, базовая сетевая инфраструктура, программное обеспечение, типовые системы документооборота и управления ресурсами, ЭАР) принесет существенную отдачу за счет унификации решений, автоматизации стандартных функциональных процессов и облегчения межведомственного информационного взаимодействия.
Концепции использования ИТ в деятельности федеральных органов власти разрабатывались и успешно внедрялись во многих развитых и развивающихся странах (например, в Италии, Ирландии, Канаде, Малайзии, Польше). Обычно они определяют три группы вопросов: использование ИТ во внутренних процессах органов государственной власти; обеспечение информационной открытости и взаимодействия с гражданами и бизнесом; механизмы стратегического и операционного управления внедрением ИТ на правительственном уровне.
Распоряжением Правительства РФ от 27 сентября 2004г № 1244-р одобрена «Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года».
Настоящая Концепция определяет основные приоритеты, принципы и направления реализации единой государственной политики в сфере использования ИКТ в деятельности федеральных органов государственной власти в соответствии с задачами модернизации государственного управления, в том числе, в рамках административной реформы (Рис. 4).
Основной целью использования ИТ в ФОИВ является повышение эффективности механизмов государственного управления на основе создания общей информационно-технологической инфраструктуры, включающей государственные информационные системы и ресурсы, а также средства, обеспечивающие их функционирование, взаимодействие между собой, населением и организациями в рамках предоставления государственных услуг.
По данным CNews Analyticsl, затраты 66 федеральных министерств и ведомств, чьи ИТ-бюджеты являются открытыми, в 2004 г. составили 17,9 млрд. рублей. Основной источник средств - ведомственное финансирование, которое составляет около 60%, при совокупной доле всех ФЦП - 15% [70].
Схема совершенствования административно-управленческих процессов и регламентации деятельности федеральных органов исполнительной власти
Внедрение административных регламентов (АР) и электронной формы их реализации (ЭАР) является основным инструментом поддержки проведения административной реформы, повышения открытости органов государственной власти и эффективности бюджетных расходов, сокращения- избыточных функций министерств и ведомств в соответствии с задачами модернизации государственного управления.
Необходимым условием создания и внедрения АР и ЭАР является наличие
формализованных описаний административно-управленческих процессов,
обеспечивающих переход от задач описания и регламентации процессов к задачам их реализации в виде ЭАР на базе информационных систем.
Во многих федеральных органах исполнительной власти накоплен некоторый опыт определения и структурирования административных функций. Однако описание регламентов деятельности ФОИВ существует в основном в форме организационно-распорядительных и методических документов. Существующий подход к разработке регламентных документов не позволяет получить целостную картину деятельности госоргана, проанализировать административно-управленческие процессы.
По оценкам большинства авторов [201], типовой сценарий развития событий по совершенствованию административно-управленческих процессов в общем виде следующий: ставятся «правильные цели», инициируется проект, создаются группы по описанию АУП, осуществляются попытки провести анализ АУП и приступить к совершенствованию. Большинство госорганов испытывают трудности именно на третьем этапе, когда необходимо получить определенные результаты. Не получив быстрых, измеримых результатов, предвидя длительную, кропотливую работу, руководство
прекращает деятельность в рамках проекта. В то время как значительные результаты могут быть достигнуты после применения стандартов моделирования и анализа, использования лучшей мировой практики.
Мировая практика показывает [162], что для целей описания и совершенствования деятельности организации эффективно использовать современные методы управления и специализированные инструментальные средства, которые позволяют представлять деятельность организации в виде совокупности взаимосвязанных графических моделей, удобных для понимания и анализа. Такой подход соответствует процессной системе управления, управлению ФОИВ по результатам, наличию системы непрерывного улучшения процессов, ориентации на конечного потребителя услуг, новой культуре и философии управления.
В диссертационной работе для реализации проектов по совершенствованию АУП и созданию АР предоставления государственных услуг был разработан инструментарий для моделирования деятельности ФОИВ и на основе процессного подхода с использованием современных средств визуализации процессов разработана информационно-логическая модель, представленная на рис. 10.
