Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Развитие дознания, производимого органами внутренних дел России: исторический аспект 15-54
1 Деятельность полиции в сфере уголовного судопроизводства XVIII-начала XX в.в 15-26
2 Производство дознания по УПК РСФСР 1922, 1923 и 1960 г.г. 27-38
3 Проблема дифференциации форм предварительного расследования и ее решение в советском уголовном процессе 39-54
Глава 2. Проблемы разграничения компетенции органа дознания и его должностных лиц в современных органах внутренних дел Российской Федерации 55-118
1 Орган внутренних дел - орган дознания: структура и компетенция. Становление и развитие специализированных подразделений дознания в милиции общественной безопасности 55-84
2 Процессуальные полномочия должностных лиц органа внутренних дел в сфере уголовного судопроизводства 85-118
Глава 3. Дознание как форма предварительного расследования преступлений: процессуальная регламентация и правоприменение в органах внутренних дел 119-188
1 Подследственность дознавателей органов внутренних дел и сроки дознания 119-162
2 Исключения из общего порядка предварительного расследования при производстве дознания 163-188
Заключение 189-204
Приложения 205-227
Библиографический список 228-260
- Деятельность полиции в сфере уголовного судопроизводства XVIII-начала XX в.в
- Производство дознания по УПК РСФСР 1922, 1923 и 1960 г.г.
- Орган внутренних дел - орган дознания: структура и компетенция. Становление и развитие специализированных подразделений дознания в милиции общественной безопасности
- Подследственность дознавателей органов внутренних дел и сроки дознания
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Пятилетие действия УПК РФ ознаменовалось внесением изменений в порядок дознания: отменой запрета производить дознание по уголовным делам, возбужденным по факту совершения преступления, значительным увеличением сроков дознания, введением в уголовное судопроизводство нового участника — начальника подразделения дознания и нового процессуального документа - уведомления о подозрении в совершении преступления, конкретизацией возможности окончания производства дознания в предусмотренные для него сроки после предъявления обвинения и проч. Однако многочисленные изменения, внесенные в регламентацию дознания, не решили всех вопросов, возникавших и возникающих в уголовно-процессуальной теории и практике производства дознания.
В последние годы более половины общего объема регистрируемой преступности составляют преступления, по уголовным делам о которых производится дознание и ни в каком ином органе дознания проблемы производства дознания не встают с такой остротой, как в органах внутренних дел (ОВД), к подследственности дознавателей которых отнесено 87% составов преступлений, по которым производится дознание -127 из 146. То, что расследование преступлений должно осуществляться специалистами в этой области, не вызывает сомнения. Но если специализация по производству предварительного следствия в ОВД введена уже давно, то по производству дознания - только в 1982 году. Следует признать, что впервые появившийся в УПК РФ 2001 года термин «дознаватель» законодатель заимствовал из практики ОВД, где приказом
5 МВД РФ от 16.10.1992 № 368 в состав милиции общественной безопасности (МОБ) были введены специализированные подразделения дознания и должности дознавателей. Эти подразделения прошли первоначальный этап своего становления, получили признание и в настоящее время осуществляют производство дознания более, чем по 90% всех преступлений, по которым предварительное следствие необязательно.
Вместе с тем, неоднозначно решаются в практической деятельности проблемы, связанные с процессуальным статусом дознавателя в ОВД, соотношением компетенции начальников органа и подразделения дознания, возможностью производства дознания дознавателем ОВД по указанию прокурора по преступлениям небольшой и средней тяжести, не перечисленным в п.1 ч.З ст. 150 УПК РФ, неразрешенными оказываются и многие другие вопросы, связанные с производством дознания.
В последнее время вновь активизировались дискуссии о выведении служб следствия из различных ведомств, причем они касаются не только места следственного аппарата, но и соотношения предварительного следствия и дознания, ликвидации либо упрощения последнего. По мнению Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, дела о несложных преступлениях необходимо расследовать в ускоренном порядке в форме дознания1. Генеральным прокурором РФ Ю.Я Чайкой предлагается передача в подследственность органов дознания уголовных дел практически по всем преступлениям небольшой и средней тяжести и введение упрощенной формы расследования . Вышеизложенное свидетельствует о насущной необходимости дальнейших исследований в данной области, анализа современных проблем, возникающих при производстве дознания в ОВД для разработки, в конечном итоге, предложений по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства.
1 Из выступления Президента РФ на Всероссийском координационном совещании руководителей правоохранительных органов / Щит и меч. 2006.23 ноября.
См. напр.: / Российская газета. 2007. 07 июня; / Коммерсантъ. 2007. 08 ноября; / Коммерсантъ. 2008. 14 января.
