Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Состояние и особенности реализации муниципальных целевых программ
1.1. Современные тенденции развития муниципальных целевых программ 12
1.2. Сравнительный анализ опыта использования муниципальных целевых программ в России и за рубежом 22
1.3. Общая постановка задачи оценки эффективности реализации муниципальных целевых программ 32
Выводы по главе 1 43
Глава 2. Методологические основы оценки эффективности муниципальных целевых программ с использованием экономико-математических методов 45
2.1. Анализ показателей эффективности бюджетных расходов при реализации муниципальных целевых программ 45
2.2. Анализ факторов влияющих на эффективность бюджетных расходов муниципального образования 54
2.3. Концептуальные основы и экономико-математические методы оценки эффективности реализации муниципальных целевых программ 63
Выводы по главе 2 74
Глава 3. Экономико-математическая модель и оценки эффективности муниципальных целевых программ и её применение (на примере энергосберегающих программ) 77
3.1. Основные соотношения экономико-математической модели оценки эффективности муниципальных целевых программ з
3.2. Разработка алгоритма и процедур оценки эффективности реализации муниципальных целевых программ 87
3.3. Расчёт оценки эффективности энергосберегающей муниципальной целевой программы г. Благовещенска 97
Выводы по главе 3 120
Заключение 123
Список литературы
- Сравнительный анализ опыта использования муниципальных целевых программ в России и за рубежом
- Анализ факторов влияющих на эффективность бюджетных расходов муниципального образования
- Разработка алгоритма и процедур оценки эффективности реализации муниципальных целевых программ
- Расчёт оценки эффективности энергосберегающей муниципальной целевой программы г. Благовещенска
Сравнительный анализ опыта использования муниципальных целевых программ в России и за рубежом
ДЦП муниципального образования целесообразно применять для достижения стратегических ориентиров развития территории, определенных в документах социально-экономического развития, решения задач межведомственного характера, которые не могут быть решены в рамках текущей деятельности бюджетного планирования [10,11].
Следует отметить, что в настоящее время при формировании и реализации МЦП, регионам и муниципалитетам необходимо учитывать не только требования Программы, но и считаться с рядом новых принципиальных законов и подзаконных актов, влияющих на вопросы повышения эффективности бюджетных расходов [12-15]:
Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» с комплексом подзаконных актов;
Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» с комплексом подзаконных актов;
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;
Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».
Поэтому муниципалитетам необходимо искать такие подходы к формированию своих программ, которые основываются, прежде всего, на реалистичной оценке собственных полномочий и максимальной их реализацией по всем направлениям реформирования, предложенным в Программе Правительством РФ с учетом новых законов. 1.2. Сравнительный анализ опыта использования муниципальных целевых программ в России и за рубежом
Административная и бюджетная реформа, проводимая в РФ, осуществляет переход от затратного подхода к составлению бюджета к бюджетированию, ориентированного на результаты. Централизованная система управления экономикой, использует затратный подход характеризующейся таким методом планирования и распределения ресурсов, при котором связь между использованными ресурсами и произведенными затратами с прямыми результатами их использования, включая результаты деятельности муниципальных учреждений, практически отсутствует. С другой стороны БОР направлено на достижение стратегических целей и ожидаемых социально-экономических и экологических результатов деятельности муниципального образования, посредством мобилизации необходимых ресурсов через соответствующие программы. При этом успешность расходования бюджетных средств в ходе реализации БОР, определяется конечными результатами и показателями, на основании которых можно судить о степени достижения поставленных целей.
Таким образом, реформирования бюджетного процесса МО должно осуществляться путем перехода к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
При этом подходы, основанные на БОР, предполагают направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и количественно измеримых результатов деятельности распорядителей бюджетных средств, при условии мониторинга за достижением намеченных целей и результатов Главной задачей, сформулированной в Концепции [3], является то, что для реформирования бюджетного процесса в РФ необходимо внедрение в практику инструментов БОР на региональном и муниципальном уровне.
В настоящее время в РФ с учетом международной практики сформировались следующие основные инструменты внедрения БОР: реестры расходных обязательств, доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД); целевые программы (ЦП); среднесрочное финансовое планирование; реестр государственных (муниципальных) услуг; государственные (муниципальные) задания; обоснования бюджетных ассигнований.
В целях обеспечения надежной информационной базы для формирования среднесрочного финансового планирования МО и принятия иных важных решений относительно состава, объема и правовых оснований расходных обязательств по каждому расходному обязательству приводится подробная методика расчета и некоторая базовая информация об используемых для расчетов данных.
