Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование дознания современным уголовно-процессуальным законодательством 16
1. Предпосылки реформирования дознания в условиях проведения в России судебно-правовой реформы 16
2. Правовое регулирование дознания по делам, по которым обязательно досудебное следствие 34
3. Правовое регулирование предварительного расследования в форме дознания 62
Глава 2. Правовые и организационные проблемы дознания в современных условиях 81
1. Правовые аспекты оптимизации дознания 81
2. Организационные аспекты оптимизации дознания 92
Глава 3. Особенности производства дознания по отдельным категориям уголовных дел 112
1. Производство дознания по делам о преступлениях против правосудия 112
2. Производство дознания по делам о преступлениях, связанных с пожарами 123
3. Производство дознания по делам о преступлениях несовершеннолетних 134
Заключение 149
Литература
- Предпосылки реформирования дознания в условиях проведения в России судебно-правовой реформы
- Правовое регулирование дознания по делам, по которым обязательно досудебное следствие
- Правовые аспекты оптимизации дознания
- Производство дознания по делам о преступлениях против правосудия
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Почти четырехлетняя практика применения Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ) убедительно показывает, что на фоне общих проблем правового регулирования уголовного судопроизводства важное значение приобрели вопросы обеспечения надлежащей законодательной регламентации дознания: производство органами дознания неотложных следственных действий, рассмотрение ими заявлений и сообщений о преступлениях, оказание содействия следователям в расследовании уголовных дел, поддержание дознавателями от имени государства обвинения в суде, и, что особенно важно, расследование уголовных дел в форме дознания в полном объеме, т. е. с принятием дознавателем итогового процессуального решения — о составлении обвинительного акта или прекращении уголовного дела.
Большинством ученых и практических работников (дознавателей, следователей) неоднозначно были восприняты законодательные предписания о разграничении компетенции между органами дознания и следствия, процессуальном режиме производства дознания. В рамках проведенных в 2002-2005 гг. всероссийских научных форумов, посвященных обсуждению УПК РФ, указанные уголовно-процессуальные нормы привлекли к себе повышенное внимание и вызвали острую дискуссию1.
См.: Новое уголовно-процессуальное законодательство России: (Проблемы теории и практики применения) («Круглый стол») // Гос-во и право. — 2002. — № 7. — С. 117-120; Яоучно-практическая конференция «Правовая и криминологическая оценка нового УПК РФ» // Гос-во и право. — 2002. — № 9. — С. 116-118; Проблемы применения нового уголовно-процессуального законодательства в досудебном производстве: Мат-лы науч.-практ. конф.: 4.1. — Барнаул, 2002. — С. 26-32,49-73; Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной принятию нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. — М., 2002. — С. 120-174; Новый уголовно-процессуальный закон: теория и практика применения: Мат-лы межведомственного «Круглого стола» / Под ред. О. А. Галустьяна и О. И. Цоколовой. — М., 2003. — С. 3-6, 18-33, 76-95, 100-113; Пятьдесят лет кафедре уголовного процесса УрГЮА (СЮИ): Мат-лы Междунар. науч.-практ. конф. — Екатеринбург, 2005. — Ч. 2. — С. 112-118, 381-385; Актуальные проблемы права России и стран СНГ — 2005 г.: Материалы 7-й между-
ф Применение органами расследования правовых предписаний, сформу-
лированных в ст. 150, чч. 2 и 3 ст. 223 УПК РФ, вызвало необходимость принципиальной перестройки организации расследования преступлений. Министром внутренних дел Российской Федерации 11 августа 2003 г. был подписан приказ за № 618 «О дальнейших мерах по совершенствованию доз-
* нания в органах внутренних дел», призванный создать надлежащие условия
для решения органами дознания задач, связанных с расширением подследственности дознания, качественно повлиять на конечные результаты работы органов следствия и дознания.
Однако новеллы уголовно-процессуального законодательства, касающиеся расследования преступлений в форме дознания, фактически предоставили подразделениям дознания милиции общественной безопасности возможность не отвечать за результаты работы, проделанной ими на первона-
ф чальном этапе расследования.
По данным Следственного комитета при МВД России, во второй поло
вине 2002 г. дознаватели по причине невозможности закончить дознание в
установленные сроки передали следователям 215 тыс., или 53,0% возбуж
денных уголовных дел, а за 6 месяцев 2003 г. эта цифра возросла наполовину,
составив уже 322 тыс. уголовных дел, или 57,4% от числа расследованных
органами дознания. В результате полугодовая нагрузка на следователей воз-
щ росла до годовой, а нагрузка дознавателей составила лишь половину от нор-
мативно установленной1.
Данные статистического отчета «О результатах работы органов дозна-
ф ния» за 2003 г. показали, что в за этот год органы дознания направили в след-
ственные подразделения органов внутренних дел 635,6 тыс. уголовных дел о преступлениях, по которым должно производиться дознание, а окончено ими
народной научно-практической конференции 7-8 апреля 2005 г. — Челябинск, 2005. —
Ч. 2. — С. 246-249; 275-284.
1 См.: Гаврилов Б. Я. Разграничение компетенции между следствием и дознанием:
_ коллизии закона и ведомственная разобщенность // Уголовное право. — 2006. — № 1. —
* С. 72.
445,6 тыс. уголовных дел. Из общего количества переданных органами дознания по подследственности уголовных дел 269,7 тыс. уголовных дел, или 41,6% направлены в следственные подразделения в связи с истечением установленного законом срока расследования.
