Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика уголовно-правовой охраны земель ных отношений 18
1.1. Содержание и виды земельных отношений как объекта общеправовой и уголовно-правовой охраны 18
1.2. Место и значение уголовно-правовых норм в системе средств правовой охраны земельных отношений 43
1.3. Социально-экономическая и криминологическая обусловленность уголовно-правовой охраны земельных отношений 58
Глава 2. Виды и уголовно-правовая характеристика преступлений, совершаемых в земельной сфере 83
2.1. Система преступлений, совершаемых в земельной сфере 83
2.2. Конкретизированная характеристика преступлений, посягающих на отношения по использованию земель 101
2.3. Конкретизированная характеристика преступлений, посягающих на имущественные и организационные земельные отношения 124
Глава 3. Совершенствование уголовно-правовой охраны земельных отношений 153
3.1. Условия и критерии эффективности уголовно-правовой охраны земельных отношений 153
3.2. Направления совершенствования уголовно-правовой охраны земельных отношений 173
Заключение 192
Список источников 197
- Содержание и виды земельных отношений как объекта общеправовой и уголовно-правовой охраны
- Система преступлений, совершаемых в земельной сфере
- Конкретизированная характеристика преступлений, посягающих на имущественные и организационные земельные отношения
- Условия и критерии эффективности уголовно-правовой охраны земельных отношений
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Для России, исторически сложившейся и развивавшейся преимущественно как аграрная страна, «земельный вопрос» был, есть и, без сомнения, будет оставаться одним из ключевых вопросов государственной политики, решение которого лежит как в экономической, так и в правовой плоскости.
Принципы и направления правовой охраны общественных отношений, складывающихся по поводу земли, неоднократно менялись и в различные периоды развития России определялись существующими политическими и социально-экономическими условиями. Но одно оставалось неизменным -признание особой ценности земли и, вследствие этого, понимание необходимости обеспечения эффективной охраны земельных отношений.
Активное вовлечение земли в имущественный оборот в процессе масштабных экономических реформ, начавшихся в 90-х гг. XX в., сопровождалось многочисленными проблемами экономического, правового, социального характера, что не могло не отразиться на состоянии законности. Криминологическая ситуация в земельной сфере России в 90-х гг. прошлого века характеризовалась ростом уровня преступности, повышением ее опасности и появлением новых преступных форм.
Процесс легализации земельного рынка поставил перед законодателем задачу обеспечения законности в данной сфере экономических отношений, что потребовало создания правового механизма, в котором значительное место по праву должно быть отведено уголовно-правовым нормам как наиболее действенному средству правовой охраны.
Не будет преувеличением сказать, что включение в Уголовный кодекс Российской Федерации1 (далее - УК РФ) специальных норм об ответственности за посягательства на земельные отношения существенно дополнило «зе-
1 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 24.07.2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). - 1996. - № 25. - Ст. 2954.
мельный сектор» отечественного уголовного законодательства и стало значительным шагом в направлении повышения эффективности правовой охраны земельной сферы.
Развитие земельных отношений в настоящее время идет довольно интенсивно. Этот процесс характеризуется не только положительными свойствами, но и имеет определенные негативные стороны, наиболее опасными из которых являются преступные действия на рынке земли, нарушение требований по рациональному использованию земельных участков, различные формы незаконного завладения землей, зачастую сопряженные с насильственными действиями в отношении собственников и иных правообладателей недвижимости.
В последние годы в России наблюдается устойчивая тенденция увеличения спроса на землю, прежде всего для использования ее в целях строительства. На сегодняшний день в большинстве муниципальных образований по причине ограниченности «свободных» земель, а также из-за существующей плотности застройки территорий сложилась ситуация «превышения спроса над предложением». В данных условиях с неизбежностью возникает благоприятная почва для совершения противоправных действий на рынке земли, а также для злоупотреблений со стороны должностных лиц органов власти, осуществляющих функции управления землями. В последние два года статистика демонстрирует резкий рост количества коррупционных преступлений в рассматриваемой сфере. Так, по данным МВД России среди преступлений экономической направленности против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, связанных с операциями с недвижимостью (значительный удельных вес в числе которых занимают сделки с земельными участками), в 2006 г. выявлено - 4 246, направлено в суд - 2 211, привлечено к уголовной ответственности лиц - 497; за период с января по сентябрь 2007 г. выявлено - 14 230, направлено в суд - 8 684, привлечено к уголовной ответственности лиц -
З 231 . Как видно из этих цифр, количество преступлений рассматриваемой группы в 2007 году по сравнению с прошлым годом увеличилось в несколько раз, и показатели уровня преступности в текущем году еще не достигли окончательной отметки.
Неизбежным следствием увеличения спроса на землю является повышение ее рыночной цены, что делает земельную недвижимость надежным и перспективным объектом долгосрочных капиталовложений и инвестирования. Высокая стоимость земли привлекает внимание представителей организованных преступных структур, которые в последнее время заметно активизировали свою деятельность. Земля в настоящее время стала одним из основных объектов криминального интереса, что особенно ярко проявляется в реализации различных схем «земельного рейдерства». Преступная деятельность на рынке земли приобретает такие серьезные формы, что это создает угрозу экономической безопасности России.
