Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятие и признаки начальника подразделения дознания 16
1. Понятие и признаки начальника подразделения дознания как должностного лица органа дознания 16
2. Понятие и признаки начальника подразделения дознания как руководителя специализированного подразделения органа дознания, осуществляющего дознание 42
ГЛАВА 2. Сущность, содержание и виды процессуальных полномочий начальника подразделения дознания 66
1. Сущность процессуальных полномочий начальника подразделения дознания 66
2. Содержание и виды процессуальных полномочий начальника подразделения дознания 88
ГЛАВА 3. Соотношение процессуальных полномочий начальника подразделения дознания, начальника органа дознания и прокурора 123
1. Соотношение процессуальных полномочий начальника подразделения дознания и начальника органа дознания 123
2. Соотношение процессуальных полномочий начальника подразделения дознания и прокурора 151
Заключение 193
Список использованных нормативных актов и литературы
- Понятие и признаки начальника подразделения дознания как должностного лица органа дознания
- Понятие и признаки начальника подразделения дознания как руководителя специализированного подразделения органа дознания, осуществляющего дознание
- Содержание и виды процессуальных полномочий начальника подразделения дознания
- Соотношение процессуальных полномочий начальника подразделения дознания и прокурора
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Федеральным законом от 6 июня 2007 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» в перечень субъектов уголовного судопроизводства со стороны обвинения включен новый участник - начальник подразделения дознания. Данным законом определены также процессуальные полномочия начальника подразделения дознания и основные направления его процессуальной деятельности.
Включение начальника подразделения дознания в перечень участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения обусловлено современными реалиями деятельности органов дознания и потребностями в повышении эффективности деятельности дознавателей, которая во многом определяется качеством руководства ею, правильным определением в законе содержания, объема и пределов процессуальных полномочий начальника подразделения дознания. С непосредственным участием данного должностного лица органа дознания должно происходить повышение ответственности и активности дознавателей, обеспечение законности, своевременности и обоснованности их процессуальных действий и решений. Процессуальная деятельность начальника подразделения дознания наряду с прокурорским надзором должна стать одним из гарантий законности, а также достижения целей предварительного расследования в форме дознания. В связи с этим весьма важно, чтобы начальники подразделений дознания к обеспечению решения подчиненными им дознавателями своих задач подошли бы наделенные тем объемом процессуальных полномочий, который позволил бы им обеспечить необходимую эффективность уголовно-процессуальной деятельности дознавателей.
По данным Сводного отчета Главного информационно-аналитического центра МВД России органами дознания в настоящее время рассматривается подавляющее большинство всех сообщений о преступлении (в 2012 г. – 82,6%) и проводится расследование почти по половине всех регистрируемых преступлений (в 2012 г. - по 43,7%). В то же время только по каждому десятому сообщению о преступлении (в 2012 г. – по 9%) ими принимается решение о возбуждении уголовного дела, а свыше половины расследованных дознавателями уголовных дел (в 2012 г. - 51,2%) приостанавливается производством в связи с не установлением лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого. При этом принимаемые государством правовые меры по повышению эффективности уголовно-процессуальной деятельности органов дознания направлены, как показывает анализ изменений и дополнений, внесенных в последние годы в уголовно-процессуальное законодательство, в основном на совершенствование правовой регламентации порядка рассмотрения и разрешения сообщений о преступлении и самого дознания как формы предварительного расследования. Процессуальные полномочия должностных лиц органа дознания и прокурора по руководству уголовно-процессуальной деятельностью дознавателя, а также самого дознавателя остаются пока без должного внимания законодателя, хотя они непосредственно связаны с проблемой эффективности досудебного производства. Процессуальным полномочиям начальника подразделения дознания не уделено достаточного внимания и в юридической литературе.
Перед наукой уголовного процесса в этой связи остро стоят задачи безотлагательного выявления и решения теоретических и практических проблем применения правовых норм, регламентирующих полномочия начальника подразделения дознания, и совершенствования правового регулирования процессуального руководства деятельностью дознавателей. К наиболее важным из них относятся:
- обеспечение соответствия объема процессуальных полномочий начальника подразделения дознания его функции процессуального руководства деятельностью подчиненных дознавателей;
- конкретизация оснований, условий и порядка применения начальником подразделения дознания отдельных своих процессуальных полномочий;
- определение оптимального соотношения процессуальных полномочий начальника подразделения дознания, начальника органа дознания и прокурора в досудебном производстве;
- обеспечение процессуальной самостоятельности дознавателя в условиях возрастания роли и активности процессуального контроля и надзора за его уголовно-процессуальной деятельностью.
Указанные обстоятельства в совокупности обусловливают актуальность и определили выбор темы исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Дознанию как форме предварительного расследования, процессуальным полномочиям органов дознания и их должностных лиц, прокурорскому надзору за исполнением законов органами дознания посвящено значительное число научных трудов.