Основной задачей данного этапа проекта является формирование модели ФОИВ в виде совокупности основных АУП. Для описания основных АУП ФОИВ необходима информация об организационной структуре ФОИВ, о функциях, услугах, оказьшаемых ФОИВ. Разработка модели ФОИВ включает следующие работы: описание организационной структуры ФОИВ; создание вспомогательных моделей (иерархии функций, документов и т.д.); описание услуг, оказываемых ФОИВ; определение основных АУП (сети процессов); определение и ранжирование целей проекта.
Для описания организационной структуры ФОИВ используются в качестве источников Постановления Правительства РФ и внутренние документы ФОИВ.
Целью описания организационной структуры ФОИВ является определение иерархии структурных подразделений и концепции взаимодействия пользователей с ФОИВ.
Организационная структура ФОИВ может описываться в виде 4-х уровней иерархически связанных моделей: руководитель ФОИВ (руководитель, заместители); департаменты (управления); отделы; должности.
К первому уровню описания относятся модели руководящих органов, модели коллегиальных органов управления и модель, описывающая состав филиалов ФОИВ. На втором уровне описывается состав департаментов и управлений организации. На третьем уровне детализации описывается состав отделов, входящих в управления, и временных групп, если таковые создаются в процессе деятельности организации. На последнем (четвертом) уровне описываются должности и выполняемые ими роли.
Для более полного описания должностных обязанностей и сотрудниками действий создаются вспомогательные модели посредством описания документов.
Описание документов ФОИВ проводится «сверху-вниз» и начинается с выделения классов и видов документов. Виды расписываются на типы документов (если необходимо вводятся подтипы документов). Типы документов расписьшаются на конкретные документы: классы документов; виды документов; типы документов; подтипы документов; документы.
Для обязательного изучения рекомендуются следующие документы:
«Должностная инструкция сотрудника». Для выделенной должности формируется перечень ее бизнес-ролей и процессов, в которых эти роли участвуют. Для каждого процесса выводится список функций, их краткое описание и название выполняющей их бизнес-роли. Далее перечисляются квалификационные требования к бизнес-ролям, права и ответственность совокупности бизнес-ролей, закрепленных за должностью.
«Положение о подразделение». Содержит информацию о подразделении, сгруппированную по таким признакам, как подчиненность, руководящие документы, задачи подразделения, основные функции подразделения, руководитель подразделения, основные функции руководителя подразделения.
«Штатное расписание». Выводит все нижестоящие должности и подразделения для выбранного подразделения.
«Штатная расстановка». Для выбранного подразделения выводятся все нижестоящие должности и подразделения с указанием расстановки сотрудников по должностям.
«Участники сценария процесса». Для выбранного сценария процесса указываются все подразделения, участвующие в его выполнении.
«Документы в детальных процессах». Для выбранного документа выводятся все детальные процессы, в которых используется данный документ, и те операции, при выполнении которых он используется (с указанием детального процесса). Детальное изучение документов позволяет описать услуги, оказываемые ФОИВ. Целью создания модели услуг является структурирование услуг, используемых при выполнении процессов. При описании услуг, оказываемых ФОИВ, создается иерархическая модель -дерево услуг. Услуги могут быть представлены в виде модели:
Моделирование существующего процесса выдачи выписок из реестра имущества
Проводимая ныне работа по сокращению функций федеральных органов исполнительной власти, созданию и оптимизации АР будет иметь ограниченные последствия, поскольку проводится на основе анализа бумажных функций («титулов функций»), а не реальных административно-управленческих процессов. Она может привести к устранению излишних согласований и так называемых «пустых функции», не подкрепленных фактическими административно-управленческими процессами вообще. Однако комплексная модернизация исполнительной власти потребует гораздо более масштабной работы по внедрению в деятельность ФОИВ новых подходов к управлению (процессного подхода), формализации АУП на основе современных средств моделирования и созданию на их основе новых или оптимизации существующих административных регламентов.
Должны быть предприняты следующие меры- по созданию оптимальных административных регламентов: упрощение процессов и процедур; уменьшение длительности цепочек рабочих шагов процессов; уменьшение точек контактов между различными пользователями процессов; максимальное исключение итераций; уменьшение цикла реализации и «времени ожидания» выполнения очередных шагов [127].