Актуальное звучание теме диссертационного исследования придают участившиеся в последние годы случаи противоправного завладения земельными угодьями сельскохозяйственных организаций, ущерб от которых исчисляется сотнями миллионов долларов США. Это стало причиной активизации деятельности крестьянских объединений, организующих массовые выступления и пикетирования в знак протеста против бездеятельности правоохранительных органов в отношении фактов хищения земель сельскохозяйственного назначения2.
Не менее остро стоит проблема качественного состояния земель в России. Его заметное ухудшение вызвано, прежде всего, усилением антропоген-
1 См: Состояние преступности в России за январь-декабрь 2006 года. - М.: Главный информаци
онно-аналитический центр, 2007. - С. 15; Состояние преступности в России за январь-сентябрь
2007 года / - официальный сайт МВД России.
2 Например, выступление представителей Межрегионального общественного движения «Кресть
янский фронт» в Москве в ноябре 2006 г., пикет владельцев земельных паев сельскохозяйствен
ных организаций Московской области в г. Красногорске в январе 2007 г., пикет представителей 60
крестьянских хозяйств Подмосковья в феврале 2007 г. возле здания Генеральной прокуратуры РФ.
/ См. подробнее: Горюхина Э. Бриллиантовое гетто // Новая газета. - 2007. - 19-21 февраля. - С.
13-14.
ного воздействия на окружающую среду. Помимо этого фактора, значительную «лепту» в обострение экологической ситуации вносят многочисленные нарушения земельного и природоохранного законодательства, имеющие стойкую тенденцию роста. Так, по данным МВД России выявлено экологических преступлений: в 2005 г. - 33 491, в 2006 г. - 41 883, за период с января по сентябрь 2007 г. - 33 428 . Большая часть преступлений экологической направленности прямо связана с посягательствами на земельные ресурсы.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что земельные отношения как экономического, так и экологического характера нуждаются в повышенной правовой защите, в механизме которой значительное место должно быть отведено самым жестким мерам - уголовно-правовым. В то же время уголовное законодательство, будучи основным инструментом борьбы с преступностью, далеко от совершенства, что мешает ему с максимальной эффективностью выполнять свои функции.
Судебная статистика по делам преступлениях в земельной сфере крайне незначительна - за десять лет действия УК РФ количество возбужденных уголовных дел по основным статьям, предусматривающим ответственность за посягательства на земельные отношения, измеряется десятками, а количество обвинительных приговоров - единицами. Так, за период с 1997 г. по 2006 г. по ст. 170 УК РФ было выявлено в общей сложности 106 преступлений и привлечено к уголовной ответственности 44 лица2. Гораздо худшая статистическая картина наблюдается в отношении ст. 254 УК РФ: за период с 1997 г. по 2005 г. по данной статье было осуждено 14 человек.3
1 См.: Состояние преступности в России за январь-декабрь 2005 года. - М.: Главный информаци
онно-аналитический центр МВД РФ, 2006. - С.26; Состояние преступности в России за январь-
декабрь 2006 года. - М.: Главный информационно-аналитический центр МВД России, 2007. - С.
22; Состояние преступности в России за январь-сентябрь 2007 года / - офици
альный сайт МВД России.
2 Данные приводятся по: Лопашенко НА. Преступлений в сфере экономики: авторский коммента
рий к уголовному закону (раздел VIII УК РФ). - М.: Волтерс Клувер, 2006. - С. 265.
Данные приводятся по: Дубовик О.Л. Экологические преступления: Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса Российской Федерации. - М.: Спарк, 1998. - С. 343.
Диспропорция количества выявляемых фактов преступных действий в земельной сфере и числа виновных лиц, понесших наказание за их совершение, вызывает удручающее впечатление и требует постановки вопроса о причинах практически «нулевого» применения специальных норм УК РФ, обеспечивающих охрану земельного правопорядка.
В этой связи, задача повышения эффективности уголовно-правовой охраны земельных отношений вызывает необходимость тщательного исследования норм УК РФ об ответственности за преступления, совершаемые в земельной сфере, анализа практики применения данных норм с целью выявления факторов, препятствующих эффективному действию уголовного закона.
Кроме того, потребность в непрерывных исследованиях вопросов уголовно-правовой охраны земельных отношений обусловлена динамикой отраслевого законодательства. Анализ проблем уголовной ответственности за преступления в земельной сфере без учета последних изменений земельного, гражданского, налогового и других отраслей законодательства в значительной степени «обедняет» выводы ученых, а в некоторых случаях ставит под сомнение состоятельность результатов научных исследований.
Вышеприведенные доводы объясняют интерес к избранной теме диссертационного исследования и подтверждают ее актуальность.
Степень научной разработанности темы. Проблема уголовной ответственности за посягательства на земельные отношения рассматривалась в научной литературе в различных аспектах. Отдельные вопросы нашли отражение в работах дореволюционных ученых: М.Ф. Владимирского-Буданова, Н.Н. Даньшина, А.Ф. Кистяковского, Л.А. Кассо, СВ. Познышева, В.И. Сергеевича, М.С. Строговича, Н.С. Таганцева, И.Л. Фойницкого и др.
В советский период наиболее существенный вклад в разработку проблем уголовно-правовой охраны земельного фонда внесли Н.Д. Казанцев, Т.И. Карпов, А.Н. Листков, Ю.И. Ляпунов, А.А. Рябов, Т.А. Сергеева, И.К. Тупико.