Введение в практику ДРОНД сначала произошло на федеральном уровне (в процессе формирование проекта федерального бюджета), а затем распространилось на региональный и местный уровень. ДРОНД применяются для того, чтобы систематизировать цели и задачи федеральных (муниципальных) органов исполнительной власти и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам [2]. Процедура составления докладов регламентируется в Концепции.
Для достижения стратегических ориентиров развития муниципальной территории, определенных в документах социально-экономического развития, а также для решения задач межведомственного характера, которые не могут быть решены в рамках текущей деятельности бюджетного планирования [2,16] применяются долгосрочные комплексные решения - МЦП. При этом текущие бюджетные задания должны быть взаимоувязаны с выполняемыми программами
Анализ факторов влияющих на эффективность бюджетных расходов муниципального образования
В условиях социально-ориентированных преобразований экономики Российской Федерации повышения эффективности бюджетных расходов является основной задачей для муниципальных образований. При этом для успешного формирования и реализации административной и бюджетной реформы - перехода на бюджетирования, ориентированного на результаты, приоритетной является задача определения эффективности бюджетных расходов. Эффективное использование бюджетных расходов полагает сопоставление затрат и результатов (эффектов) целевых программ бюджетного финансирования.
Эффективность бюджетных расходов в процессе выполнения МЦП определяется показателем, представляющим собой отношение между достигнутым, или планируемым результатом программы и величиной затрат на его достижение.
Планируемый результат целевой программы является целевой показатель или группа целевых показателей, заданных в процессе ее формирования. Достигнутый - фактический результат определяется результатом, полученным в процессе выполнения программных мероприятий при достижении целевого показателя (группы целевых показателей).
При формировании МЦП основанием для выделения бюджетных ресурсов служат заданные целевые показатели. Поэтому от правильного выбора показателей, соответствующих заданной цели программы, во многом определяется успешность процедур оценки эффективности бюджетных расходов, а также и оценки результативности выполняемой МЦП.
Различные подходы при выборе целевых показателей предложены в [77]. Для каждой заданной цели (обычно МЦП имеет одну цель), определяются тактические задачи, в которых задается количественно измеримый показатель или группа показателей - обычно не более трех. Программные мероприятия реализуют эти задачи и обеспечивают достижение этих показателей. В случае задания большего числа показателей их следует разделить классифицировать, например основные и дополнительные. Показатели должны характеризовать уровень достижения цели и его значения для отчетного периода, оценку значений за текущий год и планируемые целевые значения, которые обязаны быть выполнены при реализации МЦП.
На рисунке 2.1. представлена структурная схема задания целевых показателей при формировании МЦП.
Совокупность проводимых программных мероприятий должно являться необходимым и достаточным условием достижения цели. Т.е. выполнение каждого программного мероприятия является необходимым условием достижения цели, а реализация всех программных мероприятий является достаточным условием достижения цели.
При этом время выполнения программных мероприятий не должно превышать времени достижения соответствующей цели. В процессе реализации программных мероприятий необходимо предусмотреть анализ достигнутых промежуточных (текущих) результатов и, при необходимости, корректировку данных мероприятий. Формулировка и определение целей МЦП
Следует отметить, что целевые показатели должны однозначно характеризовать прогресс в достижении цели и решения поставленных задач, а также охватывать все существенные аспекты этого процесса благодаря именно усилиям соответствующего муниципального органа в ходе реализации МЦП.
Обращает на себя внимание, что структура заданных целевых показателей при формировании МЦП определяет и структуру показателей эффективности бюджетных расходов. Т.е. исходя из определения показателей эффективности, размерность целевых показателей определяет и размерность показателей эффективности.
Процедуры определения показателей эффективности бюджетных расходов при реализации МЦП базируются на оценочных технологиях, разработанных в работах, а также специально созданными национальными организациями некоторых развитых стран [78-80].
Таблицей 2.1. представлены основные методы оценки показателя эффективности бюджетных расходов при реализации МЦП. Эти подходы можно условно подразделить следующим образом: подходы, в процедурах расчета которых полученные результаты определяются в денежном выражении; подходы, в которых полученные результаты не могут быть определены в денежном выражении; методы, основанные на косвенных оценках эффективности бюджетных расходов.
Косвенные оценки эффективности бюджетных расходов определяются повышением уровня жизни населения, улучшением социальной и экологической ситуации муниципального образования, а также объемом привлеченных инвестиций в ходе реализации МЦП.
Разработка алгоритма и процедур оценки эффективности реализации муниципальных целевых программ
Структура экономико-математической модели оценки эффективности муниципальных целевых программ определяется из целевого характера программ, в необходимости выполнения поставленных целей и целевых показателей в определенные сроки при заданных бюджетных объемах финансирования. При этом необходимость достижения целей определяет отличительную особенность оценки эффективности МЦП.