Степень разработанности темы. Вопросы дознания всегда находились в центре внимания ученых. Существенный вклад в развитие теории и практики института дознания внесли: А.И. Бастрыкин, Б.Т. Безлепкин, Ю.Н. Белозеров, В.П. Божьев, В.В. Вандышев, Н.А. Власова, СИ. Гирько, Л.В. Головко, Н.А. Громов, Ю.В. Деришев, А.С. Есина, В.И. Жулев, А.В. Земскова, И.Ф. Крылов, Т.Г. Николаева, П.Ф. Пашкевич, В.И. Рохлин, А.П. Рыжаков, В.М. Савицкий, А.В. Смирнов, М.С. Строгович, И.Я. Фойницкий, Г.П. Химичева, B.C. Шадрин, А.А. Чувилев и другие.
В последнее время диссертационные исследования были посвящены правовому регулированию деятельности органов дознания (Т.Г. Николаева), разработке концепции дознания в уголовном процессе (О-В. Мичурина), уголовно-процессуальной деятельности органов дознания (В.М. Лукин, М.В. Цукрук), в том числе и милиции общественной безопасности (Н.М. Басай), проблемам совершенствования производства дознания (С.А. Масленков), процессуальному статусу дознавателя (М.Б. Эркенов), окончанию дознания с обвинительным актом (Л.В. Черепанова) и другие. Однако внесение в УПК РФ изменений, регламентирующих современное дознание, породило ряд в настоящее время не исследованных проблем, вызывающих трудности на практике. Предлагаемые пути решения некоторых вопросов имеют спорный характер. Таким образом, в настоящее время проблемы института дознания нельзя признать разрешенными.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с деятельностью органов внутренних дел как органа дознания и осуществление им производства дознания.
Предмет исследования составляют: положения науки уголовного процесса, посвященные деятельности органов дознания; нормы международного и российского права; правоприменительная практика по исследуемой проблеме.
Цель и задачи исследования. Целью данного исследования являются комплексное изучение теоретических и практических вопросов, связанных с производством дознания специализированными подразделениями МОБ, и разработка на данной основе предложений по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства и ведомственной нормативной базы, регулирующей деятельность ОВД как органа дознания.
Достижение названной цели потребовало разрешения следующих задач:
уяснения природы и роли дознания в ОВД путем рассмотрения истории возникновения и становления процессуальной деятельности в дореволюционной полиции, советской и современной милиции;
изучения структуры органа дознания в ОВД и процессуального положения его сотрудников, осуществляющих деятельность, регламентированную УПК РФ;
рассмотрения места и проблем дознания в условиях действия уголовно-процессуального законодательства РСФСР и РФ;
исследования норм, регламентирующих производство дознания, а также соотношения дознания со следствием;
- изучения организационных проблем обеспечения процедуры
предварительного расследования в форме дознания в ОВД;
- рассмотрения вопроса о дифференциации форм предварительного
расследования.
Правовую основу исследования составляют Конституция РФ, федеральные законы, нормы уголовно-процессуального и иного федерального законодательства, Указы Президента РФ, решения Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ, ведомственные нормативные акты Генеральной прокуратуры и МВД РФ.
Методологическая и теоретическая основа исследования.
Методологическую основу диссертации составляет диалектический метод познания действительности. Использовались также методы моделирования, сравнительного, статистического, исторического, системно-структурного анализа и др.
Теоретической основой исследования послужили работы ведущих ученых области философии права, теории и истории государства и права, международного и конституционного права, уголовного и уголовно-процессуального права, криминалистики, судебной экспертизы и оперативно-розыскной деятельности.
Всего использовано более 300 источников.
Эмпирическую базу диссертации составили результаты изучения деятельности ОВД в сфере уголовного судопроизводства, статистические данные, непосредственное наблюдение за уголовно-процессуальной деятельностью специализированных подразделений дознания милиции общественной безопасности ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, анализ судебно-следственной и прокурорской практики, уголовных дел и отдельных процессуальных решений дознавателей и прокуроров.
В целях обеспечения должной репрезентативности результатов исследования автором изучено 250 уголовных дел, проведено анкетирование 220 практических работников, в числе которых: 39 прокуроров, 181 сотрудник ОВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области (93 дознавателя, 27 руководителей специализированных подразделений дознания, 42 сотрудников службы участковых уполномоченных и 19 работников других служб ОВД). При подготовке работы использованы и результаты опросов сотрудников специализированных подразделений дознания, проводимых Управлением организации дознания МОБ ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области в рамках осуществления ведомственного контроля за организацией работы дознавателей.
Диссертантом использован также и личный почти 14-летний опыт работы в специализированных подразделениях дознания МОБ ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые на базе современного уголовно-процессуального законодательства с учетом изменений, внесенных Федеральными законами РФ 2007 года №№ 87-ФЗ, 90-ФЗ, 211-ФЗ, 214-ФЗ и результатов обобщения правоприменительной практики осуществлено комплексное монографическое исследование деятельности специализированных подразделений МОБ ОВД по производству дознания.