Каждое четвертое уголовное дело, принятое к производству следователями органов внутренних дел в 2003 г., относилось к подследственности органов дознания. Формально количество уголовных дел, находившихся в производстве органов дознания, увеличилось на треть, а число направленных в суд дел сократилось на 20,0%.
Требование ч. 2 ст. 223 УПК РФ о проведении дознания только в отношении конкретных лиц свело к минимуму участие оперативных служб органов внутренних дел в раскрытии преступлений, отнесенных к компетенции органов дознания. Последние по формально-юридическим причинам оказались лишенными возможности выполнять одну из своих основных задач, сформулированных в ст.ст. 9 и 10 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» (далее — Закон о милиции), — раскрытие и расследование преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно.
Результаты работы подразделений дознания милиции общественной безопасности органов внутренних дел за 2004-2005 гг. также свидетельствовали о необходимости совершенствования их деятельности. На Всероссийском совещании-семинаре руководителей подразделений дознания органов внутренних дел Российской Федерации, проведенном 25-26 октября 2005 г. в Москве, отмечалось, что только в органах внутренних дел 15 субъектов Российской Федерации были в основном решены задачи, возникшие в связи с расширением подследственности органов дознания и установлением УПК РФ новых правил производства дознания. Поэтому необходимость повыше-
б ния роли подразделений дознания в решении возложенных на органы внутренних дел задач борьбы с преступностью остается1.
На это еще раз было справедливо обращено внимание участников расширенного заседания коллегии МВД России «Об итогах оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД России в 2005 году и задачах на 2006 год». При этом, в частности, подчеркивалось, что количество поступивших в следственные подразделения из органов дознания уголовных дел, по которым лица не установлены, возросло с 299,4 тыс. в 2003 г. до почти 500 тыс. в 2005 г., или на 66,0%. Удельный вес таких дел в числе расследованных достиг 75,2%, что фактически означает: три четверти дел «ложатся на полку», и потерпевшие по ним не имеют возможности восстановить свои нарушенные законные права. Перед МВД России была поставлена задача совместно с Генпрокуратурой России активизировать доработку проекта Федерального закона, предусматривающего упрощенный порядок досудебного производства по уголовным делам .
Имеется специфика в организации дознания конкретными органами, указанными в ст. 40 УПК РФ, в том числе судебными приставами, органами Государственной противопожарной службы МЧС России (далее —ГПС). Так, в течение нескольких последних лет в производстве дознавателей службы судебных приставов не находилось ни одного уголовного дела о воспрепятствовании осуществлению правосудия (ч. 1 ст. 294 УК РФ) и о разглашении сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении судьи и участников уголовного судопроизводства (ч. 1 ст. 311 УК РФ). Остается низкой эффективность деятельности органов ГПС по предупреждению, раскрытию и расследованию преступлений, связанных с пожарами и поджогами.
См.: Материалы Всероссийского совещания-семинара руководителей подразделений дознания органов внутренних дел Российской Федерации. — М., 2005. — С. 9.
2 См.: Материалы расширенного заседания коллегии МВД России по итогам работы в 2005 г. — М., 2006. — С. 7-8.
Решение законодателя отказаться от обязательности предварительного следствия по всем делам о преступлениях несовершеннолетних и наделить дознавателей правом осуществления расследования в полном объеме также привело к существенным изменениям сложившегося в течение десятилетий порядка расследования деяний указанного вида. В ходе расследования в форме дознания возник ряд спорных ситуаций, которые не получили четкого правового регулирования в рамках нового уголовно-процессуального закона. Дознаватели, непосредственно приступившие к расследованию уголовных дел данной категории, не имея соответствующего опыта и научно обоснованных рекомендаций, вынуждены были самостоятельно принимать решения в далеко «непрозрачных» правовых ситуациях, нередко допуская при этом ошибки.
Нормы уголовно-процессуального законодательства, касающиеся производства дознания, содержат противоречивые, трудно воспринимаемые и реализуемые положения. Некоторые из данных норм уже подвергнуты корректировке федеральными законами от 29 мая и 24 июля 2002 г., от 4 июля и 8 декабря 2003 г., что указывает на незавершенность соответствующих нормативных конструкций, их слабую проработку при принятии УПК РФ.
Таким образом, необходимость научного рассмотрения проблем производства дознания продиктована радикальными изменениями уголовно-процессуального законодательства, в котором закреплена фактически новая система правовых норм, регулирующих производство дознания. Однако процесс создания нормативной правовой основы досудебного производства далеко не закончен. Поэтому для теории и практики уголовного судопроизводства весьма актуальны в настоящее время комплексное, всестороннее осмысление соответствующих уголовно-процессуальных новелл, анализ практики их применения органами дознания, а также разработка предложений по совершенствованию нормативного регулирования в УПК РФ и ведомственных нормативных актах вопросов возбуждения уголовных дел органами дозна-
ния, порядка и организации расследования отдельными органами дознания, разграничения компетенции между органами следствия и дознания.
