Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей и дознавателей в системе контрольных и надзорных отношений в досудебном производстве 14
1. Общая характеристика контрольных и надзорных отношений в сфере досудебного производства 14
2. Понятие и значение ведомственного процессуального контроля за деятельностью следователей и дознавателей в органах внутренних дел. Соотношение ведомственного процессуального контроля с прокурорским надзором и контролем со стороны суда 43
3. Развитие института ведомственного процессуального контроля за деятельностью следователей и дознавателей в органах внутренних дел 82
Глава II. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей органов внутренних дел 106
1. Правовые отношения руководителя следственного органа и следователя в связи с осуществлением ведомственного процессуального контроля 106
2. Организация ведомственного процессуального контроля за деятельностью следователей органов внутренних дел 133
Глава III. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью дознавателей органов внутренних дел 157
1. Правовые отношения между начальником органа дознания, начальником подразделения дознания и дознавателем в связи с осуществлением ведомственного процессуального контроля за производством дознания 157
2. Организация ведомственного процессуального контроля за деятельностью дознавателей органов внутренних дел 185
Заключение 195
Список использованной литературы 200
- Общая характеристика контрольных и надзорных отношений в сфере досудебного производства
- Понятие и значение ведомственного процессуального контроля за деятельностью следователей и дознавателей в органах внутренних дел. Соотношение ведомственного процессуального контроля с прокурорским надзором и контролем со стороны суда
- Правовые отношения руководителя следственного органа и следователя в связи с осуществлением ведомственного процессуального контроля
- Правовые отношения между начальником органа дознания, начальником подразделения дознания и дознавателем в связи с осуществлением ведомственного процессуального контроля за производством дознания
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Изучение вопросов ведомственного процессуального контроля за деятельностью органов расследования началось в новейшей истории сорок пять лет назад после предоставления в 1963 г. органам внутренних дел права осуществлять предварительное следствие. Стабильность советского законодательства позволила ученым достаточно продуктивно исследовать деятельность начальника следственного отдела (в тот период единственного субъекта такого контроля), понять ее сущность и задачи, соотнести с прокурорским надзором, ответить на многочисленные практические вопросы. Конечно, жизненные ситуации давали основу для дополнительных текущих обращений к теме, но в целом она могла быть признана завершенной.
Судебно-правовая реформа конца XX - начала XXI вв., подготовка в ее рамках Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ) актуализировали проблематику эффективности нормативного описания и организации ведомственного процессуального контроля за предварительным следствием. Значительное распространение получила идея обеспечения полноценной самостоятельности следователя (значит, объективности и законности расследования), которая, как казалось разработчикам Концепции судебной реформы в Российской Федерации, не могла быть реализована под жестким процессуальным влиянием непосредственного ведомственного руководства. Как результат - полномочия начальника следственного отдела в проектах УПК РФ были либо значительно сокращены, либо вообще оставлены без урегулирования, т.е. данное должностное лицо лишалось статуса участника уголовного процесса.
В дальнейшем этот радикальный подход был несколько смягчен, полномочия начальника отдела к моменту принятия Кодекса получили регламентацию, но достигнутый в прежнем законе оптимальный баланс прав и обязанностей начальника следственного отдела и следователя оказался нарушенным. Не случайно дважды (до вступления в силу УПК РФ, а затем спустя год после начала его действия) полномочия следователя в части его взаимоотношения с начальником следственного отдела подвергались корректировке. Но и эти нормативные усовершенствования не сняли всех теоретических и прикладных вопросов организации и осуществления
4 ведомственного процессуального контроля за деятельностью следователей органов внутренних дел. В этих условиях происходил выбор темы исследования, актуальность которой даже в тот период сомнений не вызывала. Дальнейшее развитие законодательства многократно усилило злободневность проблематики. Кардинальное реформирование полномочий прокурора и руководителя следственного органа (абсолютно не предопределенное логикой предшествующих научных разработок), осуществленное в июне 2007 г., обязывает произвести научный анализ многих вновь возникших правовых вопросов общего и частного характера. Весьма актуален поиск ответов на вопросы, почему всего за пятнадцать реформенных лет пройден путь от полного отрицания процессуальных полномочий начальника следственного отдела до предоставления современному руководителю следственного органа властно-распорядительных полномочий, ранее присущих исключительно прокурору, и не будет ли в скором времени осуществлен возврат к апробированному регулированию. Косвенным подтверждением неполной выверенности реформы
г. являются происходящие корректировки закона (декабрь 2007 г., декабрь
г.). Особо востребована в условиях построения вертикали ведомственного процессуального контроля оценка предпосылок для сохранения следователями самостоятельности.
С принятием УПК РФ, предоставившим определенную свободу лицам, производящим дознание, и урегулировавшим (хотя и в неполной степени) их взаимоотношения с начальником органа дознания, стало возможным вести речь о ведомственном процессуальном контроле за деятельностью дознавателей. Взаимоотношения между данными участниками процесса впервые приобрели признаки правоотношений. Дознаватель «вырос» до субъекта, действия которого оценивают, которому дают указания с предоставлением права обжаловать их. Содержание контрольных полномочий начальника органа дознания при производстве его подчиненными расследования в новой правовой ситуации на монографическом уровне не изучалось.