К числу основных научных результатов относятся выводы и положения, в которых:
критически оценены увеличение сроков дознания и отмена запрета его осуществления по уголовным делам, возбужденным в отношении конкретных лиц;
констатированы недостатки регламентации механизма составления и вручения уведомления о подозрении;
определены критерии, с учетом которых прокурору предложено давать указания о производстве дознания по уголовным делам о преступлениях, не перечисленных в п.1 ч.З ст. 150 УПК РФ;
обоснована необходимость разграничения компетенции начальников органа и подразделения дознания;
- сформулированы подходы к разрешению проблем применения
ст.ст. 100 и 427 УПК РФ и соблюдению прав обвиняемого при
производстве дознания;
- предложено системное решение теоретических и организационных
вопросов производства дознания в ОВД.
Элементами научной новизны обладают авторские формулировки определения понятий (руководителя органа дознания, уполномоченного органа дознания, дознавателя ОВД РФ, руководителя органа дознания в
10 ОВД РФ и др.), предложенных изменений и дополнений уголовно-процессуального законодательства (редакций ч.ч. 2, 4, 5 ст.40, ч.ч. 1, 3 ст.40.1, 156.1, главы 32 УПК РФ).
Научную новизну исследования также определяют основные положения, выносимые на защиту:
Поскольку УПК РФ не содержит четких критериев обязательности или необязательности предварительного следствия, представляется целесообразным словосочетания «производство предварительного следствия обязательно» и «производство предварительного следствия необязательно» в ст.ст. 5, 40, 150, 157, 158 и 434 УПК РФ заменить фразами «дознание производится» и «предварительное следствие производится».
При изменении прокурором формы предварительного расследования преступлений небольшой и средней тяжести, не перечисленных в п.1 ч.З ст. 150 УПК РФ, необходимо учитывать, что компетенция дознавателей должна соотноситься с компетенцией органа дознания и предварительного следствия, к подследственности которых относится преступление, предусмотренное соответствующей статьей УК
РФ.
С учетом необходимости единого подхода к исчислению процессуальных сроков, представляется целесообразным исчислять сроки дознания в месяцах.
В целях оптимизации производства дознания представляется необходимым распространить правила ст.224 УПК РФ на избрание любых мер пресечения и окончание дознания в данных случаях с применением процедуры, предусмотренной для окончания предварительного следствия с обвинительным заключением.
Анализ положений УПК РФ и правовых позиций Конституционного Суда РФ позволяет сделать вывод о том, что при ознакомлении обвиняемого с обвинительным актом и материалами
уголовного дела дознаватель обязан разъяснить обвиняемому существо обвинения и права, предусмотренные ст.47 и ч.5 ст.217 УПК РФ. По ходатайству обвиняемого, его защитника дознаватель должен допросить обвиняемого.
6. В целях повышения эффективности осуществления органом
дознания уголовно-процессуальной деятельности, устранения
возможности неоднозначного толкования объема полномочий различных должностных лиц органа дознания, предложен комплекс изменений и дополнений УПК РФ в части:
конкретизации в одной норме всех уголовно-процессуальных функций органа дознания;
переименования начальника органа дознания в руководителя органа дознания и определения перечня его процессуальных полномочий, в том числе в целях более четкого разграничения в нормах УПК РФ компетенции руководителя органа дознания (по отношению к дознавателям, «уполномоченным» на производство дознания) и начальника подразделения дознания (по отношеншо к дознавателям, «правомочным» осуществлять предварительное расследование в форме дознания);
предоставления руководителю органа дознания и начальнику подразделения дознания полномочий давать дознавателю указания о привлечении лица в качестве обвиняемого и ходатайствовать перед прокурором об отмене любых незаконных или необоснованных постановлений дознавателя;
введения в уголовное судопроизводство нового участника, которому руководитель органа дознания делегирует полномочия органа дознания, не связанные с производством дознания (рассмотрение заявлений и сообщений о преступлениях, производство неотложных следственных действий по преступлениям, по которым производится предварительное следствие). С этой целью предлагается дополнить ст.5
12 УПК РФ пунктом 57.1 следующего содержания: «уполномоченный органа дознания - должностное лицо органа дознания, уполномоченное руководителем органа дознания осуществлять полномочия органа дознания, за исключением предварительного расследования в форме дознания;».