Особенности дознания как формы предварительного расследования и проблемы его совершенствования в разное время и в разном объеме рассматривались в работах А.И. Бастрыкина, В.М. Быкова, Н.А. Власовой, В.Н. Григорьева, Ю.В. Деришева, A.M. Донцова, A.C. Есиной, А.В. Ковтуна, И.Ф. Крылова, С.Л. Маслёнкова, В.В. Николюка, В.М. Петренко, Г.И. Седовой, А.Б. Сергеева, В.В. Степанова, М.С. Строговича, Г.П. Химичевой, М.В. Цукрука, B.C. Чистяковой и других авторов. Проблемы производства дознания разными органами дознания были предметом исследований Е.Н. Арестовой, Ю.Н. Белозерова, М.Ю. Болотова, С.И. Гирько, Е. В. Горкиной, В.Н. Григорьева, А.П. Гуляева, И.М. Гуткина, А.Я. Дубинского, В.И. Дьяченко, А. С. Есиной, Р.В. Кашицкой, З.Ф. Ковриги, Б. А. Лукичева, А.Я. Маркова, Т. Г. Николаевой, В.Н. Одинцова, Д.В. Осипова, Н.Е. Павлова, В.М. Петренко, Ю.Н. Рыжовой, А.Б. Сергеева, А.А. Чувилева, В.Е. Чугунова, М.Н. Шавшина и некоторых других ученых- процессуалистов. Понятие, функции и полномочия органов дознания и их должностных лиц в разных аспектах и в разном объеме исследовались A.C. Есиной, Л.Д. Кокоревем, М.М. Кузембаевой, Г.Д. Луковниковым, Р.Д. Рахуновым, М.Б. Эркеновым, проблемы прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания - С.И. Дехтяр, И.А. Дубина, В.А. Ефановой, В.Ф. Крюковым, В.М. Савицким, B.C. Шадриным, проблемы процессуального контроля в досудебном производстве - С.Н. Бурцевым, О.В. Химичевой, М. М. Черняковым.
При этом работы большинства указанных авторов относятся к периоду времени до введения в уголовно-процессуальное законодательство процессуальных норм, регламентирующих полномочия начальника подразделения дознания. К настоящему времени по проблемам дознания, полномочий органов дознания и их должностных лиц проведено несколько диссертационных исследований. Однако процессуальные полномочия начальника подразделения дознания рассматриваются в них фрагментарно либо в контексте более общей проблемы совершенствования дознания или процессуального контроля в досудебном производстве, что обусловлено особенностями предметов этих исследований. В частности, диссертации О.В. Мичуриной (М., 2008 г.), О.С. Моревой (М., 2008 г.), Т.В. Пилюгиной (Волгоград, 2008 г.), М.Р. Галиахметова (Ижевск, 2010 г), А.В. Бродуленко (Краснодар, 2012 г.) посвящены проблемам дознания, диссертация Е.Н. Погореловой (Красноярск, 2008 г.) - проблемам деятельности органов дознания, диссертация Е.В. Ларкиной (СПб., 2009 г.) - проблемам производства дознания специализированными подразделениями органов внутренних дел, диссертация А.А. Дядченко (М., 2009 г.) - проблемам правового положения начальника органа дознания, диссертация С.А. Табакова (Омск, 2009 г.) - проблемам ведомственного процессуального контроля за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел. Процессуальные полномочия начальника подразделения дознания предметом самостоятельного монографического исследования еще не были, а посвященные им отдельные научные статьи затрагивают только отдельные аспекты их реализации и правового регулирования.
Цели и задачи исследования. Целями настоящей работы явились разработка теоретических положений о сущности, содержании, видах и пределах процессуальных полномочий начальника подразделения дознания; рекомендаций по применению правовых норм, их определяющих; выработка предложений по совершенствованию правовой регламентации данных полномочий, а также связанных с ними процессуальных полномочий иных должностных лиц, осуществляющих процессуальное руководство деятельностью дознавателя, и самого дознавателя.
Для достижения данных целей были определены и решались следующие основные задачи исследования:
- провести теоретический анализ понятия и признаков начальника подразделения дознания;
- определить и структурировать функции начальника подразделения дознания;
- раскрыть сущность и содержание процессуальных полномочий начальника подразделения дознания;
- определить виды процессуальных полномочий начальника подразделения дознания и их соотношение с процессуальными полномочиями начальника органа дознания и прокурора по процессуальному руководству деятельностью дознавателя;
- разработать научно-обоснованные рекомендации по правильному применению правовых норм, регламентирующих процессуальные полномочия начальника подразделения дознания;
- выработать предложения по совершенствованию правовой регламентации процессуальных полномочий начальника подразделения дознания, начальника органа дознания, прокурора и дознавателя.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования явились общественные отношения, складывающиеся в связи с осуществлением начальником подразделения дознания своих процессуальных полномочий по руководству деятельностью дознавателя.
Предмет исследования составили нормы уголовно-процессуального права, определяющие процессуальные полномочия начальника подразделения дознания, практика их реализации, теоретические разработки проблем процессуального руководства, контроля и надзора за предварительным расследованием и проблем уголовного преследования.
Методология и методы исследования. Исследование проводилось на основе использования диалектического метода научного познания объективной реальности и вытекающих из него общенаучных и частнонаучных методов: теоретического, системного и логико-юридического анализа, социологических методов (анкетирование, изучение материалов уголовных дел, отчетных материалов), анализа статистических данных, сравнительного анализа результатов исследований, проведенных другими авторами по вопросам, близким к разрабатываемым проблемам.