В современной отечественной науке уголовно-правовые аспекты поднятой проблемы исследовали Е.В. Виноградова, Б.В. Волженкин, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, Э.Н. Жевлаков, Н.А. Лопашенко, СВ. Максимов, В.Е. Мельникова, Г.В. Чубуков. Криминологическая направленность изучения преступности в земельной сфере представлена в работах В.В. Кунца, З.М. Мирзаева, Б.В. Тайлашева. Попытки проведения комплексных исследований монографического характера в данном направлении предпринимали А.Н. Манакин, Ю.В. Попова, Е.А. Сухова.
Необходимо отметить, что основное внимание в научной литературе уделено двум специальным составам преступлений, посягающих на земельные отношения, - порче земли (ст. 254 УК РФ) и регистрации незаконных сделок с землей (ст. 170 УК РФ). Однако их уголовно-правовой анализ представляется несколько поверхностным, что объясняется отсутствием должного внимания ученых к положениям регулятивных отраслей законодательства: земельного, гражданского, экологического, налогового. Научные разработки по проблемам экологической преступности, в том числе и в земельной сфере, касаются общих моментов и не учитывают специфики преступлений в отношении земель различного целевого назначения.
Проблема посягательств на имущественные земельные отношения была предметом исследования в работах A.M. Валеева, В.Л. Волкова, СБ. Ива-щенко, И.А. Клепицкого, В.А. Команчи, СМ. Кочои, Е.В. Львович, И.М. Середы, СП. Склярова, В.И. Тюнина, И.В. Шишко, П.С. Яни в рамках более общей проблемы преступлений против собственности, что не позволило в достаточной степени отразить специфику корыстных преступлений, объектом которых являются земельные отношения.
В наименьшей степени в науке уголовного права изучены вопросы уголовно-правовой охраны отношений в сфере управления землями, что представляет серьезный пробел научных знаний.
Объектом диссертационного исследования являются рассматриваемые через призму уголовно-правовой охраны различные виды общественных от-
ношений, складывающихся по поводу земли, в частности: отношения по использованию и охране земли как природного объекта и природного ресурса, отношения по распоряжению земельными участками как объектами имущественных прав, управленческие отношения в земельной сфере. В качестве предмета исследования необходимо обозначить:
уголовное законодательство Союза ССР в части, регулирующей ответственность за преступления, посягающие на земельный правопорядок;
действующее законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, проекты законодательных актов по вопросам регулирования и охраны земельных отношений;
акты Пленума Верховного Суда РФ, содержащие разъяснения по вопросам применения норм УК РФ, а также акты Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ; материалы опубликованной практики Верховного Суда СССР, Верховного Суда РСФСР, Верховного Суда РФ;
зарубежное законодательство, регулирующее вопросы уголовной ответственности за посягательства на земельные отношения;
труды советских и российских ученых, посвященные проблемам уголовно-правовой охраны земельных отношений;
данные деятельности органов государственного земельного контроля, органов предварительного расследования, судебных органов по применению норм УК РФ.
Целью диссертационной работы является определение современного состояния уголовно-правовой охраны земельных отношений посредством проведения анализа ее направлений и содержания, выявление пробелов и противоречий уголовного законодательства в интересующей части, проблем практической деятельности, выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию уголовно-правовой охраны земельных отношений в законодательном и правоприменительном аспектах.
Для достижения целей исследования необходимо решение следующих задач:
анализ видов и содержания земельных отношений как объекта общеправовой и уголовно-правовой охраны;
определение пределов уголовно-правового воздействия на земельные отношения по законодательству России и зарубежному законодательству, места уголовно-правовых норм в системе средств правовой охраны, их взаимодействие с регулятивными положениями и значение для обеспечения законности в земельной сфере;
проведение исторического анализа норм отечественного уголовного законодательства, предусматривающих ответственность за посягательства на земельные отношения;
исследование обусловленности криминализации и декриминализации деяний, нарушающих земельное законодательство;
анализ видов посягательств на земельные отношения и их систематизация;
проведение детального уголовно-правового анализа преступлений, посягающих на отношения по использованию земель, имущественные и организационные земельные отношения;
определение условий и критериев эффективности уголовно-правовой охраны земельных отношений, а также направлений ее совершенствования.
Методологическая основа диссертационного исследования включает общенаучные методы познания - диалектический, исторический, логический, системный, а также применяемые в юриспруденции частнонаучные методы: формально-логический, историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный. Углубленный анализ проблем юридической техники норм УК РФ требует применения метода технико-юридического анализа.
Нормативно-правовая база представлена Конституцией России, законами и иными нормативными правовыми актами СССР, РСФСР, современным российским законодательством различного уровня и отраслевой направленности, а также современным зарубежным уголовным законодательством.