7. Для надлежащего обеспечения прокурорского надзора и ведомственного регулирования в системе ОВД вопросов осуществления уголовно-процессуальной деятельности обоснована необходимость издания согласованного с Генеральной прокуратурой РФ приказа МВД РФ с конкретизацией:
перечня должностных лиц ОВД, наделенных полномочиями начальника органа дознания и заместителя начальника органа дознания;
перечня должностных лиц ОВД, правомочных осуществлять предварительное расследование в форме дознания и лиц, которые могут быть уполномочены на эту деятельность, с указанием механизма возложения таковых полномочий;
- перечня иных должностных лиц ОВД, на которых возлагается
выполнение иных полномочий, адресованных УПК РФ органу дознания, с
определением механизма возложения на них таковых полномочий.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в процессе исследования результаты и основанные на них теоретические положения и выводы пополняют потенциал науки уголовного процесса и могут послужить исходным материалом для последующих научных изысканий, посвященных исследованию вопросов производства дознания. Предлагаемые пути решения выявленных в результате исследования проблем могут быть использованы в практической деятельности органов дознания, а также в процессе совершенствования уголовно-процессуального законодательства и ведомственной нормативной базы МВД РФ.
13 Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы и предложения:
- прошли обсуждение на кафедре уголовного процесса и
криминалистики Санкт-Петербургского юридического института
(филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;
опубликованы в научных работах диссертанта, в том числе Вестнике Санкт-Петербургского университета МВД России (в соавторстве), журналах «Уголовное право» (в соавторстве), «Закон и право» и монографии «Основы правового регулирования деятельности органов дознания в современной России» (в соавторстве);
доложены на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях «Актуальные вопросы теории и практики прокурорско-следственной деятельности» (Санкт-Петербург, 2006 и 2007), «Правовая реформа в России: проблемы и перспективы развития» (Санкт-Петербург, Пушкин, 2006), «Актуальные проблемы деятельности правоохранительных органов по профилактике, раскрытию и расследованию преступлений» (Санкт-Петербург, 2006), «Криминалистика и судебная экспертиза: традиции и новации, взгляд в будущее» (Санкт-Петербург, 2006), «Ученые-криминалисты и их роль в совершенствовании научных основ уголовного судопроизводства» (Москва, 2007), «Актуальные проблемы права и судебной власти в современном Российском обществе» (Краснодар, 2008), «Современное состояние преступности и деятельность правоохранительных органов по профилактике, раскрытию и расследованию преступлений» (Санкт-Петербург, 2008);
- используются в учебном процессе при преподавании курса учебной
дисциплины «Основы уголовного судопроизводства. Организация и
производство дознания в ОВД» в Учебном центре ГУВД Санкт-
Петербурга и Ленинградской области,
- обсуждены в Управлении организации дознания МОБ ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области и рекомендованы к практическому применению.
При непосредственном участии диссертанта была подготовлена и реализована концепция развития подразделений дознания Санкт-Петербурга и Ленинградской области в условиях действия УПК РФ и комплексная программа мер, направленных на повышение эффективности их деятельности на 2003-2005 г.г., а также план мероприятий ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области по совершенствованию деятельности подразделений дознания на 2006-2011 г.г., подготавливались обзоры, методические рекомендации и разъяснения по применению норм УПК РФ, разрабатывались и вносились в Департамент охраны общественного порядка МВД РФ предложения о совершенствовании деятельности специализированных подразделений дознания ОВД.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Деятельность полиции в сфере уголовного судопроизводства XVIII-начала XX в.в
В России создание полиции связано с именем Петра І, в период правления которого и происходит формирование полицейских учреждений. Именно в это время в законодательстве появляется заимствованный из Западной Европы термин «полиция». Тогда полиция являлась одновременно судебным, исполнительным и распорядительным органом. В 1715 году образована Главная полицмейстерская канцелярия, впоследствии подчиненная Санкт-Петербургскому Генерал Полицмейстеру Девиеру, в обязанности которого Указом Петра I от 25.05.1718 № 3203 вменено производство следственных действий . В 1722 году полицмейстерская канцелярия создается в Москве, ее возглавляет обер-полицмейстер, которому подчиняется городская полицейская команда.
В обязанности полицейской канцелярии входило производство дознания по уголовным делам4. Произведя дознание по делам о воровстве и разбое, полицейская канцелярия направляла материалы в Юстиц-коллегию в Санкт-Петербурге или же в губернские и воеводские канцелярии других городов. Если преступник был задержан в Московской губернии, то для производства следствия он направлялся в Сыскной приказ. Вплоть до конца 18 века полицейские органы существовали лишь в крупных городах и совершенно отсутствовали в сельской местности5.
Следующий этап развития полиции приходится на время правления Екатерины II. Среди серьезных преобразований в структуре и функциях этого органа в период реформ 1775 года важно отметить следующие: создание сельской полиции; изменения в организации городской полиции, связанные с упразднением Главной полицмейстерской канцелярии и ликвидацией должностей подчиненных ей полицмейстеров; создание городских административных органов - управ благочиния или полицейских, на которые возлагались как административно-хозяйственные, так и судебные функции, связанные с рассмотрением мелких уголовных и гражданских дел6.