Актуальность проблемы ведомственного процессуального контроля за деятельностью дознавателей повышает введение в уголовный процесс в июне 2007 г. такого участника, как начальник подразделения дознания (ст. 40' УПК РФ), наделенного комплексом контрольных полномочий. Несмотря на внешнее сходство
5 статуса начальника подразделения дознания с правовым положением бывшего начальника следственного отдела, вряд ли можно говорить о воспроизводстве уже исследованных на научном уровне контрольных отношений. Изучения требуют взаимоотношения нового субъекта процесса с начальником органа дознания.
Актуальность теме придает значительно обновленный общий контекст надзорных и контрольных отношений в досудебном производстве.
Степень научной разработанности проблемы с учетом принципиально изменившегося регулирования значительно снизилась. В период действия УПК РСФСР вопросы организации и осуществления ведомственного процессуального контроля за деятельностью следователей были детально освещены в работах Б.В. Асриева, А.А. Власова, Д.А. Влезъко, Э.И. Воронина, Б.А. Викторова, А.П. Гуляева, И.М. Гуткина, В.Г. Даева, Л.И. Данышшой, А.П. Дубровина, Г.Г. Зуйкова, В.В. Кальницкого, Л.Д. Кудинова, Н.И. Кулагина, A.M. Ларина, Л.И. Лавдаренко, П.В. Лемента, В.Д. Ломовского, А.Г. Мамонтова, Г.Н. Меглицко-го, А.Л. Мешкова, П.И. Минюкова, А.Р. Рахунова, В.М. Савицкого, А.Б. Соловьева, В.Ф. Статкуса, В.В. Смирнова, Х.С. Таджиева, А.Г. Халиулина, А.А. Чувилева, Н.А. Якубович и других авторов. После принятия УПК РФ вопросы контрольной деятельности начальника следственного отдела и начальника органа дознания получили значительное развитие в исследованиях В.А. Азарова, А.С. Александрова, В.П. Ашитко, A.M. Баранова, А.А. Белавина, В.М. Быкова, СВ. Валова, Б.Я. Гаврилова, СИ. Гирько, В.Д. Дармаевой, Ю.В. Деришсва, А.Г. Калугина, СМ. Кузнецовой, Р.Н. Мамошиной, Н.Н. Мингалина, Н.И. Ревенко, В.Ю. Рытько-вой, А.Г. Филиппова, О.В. Химичевой, С.Н. Хорьякова, М.В. Цукрука, М.М. Чер-някова, B.C. Шадрина, С.Ф. Шумилина. Однако системное изучение ведомственного процессуального контроля за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел не предпринималось. Процессуальная деятельность руководителя следственного органа и начальника подразделения дознания, их взаимоотношения со следователем, прокурором на диссертационном уровне не рассматривались.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является совершенствование нормативного регулирования отношений в связи с осуще-
ствлением ведомственного процессуального контроля за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел.
Достижение указанной цели предопределило постановку и разрешение следующих задач:
дать общую характеристику контрольным и надзорным отношениям, возникающим в сфере досудебного производства;
сформулировать понятие ведомственного процессуального контроля за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел, установить его соотношение с прокурорским надзором и контролем со стороны суда;
исследовать историю развития нормативного регулирования ведомственного процессуального контроля за деятельностью следователей органов внутренних дел, в том числе эффективность законодательных новелл, устанавливающих полномочия и взаимоотношения руководителей следственных органов;
структурировать процессуальные полномочия руководителя следственного органа, дать их системный анализ;
определить в какой мере современные правоотношения следователя и руководителя следственного органа обеспечивают процессуальную самостоятельность следователей;
оценить оптимальность использования Следственным комитетом при МВД России предоставленной законом возможности устанавливать круг должностных лиц, реализующих полномочия руководителя следственного органа, и конкретизировать объем этих полномочий;
рассмотреть взаимоотношения руководителей следственных органов различных уровней, степень централизованное созданной системы органов ведомственного процессуального контроля и самостоятельности нижестоящих ее звеньев;
изучить организационный аспект ведомственного процессуального контроля за деятельностью следователей органов внутренних дел;
провести детальное сравнение процессуального положения начальника органа дознания и дознавателя по современному и дореформенному законодательству, обосновать наличие в их взаимоотношениях признаков ведомственного процессуального контроля;
обобщить практику реализации процессуальных полномочий начальником подразделения дознания;
охарактеризовать соотношение процессуальных полномочий начальника органа дознания и начальника подразделения дознания.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются как урегулированные нормами права, так и фактически сложившиеся отношения между следователями и дознавателями органов внутренних дел и их руководителями в связи с осуществлением контроля за предварительным расследованием. В предмет исследования входят нормы Конституции Российской Федерации, УПК РФ, других федеральных законов, ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих полномочия руководителя следственного органа, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания по контролю за качеством предварительного следствия и дознания, а также практика их применения.
Методологическая основа исследования. Диссертационное исследование базируется на общенаучном диалектическом методе познания объективной реальности. Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, основываются на комплексном применении исторического, логико-юридического, сравнительно-правового, формально-логического, конкретно-социологического методов исследования.
Теоретической базой исследования послужили работы представителей наук теории права и государства, уголовно-процессуального, административного права, прокурорского надзора. В работе анализируется российское уголовно-процессуальное законодательство, решения Конституционного и Верховного судов Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты МВД России и Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Эмпирическая база исследования. Сбор эмпирического материала проводился в 2003-2008 гг. по специально разработанной методике в подразделениях органов внутренних дел и судах Омской, Новосибирской, Московской областей и Краснодарского края. Опрошены 320 практических работников органов предварительного следствия и дознания, изучены 400 уголовных дел.