Теоретическую основу исследования составляют научные труды советских, российских, иностранных ученых по теории права, уголовному, земельному, экологическому, гражданскому праву, работы практикующих юристов по проблемам правовой охраны земельных отношений. В частности, теоретическими источниками диссертации послужили работы С.А. Боголюбова, А.И. Бойцова, Е.С. Болтановой, ЯМ. Брайнина, Г.Е. Быстрова, Л.Д. Га-ухмана, П.Ф. Гришанина, П.С. Дагеля, А.Ю, Денисова, А.И. Долговой, Б.В. Ерофеева, И.Э. Звечаровского, М.Г. Иванова, СВ. Изосимова, И.А. Икониц-кой, М.А. Кауфмана, С.Г. Келиной, М.И. Ковалева, В.М. Когана, И.Я. Козаченко, А.И. Коробеева, Л.Л. Кругликова, В.Н. Кудрявцева, А.П. Кузнецова, Н.Ф. Кузнецовой, Б.А. Куринова, В.Д. Ларичева, В.В. Мальцева, А.В. Наумова, Г.П. Новоселова, П.Н. Панченко, В.В. Петрова, В.В. Питецкого, А.И. Ра-рога, В.В. Сверчкова, А.Ю. Сидоренко, B.C. Устинова, П.А. Фефелова, P.O. Халфиной, А.Ю. Чупровой, В.Ф. Щербакова, О.Ф. Шишова и др.
Эмпирическую базу исследования формируют данные, содержащиеся в материалах проверок соблюдения законодательства, проведенных" Межрайонной природоохранной прокуратурой г. Москвы, Природоохранной прокуратурой Московской области, отделом по надзору за соблюдением природоохранного законодательства прокуратуры Архангельской области за период с 2003 по 2006 годы. Достоверность результатов диссертационного исследования подтверждается также выборочным изучением материалов 38 уголовных дел, рассмотренных Московским областным судом, Архангельским областным судом за период с 2000-го по 2006 годы, материалами органов предварительного расследования по возбужденным и прекращенным уголовным делам по фактам нарушения земельного законодательства. Кроме того, изучены и проанализированы опубликованные в российских средствах массовой информации материалы за период с 2000-го по первую половину 2007 года, содержащие сведения о преступлениях, совершаемых в земельной сфере.
Научная новизна диссертации заключается в комплексном, системном подходе к рассмотрению вопросов уголовно-правовой охраны земельной
сферы, до настоящего времени слабо представленном в науке уголовного права. Комплексность исследования выражена в анализе воздействия уголовно-правовых норм на различные виды земельных отношений, обладающих определенной спецификой. В работе отдельно рассматриваются вопросы уголовной ответственности за посягательства на землю как природный объект, объект имущественных прав, объект государственного и муниципального управления.
Системный характер исследования, основанный на тезисе о детерминированности бланкетных уголовно-правовых норм положениями регулятивных отраслей права, позволил осуществить анализ взаимодействия норм УК РФ и норм административного, гражданского, земельного, экологического, налогового законодательства, регулирующих отношения в земельной сфере. С учетом последних изменений отраслевого законодательства исследованы проблемы юридической техники уголовно-правовых норм, обеспечивающих охрану земельных отношений, и выработаны предложения по совершенствованию данных норм и практики их применения.
Результаты исследования отражены в следующих положениях, выносимых на защиту.
1. Земельные отношения являются объектом уголовно-правовой охраны, осуществляемой по нескольким направлениям, учитывающим значение земли как природного объекта и природного ресурса, территориальной основы, объекта имущественных прав, а также объекта государственного и муниципального управления. Несмотря на отсутствие законодательной системы, преступления, совершаемые в земельной сфере, могут быть объединены в несколько групп исходя из характера объекта посягательства. Таким образом, можно заключить, что УК РФ содержит необходимое количество норм, позволяющих обеспечить уголовно-правовую охрану отношений, складывающихся в связи с использованием земель, а также земельных отношений имущественного и организационного характера.
В механизме правовой охраны земельных отношений четко видна взаимосвязь уголовно-правовых и регулятивных отраслевых норм, выражающаяся в том, что нормы УК РФ регламентируют земельные отношения охранительного типа, возникающие в связи с совершением преступления, тогда как нормы гражданского, земельного и иных отраслей права определяют границы уголовно-правовых запретов и конкретизируют содержание диспозиций бланкетных уголовно-правовых норм Особенной части УК РФ.
Криминализация порчи земли и регистрации незаконных сделок с землей - экономически и криминологически обусловленный законодательный шаг, вызванный, во-первых, дестабилизацией экологической ситуации в стране, во-вторых, необходимостью создания механизма правовой охраны формирующихся в процессе экономической реформы земельных отношений принципиально нового характера.
Ст. 254 УК РФ предусматривает основной состав преступления, посягающего на отношения по использованию земель. Неудачная законодательная конструкция данной нормы, во-первых, значительно снижает ее охранительный потенциал, во-вторых, создает трудности в процессе правоприменения, в связи с чем, существует необходимость ее корректировки. Диспозиция нормы нуждается в упрощении, кроме того, представляется целесообразным изменить характер последствий деяния, предусмотрев в качестве таковых причинение существенного вреда окружающей среде. Предлагаемая редакция ч. 1 ст. 254 УК РФ: «1. Порча земли лицом, осуществляющим хозяйственную или иную деятельность, в результате нарушения им правил обращения с опасными химическими или биологическими веществами, отходами производства и потребления, если это повлекло причинение вреда здоровью человека или существенного вреда окружающей среде, -...»
Необходимость повышенной охраны земель сельскохозяйственного назначения требует дополнения ч. 2 ст. 254 УК РФ квалифицирующим признаком в виде опасных последствий в отношении данной категории земель. Предлагаемая редакция ч. 2 ст. 254 УК РФ: «2. Те же деяния, повлекшие де-
градацию земель сельскохозяйственного назначения, а равно совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, -...»