Таким образом, в конце 18 столетия земская и городская полиция подвергаются реорганизации. Учреждение о губерниях от 07.11.1775 вверяет полицейское управление в провинции губернаторам под высшим надзором генерал-губернаторов. Земская полиция была устроена следующим образом: в каждом уезде учрежден нижний земский суд, состоявший из председателя (земского исправника или земского капитана) и трех заседателей, избираемых дворянством на три года; пятым членом земского суда являлся представитель от крестьян (сельский заседатель), который назначался из нижней расправы. В тех городах, где отсутствовал гарнизон и не было коменданта, полицейская функция выполнялась городничим . 8 апреля 1782 года утверждается Устав благочиния или полицейский9, в соответствии с которым в каждом городе образована управа благочиния или полицейская.
В то время компетенция городской и уездной полиции определялась чрезвычайно широко. Кроме охраны тишины и спокойствия на подведомственной территории, в полиции сосредоточивались судебно-следственная и хозяйственная части. На полицию возлагалось производство дознания о всяком происшествии, преследование преступления, разбор маловажных проступков, вынесение решений по незначительным искам, взыскание податей и недоимки, наблюдение за починкой дорог и много других дел10. Однако право судебной власти отведено лишь коллегиальным полицейским учреждениям — земским судам и управам благочиния.
Дальнейшее развитие российской полиции связывают с образованием в 1802 году Министерства внутренних дел. Руководство полицией возлагалось на Департамент внутренних дел, состоявший из трех экспедиций: государственного хозяйства, медицинской управы, спокойствия и благочиния. В последней было сосредоточено управление полицейскими органами. В 1810-1811 г.г. создается Министерство полиции, состоящее из трех департаментов и двух канцелярий министра: общей и особенной. На основе последней в 1826 году, после слияния Министерства полиции с МВД, создан орган политической полиции - III Отделение собственной Его Императорского Величества канцелярии, которое возглавил граф А.Х. Бенкендорф. При этом функции полиции практически не изменились11.
В 1837 году МВД разработано и утверждено «Положение о земской полиции», в соответствии с которым земский исправник был и следователем и судьей по маловажным делам. В 1838 году утверждается новое Положение о столичной полиции, согласно которому Санкт-Петербург разделялся на 13 полицейских частей и 56 кварталов. Во главе каждой части было два частных пристава — один «для дел полиции исполнительной и распорядительной», второй - «для расследования, следствия о преступлениях»12.
В период царствования Николая I, комиссией под руководством Сперанского ММ разработан и учрежден в 1832 году Свод законов Российской империи, введенный в действие с 1 января 1835 года Он включал в себя XVI томов, XV том представлял собой уголовные законы и состоял из двух книг, одна из которых называлась «О преступлениях и наказаниях вообще», вторая - «О судопроизводстве по преступлениям». В целом новый закон фиксировал ранее существовавший порядок судопроизводства. Обязанность сбора доказательств, установления и изобличения лиц, виновных в совершении преступления, возлагалась на полицию.
Производство по уголовному делу начиналось земской или городской полицией и подразделялось на предварительное и формальное (однако законодательное определение этих понятий отсутствовало). В разделе, посвященном предварительному следствию, говорилось о поводах к началу производства следствия, о расследовании «по горячим следам», о розыске подозрительных лиц и наблюдении за ними, о розыске поличного с произведением для этого обысков и выемок, о мерах, применяемых к обвиняемому для пресечения способов уклониться от следствия и суда, о задержании обвиняемого. К формальному следствию относились допросы обвиняемых, собирание доказательств, принятие мер к обеспечению обвиняемого различного рода взысканий. О.Л. Васильев отмечает важность разделения следствия на предварительное и формальное, поскольку именно эти формы досудебной стадии уголовного процесса в дальнейшем трансформировались соответственно в дознание и предварительное следствие13. На теоретическую ценность такого разделения указывает и В.Ю. Деришев14.
Производство дознания по УПК РСФСР 1922, 1923 и 1960 г.г.
Октябрьская революция 1917 года разрушила ранее действующую систему власти. Расследование преступлений Декретом Совета народных комиссаров РСФСР от 22 ноября 1917 года34 возлагается на местных судей. Институт судебных следователей ликвидирован.
28 октября (10 ноября) 1917 года НКВД издает Постановление «О рабочей милиции» .В 1918 году учреждается уголовный розыск , одной из обязанностей которого становится производство предварительного расследования в форме дознания.
Производство дознания в виде неотложных действий по обнаруженному милицией преступлению с последующей передачей собранных материалов органам предварительного следствия возлагается на милицию Инструкцией Наркомата юстиции, изданной в июле 1918 года37. Перечень неотложных следственных действий ограничен осмотром, обыском и выемкой. Право милиции на производство дознания по делам в полном объеме было закреплено в Положении о народном суде от 30.11.191838.