При подготовке работы использовались результаты эмпирических исследований, полученных другими авторами по проблемам, имеющим отношение к теме диссертации.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые на монографическом уровне осуществлен комплексный анализ обновленных федеральными законами Российской Федерации от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ и от 6 июня 2007 г. № 90-ФЗ с последующими изменениями норм УПК РФ, составляющих институты ведомственного процессуального контроля за предварительным расследованием. С новых позиций интерпретирован ряд теоретических положений и выводов, определяющих понятие и значение ведомственного процессуального контроля, характер правоотношений, возникающих между руководителем следственного органа и следователем, начальниками органа дознания и подразделения дознания и дознавателем, сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства.
Научную новизну диссертационного исследования определяют также основные положения, выносимые на защиту:
1. Досудебное производство по уголовным делам сочетает в себе контрольные (субъекты: суд, руководитель следственного органа) и надзорные (субъект -прокурор) отношения. Если судебный контроль, носящий характер отправления правосудия, занимает абсолютно эксклюзивный (предопределенный конституционными установлениями) сегмент этих отношений, то контроль руководителя следственного органа и надзор прокурора в силу более близкой природы взаимодействуют и отчасти конкурируют между собой. Федеральный закон от 5 июня 2007 г., наделив руководителя следственного органа средствами, позволяющими не только выявлять, но и устранять нарушения закона (исключив большинство из них из компетенции прокурора), принципиально изменил сложившееся соотношение ведомственного контроля и прокурорского надзора, что создало абсолютно новую правовую ситуацию. Исходя из специфики контроля как одного из составляющих элементов управления, такой подход допустим. Вместе с тем решение законодателя об изъятии ряда процессуальных полномочий у прокурора и перераспределения их в пользу руководителя следственного органа является не совсем выдержанным,
9 противоречащим основному предназначению прокурора в досудебном производстве.
Регулирование полномочий руководителя следственного органа (начальника следственного отдела) претерпело на своем эволюционном пути значительные изменения. Это относится не только к перечню полномочий, но и к первопричине наделения руководителя следственного подразделения процессуальными полномочиями. Если на этапе зарождения института ведомственного процессуального контроля основными идеями были недопущение произвольного (несанкционированного законом) вмешательства в деятельность следователя и предупреждение нарушений им уголовно-процессуального законодательства, то в настоящий момент система ведомственного контроля направлена на управление предварительным следствием (следователями). Ранее регламентировались отношения следователя только с непосредственным начальником. Современное нормативное описание ведомственного процессуального контроля возводит над следователем централизованную вертикаль субъектов контроля за его деятельностью.
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации как в момент принятия, так и после реформы 2007 г. не воспроизводит в полном объеме ту апробированную временем модель обеспечения процессуальной самостоятельности следователя, которая была закреплена в предшествующем законе. Так, вначале в Кодексе полностью отсутствовала норма, позволявшая следователю не соглашаться с указаниями начальника следственного отдела по принципиальным вопросам расследования, если они не соответствуют его внутреннему убеждению. Позже такая возможность была восстановлена, но существенно сокращен перечень указаний, которые можно было не выполнять. В настоящее время утрачен механизм отстаивания следователем своего внутреннего убеждения, поскольку ч. 3 ст. 39 УПК РФ не определяет порядок действий следователя после отклонения руководителем вышестоящего следственного органа его возражений на указания нижестоящего руководителя. Такое положение - явное отступление от ранее достигнутого оптимального уровня - должно быть устранено.
4. Норма части 5 ст. 39 УПК РФ, предоставившая руководителям следствен
ных комитетов самостоятельно, на уровне подзаконных актов, определять допол
нительный к приведенному в законе перечень руководителей следственных орга-
10 нов, реализующих процессуальные полномочия, и объем таких полномочий, должна быть оценена положительно. Однако Приказ Следственного комитета при МВД России от 17 декабря 2007 г. № 38 не в полной мере учитывает фактическую потребность отдельных руководителей следственных органов в процессуальных полномочиях и нуждается в корректировке. Например, ряд начальников следственных отделов, практически осуществляющих доступ к материалам расследования, юридическим правом на ознакомление с уголовными делами не наделены. В этом также проявляется нигилистическое отношение к самостоятельности процессуального статуса следователя, но теперь уже со стороны Следственного комитета при Министерстве.
Полномочия руководителя следственного органа не однородны и могут быть разделены на три группы. Первая - полномочия руководителя следственного органа по осуществлению контроля и руководства предварительным следствием (проверять материалы уголовного дела, давать указания и др.). Вторая группа полномочий носит процессуально-организационный характер и направлена на организацию предварительного следствия в подчиненном подразделении (поручать производство предварительного следствия, изымать уголовное дело у следователя и др.). Наконец, третья группа полномочий отражает относительно новое направление деятельности руководителя следственного органа, связанное с самостоятельным устранением выявленных нарушений закона (отменять незаконные или необоснованные постановления следователя, возвращать уголовное дело следователю для производства дополнительного расследования и др.).