6. В целях устранения различного толкования оценочной категории
предлагается в главе 26 УК РФ предусмотреть определение понятия сущест
венного вреда окружающей среде, сформулировав его следующим образом:
«существенный вред окружающей среде - негативные изменения состояния
окружающей среды в результате хозяйственной или иной деятельности, по
влекшие деградацию естественных экологических систем и истощение при
родных ресурсов, превышающие нормативы в области охраны окружающей
среды более чем в десять раз и (или) требующие затрат на восстановление
нарушенного состояния компонентов и объектов окружающей среды в раз
мере, превышающем сто тысяч рублей».
Также, исходя из необходимости однозначного понимания и применения оценочных признаков, следует дополнить главу 26 УК РФ примечанием, содержащим определения таких понятий как: значительный ущерб, крупный ущерб, тяжкие последствия.
7. Ст. 170 УК РФ обеспечивает уголовно-правовую охрану не только
имущественных земельных отношений, но и порядка деятельности органов
государственной власти и органов местного самоуправления по реализации
управленческих функций в земельной сфере. Недостатком данной уголовно-
правовой нормы является ее несогласованность, во-первых, с положениями
отраслевого законодательства, во-вторых, с санкциями норм главы 30 УК
РФ. Предлагаемая редакция ст. 170 УК РФ: «Регистрация заведомо незакон
ных сделок с землей, прав на землю и их ограничений (обременении), иска
жение учетных данных Государственного кадастра недвижимости, а равно
умышленное занижение размеров платежей за землю либо необоснованное
применение налоговых и иных льгот, если эти деяния совершены из корыст
ной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использова
нием своего служебного положения, -...»
Санкция ст. 170 УК РФ должна предусматривать (помимо существующих) наказание в виде лишения свободы на срок до трех лет.
Неопределенность в субъекте преступления в ст. 170 УК РФ - фактор, препятствующий полноценной «работе» данной нормы. Для устранения этой неоднозначности требуется законодательное уточнение принципа законности и, более конкретно, совершенствование дефинитивной нормы, содержащейся в примечании 1 к ст. 285 УК РФ. Оптимальным вариантом решения данной проблемы является дополнение главы 4 УК РФ статьей об уголовной ответственности должностных лиц, в которой будет сформулировано понятие данной категории субъектов ответственности, аналогично тому, как это предусмотрено административным законодательством.
Норма об ответственности за мошенничество является эффективным средством уголовно-правовой охраны земельных отношений имущественного характера. Вместе с тем, существует пробел в части охраны имущественных интересов организаций от мошеннических действий, состоящий в том, что в ч. 2 ст. 159 УК РФ законодатель рассматривает в числе потерпевших только граждан. В этой связи необходимо исключить из диспозиции ч. 2 ст. 159 УК РФ указание на категорию потерпевшего лица, а также определить в примечании 2 к ст. 158 УК РФ размер значительного ущерба для юридических лиц в денежном выражении в виде фиксированной суммы нижнего предела, равной ста тысячам рублей.
10. Оценивая уголовно-правовую охрану земельных отношений, исходя
из условий и критериев ее эффективности, можно сделать следующий вывод:
уголовно-правой потенциал, содержащийся в нормах УК РФ, во многих слу
чаях не приобретает практических форм реализации, что дает основание ут
верждать об относительной «слабости» механизма уголовно-правового воз
действия на земельные отношения. Причина недостаточной эффективности
уголовно-правовой охраны земельных отношений заключается, прежде все
го, в качественных недостатках уголовного закона, устранение которых воз-
можно посредством корректировки норм УК РФ в соответствии с требованиями юридической техники.
Проблема появления новых форм противоправного завладения земельными участками граждан и юридических лиц, получившая название «земельное рейдерство», не может быть решена путем криминализации нарушений, выведенных за пределы уголовно-правового воздействия с принятием УК РФ, в частности, самовольного захвата земли. Сложные комбинации действий преступников, использующих судебный и административный «ресурсы», требуют более интенсивного применения норм об экономических и должностных преступлениях, институтов совокупности и соучастия, а также совершенствования норм гражданского и арбитражного процессуального законодательства.
Причастность юридических лиц к многочисленным мошенническим действиям с земельной недвижимостью, причиняющим значительный ущерб собственникам и землепользователям, требует создания механизма уголовно-правового воздействия на данных субъектов, преследующего две цели: компенсационную и превентивную. Такая возможность существует в рамках института иных мер уголовно-правового характера, а именно, такой меры как конфискация. В этой связи необходимо расширить содержащийся в п. «а» ч. 1 ст. 104.1 УК РФ перечень преступлений, влекущих конфискацию, дополнив его преступлениями, предусмотренными ч. 2, 3 и 4 ст. 159 УК РФ.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в том, что его основные положения пополнят систему научных знаний в области уголовного, земельного права и могут служить теоретической базой для дальнейшего изучения проблем уголовно-правовой охраны земельных отношений, а также способны оказать положительное влияние на законотворческий процесс, и, учитывая направленность исследования на оптимизацию правоприменения, деятельность судов, правоохранительных и контролирующих органов, органов по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Положения дис-
сертации также могут быть использованы в учебном процессе по преподаванию уголовного, земельного, экологического права.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования нашли отражение:
в десяти опубликованных научных работах общим объемом 10 п.л.;
в выступлениях на научно-практических конференциях в период с 2002 по 2007 гг. в Поморском государственном университете им. М.В. Ломоносова (г. Архангельск), в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова (г. Москва), в Нижегородском филиале Государственного университета - Высшая школа экономики (г. Н. Новгород), а также в ряде других вузов России;
в учебном процессе на факультете управления и права Северодвинского филиала ГОУ ВПО «Поморский государственный университет им М.В. Ломоносова» при преподавании курса «Земельное право» для студентов всех форм обучения.