Постановлением НКВД и Наркомата юстиции от 07.10.1918 утверждается Инструкция «Об организации советской Рабоче-крестьянской милиции» , где также находит отражение полномочие милиции производить дознание по уголовным делам под руководством судей и следственных комиссий.
Производство предварительного следствия по делам, подсудным революционным трибуналам, осуществлялось следственными комиссиями, созданными при губернских и городских советах. В 1919-1920 г.г. органы уголовного розыска проводили предварительное следствие по большинству уголовных дел, поскольку следственные комиссии при местных советах — органы предварительного следствия — не успевали расследовать все уголовные дела4 .
УПК РСФСР принимается лишь в 1922 году41. Таким образом, на протяжении пяти лет процессуальная деятельность регулировалась исключительно подзаконными нормативными актами. Указанным УПК установлен круг органов дознания. К ним отнесены: органы милиции и уголовного розыска, органы Государственного политического управления, а также органы податной, продовольственной, санитарной, технической, торговой инспекции и инспекции труда по делам, отнесенных к их ведению, правительственные учреждения и должностные лица, по делам о проступках, подлежащих дисциплинарному взысканию. В соответствии со ст. 104 УПК органы дознания имели право, наряду с производством обысков, выемок, осмотров, производить освидетельствование и опрашивать подозреваемых лиц и свидетелей. Срок производства дознания не мог превышать одного месяца. Если совершенное преступление влекло за собой наказание до одного года лишения свободы, органы дознания могли передавать уголовное дело в суд минуя прокурора, все остальные дела должны были направляться прокурору, который мог принять следующие решения: вынести постановление о предании обвиняемого суду или прекратить дело, или направить его для производства дополнительного дознания. Акты дознания приобрели юридическую силу.
Следующий УПК РСФСР 1923 года42 впервые на законодательном уровне закрепляет два вида дознания. Так, ст.98 УПК определяет, что деятельность органов дознания «различается в зависимости от того, действуют ли они по делам, по которым производство предварительного следствия является обязательным, или же по делам, по которым акты их могут послужить основаниям к преданию обвиняемых суду без производства предварительного следствия». Дознание второго вида производилось по всем правилам, установленным для предварительного следствия.
В.Громов в то время указывал: «Для производства дознания по всякому делу ... по УПК предоставлен предельный срок — не долее одного месяца. Так как дознание ... или является лишь начальным актом расследования или простейшим видом его, то естественно, что этот срок для дознания следует признать достаточным» .
Необходимо отметить, что по УПК РСФСР 1923 года допускалась возможность рассмотрения дела в суде без производства предварительного следствия или дознания. Так, глава 26 УПК «Особые производства в суде» состояла из двух разделов: «О заочных приговорах» и «О дежурных камерах народного суда».
В соответствии со ст.361 УПК РСФСР в дежурные камеры направлялись дела «о задержанных обвиняемых, которые по мнению органов, производящих задержание, не требуют особого расследования или по которым обвиняемые признали себя виновными». Рассмотрение дел в дежурных камерах производилось народным судьей с двумя народными заседателями, участие защитника не было обязательным. Одновременно с делом в дежурную камеру должен быть доставлен обвиняемый, вещественные доказательства, «а также, по возможности, свидетели». Статья 362 указывала, что народный суд вправе принять дело к рассмотрению лишь в случае, если им будет признано, что имеющийся в деле материал «является совершенно достаточным и что дело вполне выяснено». УПК определял и порядок судопроизводства в случаях, когда такое дело было необходимо направить для производства дополнительного расследования или для рассмотрения в общем порядке.
Статья 366 УПК по перечисленным в ней преступлениям позволяла суду, «в случае явной бесспорности нарушения» постановить приговор судебным приказом. Последний постанавливался без вызова сторон, «но обвинитель и подсудимый, явившиеся к разбору дела, должны быть допущены к даче объяснений в случае их о том просьбы» (ст.367).
В УПК РСФСР 1923 года Постановлением второй сессии ВЦИК 11-го созыва от 16.10.192444 вносятся существенные изменения: 1. органам дознания предоставляется право прекращать уголовные дела; 2. на следователя возлагается ответственность за непосредственное руководство дознанием под надзором прокурора. Ст. 107 УПК позволяет следователю знакомиться со всеми материалами дознания, в любой момент и по любому делу давать указания органу дознания и предлагать ему произвести те или иные действия. Жалобы на действия органов дознания приносятся следователю и им же разрешаются. Общий надзор за действиями органов дознания принадлежит прокурору.
Орган внутренних дел - орган дознания: структура и компетенция. Становление и развитие специализированных подразделений дознания в милиции общественной безопасности
МВД РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
К числу основных задач МВД отнесены предупреждение, выявление, пресечение, раскрытие и расследование преступлений. В функции Министерства входят организация и осуществление: оперативно-розыскной деятельности, производства дознания и предварительного следствия по уголовным делам, экспертно-криминалистической деятельности и мн. др.