На протяжении нескольких десятков лет законодатель остается невосприимчивым к предложению юристов регламентировать отношения начальника следственного отдела (руководителя следственного органа) и следователя в стадии возбуждения уголовного дела. В настоящее время, когда «уголовное преследование во всех его проявлениях» перенесено на более ранний период (в том числе на стадию возбуждения уголовного дела), оставлять такие отношения без регламентации становится недопустимым и угрожающим для прав следователя и участников процесса. Полагаем, что в законе должны быть приведены конкретные (отражающие специфику стадии) полномочия руководителя следственного органа не только по непосредственному осуществлению проверочной деятельности, но и по отношению к следователю
с обязательным вычленением права следователя на выражение внутреннего убеждения при принятии решений об отказе в возбуждении уголовного дела и возбуждении уголовного дела в отношении конкретного лица.
Действующее регулирование не определяет правовое положение должностных лиц контрольно-методических подразделений и отделов зонального контроля органов предварительного расследования в системе МВД России. Вместе с тем указанные лица активно участвуют в досудебном производстве по уголовным делам, фактически применяя правовые средства, предоставленные руководителю следственного органа. Такая ситуация противоречит сущности уголовного судопроизводства, создает условия для ограничения процессуальной самостоятельности следователя.
УПК РФ значительно повысил статус дознавателя. Из лица, почти полностью подчиненного начальнику органа дознания, по существу, бывшего исполнителем его волеизъявлений, наделенного свободой действий лишь при принятии частных решений по собиранию доказательств, он нормативно трансформировался в самостоятельного субъекта, «достойного» участвовать со своим руководителем в процессуальных отношениях. Возникли предпосылки рассматривать одну из процессуальных функций начальника органа дознания в качестве ведомственного процессуального контроля за деятельностью дознавателя. Тенденция повышения статуса дознавателя должна получить продолжение. Дознавателю необходимо предоставить право приостановления исполнения указаний по важнейшим вопросам, определяющим направление расследования.
Предоставление процессуальных полномочий начальнику подразделения дознания и тем самым превращение его в нового субъекта процессуального контроля - шаг в правильном направлении. Вместе с тем комплекс данных ему полномочий не вполне адаптирован к специфике дознания (за его основу взята компетенция бывшего начальника следственного отдела). Коль скоро начальник органа дознания является старшим субъектом контроля, право на отмену постановлений о приостановлении уголовного дела и дачу указаний о принятии итоговых решений следует сохранить исключительно за ним.
10. Применительно к специализированным подразделениям дознания прояв
ляются зачатки иерархической системы ведомственного процессуального контроля:
12 начальник подразделения дознания и (над ним) начальник органа дознания. Однако взаимоотношения этих руководителей дознания между собой полностью не урегулированы. Целесообразно регламентировать полномочия начальника органа дознания по отношению к дознавателю (особенно это важно, когда дознавателем выступает сотрудник, не входящий в специализированное подразделение). Полномочия начальника органа дознания следует рассматривать как обладающие большей юридической силой, чем полномочия начальника подразделения дознания. Например, при даче данными должностными лицами по одному и тому же предмету разных по содержанию указаний исполнению подлежит волеизъявление вышестоящего руководителя. Должен быть также установлен механизм разрешения начальником органа дознания жалоб на указания начальника подразделения дознания.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что сделанные выводы и высказанные предложения могут способствовать совершенствованию уголовно-процессуального законодательства, ведомственного нормативного регулирования, а также повышению эффективности деятельности руководителей следственных органов, начальников органа дознания, начальников подразделений дознания, следователей, дознавателей, прокуроров.
Разработанные автором идеи и рекомендации могут использоваться в научно-исследовательской, преподавательской работе образовательных учреждений и факультетов юридического профиля. Диссертация содержит материал, который можно использовать для углубленного изучения курсов «Уголовный процесс», «Предварительное следствие в органах внутренних дел» курсантами, слушателями и студентами юридических вузов, при переподготовке дознавателей, следователей, прокуроров.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования, сформулированные на их основе выводы, тезисы и рекомендации прошли обсуждение на кафедре уголовного процесса Омской академии МВД России, использовались при подготовке научных публикаций.
Теоретические и прикладные положения диссертации докладывались диссертантом и обсуждались на научно-практических конференциях, состоявшихся в Омской академии МВД России (март 2004 г., март 2005 г., апрель 2008 г.) и Ом-
13 ском юридическом институте (апрель 2005 г., апрель 2008 г.). Основные результаты исследования опубликованы в 10 научных работах.
Методические рекомендации по осуществлению ведомственного процессуального контроля внедрены в практическую деятельность и используются в органах предварительного расследования ГУВД по Новосибирской области, УВД по Омской области.
Положения диссертационного исследования используются в учебном процессе Барнаульского и Челябинского юридических институтов, Омской академии МВД России.
Структура и объем работы. Диссертация выполнена в объеме, предусмотренном ВАК, состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Общая характеристика контрольных и надзорных отношений в сфере досудебного производства
Исследование ведомственного процессуального контроля за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел невозможно без понимания сущности контроля и надзора в досудебном производстве, а также установления общих характерных черт, присущих контрольно-надзорным отношениям, возникающим в процессе расследования уголовных дел.
Согласно положению ч. 1 ст. 17 Конституции РФ обязанностью всех государственных органов и должностных лиц выступает не только признание, но и гарантирование прав и свобод человека и гражданина. В качестве одной из гарантий соблюдения прав и законных интересов лиц, участвующих при производстве по уголовному делу, в частности, на его досудебном этапе, выступает закрепление в УПК РФ субъектов, наделенных полномочиями по проверке процессуальных действий и решений.