Моделирование деятельности организаций с использованием электронных средств началось с вполне технической» задачи, обусловленной- необходимостью дальнейшей автоматизации БП. Данное направление развивалось на протяжении нескольких десятилетий и продолжает развиваться в наши дни. Результатом этого процесса стал целый набор методологий моделирования, нотаций и электронных средств моделирования БП. Процессный подход позволяет описать всю деятельность организации в-виде набора процессов. Моделирование бизнес-процессов представляет собой определенный набор правил обработки первичной информации (методология моделирования) для визуализации БП (нотация). Методология и нотация не связаны- непосредственно с электронными средствами моделирования, они задают требования работы с информацией.
Одним из важнейших вопросов при описании деятельности организации, как можно понять из всего вышесказанного, является используемая методология моделирования. Методология создания модели бизнес-процесса представляет собой совокупность способов, при помощи которых объекты реального мира (например, деятельность государственного органа) и связи между ними отображаются в виде модели [209]. Именно четкость и ясность выбранной методологии во многом обуславливает успешное завершение проекта и достижение поставленных целей.
Приведем перечень основных вопросов, на которые должна давать ответ методология: методология должна давать четкие сведения об уровнях детализации, используемых при создании модели и их основных пользователях; для каждого из уровней детализации должен иметься набор правил, определяющих, процессы и организационные единицы какого типа должны присутствовать на каждом из уровней детализации, а какие не должны; методология должна раскрывать вопросы, связанные с декомпозицией объектов (АУП, организационных единиц) и распределением степеней ответственности за каждый из уровней; методология должна обладать понятной структурой, обеспечивать связь между уровнями, поскольку создаваемая модель должна быть структурированной, строгой и целостной; для каждого типа модели должен существовать набор инструкций, описывающих не только правила создания, но и методы сбора необходимых для ее построения данных и взаимосвязь этой модели с другими моделями [7].
Целями описания административно-управленческих процессов органов исполнительной власти являются: формирование новых регламентирующих документов по итогам описания АУП (административные регламенты, должностные регламенты); оптимизация процессов на основе: о оптимизации АУП в части назначения ответственных, оптимизации временных и стоимостных характеристик; точек административного усмотрения и т.д.; о анализа соответствия системе целей и показателей результативности; 1 о анализа соответствия процессов существующей организационной структуре и распределению полномочий; формирование технической документации на автоматизацию процессов (создание электронных административных регламентов).
Основная задача описания процессов органа исполнительной власти — получение информации о его деятельности, позволяющей в 80-90% ситуаций, возникающих в работе, однозначно определить варианты осуществления процесса, возможные решения, а также дальнейшее развитие процесса.
Для моделирования административно-управленческих процессов и, регламентов можно применять множество методов. Метод создания схемы процесса— важнейшая часть методологии проекта описания процессов организации. Другими словами, метод -это совокупность,практических приемов и логических выводов, позволяющих получить решение поставленной задачи. Каждый» метод предоставляет пользователю определенный язык описания объектов реального мира при помощи специально разработанного синтаксиса, использующего ряд графических символов, которые отражают реальные объекты и связи между ними, а также свой способ описания деятельности организации. Определенная проблема заключается в том, что в анализе процессов и регламентов принимают участие две группы специалистов: специалисты в предметной области (область государственного управления) и специалисты в области ИТ и программных систем, поэтому использование одинаковых или очень близких методов и инструментов этими группами специалистов облегчило бы понимание проблемы и позволило бы применить общие рабочие продукты во всем сквозном процессе реализации государственных информационных систем.
Разработанные методы анализа и визуализации бизнес-процессов, такие как ARIS, BPWin, IDEF, Microsoft VISIO, доказали свою эффективность в практической деятельности коммерческих организаций. Естественно стремление использовать аналогичные методы в области моделирования административно-управленческих процессов и создания и оптимизации на их основе регламентов.
В самом начале этапа анализа процессов надо решить, будут ли использоваться специализированные программные продукты моделирования-процессов (например, ARIS, BPWin, IDEF, Microsoft VISIO). По большому счету, важны не только инструменты, выбранные для описания административно-управленческих процедур и процессов, но и поддерживаемые ими стандарты на эти описания. Выбранные инструменты должны поддерживать общие выбранные конструкции моделирования и уметь обмениваться этими моделями с другими инструментами [28].