Объем диссертационного исследования составляет 215 страниц. Структура работы определяется целью и задачами исследования и включает введение, три главы, содержащие в общем количестве восемь параграфов, заключение, и структурированный по разделам список источников.
Содержание и виды земельных отношений как объекта общеправовой и уголовно-правовой охраны
Специфика земельных отношений, обусловленная особенностями их объекта, требует урегулирования данных отношений нормами различных отраслей права, ведущее место среди которых занимает земельное право. Наряду с ним правовое регулирование отношений, возникающих по поводу земли, также осуществляется нормами экологического, гражданского, административного, налогового права. Такой широкий диапазон правовой регламентации данной группы общественных отношений вызван многозначностью и многофункциональностью категории «земля».
Будучи объектом земельного правоотношения, земля имеет определяющее значение в его структуре. В науке земельного права данную категорию принято рассматривать в четырех аспектах: природный объект, природный ресурс, пространственный базис (территория), объект имущественных прав. Кроме того, существует еще конституционно-правовой смысл данного понятия, выраженный в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ1, который созвучен применяемой в международном праве трактовке: земля - основа жизни и деятельности населения.
Соответственно, в зависимости от значения понятия «земля» приоритетным является то или иное ее свойство. Так, если земля используется как средство производства (например, в аграрном секторе), на первый план выступает такое ее качество, как плодородие - способность почвы удовлетворять потребности растений в элементах питания, воде, обеспечивать их корневые системы достаточным количеством воздуха, тепла и благоприятной физико-химической средой для нормальной деятельности1.
Ценность земли как объекта имущественных прав обусловлена тем, что ее использование приносит прибавочный продукт, именуемый земельной рентой, которая может выражаться в виде:
1) дохода от использования земли непосредственно собственником;
2) дохода, получаемого собственником от использования земли треть-ими лицами (например, в виде арендной платы).
Важно отметить, что земля как объект права собственности и иных прав будет представлять интерес только при возможности ее хозяйственной эксплуатации и извлечения полезных свойств, что напрямую зависит от ее качественного состояния. Если естественные природные функции земли будут утрачены (например, в результате неблагоприятных природных или антропогенных воздействий), это приведет к существенному снижению экономической ценности земли, вследствие чего она потеряет свою привлекательность как объект имущественных прав.
Основным показателем качества земли как территориальной основы является стабильное устойчивое состояние почвенной либо иной твердой поверхности, не подверженной процессам деградации, что позволяет возводить на ней жилые, производственные и иные объекты. Не менее важной качественной характеристикой земли также выступает разнообразие и уникальность ландшафтов и природных композиций в границах отдельных территорий, что в большинстве случаев является определяющим фактором для придания соответствующим землям статуса особо охраняемых.
Законодательство России по-разному трактует содержание дефиниции «земля». Анализ правовых норм позволяет выявить двойственный подход: в одних случаях используется термин «земля», в других - «земельный уча сток». Вышеуказанные понятия не являются синонимами. Для уяснения значения, вкладываемого в рассматриваемые понятия, необходимо определить, объектом каких правоотношений является земля и в каком качестве используется.
Если речь идет о земле как о части окружающей среды - природном объекте, то в законодательстве применяется термин «земля». Это прямо следует из положений Федерального закона РФ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» Удалее - Закон об охране окружающей среды), в котором в качестве одного из компонентов природной среды называется земля наряду с другими компонентами: недрами, поверхностными и подземными водами, атмосферным воздухом, животным миром и др.
В гражданском законодательстве используется понятие «земельный участок», однако его содержание не раскрывается2. Впервые на законодательном уровне определение вышеуказанного термина было сформулировано в Федеральном законе РФ от 2 февраля 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» (далее - Закон о земельном кадастре) . Согласно ст. 1 указанного закона «под земельным участком понимается часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами».
По мнению А.В. Дегтева, анализ дефинитивных правовых норм «...позволяет сделать вывод о том, что законодатель подразумевает под землей в юридическом смысле, с одной стороны, поверхностный (почвенный) слой, а с другой, в случае его отсутствия - любую иную земную поверхность»1.
В юридической литературе неоднократно предпринимались попытки разработать единое универсальное определение понятия «земля». Удачным, на наш взгляд, является определение, сформулированное А.В. Дегтевым: «земля - это естественно возникший компонент природной среды, поверхностный (в том числе почвенный) слой суши, расположенный над недрами, характеризующийся особым органоминеральным составом, строением, границами в пространстве и выполняющий необходимые для обеспечения жизнедеятельности человека и окружающей среды функции»2.
В уголовном законодательстве России также присутствует земельно-правовая терминология. В УК РФ понятие «земля» используется в названиях двух составов преступлений - «Регистрация незаконных сделок с землей» (ст. 170 УК РФ) и «Порча земли» (ст. 254 УК РФ).