Нормативная база исследования. Сформулированные в работе выводы, рекомендации и предложения основываются на положениях Конституции Российской Федерации, нормах Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее – УПК РФ), положениях федеральных законов и нормативных правовых актов органов исполнительной власти, регламентирующих полномочия органов дознания, предварительного следствия и прокуратуры и должностных лиц этих органов. В работе подвергнуты анализу и использованы также относящиеся к теме исследования теоретико-правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и положения Постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации.
Теоретической базой исследования явились труды известных отечественных ученых-процессуалистов: О.Я. Баева, А.Р. Белкина, В.П. Божьева, В.М. Быкова, Н.А. Власовой, Г.Ф. Горского, А.П. Гуляева, К.Ф. Гуценко, В.В. Николюка, З.Ф. Ковриги, Л.Д. Кокорева, М.С. Строговича, В.В. Трухачева и др., посвященные проблемам обеспечения эффективности уголовно-процессуальной деятельности органов дознания и предварительного следствия, процессуальным полномочиям и функциям должностных лиц - участников уголовного судопроизводства, а также работы ученых – специалистов в области теории государства и права, прокурорского надзора, оперативно-розыскной деятельности, криминалистики, теории управления и иных отраслей научного знания, имеющие значение для познания и решения проблем, связанных с предметом, целями и задачами исследования.
Эмпирическую базу исследования составили результаты изучения 292 расследованных в форме дознания уголовных дел из архивов судов г. Москвы, Воронежской и Орловской областей за 2009-2011 г.г., данные анкетного опроса 65 начальников подразделений дознания и 80 дознавателей органов внутренних дел тех же регионов, опубликованные материалы практики производства дознания и судебной практики, а также статистические данные о деятельности органов дознания.
Научная новизна результатов исследования определяется тем, что в работе впервые в рамках монографического исследования проведен комплексный анализ проблем процессуальных полномочий начальника подразделения дознания, разработаны теоретические положения, рекомендации и предложения по их разрешению.
Результаты исследования, отражающие их новизну, представлены в диссертации:
- теоретическими положениями, раскрывающими понятие, сущность, содержание, виды и пределы процессуальных полномочий начальника подразделения дознания, определяющими критерии для оптимального распределения в законе полномочий по руководству деятельностью дознавателя между начальником подразделения дознания, начальником органа дознания и прокурором;
- комплексом рекомендаций по правильному применению правовых норм, определяющих процессуальные полномочия начальника подразделения дознания, других должностных лиц органа дознания и прокурора;
- совокупностью предложений по совершенствованию правовой регламентации процессуальных полномочий начальника подразделения дознания и взаимосвязанных с ними полномочий начальника органа дознания, прокурора и дознавателя с авторскими формулировками редакций соответствующих правовых норм.
На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся новыми или обладающие элементами новизны:
1. Процессуальными полномочиями начальника подразделения дознания в настоящее время обладают только должностные лица органов внутренних дел Российской Федерации, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов федеральной службы судебных приставов, пограничных органов федеральной службы безопасности, органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы и таможенных органов Российской Федерации, возглавляющие подразделения в форме отделов и отделений, созданные в структуре данных органов для реализации их уголовно-процессуальных полномочий, а также их заместители.
Процессуальные полномочия начальника подразделения дознания вправе осуществлять также должностные лица, возглавляющие указанные органы, их территориальные, в том числе линейные, подразделения и их заместители, наделенные законом полномочиями начальника органа дознания.
Перечень должностных лиц органов дознания, обладающих полномочиями начальника подразделения дознания и начальника органа дознания, необходимо определить в УПК РФ по аналогии с правовой регламентацией перечня должностных лиц, наделенных полномочиями руководителя следственного органа.
2. Начальник подразделения дознания не вправе осуществлять свои процессуальные полномочия в отношении дознавателей, уполномоченных на производство дознания начальником органа дознания, а также групп и направлений дознания. Полномочия начальника подразделения дознания в отношении них реализует непосредственно начальник органа дознания.
3. Подразделения дознания необходимо предусмотреть законом в составе только трех органов дознания: органов внутренних дел Российской Федерации, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов федеральной службы судебных приставов. При этом в органах внутренних дел подразделения дознания необходимо предусмотреть в составе только полиции. Для реализации данного положения диссертант вносит законодательные предложения по уточнению понятия, системы и компетенции органов дознания, а также понятия неотложных следственных действий, которые сформулированы в диссертации.
4. Процессуальные полномочия начальника подразделения дознания являются по своей сущности правовыми средствами процессуального руководства деятельностью подчиненных ему дознавателей, включающими в себя средства: активации деятельности дознавателей; контроля, обеспечивающего систематическое наблюдение за их деятельностью и проверку соответствия их деятельности требованиям закона; предупреждения и устранения нарушений норм процессуального и материального права в их деятельности. При этом некоторые полномочия могут быть реализованы начальником подразделения дознания в качестве разных средств руководства деятельностью подчиненных ему дознавателей.
Содержание процессуальных полномочий начальника подразделения дознания составляют конкретные виды процессуальных действий и решений, которые он вправе и обязан при наличии определенных оснований или условий совершать или принимать в соответствии с уголовно-процессуальным законом.