Общеправовое, вытекающее, прежде всего, из Конституции РФ начало, положенное в основу применения соответствующими должностными лицами процессуальных средств, вызывающих возникновение контрольных и надзорных отношений в досудебном производстве, как мы полагаем, должно быть представлено в виде определенного типа юридической деятельности, имеющей присущую только ей конкретную правовую направленность.
Для обозначения деятельности, выполняемой в целях проверки соблюдения законов, применяемых в сфере уголовного судопроизводства, обратимся к литературе, посвященной вопросам общей теории права.
Так, Н.Г. Александров, исследуя основные функции органов государственной власти, выполняемые в отношении права, выделял нормотворческую, управ-ленческо-исполнительную и правоохранительную деятельность1. Казалось бы, внешняя оценка приведенных направлений приложения усилии со стороны органов государственной власти не вызывает особых затруднений в определении того, какая из этих видов деятельности способствует возникновению контрольно-надзорных отношений. Коль речь идет о проверке, связанной с обеспечением соблюдения требований закона, то можно смело указать на правоохранительную. Однако в содержание правоохранительной деятельности Н.Г. Александров вкладывает совершенно иной смысл. По его мнению, она является преимущественно судебной функцией по осуществлению правосудия1. В свою очередь, под правосудием в юридической литературе, в основном, понимают деятельность суда по рассмотрению и разрешению уголовных дел с вынесением общеобязательного, обеспеченного государственным принуждением решения2. Следовательно, применительно к уголовному судопроизводству в качестве основної"! направленности правоохранительной деятельности Н.Г. Александров видит выполнение функций по привлечению лица, совершившего преступление, к уголовной ответственности. В рамках этой процедуры основная задача государственных органов заключается в реализации правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с совершением лицом действий, влекущих уголовную ответственность.
Вместе с тем нормы права должны быть не только реализованы при определенных условиях, но и защищены силой государственной власти. Только правильное, обоснованное, своевременное применение правовых предписаний, закрепленных в законе, способствует достижению тех целей, которые преследуют возникающие общественные отношения.
Было бы неверным отрицать факт очень тесного соприкосновения правоохранительной деятельности, имеющей содержание, указанное Н. Г. Александровым, и деятельности, вызывающей контрольно-надзорные отношения. Одним из связующих звеньев здесь выступает их общая направленность на реализацию возникших общественных отношений. Однако, имея достаточно весомое значение, деятельность по осуществлению проверки соблюдения правовых норм должна быть четко выражена и иметь относительно самостоятельный характер. В этой связи нам импонирует позиция одного из ведущих ученых в области общей теории права С.С. Алексеева, который выделяет три основных вида деятельности органов государства, определяющих существование права: правотворческую, правоисполни-тельную, а также правообеспечительиую (правоохранительную) . Причем, по его мнению, последний вид деятельности выражается в различных формах - организационной, контрольно-надзорной и правоохранительной. Выделяя контрольно-надзорную деятельность также в качестве самостоятельной формы, ученый указывает на то. что она заключается в наблюдении за исполнением юридических норм2. В данном случае С.С. Алексеев признает наличие отдельной функции органов государственной власти, направленной на обеспечение соблюдения самих юридических норм, регулирующих те или иные общественные отношения, правильное и своевременное их применение соответствующими субъектами. Аналогичного подхода придерживаются и другие авторы3.
Таким образом, можно утверждать, что отношения, возникающие в ходе проверки соблюдения правовых норм, в том числе и в досудебной части уголовного судопроизводства, вытекают из контрольно-надзорной деятельности, выделяемой в литературе в качестве относительно самостоятельного направления в юридической деятельности органов государственной власти.
Построение норм УПК РФ подтверждает мысль об относительной самостоятельности контрольно-надзорной деятельности, наличии у нее собственных задач. В частности, уголовное судопроизводство включает в себя субъектов, специально уполномоченных проверять действия и решения соответствующих должностных лиц, а также правовые процедуры, создающие условия для реализации контрольно-надзорных функций. В связи с этим можно согласиться с мнением Т.Г. Морщако-вой и И.Л. Петрухина, оценивающих деятельность органов, осуществляющих судопроизводство, не только как правоохранительную, т.е. направленную на установление оснований для реализации юридической ответственности, но и связанную с охраной установленной процедуры рассмотрения и разрешения уголовных дел4.
Понятие и значение ведомственного процессуального контроля за деятельностью следователей и дознавателей в органах внутренних дел. Соотношение ведомственного процессуального контроля с прокурорским надзором и контролем со стороны суда
Одним из ключевых моментов в исследовании вопросов, касающихся процессуального статуса руководителей органов предварительного расследования, выступает необходимость определения сущности и значения ведомственного процессуального контроля за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел.
Несмотря на отсутствие официального (в законе и подзаконных актах) толкования понятия «ведомственный процессуальный контроль», такое словосочетание широко используется в теории уголовного процесса1. В частности, применение слова «ведомственный» в характеристике правового положения начальника следственного отдела связывают с узкой направленностью контроля в отношении следователей, состоящих с руководителем следственного подразделения в одном ведомстве3. При этом по природе возникновения и своему содержанию такой контроль называют процессуальным, так как осуществляется субъектом, наделенным уголовно-процессуальными полномочиями4. В число аргументов, положенных в обоснование необходимости использования слова «ведомственный», включают также отнесение органов предварительного следствия к органам исполнительной власти, у которых доминирует именно ведомственный (административный) контроль5.