Степень научной разработанности темы исследования. Деятельность органов дознания в связи с рассмотрением сообщений о преступлениях, возбуждением и расследованием уголовных дел привлекли к себе внимание многих
ученых. Заметный вклад в их исследование внесли Ю. Н. Бел Озеров, С. В. Болотин, С. В. Бородин, Н. А. Власова, Р. М. Готлиб, С. И. Гирько, Ю. А. Гончан,
B. Н. Григорьев, А. П. Гуляев, И. М. Гуткин, В. Г. Даев, Ю. В. Деришев,
А. М. Донцов, А. М. Донцов, В. И. Дьяченко, А. Я. Дубинский, В. И. Елесин,
C. П. Ефимичев, В. А. Иванов, 3. Ф. Коврига, А. П. Кругликов, И. Ф. Крылов,
A. В. Ленский, А. Я. Марков, В. А. Михайлов, Н. Е. Павлов, М. П. Поляков,
И. А. Попов, А. П. Рыжаков, В. М. Савицкий, М. С. Строгович, Г. П. Химичева,
М. А. Чельцов, А. А. Чувилев, В. Е. Чугунов, М. Н. Шавшин, В. С. Шадрин,
B. В. Шимановский, С. П. Щерба и др. В рамках научных исследований ими
рассмотрены многие аспекты деятельности различных служб милиции и других
государственных органов в связи с выполнением возложенных на них законом
задач в сфере уголовного судопроизводства. Вместе с тем большинство моно
графий, статей, диссертаций по указанной проблематике отражает уголовно-
процессуальное законодательство РСФСР, которое ныне уже не действует.
В последние годы проблемам деятельности органов дознания был посвящен также ряд кандидатских диссертаций (Б. А. Лукичев, Г. Д. Луковни-
ков, С. Л. Масленков, Д. В. Осипов, А. Б. Сергеев, М. В. Цукрук, Ж. В. Эс-терлейн). Вместе с тем отдельные аспекты деятельности органов дознания остаются малоизученными применительно к современному состоянию уголовно-процессуального законодательства. Это в первую очередь касается особенностей производства дознания по делам о преступлениях несовершеннолетних, дознавателями службы судебных приставов, органов государственной противопожарной службы. С некоторыми выводами и предложения-
ми ученых-процессуалистов в части оптимизации дознания трудно согласиться из-за их спорности, недостаточной аргументированности.
Исключительная важность проблем осуществления органами дознания уголовно-процессуальных функций в связи с обнаружением и расследованием преступлений, необходимость их теоретического осмысления и недостаточно отвечающая потребностям практики степень их изученности, существенные недостатки законодательной регламентации дознания определяют, таким образом, актуальность темы диссертационного исследования.
Объектом исследования избрана система общественных отношений, складывающихся в связи с осуществлением дознания компетентными государственными органами.
Предмет исследования образуют: генезис и современное состояние нормативного регулирования производства дознания; практика принятия, регистрации, рассмотрения органами дознания сообщений о преступлениях и производства дознания; соответствующие теоретические положения, позиции, мнения, проблемы ведомственного, научно-методологического и нормативно-прикладного характера.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка комплекса теоретически обоснованных положений о современном состоянии дознания, перспективах его оптимизации в зависимости от функционального назначения органов дознания.
Для достижения данной цели решались следующие основные задачи:
изучить нормативно-правовой материал о развитии уголовно-процессуальной функции дознания и системе органов, компетентных производить дознание;
определить и исследовать современные проблемы организации и процессуального режима производства дознания в условиях действия нового уголовно-процессуального законодательства;
обобщить практику и выявить особенности производства дознания по делам о преступлениях несовершеннолетних, а также отдельными органами, указанными в ст. 40 УПК РФ;
изучить региональную практику организации дознания по конкретным категориям уголовных дел;
сформулировать предложения по совершенствованию законодательства, направленные на оптимизацию порядка производства дознания органами, указанными в ст. 40 УПК РФ.
Методологическую основу исследования составили фундаментальные положения общей теории права, конституционного, уголовно-процессуального, уголовного, административного, оперативно-розыскного и других отраслей права. Сбор, систематизация и обработка фактического материала, положенного в основу диссертационного исследования, осуществлялся с использованием исторического, формально-логического, системного, сравнительно-правового, статистического и социологического методов.
Теоретическую базу диссертации образуют труды по общей теории права, уголовному, уголовно-процессуальному, административному праву, оперативно-розыскной деятельности, криминалистике, в которых рассматриваются вопросы организации и производства дознания.
Нормативная база исследования представлена Конституцией Российской Федерации, уголовно-процессуальным, уголовным, административным, оперативно-розыскным и другим федеральным законодательством Российской Федерации, ведомственными нормативными правовыми актами правоохранительных органов страны.
Эмпирическим материалом диссертационного исследования послужили материалы 156 уголовных дел и 118 материалов об отказе в возбуждении уголовного дела, находившихся в производстве органов дознания Кировской, Омской областей, Пермского края, результаты анкетирования 143 дознавателей, следователей; представления прокуроров по фактам нарушения законодательства при регистрации, рассмотрении и разрешении орга-
11 нами дознания заявлений и сообщений о преступлениях, статистические отчеты по форме «1-Е», «3-Е», «П», обзоры правоохранительных органов, ведомственные обобщения практики производства дознания.
Научная новизна исследования заключается в формулировании ряда теоретических положений, в рамках которых дается оценка закрепленным в УПК РФ правилам производства дознания, показана необходимость их оптимизации, выявляются особенности проведения дознания отдельными государственными органами, наделенными соответствующей компетенцией, моделируются конкретные меры организационно-правового характера, призванные усовершенствовать порядок досудебного производства по уголовным делам о преступлениях несовершеннолетних, против правосудия, связанных с пожарами.