5. В УПК РФ необходимо закрепить процессуальные полномочия начальника подразделения дознания, вытекающие из иных его полномочий, а также из полномочий дознавателя, которые он вправе осуществлять, а именно: проверять материалы проверки сообщений о преступлении, лично рассматривать сообщения о преступлении, участвовать в проверке сообщения о преступлении.
6. Начальника подразделения дознания необходимо наделить дополнительными полномочиями: давать дознавателю письменные указания о средствах проверки сообщения о преступлении и о принятии конкретного вида решения; поручать дознавателю выполнение поручений следователя, дознавателя о производстве отдельных следственных действий, утверждать постановление дознавателя о выделении в отдельное производство уголовного дела или материалов уголовного дела; давать дознавателю указания об объеме подозрения; утверждать составленное дознавателем письменное уведомление о подозрении в совершении преступления и постановление о привлечении в качестве обвиняемого; давать согласие дознавателю на вынесение постановления о применении мер безопасности в отношении участников уголовного судопроизводства, принимать решение о соединении уголовных дел, находящихся в производстве дознавателя; вносить начальнику органа дознания ходатайство о поручении производства дознания группе дознавателей; вносить начальнику органа дознания ходатайство об отмене незаконных или необоснованных постановлений дознавателя и об отстранении дознавателя от дальнейшего производства дознания.
7. Полномочиями по процессуальному руководству деятельностью дознавателя, связанными с непосредственным осуществлением уголовного преследования и возникновением отношений с другими органами и лицами, участвующими в уголовном процессе, необходимо дополнительно наделить только начальника органа дознания. К ним следует отнести полномочия: разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы; отменять незаконные или необоснованные постановления дознавателя; отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований уголовно-процессуального закона; давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства о производстве процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, а также на обжалование указаний прокурора вышестоящему прокурору; утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу; возвращать уголовное дело дознавателю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования.
8. В целях разграничения функций процессуального руководства деятельностью дознавателя и прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания необходимо передать начальнику подразделения дознания полномочие прокурора принимать решения о соединении уголовных дел, находящихся в производстве дознавателя. Полномочия прокурора продлевать срок проверки сообщения о преступлении до 30 суток; давать согласие на возбуждение уголовного дела частного и частно - публичного обвинения; разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы; рассматривать жалобы на действия и решения дознавателя; отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований уголовно-процессуального закона; давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства о производстве процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, необходимо передать в тех же целях начальнику органа дознания.
9. В УПК РФ необходимо предусмотреть определенную последовательность обжалования дознавателем указаний начальника подразделения дознания, а также наделить дознавателя полномочием представлять начальнику органа дознания или прокурору в обоснование своей жалобы на указания начальника подразделения дознания не сами материалы уголовного дела, а необходимые их копии, поскольку в противном случае дознаватель лишает себя возможности исполнять указания начальника подразделения дознания, которые для него обязательны. Необходимо также закрепить в УПК РФ положение о том, что обжалование дознавателем указаний начальника подразделения дознания и начальника органа дознания, которые касаются изъятия у него уголовного дела и передачи его другому дознавателю, квалификации преступления и объема обвинения, направления уголовного дела в суд или его прекращения, избрания меры пресечения и производства следственных действий, которые допускаются только по судебному решению, приостанавливает их исполнение.
Научная обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечены комплексным применением научных методов исследования правовых явлений, репрезентативным эмпирическим материалом, обширной теоретической и нормативной базой исследования.
Теоретическая значимость результатов исследования определяется тем, что положения и выводы, содержащиеся в диссертации, восполняют пробелы в теории уголовного процесса о сущности, содержании и пределах процессуальных полномочий начальника подразделения дознания, конкретизируют и дополняют систему научных знаний о функциональной и содержательной характеристике полномочий должностных лиц органа дознания и прокурора, критериях оптимального распределения между ними уголовно-процессуальных полномочий и, тем самым, вносят определенный вклад в развитие науки уголовного процесса, а также определяют ориентиры для дальнейших исследований проблем правового статуса должностных лиц государства в уголовном судопроизводстве.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации рекомендации по применению процессуальных норм, определяющих полномочия начальника подразделения дознания, начальника органа дознания, дознавателя и прокурора, и предложения по совершенствованию законодательства направлены на оптимизацию и повышение эффективности предварительного расследования в форме дознания.
Сформулированные в диссертации выводы, рекомендации и предложения могут быть использованы в правоприменительной деятельности органов предварительного расследования, в законотворческой деятельности, в ходе дальнейших научных исследований по проблемам процессуальных полномочий должностных лиц - участников уголовного судопроизводства, в учебном процессе при преподавании дисциплины «Уголовный процесс» и спецкурсов.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования нашли свое отражение в опубликованных автором 7 научных статьях, из которых 5 опубликованы в рецензируемых научных журналах, указанных в перечне ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Выводы и предложения, сформулированные в ходе исследования, и основные положения диссертации докладывались автором на межвузовских научно-практических конференциях, проводившихся в НОУ ВПО «Московский институт государственного управления и права»: «Актуальные проблемы юридической теории и практики, совершенствования государственного управления в Российской Федерации (24 ноября 2009 г. - Москва), «Законность и правопорядок в современном российском обществе в интересах устойчивого развития» (20 декабря 2011 г. – Москва), а также на проводившемся на базе ФГКОУ ВПО «Орловский юридический институт МВД России» межвузовском «круглом столе» «Уголовно-процессуальные и криминалистические проблемы борьбы с преступностью» (30 марта 2012 г. – г. Орел).