В соответствии с Положением о МВД, утвержденным Указом Президента РФ от 19.07.2004 № 927132 Министерство осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через входящие в его систему: главные управления МВД России по федеральным округам; министерства внутренних дел, главные управления, управления субъектов РФ; управления (отделы) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте; управления (отделы) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах; окружные управления материально-технического и военного снабжения; органы управления внутренними войсками, соединения и воинские части внутренних войск; иные организации и подразделения, созданные для реализации задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска.
Органы внутренних дел в системе правоохранительных органов РФ занимают одно из центральных мест. Однако необходимо отметить, что не все структурные подразделения ОВД могут быть признаны органами дознания. Так, службы материально-технического снабжения, образовательные, научно-исследовательские учреждения, входящие в ОВД, не уполномочены осуществлять ни оперативно-розыскную, ни уголовно-процессуальную деятельность и призваны выполнять иную, вспомогательную роль, обеспечивая функционирование других служб и подразделений ОВД.
Одним из основных структурных подразделений ОВД является милиция, которая подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности .
Основными задачами криминальной милиции (далее - КМ) являются: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия обязательно; организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством РФ.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 07.12.2000 № 925 «О подразделениях криминальной милиции»134 в КМ входят подразделения: уголовного розыска; по борьбе с экономическими преступлениями; по борьбе с незаконным оборотом наркотиков; по борьбе с организованной преступностью, в том числе специальные отряды (отделы) быстрого реагирования; оперативно-поисковые; специальных технических мероприятий; отряды милиции специального назначения; Национальное центральное бюро Интерпола и его территориальные подразделения.
Кроме выполнения задач, возложенных непосредственно на криминальную милицию, она также оказывает содействие милиции общественной безопасности в исполнении возложенных на нее обязанностей. Например, решая свои задачи, КМ параллельно осуществляет контроль за соблюдением правил оборота служебного и гражданского оружия; силы КМ привлекаются к охране общественного порядка при проведении массовых мероприятий и т.д.135 Милиция общественной безопасности, в свою очередь, оказывает содействие КМ в исполнении возложенных на нее обязанностей.
Основными задачами милиции общественной безопасности (далее -МОБ) являются: обеспечение безопасности личности, общественной безопасности; охрана собственности, общественного порядка; выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия необязательно; розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции МОБ.
Для реализации этих задач созданы специальные подразделения МОБ. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 07.12.2000 № 926 «О подразделениях милиции общественной безопасности»136 в МОБ входят: дежурные части; участковые уполномоченные милиции; Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД РФ; изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых; специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке; приемники-распределители для лиц, задержанных за бродяжничество и попрошайничество; центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей; отряды милиции особого назначения; подразделения милиции вневедомственной охраны при ОВД; подразделения дознания; подразделения патрульно-постовой службы милиции; подразделения лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью; подразделения охраны и конвоирования подозреваемых и обвиняемых; подразделения по делам несовершеннолетних; подразделения по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства; подразделения по охране дипломатических представительств и консульств иностранных государств.
Соответствующими типовыми положениями определено, что МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ и горрайорганы внутренних дел входят в систему органов внутренних дел РФ и наделены полномочиями организации и осуществления производства дознания по уголовным делам, отнесенным к подследственности дознавателей ОВД137.
Подследственность дознавателей органов внутренних дел и сроки дознания
Обращаясь к недавнему прошлому, следует вспомнить о проекте Основ уголовного судопроизводства 1990 года, в котором предусматривалась обязательность предварительного следствия по всем уголовным делам, а дознанию отводилась роль только первоначального этапа расследования. Причем за этим этапом во всех случаях должно было проводиться предварительное следствие . Многие ученые акцентируют внимание на том, что дознание по своей природе заключается в раскрытии преступления и закреплении первоначальных доказательств, а не производстве полного расследования255 и Концепцией судебной реформы, одобренной постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года256, предусматривалась ликвидация дознания как формы расследования с возложением на органы дознания только производства неотложных следственных действий. Однако законодатель в УПК РФ не только сохранил «дознание вместо следствия» , но и внес существенные изменения в его регламентацию, разграничил производство дознания по делам, по которым предварительное следствие не обязательно, от института производства неотложных следственных действий, расширил подследственность и проч.
Один из членов рабочей группы по подготовке проекта УПК - в то время заместитель начальника Следственного Комитета (далее - СК) при МВД Б.Я. Гаврилов еще до введения нового УПК в действие высказал мнение о том, что «будущее уголовно-процессуального законодательства — за расследованием в форме дознания, то есть сокращенного предварительного расследования», а в перспективе дознание должно осо проводиться по 70-80% уголовных дел . Указанный автор полагает, что «По своей сути дознание, по новому УПК, с учетом того, что в нем, как и при протокольной форме производства, отсутствует предъявление обвинения, а из судебной стадии фактически исключен институт доследования, является фактически копией протокольной формы» . По мнению И.М. Соловьева современное дознание также является «упрощенной формой расследования», преобразованной протокольной формой досудебной подготовки материалов .