Научную новизну диссертации определяют также основные положения, выносимые на защиту:
Специфическими чертами дознания, представляющего собой полноценную форму расследования преступлений, являются индивидуальная правосубъектность органов дознания как самостоятельных участников уголовно-процессуальных отношений и особенности дознания как процессуальной формы досудебного производства (момент его начала, особенности самого производства, источники доказательств и средства доказывания, процессуальные сроки осуществляемой деятельности, режим окончания).
Вид уголовно-процессуальной деятельности органов дознания, в частности криминальной милиции, ограничивающейся возбуждением производства по делу, а также осуществлением неотложных следственных действий с целью закрепления следов преступления и создания предпосылок для дальнейшего полного расследования, необходимо рассматривать в качестве дознания по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно.
Существующее правовое регулирование вопросов соотношения отдельных форм предварительного расследования породило проблему конку-
ренции режимов досудебного производства, для устранения которой требуется расширить полномочия прокурора при объективной необходимости поручить производство предварительного следствия по преступлениям, отнесенным к компетенции органов дознания. В связи с этим в уголовно-процессуальном законе следует закрепить норму, позволяющую дознавателю при невозможности закончить дознание в установленные сроки обратиться к прокурору с мотивированным постановлением, содержащим ходатайство о необходимости изменения режима предварительного расследования. Для этого ст. 223 УПК РФ надлежит дополнить новой частью, четвертой, следующего содержания:
«При невозможности закончить дознание в сроки, установленные частью третьей настоящей статьи, дознаватель выносит постановление, в котором излагает причины, препятствующие окончанию дознания, и представляет прокурору уголовное дело для решения вопроса о производстве по нему предварительного следствия».
Необходимо расширить полномочия органов дознания в части возбуждения и расследования уголовных дел о всех преступлениях, предусмотренных ч. 3 ст. 150 УПК РФ, вне зависимости от их очевидности или неочевидности.
Расследование уголовных дел в форме дознания должно предполагать организационное выделение в соответствующих ведомствах, и в первую очередь, в органах внутренних дел, самостоятельных, специализированных подразделений расследования, свободных от выполнения иной, не свойственной им деятельности (оперативно-розыскной, административной).
Раскрытие преступлений, подследственных органам дознания, а также оперативно-розыскное сопровождение их расследования должны осуществлять аппараты уголовного розыска, что не только будет способствовать обеспечению эффективности уголовного судопроизводства и соблюдению прав граждан, но и оптимизирует взаимодействие между заинтересованными службами и подразделениями.
7. Отсутствие практики возбуждения и расследования уголовных дел
о преступлениях, предусмотренных ч. 1 ст. 311 УК РФ, свидетельствует о це
лесообразности специального изучения причин такого положения и выработ
ке соответствующих рекомендаций, вплоть до изменения конструктивных
элементов состава данного преступления. Содержание ст. 311 УК РФ в на
стоящее время дублируется административным законодательством (ст. 17.13
КоАП РФ). Установление административной ответственности за разглашение
сведений о мерах безопасности предпочтительнее. Квалифицированный вид
указанного деяния (ч. 2 ст. 311 УК РФ) целесообразно сохранить в УК РФ в
следующем виде:
«Статья 311. Разглашение сведений о мерах безопасности, принимаемых в отношении судьи и участников уголовного процесса
Разглашение сведений о мерах безопасности, принимаемых в отношении судьи, присяжного заседателя или иного лица, участвующего в отправлении правосудия, судебного пристава, потерпевшего, свидетеля, других участников уголовного процесса, а равно в отношении их близких, если это деяние совершено лицом, которому эти сведения были доверены или стали известны в связи с его служебной деятельностью, повлекшее тяжкие последствия, —
наказывается лишением свободы на срок до пяти лет».
8. Совокупность предложений, направленных на повышение эффек
тивности деятельности органов ГПС по предупреждению, раскрытию и рас
следованию преступлений, связанных с пожарами и поджогами, и касающих
ся организации совместно с территориальными органами внутренних дел за
нятий в системе служебной подготовки, контроля за возбуждением уголов
ных дел дознавателями органов ГПС, оказания дознавателями содействия
оперативным работникам, следователям в раскрытии и расследовании ими
преступлений указанного вида, независимо от подследственности этих пре
ступлений, взаимодействия с экспертными подразделениями, в том числе
с медицинскими экспертами.
9. В целях исключения неоправданного отвлечения дознавателей на расследование преступлений несовершеннолетних, которые по фактическим обстоятельствам совершения деяний заведомо предполагают проведение по ним предварительного следствия, целесообразно часть третью ст. 146 УПК РФ изложить в следующей редакции:
«3. Если уголовное дело направляется прокурору для определения подследственности, то об этом в постановлении о возбуждении уголовного дела делается соответствующая отметка. Дознаватель, возбудив уголовное дело в отношении несовершеннолетнего и установив наличие обстоятельств, препятствующих проведению дознания в сроки, установленные частью второй, статьи 223 настоящего Кодекса, в постановлении о возбуждении уголовного дела указывает на необходимость рассмотрения прокурором вопроса о передаче дела в орган предварительного следствия». >
Одновременно данную статью надлежит дополнить новой частью, пятой, в следующей редакции:
«5. При получении от дознавателя постановления о возбуждении уголовного дела в отношении несовершеннолетнего прокурор обязан выяснить, имеются ли в материалах проверки сообщения о преступлении обстоятельства, препятствующие проведению дознания. Если прокурор придет к выводу, что дознание невозможно в сроки, установленные частью второй статьи 223 настоящего Кодекса, он выносит постановление о направлении уголовного дела для производства предварительного следствия».