Результаты исследования используются в учебном процессе при преподавании дисциплины «Уголовный процесс» в НОУ ВПО «Московский институт государственного управления и права» и ФГБОУ ВПО «Московский государственный индустриальный университет».
На основе результатов исследования автором подготовлены Проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» и Пояснительная записка к проекту данного федерального закона, приложенные к диссертации.
Структура диссертации определена в соответствии с предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы, приложений.
Понятие и признаки начальника подразделения дознания как должностного лица органа дознания
Процессуальные полномочия и основные направления уголовно процессуальной деятельности начальника подразделения дознания, как и любого иного участника уголовного судопроизводства, в концентрированном виде закреплены в правовом определении его понятия. Правовые его признаки, отраженные в этом понятии, во взаимосвязи с положениями норм уголовно процессуального закона, определяющими его права и обязанности, порядок и процессуальные гарантии деятельности, способствуют правильному толкованию его процессуального статуса (правового положения) , уяснению сущности, содержания и пределов его процессуальных полномочий и установлению круга должностных лиц, правомочных осуществлять процессуальные полномочия. В связи с этим анализу сущности и содержания процессуальных полномочий начальника подразделения дознания должен быть предпослан анализ правовых признаков, включенных в нормативное определение его понятия.
Начальник подразделения дознания определяется в п. 17.1 ст. 5 УПК РФ как должностное лицо органа дознания, возглавляющее соответствующее специализированное подразделение, которое осуществляет предварительное расследование в форме дознания, а также его заместитель.
В данном определении принадлежность начальника подразделения дознания к числу должностных лиц органа дознания признается законом в качестве одного из основных его признаков. При этом официального толкования понятия «должностное лицо» в нормах УПК РФ не содержится, хотя в тексте уголовно-процессуального закона оно используются многократно при определении полномочий отдельных участников уголовного судопроизводства. Понятие «орган дознания» также многократно используется в законе, однако прямо в нем не определяется, в том числе и в ст. 40 УПК РФ с аналогичным наименованием. Признаки органа дознания указаны в законе опосредованно в правовых определениях понятия органов дознания и их системы, содержащихся соответственно в п. 24 ст. 5 и в ч. 1 ст. 40 УПК РФ. При этом понятие, признаки и процессуальные полномочия органов дознания закреплены в законе недостаточно четко и вызывают множество различных толкований в теории уголовного процесса. В связи с этим раскрытие понятия начальника подразделения дознания как должностного лица органа дознания предполагает необходимость предварительного анализа понятия и содержания признаков самого органа дознания и понятия «должностное лицо органа дознания».
Определение понятия должностного лица, имеющее универсальный характер для всех отраслей права, содержится в примечании 1 к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ), где под должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Начальник подразделения дознания, являясь должностным лицом органа дознания, должен быть наделен законом, исходя из положений вышеизложенной правовой нормы, полномочиями по осуществлению хотя бы одной из указанных функций должностного лица, а орган дознания должен обладать статусом государственного органа, быть органом государственным. Органы дознания определены в п. 24 ст. 5 УПК РФ как государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с УПК РФ осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия.
Под процессуальными полномочиями государственного органа или должностного лица понимаются установленные уголовно-процессуальным законом их права и обязанности, совокупность которых наряду с предметом их ведения (подследственностью) характеризуется в уголовно-процессуальной литературе и в законе термином «компетенция».
Процессуальные полномочия органа дознания закреплены во многих нормах уголовно-процессуального закона. В концентрированном виде основные из них, имеющие наиболее общий характер, закреплены в ст. 40 УПК РФ, посвященной полномочиям органов дознания и в которой приведен также перечень органов дознания. Исходя из норм УПК РФ, определяющих понятие и полномочия органов дознания, орган дознания наделен законом широкими процессуальными полномочиями в досудебном производстве.
В то же время орган дознания как орган государства представляет собой, как уже отмечалось в литературе2, систему должностных лиц - участников уголовного судопроизводства, включающую руководителя - начальника органа дознания и подчиненных ему должностных лиц - начальника подразделения дознания и дознавателя, а также иного должностного лица - сотрудника органа дознания. При этом процессуальные полномочия органа дознания не сводятся к полномочиям ни одного из его должностных лиц, на что уже обращалось внимание в литературе , но могут быть реализованы его должностными лицами в том или ином объеме в определенных законом случаях и порядке.