Для реализации экономико-математической модели необходимо решить ряд задач, входящих в состав модели и определяющих оценку эффективности целевой программы в процессе ее планирования, формирования и реализации: 1. Выбор программных мероприятий с максимальными показателями эффективности обеспечивающих достижение заданных целевых показателей, характеризующих выполнение программных целей и удовлетворяющих условию ограничения на бюджетные ресурсы и/или привлеченные инвестиции. 2. Сравнение достигнутых результатов на каждом этапе выполнения программы с заданными промежуточными целевыми показателями и, если это необходимо, корректировка состава группы программных мероприятий. 3. Оценка рисков и неопределенностей реализации целевой программы на основе вероятностного и нечеткого подходов. 4. Оценка внешних эффектов (экстерналий) возникающих в процессе выполнения программных мероприятий. 5. Определение фактической эффективности МЦП на основе выбранных и реализованных программных мероприятий с максимальными показателями эффективности. Задача по отбору (формированию) программных мероприятий удовлетворяющих требованиям пункта 1 решается в ходе подготовки МЦП. Отобранная совокупность программных мероприятий должна удовлетворять следующим соотношениям:
Первое соотношение в (3.1) также как и в (2.5) отображает условие достижение целевого показателя - ЦП, где цп есть вклад в общую цель і-го программного мероприятия. Второе неравенство есть требование по ограничению бюджетных расходов БР и внебюджетных средств выделенных на выполнение ЦП - ВБР, а 3; - общие затраты на і-е программное мероприятие.
Вторая задача - выбор максимально эффективных групп программных мероприятий для достижения каждого заданного ЦП осуществляется в начале каждого этапа МЦП, что дает возможность выполнить корректировку используемых программных мероприятий, если она необходима. Корректировка производится на основании сравнения достигнутых результатов на каждом этапе выполнения программы с заданным промежуточным целевым показателем (задача 3). В соответствии с (2.5) максимально эффективные группы программных мероприятий - ПМ; должны удовлетворять соотношениям: Цп = ЕГ=1цп, -пмл f=13j-riMj БР + ВБР,. (3.2) Здесь к первым двум условиям (3.1) добавляется третье условие -достижения максимума целевой функции, где ПЭ - показатель эффективности і-го программного мероприятия, ЦП - один из этапных целевых показателей.
Таким образом, для разрешения задачи (3.2) необходимо вычислить ПЭ[ - показатели эффективности группы программных мероприятий.
Как было отмечено в гл. 2, что для адекватного описания реальных экономических условий экономико-математическая модель оценки эффективности МЦП должна учитывать факторы экономической неопределенности и риска, в меняющейся со временем экономической ситуации. При этом риски и экономические неопределенности будут возрастать с увеличением времени прогноза. В этом случае в экономико-математической модели используются вероятностные подходы, или методики, основанные на процедурах теории нечеткой логики.
В вероятностной модели описание параметров программных мероприятий и целевой программы осуществляется с помощью детерминированных либо случайных величин. Т.е. параметры задаются с некоторой вероятностью, значение которой определяется исходя из прогнозной модели экономической ситуации.
В условиях экономической неопределенности, когда достоверно известны лишь интервалы, в пределах которых могут оказаться значения характеристик и параметров целевой программы в модели оценки эффективности ее реализации для описания неопределенной исходной и текущей информации целесообразно использовать нечеткие числа. Т.е. вместо понятия случайности вводится понятие ожидаемости, возможности и переменные в модели представляются соответствующим набором нечетких чисел.
В рамках такой модели оценка эффективности МЦП целесообразно осуществлять с помощью математического формализма нечетко-интервального метода [109-115]. Применение этого метода позволяет при неопределенной и нечеткой информации о параметрах мероприятий целевой программы производить расчеты их эффективности. При этом показатель эффективности также будет выражаться нечетким числом (2.11). Отметим, что различные сценарные экономические ситуации моделируются путем выбора значений вероятностей прогнозных параметров МЦП (вероятностная модель), либо характеристиками нечетких чисел описывающих эти параметры.
В силу направленности каждой МЦП на повышение уровня и качества жизни населения, основными факторами влияния на ее эффективность являются экологические и социальные условия. Соответственно возникающие в процессе функционирования программных мероприятий экологические и социальные внешние эффекты могут оказаться достаточно значительными. Следовательно, величины этих внешних эффектов должны быть учтены при выборе максимально эффективных групп программных мероприятий.