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется тем, что в диссертации осуществлен комплексный анализ как установленных УПК РФ правил производства дознания, так и сложившейся в современной теории уголовно-процессуальной доктрины дознания, тенденций в практике расследования преступлений дознавателями отдельных категорий уголовных дел, что позволило сформулировать ряд иных, отличающихся от ранее изложенных в юридической литературе выводов по вопросам о перспективах существования в уголовном процессе дознания, его
правовом режиме, тактических и стратегических мерах совершенствования дознания по отдельным категориям уголовных дел.
Материалы диссертационного исследования могут использоваться: а) в законотворческой деятельности при совершенствовании действующего уголовно-процессуального законодательства; б) в ведомственном нормотворчестве; в) в правоприменительной деятельности дознавателей, следователей, прокуроров; г) при преподавании курса уголовного процесса, спецкурсов, посвященных изучению правоприменительной деятельности органов предварительного расследования; д) в системе повышения квалификации практических работников, а также при подготовке научных работ и учебно-методических материалов по данной проблематике.
Апробация и внедрение в практику результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в 4 опубликованных научных статьях и докладывались на трех научно-практических конференциях, состоявшихся в Сибирском юридическом институте МВД России («Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе», г. Красноярск, 10-11 февраля 2005 г.), Омской академии МВД России («Преемственность и новации в юридической науке», Омск, 2005) и ВНИИ МВД России («Уголовно-процессуальная деятельность органов внутренних дел», г. Москва, 26 ноября 2005 г.).
Методические рекомендации о проверке сообщений о преступлениях несовершеннолетних, против правосудия и связанных с пожарами, а также о проведении дознания по этой категории уголовных дел направлены для использования в соответствующие подразделения органов внутренних дел и Государственной противопожарной службы Омской и Пермской областей.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих 8 параграфов, заключения, списка литературы.
Предпосылки реформирования дознания в условиях проведения в России судебно-правовой реформы
При обсуждении в конце 50-х годов проектов общесоюзного и республиканских законов об уголовном судопроизводстве под сомнение было поставлено само право на существование дознания как самостоятельной формы расследования преступлений. Несмотря на то, что многие ученые и практики склонялись к ликвидации этого правового института1, в Основах уголовного судопроизводства 1958 г. он был сохранен. При этом в ходе реформы уголовно-процессуального законодательства был определен статус милиции как органа дознания. В УПК РСФСР 1960 г. в перечне органов дознания милиция находилась на первом месте (п. 1 ст. 117 УПК РСФСР).
В отличие от органов предварительного следствия, выполняющих функцию предварительного расследования, органы дознания осуществляли в соответствии с УПК РСФСР более разностороннюю уголовно-процессуальную деятельность:
1) рассмотрение и разрешение заявлений и сообщений о преступлениях (ст. 109 УПК); 2) дознание по делам, по которым предварительное следствие обязательно (ст. 119 УПК); 3) дознание по делам, по которым предварительное следствие не обязательно (ст. 120 УПК); 4) выполнение органами дознания поручений, указаний и требований суда, следователя и прокурора, а также поручений другого органа дознания (ч. 4 ст. 119; ч. 4 ст. 127; ч. 3 ст. 132 УПК; пп. 3, 4 ч. 1 ст. 211 и др.); 5) протокольная форма досудебной подготовки материалов (ст. ст. 414-415 УПК).
При осуществлении уголовно-процессуальной деятельности все без исключения органы дознания наделялись равными процессуальными полномочиями, но действовали в пределах своей компетенции. В связи с этим для перечисленных в ст. 117 УПК РСФСР органов дознания были характерны два вида уголовно-процессуальной деятельности: рассмотрение и разрешение информации о преступлении и проведение неотложных следственных действий по уголовным делам с последующим обязательным производством предварительного следствия. Поэтому рассматриваемая структура уголовно-процессуальной деятельности органов дознания более всего присуща милиции как универсальному органу дознания.
УПК РСФСР, таким образом, выделял два самостоятельных вида дознания. Первый из них проводился по делам хотя и требующим производства предварительного следствия, но из-за неотложности начинавшимся органом дознания. Это — вынужденный первоначальный этап расследования, предшествующий предварительному следствию и вместе с ним образующий единую стадию предварительного расследования по конкретному уголовному делу. Второй вид дознания сводился к самостоятельной форме предварительного расследования, заключавшейся в ускоренном и упрощенном производстве в полном объеме по делам, не представляющим сложности и не требующим предварительного следствия.
Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР 1960 г. свел обязанности милиции как органа дознания к следующему: принятию необходимых оперативно-розыскных и иных предусмотренных уголовно-процессуальным законом мер в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших; предупреждению и пресечению преступлений; проведению неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, и проведению расследования в полном объеме дел, по которым производство предварительного следствия не обязательно (ст. 118 УПК РСФСР).
Как видно из изложенного, в отличие от иных органов дознания, компетенция милиции в законе определялась гораздо шире. Она должна была рассмотреть поступившие заявление и сообщение о любом преступлении (ст. 109 УПК), произвести дознание в виде неотложных следственных действий по любому делу (ст. 119 УПК), полное расследование преступлений, отнесенных к ее подследственности (ст. 120 УПК). По отдельной категории дел (ст. 414 УПК) обстоятельства преступления устанавливались в так называемой протокольной форме досудебной подготовки материалов (ст. 415 УПК).