Казалось бы, наименование деятельности руководителей органов предварительного расследования ведомственным процессуальным контролем бесспорно и не должно вызывать каких-либо нареканий. Вместе с тем некоторые ученые выражают несогласие с обозначением процессуального контроля ведомственным. Причиной тому служит указание на саму природу процессуального контроля, который не может сочетать в себе признаки ведомственного.
Так, И.А. Попов, рассматривая ведомственный процессуальный контроль в более широком смысле как публичный, общегосударственный, исключает наименование такого контроля ведомственным. В противном случае, по мнению автора, это ведет к принижению роли начальника следственного подразделения в организации выполнения следственным аппаратом возложенных на него задач1. Придерживаясь противоположной позиции, полагаем, что использование термина «ведомственный» не умаляет публичный, общегосударственный характер процессуального контроля, а обозначает его видовое содержание применительно к системе органов, осуществляющих проверку законности и обоснованности досудебного производства.
Отрицает применение в процессуальной, деятельности начальника следственного отдела термина «ведомственный» и А.Г. Калугин, аргументирующий это тем, что процессуальный контроль используется для решения задач внешнего управления расследованием с непосредственным применением норм уголовно-процессуального законодательства. Ведомственный же контроль начальника следственного отдела используется для решения задач внутрисистемного управления, т. е. для организации работы внутри подчиненного ему подразделения2.
Исходя из смысла приведенной точки зрения, ведомственный и процессуальный контроль необходимо рассматривать как два обособленных друг от друга направления деятельности руководителя следственного органа. С этим можно согласиться, поскольку процессуальный и ведомственный контроль имеют различный правовой характер, выражающийся в том, что первый включает в себя наблюдение и проверку исполнения следователем законов, а также нормативных правовых актов, являющихся источниками уголовного процесса, второй же направлен на проверку ведомственных предписаний, связанных с организацией работы внутри следственного подразделения. Отсюда процессуальный контроль реализуется в рамках уголовно-процессуальных правоотношений, ведомственный — административно-правовых, возникающих в силу служебной подчиненности следователя своему руководителю.
Однако, несмотря на такую правовую обособленность, процессуальный контроль и ведомственный контроль имеют взаимосвязанный характер, так как достижение результатов расследования уголовного дела нередко зависит и от организации следственной работы в целом1. С этой позиции наименование деятельности начальника следственного подразделения ведомственным процессуальным контролем вполне обоснованно.
В настоящее время вопрос о соотношении ведомственного контроля и процессуального контроля в деятельности руководителя следственного органа приобрел особое звучание. Причиной послужили изменения, внесенные в УПК РФ федеральными законами от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ и от 3 декабря 2007 г. № 323-ФЗ. В результате часть 5 ст. 39 УПК РФ предоставила руководителям следственных комитетов право, на уровне подзаконных актов, самостоятельно определять дополнительный к приведенному в Кодексе перечень должностных лиц, обладающих процессуальным статусом руководителя следственного органа, а также объем их полномочий. Тем самым ведомственное регулирование вопросов контроля за предварительным следствием было поставлено на качественно новый, неизвестный ранее уровень. Связь между ведомственным контролем и процессуальным контролем стала более тесной2. Фактически, в рамках подзаконных нормативных актов, законодатель разрешил правоприменителю осуществлять самостоятельное манипулирование процессуальным статусом руководителя следственного органа3. Таким образом, современные правовые условия служат еще одним, достаточно серьезным аргументом для наименования деятельности начальника следственного подразделения «ведомственным процессуальным контролем».
Процессуальная деятельность должностных лиц, осуществляющих контроль за предварительным расследованием в форме дознания, также чрезвычайно близко соприкасается с понятием «ведомственный». Начальник органа дознания и начальник подразделения дознания выполняют процессуальные задачи, находясь в структуре соответствующего органа внутренних дел. Деятельность этих субъектов выделяется из системы других органов, контролирующих и надзирающих за производством дознания. Некоторые организационные вопросы предварительного расследования в форме дознания конкретизируются в ведомственных нормативных актах, положения которых подлежат обязательному исполнению начальником органа дознания (начальником подразделения дознания)1.
Все вышеизложенное свидетельствует о приемлемости словосочетания «ведомственный процессуальный контроль» для обозначения правовой деятельности должностных лиц, возглавляющих органы предварительного расследования. Наименование контроля ведомственным подчеркивает специфику положения, занимаемого руководителем следственного органа, начальником органа дознания, начальником подразделения дознания.
Основу процессуального статуса руководителей органов предварительного расследования составляют совокупность правовых средств, применяемых ими для решения поставленных задач. Как ничто иное, количественная и качественная стороны этих средств позволяют показать особенности процессуального положения рассматриваемых субъектов.