В уголовно-правовом смысле значение земли выражается, в первую очередь, в том, что она является предметом отдельных преступлений.
В науке уголовного права закрепилось традиционное понимание предмета преступления как «материальной вещи, воздействуя на которую виновный посягает на объект преступления и с определенными свойствами которых закон связывает наличие уголовной ответственности в соответствующих составах преступления3.
Система преступлений, совершаемых в земельной сфере
В юридической литературе неоднократно предпринимались попытки систематизации нарушений земельного законодательства в целом и деяний, признаваемых преступлениями, в частности. Наиболее удачными, на наш взгляд, являются классификации, в основу которых положена многоаспект-ность земли и ее способность выступать в различных правовых качествах: объекта имущественных прав, природного ресурса, природного объекта и объекта государственного управления. В качестве примера можно привести классификацию, предложенную Ю.К. Амелиным1.
Иной подход к систематизации присутствует у Б.В. Тайлашева, который разделил земельные правонарушения на две группы:
1) правонарушения, лишенные экологических последствий и не связанные с причинением вреда земле как составляющей части окружающей природной среды;
2) правонарушения, связанные с причинением вреда землям и являющиеся одновременно экологическими правонарушениями2.
Не ставя сейчас задачу подробного анализа вышеприведенных классификаций, заметим, что существуют и иные подходы к систематизации земельных правонарушений, но они, в основном, базируются на многозначности земли как правовой категории, что представляется правильным.
Если рассматривать виды преступлений, совершаемых в земельной сфере, то необходимо отметить, что в научной литературе встречаются различные точки зрения относительно оценки изменений, произошедших с принятием УК РФ. В частности, Э.Н. Жевлаков отмечает, что «в новом УК число норм о преступлениях, связанных с причинением вреда природной среде, увеличилось более чем втрое...»1. Противоположное мнение высказывают Н.А. Духно и Г.В. Чубуков, считающие, что «новый УК РФ 1996 г. значительно сократил число общественно опасных правонарушений в области зе-мельного правопорядка, признаваемых преступлениями» . С подобным утверждением нельзя согласиться. По нашему мнению, несмотря на декриминализацию двух специальных составов преступлений в земельной сфере -самовольного захвата земли (ст. 199 УК РСФСР), умышленной потравы посевов и повреждения полезащитных и иных насаждений (ст. 168 УК РСФСР), новый уголовный закон не только не сузил сферу охранительного воздействия на земельные отношения, но в значительной степени расширил ее за счет введения ответственности за регистрацию незаконных сделок с землей и порчу земли. О предпосылках и значении криминализации данных деяний уже говорилось в первой главе работы.
Рассматривая существующие виды посягательств на земельные отношения необходимо сразу оговориться, что их систематизация возможна только на теоретическом уровне. Говорить о законодательной системе преступлений в земельной сфере нельзя, так как в УК РФ преступления подобного вида в самостоятельную группу не выделены, в отличие, например, от экологических, сосредоточенных в главе 26 УК РФ.
В научной литературе представлены различные классификации преступлений, совершаемых в земельной сфере. Основным классификационным критерием в большинстве случаев является содержание земельных отношений. Так, Б.В. Ерофеев все преступления, связанные с земельными отношениями, разделяет на четыре группы:
1) носящие экологический характер (посягательства на землю как элемент экосистемы);
2) носящие экономический характер (посягательства на землю как хозяйственный, имущественный объект);
3) посягающие на землю как объект государственного управления;
4) связанные с землей (имеющие непосредственное отношение к тому, что произрастает на земле)1.
В рамках каждой из указанных групп Б.В. Ерофеев выделяет общие составы, посягающие на земельные отношения как на дополнительный объект, и специальные, предусматривающие данные отношения в качестве основного объекта.
В первой группе к специальным составам автор относит порчу земли (ст. 254 УК РФ), нарушение правил охраны и использования недр (ст. 255 УК РФ), к общим - нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246 УК РФ), нарушение правил обращения с экологически опасными веществами и отходами (ст. 247 УК РФ), нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262 УК РФ) и некоторые другие экологические преступления.
Во второй группе к специальному составу отнесена регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170 УК РФ), к общим - умышленное уничтожение или повреждение имущества (ст. 167 УК РФ), уничтожение или повреждение имущества по неосторожности (ст. 168 УК РФ), принуждение к совершению сделки либо к отказу от ее совершения (ст. 119 УК РФ) и т.д.
В рамках третьей группы Б.В. Ерофеев специальных составов не выделяет, к общим относит самоуправство (ст. 330 УК РФ).
Соглашаясь в целом с приведенной классификацией, отметим, тем не менее, два неоднозначных момента. Во-первых, Б.В. Ерофеев относит регистрацию незаконных сделок с землей (ст. 170 УК РФ) к преступлениям, носящим исключительно экономический характер, с чем, на наш взгляд, нельзя согласиться. Не отрицая экономической направленности данного деяния, считаем, что в полной мере обоснованно включение его также и в число по сягательств на землю как объект государственного управления. Выше мы отмечали, что особенность данного преступления как раз и заключается в том, что оно имеет двойной объект: порядок экономической деятельности и порядок осуществления управленческих функций в земельной сфере.