Являясь органом дознания, милиция обязана была возбуждать уголовные дела в каждом случае обнаружения признаков преступления и принимать меры к раскрытию уголовно наказуемого деяния (ст. 3 УПК). В соответствии с УПК она должна была выполнять поручения и указания следователя о производстве розыскных и следственных действий, а также его требования об оказании ему содействия при проведении отдельных следственных действий (ст. ст. 119, 127 УПК). В ее обязанности входили розыск обвиняемого (ст. 196 УПК) и привод (ст. 147 УПК), участие в исполнении приговора и иных решений суда по уголовным делам.
Деятельность органов дознания по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, являлась факультативной по отношению к основной форме расследования — предварительному следствию.
Правовое регулирование дознания по делам, по которым обязательно досудебное следствие
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации внес серьезные коррективы в организацию реализации уголовно-процессуальных функций органами дознания. В настоящее время законодатель перестал называть предусмотренную ст. 157 УПК РФ возможность производства неотложных следственных действий дознанием по делам, по которым предварительное следствие обязательно, как это было в ст. 119 УПК РСФСР. Представляется также, что данный вид уголовно-процессуальной деятельности (как правило, органов дознания) не стоит рассматривать в качестве самостоятельной формы досудебного производства, когда речь идет о его структуре1. Производство неотложных следственных действий носит необязательный, факультативный характер по отношению к предварительному следствию и практически является предшествующей его началу, но неразрывной составляющей всего досудебного производства, осуществляемого в данном виде .
Так, И. Д. Перлов, настаивая на упразднении дознания как особой формы предварительного расследования, приходил к выводу, что термин «дознание» применительно к производству неотложных следственных действий неправомерен, ибо эта деятельность, независимо от того, кто ее осуществляет: следователь или орган дознания, по существу, дознанием не является, так как по своей процессуальной природе это составная часть предварительного следствия. Характер дознания придает производству неотложных следственных действий только специфика органов, осуществляющих эту деятельность3.
По мнению С. И. Гирько, ст. 8 Закона о милиции, согласно которой криминальная милиция является органом дознания, утратила силу как противоречащая ст. 157 УПК РФ. Последняя расположена в главе 21 УПК РФ «Общие условия предварительного расследования», и в настоящее время нет формально-юридических оснований считать дознанием возбуждение уголовного дела и производство неотложных следственных действий криминальной милицией1. Отсюда делается вывод, что криминальную милицию, в отличие от милиции общественной безопасности, нельзя относить к органам дознания2.
Вместе с тем, комментируя содержание понятия «дознание» по УПК РСФСР, Ю. В. Деришев заметил: «уголовно-процессуальное законодательство при своей лаконичности не дает определения дознания (как и предварительного следствия), но характеризует его довольно подробно, а именно: как уголовно-процессуальную деятельность уполномоченных на то специальных органов, выступающую либо как экстренный, не допускающий отлагательств первоначальный и предшествующий предварительному следствию этап расследования, направленный на выявление и закрепление следов преступления и обнаружение преступника путем производства неотложных следственных действий; либо как ускоренное и упрощенное расследование в полном объеме определенной категории уголовных дел, не требующих в связи со своей простотой предварительного следствия» .
Необходимо признать, что данное определение раскрывает сущность дознания по УПК РСФСР, а применительно к УПК РФ актуальна лишь последняя часть определения. Исходя из анализа норм УПК РФ «теперь дознание функционирует только как одна из форм предварительного расследования по уголовным делам, перечисленным в ч. 3 ст. 150 УПК РФ, возбуждаемым в отношении конкретных лиц, совершивших преступления небольшой или средней тяжести (ст. 15 УК РФ). В сравнении с предварительным следствием дознание можно рассматривать как упрощенную и укороченную по срокам форму расследования, предусматривающую специальные правила производства по уголовному делу (гл. 32 УПК РФ)»1. Действительно, согласно п. 8 ст. 5 УПК РФ, дознание — это самостоятельная форма предварительного расследования, осуществляемого по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия не обязательно.
Казалось бы, вывод может быть только один. Современный российский законодатель отказался именовать дознанием уголовно-процессуальную деятельность, связанную с решением вопроса о начале производства по уголовному делу и закреплением следов преступления на первоначальном этапе расследования в связи с неотложностью данных действий органов дознания. Вместе с тем данное решение законодателя со всей очевидностью противоречит компаративным исследованиям института полицейского дознания в Российской империи. Более того, содержание уголовно-процессуальной деятельности, о которой идет речь в настоящем параграфе, не дает оснований формулировать однозначно подобный вывод.
В рамках УПК РСФСР, руководствуясь ст. 3, криминальная милиция как орган дознания была обязана в каждом случае обнаружения признаков преступления возбудить уголовное дело и принять все предусмотренные законом меры к установлению события преступления и лиц, виновных в его совершении. Соответственно, при наличии признаков преступления, по которому производство предварительного следствия было обязательно, орган дознания после возбуждения уголовного дела производил комплекс неотложных следственных действий (ч. 1 ст. 119 УПК РСФСР), т. е. производил дознание с последующей передачей уголовного дела следователю (ч. 3 ст. 119 УПК РСФСР).