Правовые отношения руководителя следственного органа и следователя в связи с осуществлением ведомственного процессуального контроля
Законодатель наделяет руководителя следственного органа широким кругом процессуальных полномочий, предназначенных для осуществления контроля за досудебным производством по уголовному делу. Наряду с теми, которые традиционно принадлежали данному субъекту, он приобрел права, имевшиеся до 7 сентября 2007 г. исключительно у прокурора. Столь кардинальные изменения в правовом положении руководителя следственного органа усиливают его процессуальные возможности в решении поставленных перед ним задач и одновременно повышают ответственность за обеспечение законности досудебного производства. Вместе с тем общая оценка процессуального статуса руководителя следственного органа, а также механизма его правовых отношений со следователем свидетельствуют о весьма существенных недостатках в законодательном регулировании ведомственного процессуального контроля за предварительным следствием.
Изменения, внесенные в УПК РФ летом 2007 г., лишили начальника следственного подразделения права на возбуждение уголовного дела. Отсутствие у руководителя следственного органа указанного полномочия следовало бы признавать противоречащим сущности, основному предназначению данного субъекта. Начальник следственного подразделения контролирует законность и обоснованность дей-ствий следователя не только в ходе предварительного расследования, но и на этапе рассмотрения сообщения о преступлении. При этом руководитель обязан иметь средства, позволяющие оперативно отреагировать на допускаемые нарушения закона, бездействия контролируемых им субъектов. Защищая интересы пострадавших от преступления или фактически заподозренных лиц, руководитель следственного органа должен инициировать начало производства предварительного расследования путем вынесения постановления о возбуждении уголовного дела.
Право руководителя следственного органа на возбуждение уголовного дела вытекает из многолетней, не получившей осуждения ни в теории, ни деятельности прокурорских и судебных органов практики, а также из системного толкования положений УПК РФ, так или иначе затрагивающих его полномочия.
Учитывая вышеизложенные обстоятельства, законодатель вполне обоснованно в рамках изменений, внесенных в УПК РФ Федеральным законом Российской Федерации от 2 декабря 2008 года № 226-ФЗ, наделил руководителя следственного органа правом на возбуждение уголовного дела, закрепив это полномочие в ч. 2 ст. 39 УПК РФ.
Правовое регулирование отношений, возникающих между начальником следственного подразделения и следователем, имевшее место до настоящего времени, не уделяло особого внимания ведомственному процессуальному контролю на стадии возбуждения уголовного дела. В частности, УПК РСФСР вообще не регулировал правоотношения, возникающие между начальником следственного отдела и следователем в рамках рассматриваемого нами этапа досудебного производства. Отсутствие в уголовно-процессуальном законе норм, предоставляющих руководителю следственного подразделения право контролировать проверку сообщений о преступлении, вызвало ряд вполне обоснованных критических суждений.
Например, Н.Е. Павлов отрицает возможность осуществления контроля за рассмотрением следователем сообщений о преступлениях в связи с тем, что это противоречит уголовно-процессуальному закону1. Сходной позиции придерживаются и иные авторы, констатировавшие, что контроль в стадии возбуждения уголовного дела нельзя считать процессуальным, так как прямые указания об этом распростра-няются только на стадию предварительного расследования . На потребность в законодательной регламентации взаимных полномочий начальника следственного отдела и следователя применительно к стадии возбуждения уголовного дела указывает и А.П. Рыжаков3. Наличие процессуального контроля при разрешении вопроса о возбуждении уголовного дела следует признать объективным.
Начальник следственного подразделения в силу его правового положения обязан, в случае необходимости, проверить каждое действие следователя на любом этапе досудебного производства и при наличии нарушений предпринять меры к их устранению. Однако отсутствие достаточных средств, закрепленных в УПК РФ, позволяющих ему это сделать на стадии возбуждения уголовного дела, вызывает опасения в совершении действий, выходящих за пределы закона. Вместе с тем отношения, возникающие на стадии возбуждения уголовного дела, реализуются не иначе как в норме уголовно-процессуальных правоотношений1. Указанное обстоятельство свидетельствует о допустимости контроля в рамках этого этапа досудебного производства путем использования процессуальных средств.
Административный характер влияния на действия следователя со стороны руководителя следственного подразделения, осуществляемого на этапе рассмотрения и разрешения сообщений о преступлениях, оказывает негативное воздействие и на процессуальную самостоятельность лица, производящего предварительное следствие. В силу служебной подчиненности последний обязан беспрекословно выполнить все указания руководителя следственного органа. Вместе с тем уже на стадии возбуждения уголовного дела происходит оценка сведений, имеющих доказательственное значение для дальнейшего производства по уголовному делу. Такая оценка осуществляется с учетом внутреннего убеждения следователя и влечет за собой принятие окончательных решений.
Ограниченность влияния ведомственного процессуального контроля только на предварительное расследование вызывает желание поддержать И.М. Гуткина, который еще в период действия УПК РСФСР вполне справедливо поднимал вопрос о полноте законодательного регулирования процессуальных отношений, возникающих между начальником следственного отдела следователем в целом2.
Правовые отношения между начальником органа дознания, начальником подразделения дознания и дознавателем в связи с осуществлением ведомственного процессуального контроля за производством дознания
Значимым результатом развития правового положения органов дознания стало появление в УПК РФ нормы, посвященной процессуальному статусу дознавателя. Законодатель наделил его достаточно широким кругом полномочий, необходимых для осуществления предварительного расследования. Сегодня выполнение дознавателем возложенных на него функций сопровождается правоотношениями как с начальником органа дознания, так и с новым участником уголовного судопроизводства - начальником подразделения дознания. Указанные субъекты контроля получили различный объем процессуальных полномочий, что может свидетельствовать об установлении целесообразных пределов их влияния на досудебное производство. Данные обстоятельства вызывают необходимость проанализировать такое обновленное регулирование, оценить приемлемость заложенных в него идей.