Однако в нормах о «сокращенном» расследовании сокращенными оказались только сроки его производства и лишь это можно было назвать единственным «сокращением» - при сохранении практически прежней процедуры дознания за некоторыми, на наш взгляд, незначительными, «упрощенными» изъятиями. «Применительно же к содержанию процессуальных средств по сбору и закреплению доказательств дознание ничем не отличается от предварительного следствия», отмечает А.П.
Короткое . Л.В. Головко указывает на то, что «Если вести речь о самих формах предварительного расследования, то, несмотря на все усилия законодателя, различия между ними остались весьма аморфными»262.
Анкетирование, проведенное среди сотрудников специализированных подразделений дознания и прокуроров, показало, что лишь около 30% респондентов считают дознание упрощенной формой расследования. Так, на вопрос: «На Ваш взгляд, является ли в настоящее время дознание упрощенной формой предварительного расследования» 29,6% ответили утвердительно, из них: 53,2% из предложенных вариантов ответов отметили - «т.к. расследование преступлений небольшой и средней тяжести сложностей не составляет», 23,4% - «т.к. возможность не предъявлять обвинение существенно упростила дознание» (допускалось несколько вариантов ответов). 64,8% респондентов ответили отрицательно, из них: 75,7% из предложенных вариантов ответов отметили - «т.к. сложность предварительного расследования не всегда зависит от тяжести преступления», 43,7% - «т.к. возможность предъявлять или не предъявлять обвинение при производстве дознания существенно не упрощает процедуру расследования» и 45,6% - «т.к. содержание обвинительного акта практически ничем не отличается от содержания обвинительного заключения». 3,8% проанкетированных затруднились ответить на этот вопрос, 1,9% предпочли на него не отвечать.
В первоначальной редакции УПК 2001 года срок производства дознания, согласно ч.З ст.223 УПК РФ, составлял 15 суток с возможностью его продления на 10 суток. По прошествии года с момента введения УПК в действие Федеральным законом от 04.07.2003 г. № 92-ФЗ этот срок был продлен еще на 5 суток: дознание проводилось в сроки, составляющие 20 суток со дня возбуждения уголовного дела и этот срок мог быть продлен прокурором, но не более, чем на 10 суток.
Практика показала, что в установленные для дознания сроки не представлялось возможным окончить ряд уголовных дел, например, по которым необходимо производство некоторых экспертиз; требуется направление отдельных поручений в другие города, международных поручений, выполнение большого объема следственных действий и проч.
Незавершенные дознанием дела передавались для окончания расследования в органы предварительного следствия (далее - ОПС). Их передача была обусловлена как объективными, так и субъективными причинами. К последним можно отнести не только организационные, кадровые и материально-технические проблемы ОВД, но и волокиту по уголовным делам, которая однако, не имела массового характера. Отчасти справедливыми необходимо признать нарекания о том, что дознаватели получили возможность по своему усмотрению выбирать, какие уголовные дела они успевают и захотят направить в суд, а какие передадут в ОПС .
Нередко высказываемые доводы о том, что подследственные дознавателям преступления относятся к категории небольшой и средней степени тяжести, в связи с чем их расследование сложностей не представляет, достаточно сомнительны, т.к. сравнивать степень сложности дел дознания и следствия, в т.ч. по тяжести преступлений, нецелесообразно. Во-первых, объем работы по установлению обстоятельств того или иного преступления и их доказывания зачастую зависит не от категории тяжести преступления, а от множества других факторов: наличия или отсутствия свидетелей, количества соучастников и эпизодов преступной деятельности, позиции подозреваемого по своей защите, необходимости производства отдельных видов экспертиз и сбора материалов, требующихся для их производства, в т.ч. образцов для сравнительного исследования и проч. Со всей очевидностью можно утверждать, что все указанное характерно не только для расследования уголовных дел в форме предварительного следствия, но и в форме дознания. По некоторым преступлениям, расследование которых законом отнесено к компетенции органов дознания, доказывание сопряжено со значительными трудностями264. Во-вторых, действительно, ряд дел следствия представляет определенную сложность расследования, но зачастую не менее сложным являлось окончание дознавателем производства по делу в 20-ти суточный срок дознания. Кроме того, если подозреваемый арестован, сроки дознания сокращаются до 10-ти суток.
Нельзя оставить без внимания также и то, что законодатель усложнил процедуру производства предварительного расследования. Так, действовала норма о согласовании возбуждения уголовного дела с прокурором, предусмотрена иная процедура применения меры пресечения в виде заключения под стражу, необходимо получение судебного решения на производство ряда следственных действий и проч.