Правовые аспекты оптимизации дознания
В соответствии со ст. 150 УПК РФ предварительное расследование производится в форме предварительного следствия либо в форме дознания. Вместе с тем дознание по УПК РФ отличается от своего аналога по УПК РСФСР (эти различия можно использовать и при определении соотношения предварительного следствия и дознания!) следующими положениями: оно проводится только по очевидным (с лицом) преступлениям, не только дознавателем, но и следователем без предъявления обвинения и составления обвинительного заключения (составляется обвинительный акт). Сократились общие сроки дознания, упразднены изъятия, связанные с порядком ознакомления отдельных участников с материалами уголовного дела.
При этом законодатель остался на позиции, согласно которой предварительное следствие признается основной формой предварительного расследования, и его производство согласно ч. 2 ст. 150 УПК РФ обязательно по всем уголовным делам, исключая уголовные дела о преступлениях, по которым предусмотрено производство дознания (ч. 3 ст. 150 УПК РФ). Вместе с тем определение форм предварительного расследования в результате отдельных шагов законодателя стало довольно затруднительным как с теоретической, так и практической точек зрения.
Речь идет о проблеме выбора, или конкуренции режимов досудебного производства, точнее, уголовного преследования (предварительного расследования) по уголовным делам. Комментируя нормы УПК РФ, регулирующие избирательность форм досудебного производства, В. С. Шадрин пишет: «Предварительное расследование является стадией уголовного процесса, предназначенной для установления обстоятельств совершенного преступления, формирования доказательственной базы. Формы предварительного рас следования и целесообразность их использования определяются законодателем в основном в зависимости от категории расследованных преступлений. С учетом относительно невысокой общественной значимости и незначительной степени сложности раскрытия некоторых преступлений небольшой или средней степени тяжести, особо перечисленных в законе, предварительное следствие по установлению обстоятельств их совершения может не проводиться, если это не признает необходимым прокурор согласно ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Производство в связи с преступлениями, не вызывающими необходимости проведения предварительного следствия, может осуществляться в двух вариантах: 1) в порядке частного обвинения; 2) путем производства дознания»1.
Так, согласно ст. 223 УПК РФ дознание осуществляется по уголовным делам, указанным в ч. 3 ст. 150 УПК РФ, но возбуждаемым лишь в отношении конкретных лиц, т. е. по очевидным преступлениям, и производится в порядке, установленном главами 22 и 24-29 УПК РФ, т. е. аналогично предварительному следствию, но без предъявления обвинения. Причем из ч. 3 ст. 223 УПК РФ вытекает, что срок дознания не может превышать в целом 30 суток. Кодекс не содержит какого-либо предписания на тот случай, когда дознание в отведенный законом срок окончено быть не может. По мнению авторов одного из первых научно-практических комментариев к УПК РФ, «в такой ситуации логична смена вида расследования, то есть передача дела в следственный орган и использование срока следствия, установленного ст. 162 УПК»2.
При этом если в отношении подозреваемого была избрана мера пресечения в виде заключения под стражу, то итоговый обвинительный акт по результатам дознания составляется не позднее 10 суток со дня заключения подозреваемого под стражу. При невозможности составить обвинительный акт в данный срок подозреваемому предъявляется обвинение в порядке, установленном главой 23 УПК РФ, либо данная мера пресечения отменяется (ст. 224 УПК РФ).
Таким образом, законодатель предусматривает при определенных обстоятельствах переход дознания в предварительное следствие или «смену вида расследования», однако и тогда без четкого ответа остаются, по крайней мере, два вопроса: какой орган расследования будет вести предварительное следствие; в какой форме будет осуществляться предварительное расследование по уголовным делам о преступлениях, перечисленных в ч. 3 ст. 150 УПК РФ (предметная подследственность органов дознания), возбужденным без лица. Необходимо признать, что в опубликованных на настоящий момент научно-практических комментариях к УПК РФ подобные ситуации не комментируются, что подчеркивает их актуальность и сложность для правоприменителя.
Дознание, таким образом, является упрощенной формой расследования очевидных преступлений по уголовным делам, возбуждаемым в отношении установленных конкретных лиц. По замыслу законодателя, оно призвано освободить следователей от расследования указанных преступлений, не представляющих большой общественной опасности, совершаемых как взрослыми, так и несовершеннолетними1.
Однако, как отмечает Т. Н. Москалькова, преследуя благие намерения, разработчики УПК «...оставили ряд неразрешенных вопросов. В частности, анализ норм данного института позволяет утверждать, что производство дознания предусмотрено по очевидным преступлениям, тогда встает вопрос: а что же делать, если лицо, совершившее преступление, не установлено? Какие сроки, какие процессуальные документы следует составить для дальнейшего производства по делу, какова дальнейшая процедура по уголовному делу и т. п.
Вызывает тревогу также то, что упрощенный порядок дознания, к чему стремились разработчики, не вполне удачен, т. к. инструментарий, которым наделены органы дознания, получился достаточно обширным; кроме того, обвинительный акт, которым завершается производство по делу, практически ничем не отличается от обвинительного заключения. Кроме того, требуется проведение всего комплекса процессуальных действий, связанных с окончанием процесса.
Эти вопросы требуют серьезного анализа и доработки»1. Л. Н. Масленникова также обратила внимание на то, что законодательная регламентация дознания в УПК РФ вызывает массу вопросов, для разрешения которых в уголовно-процессуальный закон необходимо внести соответствующие изменения2.