Понятие и признаки начальника подразделения дознания как руководителя специализированного подразделения органа дознания, осуществляющего дознание
Формулировка понятий начальника органа дознания и начальника подразделения дознания, содержащихся соответственно в п. 17 и 17.1 ст. 5 УПК РФ, не позволяет четко определить круг лиц, обладающих процессуальным статусом данных участников уголовного судопроизводства, и не предупреждает возможность осуществления их процессуальных полномочий ненадлежащими должностными лицами органов дознания. В п. 17.1 ст. 5 УПК РФ содержится указание только на один отличительный признак начальника подразделения дознания - руководство специализированным подразделением, осуществляющим предварительное расследование в форме дознания. Правовое определение начальника органа дознания является в этом отношении еще более неопределенным и конкретизирует признаки данного должностного лица указанием лишь на наличие у него полномочия давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действий. Вместе с тем, из-за многофункциональности деятельности органов исполнительной власти, наделенных полномочиями органов дознания, и разнообразия организационных форм входящих в их состав подразделений, в том числе подразделений дознания, установление в уголовно-процессуальном законе перечня должностных лиц, обладающих полномочиями начальника подразделения дознания и начальника органа дознания, было бы нецелесообразным. Такой перечень следовало бы определить в ведомственных нормативных правовых актах. Однако ведомственное нормотворчество в данной сфере является в настоящее время, как показывает изучение и анализ ведомственных нормативных правовых актов, далеким от совершенства. Ни в одном из указанных выше нормативных правовых актов такой перечень в полном объеме не установлен и вопрос о процессуальных полномочиях их должностных лиц детально не регламентирован, хотя производство дознания закреплено в перечне функций каждого из этих органов. Не во всех из них определено и организационно-структурное построение данных органов, по которому в большинстве случаев только и возможно выделить конкретные подразделения, правомочные осуществлять дознание, а также должностных лиц, обладающих полномочиями начальника органа дознания либо начальника подразделения дознания. Прежде всего, это относится к ведомственным нормативным правовым актам, регламентирующим полномочия подразделений организации дознания, в которых определены в основном организационные полномочия, функции и задачи данных подразделений. Только в отдельных из них установлены процессуальные полномочия некоторых должностных лиц. При этом полномочия этих лиц определены в них по-разному.
Так, Положение об Управлении по организации дознания Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Приказом МВД России от 25 июня 2011 г. № 725 (далее - Положение), регламентирует только организационные полномочия данного Управления, хотя и предусматривает в качестве задачи Управления обеспечение совместно с территориальными органами МВД России эффективности деятельности подразделений дознания территориальных органов МВД России. В Положении не предусмотрено создание подразделения дознания в составе Управления, процессуальные полномочия должностных лиц Управления не определены, расследование преступлений в форме дознания и процессуальный контроль за процессуальной деятельностью дознавателей в качестве задач Управления не указаны, в отличие от Положения о Следственном департаменте Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Приказом МВД России от 1 июля 2011 г. № 780, в котором эти задачи закреплены в перечне основных задач департамента, а начальник департамента наделен процессуальными полномочиями руководителя следственного органа. В то же время в соответствии сп. 1.2 Приказа МВД России от 21 ноября 2012 г. № 1051 «Вопросы организации деятельности подразделений дознания (организации дознания) территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации» Управление по организации дознания МВД России и подразделения организации дознания территориальных органов МВД России наделены полномочием осуществлять ведомственный контроль за деятельностью подразделений дознания, дознавателей территориальных органов МВД России и правом запрашивать, изучать материалы проверки по сообщениям о преступлениях и уголовные дела, находящиеся в производстве дознавателей, а также прекращенные и приостановленные производством.
Типовое положение о региональном управлении Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и управлении Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по субъекту Российской Федерации, утвержденное Приказом ФСКН России от 27 июня 2008 г. № 1991 (в ред. от 5 апреля 2010 г.), относит производство дознания к числу основных функций регионального управления, но не называет в числе полномочий начальника управления полномочие по руководству дознанием и не определяет его процессуальный статус.
Положение об организации процессуального контроля при проверке сообщений о преступлениях и осуществлении дознания в территориальных органах Федеральной службы судебных приставов, утвержденное Приказом ФССП России от 16 февраля 2010 г. № 66 , наделяет главных судебных приставов субъектов Российской Федерации и их заместителей, курирующих вопросы организации дознания, начальников отделов дознания и административной практики и их заместителей правом осуществления полномочий начальника органа дознания, а начальников отделов - старших судебных приставов структурных подразделений территориальных органов Федеральной службы судебных приставов России - правом осуществления полномочий начальника подразделения дознания. Однако Положение -об Управлении организации дознания и административной практики Федеральной службы судебных приставов, утвержденное Приказом ФССП России от 20 октября 2009 г. № 442, определяет, что начальник Управления обладаетотношении работников Управления полномочиями, предусмотренными УПК РФ для начальника подразделения дознания (п. 3.7.11), заместители начальника Управления являются по должности начальниками подразделения дознания и обладают в отношении работников Управления теми же полномочиями (п. 3.12). В то же время, в соответствии с Типовым положением об Отделе организации дознания и административной практики территориального органа Федеральной службы судебных приставов», утвержденным Приказом ФССП России от 16 февраля 2005 г. №20, начальник Отдела использует процессуальные полномочия, предусмотренные УПК РФ для начальника органа дознания (п.4.8).