Законодатель отошел от имевшихся ранее представлений о правовом статусе должностных лиц органа дознания и характере возникающих между ними отношений. Для аргументации этого суждения обратимся к теоретическим положениям, существовавшим на основе анализа УПК РСФСР.
В одной из работ известного ученого, профессора А.А. Чувилева орган дознания рассматривается как формирование, состоящее обычно из двух, а иногда и более субъектов: начальника учреждения и подчиненных ему сотрудников, которым поручено производство дознания1. Аналогично орган дознания воспринимался и другими учеными-процессуалистами2. Некоторые из них сравнивали дознание с производством предварительного следствия, проводимого следователем единолично3. Авторы уверенно склонялись к пониманию дознания как деятельности, имеющей не персонифицированный характер, а возложенной на определенный орган. Представлялось, что в процессуальном смысле сотрудники органа дознания (начальник учреждения и лицо, которому поручено производство расследования) функционировали как единое целое. Они были взаимосвязаны между собой и выступали от имени органа. Основа для такого понимания, конечно же, имелась в УПК РСФСР, который не содержал отдельных статей, закрепляющих правовой статус начальника органа дознания и дознавателя. Принятие многих процессуальных решений, связанных с предварительным расследованием, осуществлялось от имени учреждения, уполномоченного на реализацию уголовно-процессуальных функций. Например, как вытекало из ст. 112 УПК РСФСР, правом на возбуждение уголовного дела обладало не конкретное должностное лицо, а орган дознания. Аналогично решался вопрос и о задержании лица по подозрению в совершении преступления. Справедливости ради надо отметить, что сосредоточению полномочий по принятию большинства решений в «руках» органа дознания способствовала и правоприменительная практика. Даже в тех случаях, когда закон позволял дознавателю лично принимать отдельные решения, они. по сложившемуся в то время обыкновению, утверждались начальником органа дознания.
Несмотря на имевшееся правовое регулирование, в литературе отмечалось, что ряд полномочий, присущих конкретному сотруднику органа дознания, находил свое отражение в законе. Например, ст. ст. 117, 119, 120, 122 и 124 УПК РСФСР хотя и косвенно, но указывали на отдельные права, которыми наделялся начальник органа дознания1. Восприятие его в качестве субъекта уголовного процесса обосновывалось упоминанием о нем в УПК РСФСР и наделением процессуальными функциями (возбуждение уголовного дела и др.)". Действительно, рассматриваемый субъект фигурировал в положениях уголовно-процессуального закона. Однако правовые нормы, в которых напрямую упоминалось о начальнике органа дознания, касались лишь уголовно-процессуальной деятельности в рамках протокольной формы досудебной подготовки материалов (ст.ст. 415, 416 УПК РСФСР). В иных статьях УПК РСФСР, регламентировавших производство предварительного расследования в форме дознания, о начальнике органа дознания ничего не говорилось. Представляется, что если он и обладал какими-либо полномочиями, то только теми, которые непосредственно были связаны с принятием процессуальных решений, обеспечивающих производство по уголовному делу1.
Существовавшее правовое регулирование наводило на мысль, что начальник органа дознания выступал всего лишь как административный руководитель соответствующего органа и никакими процессуальными функциями руководства не обладал2. Соответственно, все отношения, возникающие между начальником и лицом, произ-водящим дознание, имели чисто служебный характер . Естественно, такое положение не находило поддержки4. Отмечалось, что организационное руководство органом дознания в связи с его процессуальной деятельностью имеет свои особенности, обусловленные процессуальным характером дознания. Поэтому управленческие решения должны сообразовываться с процессуальными полномочиями лиц, производящих дознание5.
Отсутствие у начальника органа дознания процессуальных полномочий по руководству деятельностью лица, производящего дознание, не запрещало отдельным ученым высказываться о том, что первый способен направлять расследование, а также осуществлять контроль за производством по уголовному делу6. Подтверждением приведенной мысли выступает мнение профессора А.А. Чувилева. Он полагал, что при поручении расследования подчиненному должностному лицу начальник органа дознания сохраняет за собой право контроля за его действиями и решениями . Мало того, с точки зрения некоторых авторов, отношения между начальником органа дознания и дознавателем имели процессуальный характер2. Как писал И.М. Гуткин, «.„на начальнике органа дознания лежит процессуальное руководство сотрудниками, участвующими в стадии возбуждения уголовного дела и производстве дознания. Это его процессуальная функция. Между начальником органа дознания и указанными лицами складываются определенные отношения, которые по своей юридической природе должны носить уголовно-процессуальный характер»3. Наличие столь разно-полярных мнений во многом и было обусловлено отсутствием четкого закрепления процессуального статуса начальника органа дознания и характера его полномочий в УПК РСФСР4. Можно говорить, что начальник органа дознания наделялся лишь правами, присущими лицу, производящему дознание, или органу в целом. Таким образом, о взаимоотношениях между двумя самостоятельными субъектами, в силу очень слабой выраженности фигуры дознавателя и начальника органа дознания, речь не шла. Отсюда процессуального контроля, понимаемого как совокупности правоотношений между относительно независимыми субъектами, просто не было.