Несмотря на то, что компетенция органов дознания в новом УПК значительно расширена, по ряду составов преступлений органы дознания (а речь идет фактически о милиции общественной безопасности) по объективным причинам (сокращенные сроки расследования) не в состоянии завершить расследование. Кроме того, формулировка ч. 2 ст. 223 УПК РФ (дознание проводится по уголовным делам, возбуждаемым в отношении конкретного лица) оказалась для современного уголовного процесса, как выразился В. В. Николюк, «миной быстрого действия» .
Производство дознания по делам о преступлениях против правосудия
Одним из главных факторов, обеспечивающих нормальное функционирование судебной системы в государстве, осуществление судами своего предназначения, выступает их независимость. Основными принципами независимости судебных органов, одобренными Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 1985 г., предусматривается, что суды должны решать переданные им дела беспристрастно, на основе фактов и в соответствии с законом, без каких-либо ограничений, неправомерного влияния, побуждения, давления, угроз или вмешательства, прямого или косвенного, с чьей бы то ни было стороны и по каким бы то ни было причинам1.
Конституцией России (ст. 120) также закреплен принцип независимости судей. «Гарантиями его соблюдения, — пишет Л. В. Лобанова, — призван выступать комплекс экономических, социально-нравственных, правовых и идеологических факторов. Уголовный закон является хотя и не определяющей, но важной составляющей в системе таких гарантий»2.
Действовавший до 1996 г. УК РСФСР длительное время не содержал норм, которые предусматривали бы уголовную ответственность за препятст-вование осуществлению правосудия. Лишь в 1989 г. в него была включена ст. 1761 «Вмешательство в деятельность суда по отправлению правосудия», а в 1994 г. УК РСФСР был дополнен ст. 1913 «Воспрепятствование служебной деятельности прокурора, следователя или лица, производящего дознание».
Глава 31 Уголовного кодекса Российской Федерации содержит достаточно представительную и сбалансированную систему норм, которые общим, основным объектом своей охраны имеют правосудие в широком его смысле1.
В УК РФ нормы о преступлениях против правосудия подверглись значительным изменениям, связанным со стремлением законодателя обеспечить максимальную уголовно-правовую охрану лиц, осуществляющих правосудие, и других участников уголовного судопроизводства, стабильность приговоров, других решений по уголовным делам. «Эта цель, — пишет М. Н. Голоднюк, — достигается путем дополнения указанных норм новыми составами, расширения в ряде случаев пределов ответственности и их дифференциации, более четкой формулировки составов и их квалифицирующих признаков, введения дополнительных квалифицирующих признаков. Таким образом, на данном этапе развития законодатель пытается обеспечить охрану отношений по отправлению правосудия в основном за счет расширения уголовной ответственности. Это, видимо, следует объяснить тем, что судебная власть формируется в стране на фоне достаточно низкого уровня правовой культуры и правового сознания, в силу чего без государственного принуждения обеспечить должное уважение правосудия пока невозможно».
В УК РФ существенно был усовершенствован также уголовно-правовой механизм обеспечения независимости судьи (ст. ст. 294 и 296) и его неприкосновенности (ст. ст. 295, 297 и 298)1. По данным исследований, чаще всего объектом незаконного воздействия становится именно судья, а наиболее распространенными формами такого воздействия являются: подкуп, запугивание, насилие — 62,0%; незаконные действия защитников обвиняемых, подозреваемых — 53,0%; попытки влиять через средства массовой информации — 27,0%2.
С момента введения в действие нового Уголовного кодекса (с 1 января 1997 г.) расследование преступлений против правосудия производилось в форме предварительного следствия и дознания. Дознание осуществлялось по делам о преступлениях, предусмотренных ст. 297, ч. 1 ст. 311, 312, 315 УК РФ3. Проведение дознания по этим составам преступлений возлагалось на милицию, хотя в судебной системе Федеральным законом от 21 июня 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» была создана Служба судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также исполнение судебных актов. Вполне логично встал вопрос о возложении функции дознания по делам о преступлениях против правосудия, которое осуществлялось милицией, на специализированную судебную службу. Для этого судебных приставов необходимо было признать органом дознания путем внесения изменений в уголовно-процессуальное законодательство.
В перечень органов дознания судебные приставы впервые были включены в УПК РФ (п. 2 ч. 1 ст. 40). К компетенции дознавателей органов службы судебных приставов было отнесено расследование в полном объеме пяти составов преступлений: воспрепятствование осуществлению правосудия (ч. 1 ст. 294 УК); неуважение к суду (ст. 297 УК); разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении судьи и участников уголовного процесса (ч. 1 ст. 311 УК); незаконные действия в отношении имущества, подвергнутого описи или аресту либо подлежащего конфискации (ст. 312 УК); неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта (ст. 315 УК).
Дознание как новое направление в деятельности службы судебных приставов вполне естественно потребовало принятия соответствующих организационно-методических мер, которые обеспечили бы своевременное возбуждение уголовных дел о преступлениях, перечисленных в ч. 3 ст. 151 УПК, а также их качественное расследование в установленные законом сроки. В связи с необходимостью фактического обеспечения проведения дознания дознавателями органов Службы судебных приставов в 2002 г. усилиями ученых ряда образовательных учреждений МВД России было подготовлено и издано учебно-практическое пособие «Дознание в службе судебных приставов», рекомендованное для практического использования Министерством юстиции РФ1. Признавая своевременность издания данного пособия и его полезность для практических работников, нельзя не отметить, что в нем рассмотрены лишь общие вопросы дознания в уголовном процессе и дана уголовно-правовая характеристика преступлениям, отнесенным к компетенции органов дознания Службы судебных приставов.