Приказом Федеральной таможенной службы Российской Федерации от 10 августа 2011 г. № 1635 (в ред. от 2 апреля 2012 г.) «Об утверждении типовых положений о подразделении организации административных расследований, подразделении административных расследований, подразделении организации дознания, подразделении дознания и учетно-регистрационном подразделении оперативной таможни» в структуре оперативной таможни сохранены подразделения организации дознания и подразделения дознания. Однако процессуальные полномочия начальников данных подразделений в положениях об этих подразделениях не определены.
Организация и деятельность ряда органов исполнительной власти, наделенных в соответствии с УПК РФ полномочиями органов дознания, регламентируются соответствующими федеральными законами. Однако и в них не определен перечень конкретных должностных лиц, полномочных осуществлять процессуальные полномочия начальника органа дознания и начальника подразделения дознания.
Содержание и виды процессуальных полномочий начальника подразделения дознания
Такую практику нельзя признать оптимальным. Поскольку решение об изъятии у дознавателя уголовного дела и передачи его другому дознавателю должно быть обоснованным и мотивированным, его необходимо оформлять в виде постановления. В целях обеспечения единообразного применения закона следует дополнить п. 2 ч. 1 ст. 40.1 УПК РФ после слова «передачи» словами «в постановлении об этом».
Полномочие начальника подразделения дознания отменять необоснованные постановления дознавателя о приостановлении производства дознания по уголовному делу, предусмотренное п. 3 ч. 1 ст. 40.1 УПК РФ, направлено на обеспечение эффективного контроля за обоснованностью решения дознавателя о приостановлении дознания, которое является одним из наиболее часто принимаемых решений в досудебном производстве, существенно затрагивающих права и законные интересы отдельных участников уголовного процесса. В 2012 г. дознавателями было приостановлено дознание по свыше 489,6 тыс. уголовных дел, что составило 53,3% всех расследованных ими уголовных дел . Данное полномочие начальника подразделения дознания служит также средством активизации деятельности дознавателей и устранения допущенных дознавателями в ходе расследования нарушений закона. В то же время, постановление дознавателя о приостановлении дознания является промежуточным решением по уголовному делу и предоставление начальнику подразделения дознания полномочия по его отмене вполне соответствует назначению данного участника уголовного судопроизводства.
Постановление дознавателя о приостановлении дознания, вынесенное при отсутствии оснований, указанных в ч. 1 ст. 208 УПК РФ, либо на основе недостоверных, недопустимых или недостаточных доказательств наличия этих оснований, признается необоснованным и, одновременно, незаконным. Постановление дознавателя о приостановлении дознания, вынесенное по основаниям, предусмотренным п. 1, 2 ч. 1 ст. 208 УПК РФ, до истечения срока дознания, установленного ч. 3 ст. 223 УПК РФ, либо с нарушением условий, указанных в ч. 5 ст. 208 УПК РФ, признается незаконным, даже если оно является обоснованным. Отменяя необоснованные постановления дознавателя о приостановлении производства дознания, начальник подразделения дознания отменяет одновременно и его незаконное постановление.
Поскольку права и законные интересы участников уголовного процесса и установленный законом порядок уголовного судопроизводства в равной мере могут нарушить как необоснованные, так и незаконные решения дознавателя, то ограничение полномочий начальника подразделения дознания отменой только необоснованных постановлений дознавателя о приостановлении дознания является неоптимальным. Необоснованные постановления, как правило, являются также незаконными. В связи с этим, следует дополнить п. З ч.1 ст. 40.1 после слова «необоснованные» словами «и незаконные».
По смыслу п. 3 ч. 1 ст. 40.1 УПК РФ и исходя из положений п. 3.1 ст. 223 УПК РФ решение начальника подразделения дознания об отмене необоснованного постановления дознавателя должно быть облечено в письменную форму и оформляться в виде постановления.
Согласно п. 3.1 ст. 223 УПК РФ приостановленное дознание может быть возобновлено на основании постановления прокурора либо начальника подразделения дознания в случаях, предусмотренных ст. 211 УПК РФ. При этом решения начальника подразделения дознания об отмене необоснованного постановления дознавателя о приостановлении производства дознания по уголовному делу, принятое в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 40.1 УПК РФ, и о возобновлении дознания, принятое по основаниям, предусмотренным п. 2 ч. 1 ст. 211 и п. 3.1 ст. 223 УПК РФ, могут быть оформлены в одном постановлении.
Начальник подразделения дознания не наделен законом полномочием отменять иные кроме постановления о приостановлении дознания необоснованные и незаконные постановления дознавателя, хотя некоторые их них, в частности постановления о прекращении производства дознания по уголовному делу и о прекращении уголовного преследования, существенно затрагивают права и законные интересы отдельных участников уголовного процесса. Поскольку данные решения являются итоговыми решениями дознавателя по уголовному делу либо решениями в отношении конкретного лица, то в целях обеспечения быстрого устранения их неблагоприятных последствий полномочием их отмены наряду с прокурором следует наделить начальника органа дознания, который представляет орган дознания в целом. Начальника подразделения дознания следует наделить полномочием вносить начальнику органа дознания ходатайство об отмене любых незаконных и необоснованных постановлений дознавателя. Для этого необходимо внести соответствующие изменения в п. 3 ч. 1 ст. 40.1 УПК РФ.