Расчёт оценки эффективности энергосберегающей муниципальной целевой программы г. Благовещенска
Отметим, что показатели эффективности тепловых мероприятий графически изображенных на рисунках 3.3-3.16 имеют общую особенность -излом в начале 6 этапа реализации программы. Резкое изменение темпов роста показателей эффективности объяснятся тем, что в момент окончания 5 этапа происходит завершение МЦП, а в начале 6 этапа энергосберегающих мероприятий по тепловой энергии выходят на номинальную мощность, в соответствии с паспортом программы. При этом существенно снижаются расходы, которые после 5 этапа необходимы лишь для поддержания в работоспособном состоянии модернизированного оборудования. Опережающие темпы роста на рисунках 3.3-3.16 экологической и социальной составляющей по сравнению с экономической сразу же после выхода мероприятий на номинальную мощность (после 5 этапа), а затем тенденция их снижения с течением времени определяются следующими исходными предположениями. Так, мы считаем, что экологические требования в соответствии с требованиями Киотского протокола и Балийских соглашений будут неуклонно возрастать. С другой стороны, реальные и прогнозируемые изменения в обществе, происходящие под влиянием той или иной МПЦ имеют динамический характер и, следовательно, должны постоянно подкрепляться другими действиями муниципальных органов власти.
Значение эффективности МЦП можно судить по поведению суммарного показателя эффективности (рисунок 3.16). При достижении им единицы будем считать рассматриваемую целевую программу эффективной. Хотя при этом экономическая компонента показателя будет находиться в области значений меньше единицы в силу того, что в показателе эффективности в качестве результата реализаций мероприятий выбраны относительные эффекты (экономия электроэнергии, экономия топлива) по отношению к базовым.
На рисунках 3.13-3.15 изображены графики результатов расчетов показателей эффективности мероприятий автоматизации и диспетчеризации, модернизации мазутных котельных и замена котлов - их экономической, экологической и социальной составляющей. Каждый показатель эффективности имеет интервальную форму нечеткого числа, поэтому его график представлен двумя кривыми, которые можно интерпретировать как пессимистическая и оптимистическая оценка этого показателя.
Графики, изображенные на рисунках 3.13-3.16 для показателей эффективности нечеткой модели показывают, что с увеличением времени интервал между оптимистической и пессимистической оценкой этих показателей возрастает. Этот феномен происходит, потому что с течением времени возрастают риски и экономическая неопределенность.
В благоприятных экономических условиях кривые, характеризующие оптимистическую и пессимистическую оценку показателей эффективности для нечеткой модели, и графики вероятностной модели, описывающие оптимистической и пессимистической сценарий развития экономической ситуации, будут сближаться. При этом графики вероятностной модели каждого показателя эффективности соответствующего мероприятия будут лежать между двумя кривыми этого показателя в нечеткой модели, что согласуется с практикой и показывает адекватность разработанной модели реальным условиям.
Все расчеты осуществлялись с применением процедур программной среды MATLAB R2007.
Таким образом, рассмотренный подход позволяет вычислить для каждого этапа МЦП по известным экономическим характеристикам программных мероприятий показатели эффективности мероприятий, а также и самой программы с учетом неопределенностей параметров мероприятий и экономических рисков, заданных в виде вероятностных, либо нечетких данных.
Анализ задач определения эффективности муниципальных целевых программ показал, что в целях достижения адекватности реальным экономическим условиям экономико-математическая модель должна включать в себя следующие процедуры, входящие в состав разработанного метода реализации сценарных расчётов:
Экономические риски и неопределенности моделируются, вероятностной или нечеткой прогнозной моделью на основании характера целевых показателей и параметров программных мероприятий. При этом различные сценарные экономические ситуации определяются путем выбора вероятностей возникновения прогнозных параметров, либо нечеткими числами описывающих эти параметры
Исследование проявление внешних эффектов при реализации целевых программ дает основание утверждать, что показатели эффективности экологической и социальной компоненты внешнего эффекта в результате реализации программы определяются изменением индикаторов характеризующих экологическую и социальную ситуацию данного муниципального образования.
При этом по причине взаимозависимости экологической и социальной компоненты внешнего эффекта целесообразно характеризовать экологическую и социальную ситуацию индексом, определяющим социально-экологическую напряженность в муниципальном образовании с учетом антропогенной нагрузки и состояния общественного сознания по экологическим проблемам на конкретной территории.
Анализ оценки эффективности муниципальных целевых программ показал, что расчеты эффективности реализации программных мероприятий и муниципальных целевых программ должны осуществляться на этапах их формирования, выполнения и завершения. Однако следует различать мероприятия, которые начинают приносить эффект в рамках времени действия программы и мероприятия выходящие на номинальную мощность после реализации программы.
Таким образом, для корректной оценки эффективности реализации муниципальных целевых программ конечное время ее прогнозного расчета следует выбирать таким образом, чтобы его величина была достаточной для проявления всех результатов реализуемых программных мероприятий.