Полномочие начальника подразделения дознания вносить прокурору ходатайство об отмене незаконных или необоснованных постановлений дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела, предусмотренное п. 4 ч. 1 ст. 40.1 УПК РФ, служит средством устранения нарушений норм процессуального и материального права в деятельности дознавателей на стадии возбуждения уголовного дела и их последствий и виде нарушений прав и законных интересов граждан, в том числе их конституционного права на доступ к правосудию.
Практика показывает, что начальники подразделений дознания достаточно активно пользуются данным своим полномочием. Так, в 2012 г. из числа отмененных прокурором 167347 постановлений дознавателей органов внутренних дел об отказе в возбуждении уголовного дела 56396 или 33,7% были отменены по инициативе органов внутренних дел .
Соотношение процессуальных полномочий начальника подразделения дознания и прокурора
Полномочие прокурора возвращать уголовное дело дознавателю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного акта либо обвинительного постановления и устранения выявленных недостатков, предусмотренное п. 15 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, как и аналогичные его полномочия, предусмотренные в п. 2 ч. 1 ст. 226 и п. 2 ч. 1 ст. 226.8 УПК РФ, также является средством непосредственного осуществления им своей функции уголовного преследования, которое он использует в случаях несогласия поддержать государственное обвинение в суде в том объеме и с той квалификацией, которая изложена в обвинительном акте или обвинительном постановлении, либо невозможности принятия на основе представленных ему материалов уголовного дела окончательного решения о возбуждении государственного обвинения либо об отказе в этом.
Начальник подразделения дознания, в отличие от прокурора, начальника органа дознания и руководителя следственного органа непосредственно функцию уголовного преследования не осуществляет и потому не наделен законом полномочиями утверждать обвинительный акт или обвинительное постановление и возвращать уголовное дело дознавателю для дополнительного расследования. Восполнения пробелов дознания, выявленных им при осуществлении своих контрольных полномочий, он имеет возможность добиваться, пользуясь представленным ему законом полномочием давать дознавателю обязательные для исполнения письменные указания, и данного правого средства ему достаточно для обеспечения полноты и всесторонности дознания. Об этом в ходе проведенного анкетирования сообщили 75,4% опрошенных начальников подразделений дознания .
Полномочием возвращать уголовное дело дознавателю для дополнительного расследования следовало бы, как отмечалось выше, наделить законом начальника органа дознания, поскольку аналогичным полномочием обладает, согласно п.1 ч.1 ст. 39 УПК РФ, руководитель следственного органа, который, также как и начальник органа дознания, непосредственно осуществляет функцию уголовного преследования.
Предусмотренные в п. 1 и 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ полномочия прокурора проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях и требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия по своей правовой природе являются средствами осуществления им своей функции надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, а полномочие выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, предусмотренное п. 2 ч.2 ст. 37 УПК РФ - также и средством непосредственного осуществления им своей функции уголовного преследования. Начальник подразделения дознания, начальник органа дознания и руководитель следственного органа данными полномочиями законом не наделены, поскольку они не осуществляют функцию надзора за деятельностью органов дознания и предварительного следствия и указанные полномочия прокурора по своему содержанию выходят за пределы их функции руководства деятельностью соответственно дознавателя и следователя.
Прокурору законом предоставлены широкие полномочия для получения сведений о ходе дознания и предварительного следствия, пользуясь которыми он может выявить допущенные нарушения федерального законодательства. В соответствии с нормами УПК РФ следователь, дознаватель обязаны направлять прокурору уведомления либо копии своих постановлений: о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ); об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 148 УПК РФ); о произведенном задержании подозреваемого в течение 12 часов с момента задержания (ч. 3 ст. 92 УПК РФ); о направлении уведомления о подозрении лица в совершении преступления (ч. 3 ст. 223.1 УПК РФ); о неотложном производстве следственных действий, которые допускаются только по судебному решению (ч. 5 ст. 165 УПК РФ); о приостановлении предварительного следствия (ч. 2 ст. 208 УПК РФ); о возобновлении предварительного следствия (ч. 3 ст. 211 УПК РФ); о прекращении уголовного дела (ч. 1 ст. 213 УПК РФ) и другие. В соответствии с ч. 2.1. ст. 37 УПК РФ по мотивированному письменному запросу прокурора ему предоставляется возможность ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела. Данные полномочия представляют прокурору все возможности для реализации им в ходе досудебного производства своих надзорных полномочий и обеспечения законности в деятельности органов предварительного расследования. В связи с этим нет никакой необходимости наделения законом прокурора дополнительными полномочиями по руководству предварительным следствием и дознанием.
В соответствии сп. 16 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор вправе осуществлять и иные предусмотренные УПК РФ полномочия. Перечень данных полномочий обширен. Некоторые из них представляют собой средства надзора за деятельностью органов дознания и предварительного следствия при разрешении сообщений о преступлении, а также при осуществлении дознания и предварительного следствия. К ним относятся, в частности, полномочия прокурора: 1) отменять незаконные или необоснованные постановления следователя, дознавателя о возбуждении или об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 и ч. 6 ст. 148 УПК РФ) и 2) рассматривать жалобы на действия и решения дознавателя и следователя (ст. 124 УПК РФ).