Конкретизированная характеристика преступлений, посягающих на имущественные и организационные земельные отношения
Среди преступлений, посягающих на имущественные и организационные земельные отношения, по нашему мнению, заслуживают подробного анализа следующие деяния: регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170 УК РФ), мошенничество (ст. 159 УК РФ), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) и превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ)1.
Анализ преступления, предусмотренного ст. 170 УК РФ, начнем с объективной стороны, так как объект рассматриваемого деяния подробно был исследован в первой главе работы.
Объективная сторона состава регистрации незаконных сделок с землей предусматривает совершение трех действий:
- регистрацию заведомо незаконных сделок с землей;
- искажение учетных данных государственного земельного кадастра;
- умышленное занижение размеров платежей за землю.
Применительно к первому действию представляется важным определить, что понимается под «незаконной сделкой с землей». Многие ученые незаконность сделок с землей рассматривают в ракурсе гражданско-правовой трактовки понятия «недействительность сделок», в большинстве случаев отождествляя данные понятия. Однако такой подход представляется не совсем верным.
Для целей правильного применения ст. 170 УК РФ важно определить, какие недействительные сделки подпадают под категорию «незаконных» по смыслу данной статьи.
Согласно ГК РФ недействительные сделки разделяются на два вида: оспоримые и ничтожные. Их принципиальное различие заключается в том, что ничтожная сделка недействительна с момента ее совершения, оспоримая - с момента признания ее недействительной решением суда. Полагаем, что необходимость констатации судом недействительности оспоримой сделки не позволяет рассматривать данную категорию сделок как незаконные с позиции ст. 170 УК РФ1. Таким образом, незаконной по смыслу ст. 170 УК РФ можно считать только ничтожную сделку.
Определение незаконности сделки требует обращения к различным правовым источникам, устанавливающим как общие правила совершения сделок с земельными участками, так и особенности применительно к отдельным категориям земель. Среди них следует указать, прежде всего, ГК РФ, ЗК РФ, а также специальные законы, регулирующие правовой режим земель различных категорий2.
Подчеркнем, что уголовно-наказуемым по ст. 170 УК РФ является не факт совершения незаконной сделки с землей, а факт ее регистрации.
Особенностью системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, введенной Законом о регистрации прав на недвижимость, является то, что она предусматривает два вида регистрационных действий: регистрацию прав и регистрацию сделок1.
В научной литературе прочно закрепилось мнение о необходимости государственной регистрации всех сделок с недвижимым имуществом, включая земельные участки. Такой вывод не находит подтверждения в результате анализа положений действующего законодательства. Обязательность регистрации сделки с землей может быть установлена только законом, что прямо следует из п. 2 ст. 25 ЗК РФ .
Государственная регистрация проводится в порядке, определенном Законом о регистрации прав на недвижимость и конкретизированном Приказом Министерства юстиции РФ от 14 сентября 2006 г. N 293 «Об утверждении административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее - Приказ Минюста № 293)3.
Регистрационная процедура складывается из ряда последовательно совершаемых действий, самым важным из которых является правовая экспер тиза. Именно в рамках данной процедуры может быть установлен незаконный характер сделки с землей .
В диспозиции ст. 170 УК РФ содержится указание на регистрацию только незаконных сделок с землей. Действия по регистрации незаконных прав на земельные участки остались за рамками объективной стороны состава. Подобное игнорирование в уголовном законе второй составляющей системы государственной регистрации в отношении недвижимого имущества -серьезный пробел уголовно-правовой охраны земельного оборота.
Рассогласованность норм уголовного и отраслевого законодательства не присутствовала изначально. Она стала следствием изменений порядка совершения сделок с земельными участками. В период работы над проектом УК РФ действовавший порядок оборота недвижимого имущества предусматривал регистрацию всех без исключения сделок с объектами недвижимого имущества2. С принятием ГК РФ данное правило было отменено. В этой связи обозначилась проблема отраслевой несогласованности правовых норм.
Если обратиться к теоретическим основам квалификации преступлений, уместно вспомнить, что в науке уголовного права выделяют постоянные и переменные признаки объективной стороны. «Под постоянными понимаются такие признаки, содержание которых остается неизменным в течение всего времени действия уголовного закона и не зависит существенным образом от конкретных обстоятельств совершенного преступления. Соответст венно, переменными следует называть признаки, содержание которых может измениться без изменения текста диспозиции статьи особенной части УК»1.
Условия и критерии эффективности уголовно-правовой охраны земельных отношений
Эффективность уголовно-правовой охраны общественных отношений (вне зависимости от их вида и содержания) - важный фактор обеспечения законности и правопорядка в общества. Данный качественный признак исследуемого направления деятельности государства предполагает, во-первых, определение условий, под которыми понимается «основа, предпосылка чего-либо» , «обстоятельство, от которого что-нибудь зависит» , во-вторых, формулирование критериев - «признаков, на основании которых производится оценка, определение или классификация чего-либо»3.
Если трансформировать приведенные интерпретации к такому явлению как эффективность уголовно-правовой охраны, то необходимо отметить, что условия и критерии, по которым возможно судить о действенности данной охраны, должны определяться относительно уголовного закона, поскольку именно он является инструментом такой деятельности, средством обеспечения правопорядка и законности4.
В научной литературе существуют различные классификации условий эффективности уголовно-правовых норм5. Наиболее оптимальной нам представляется классификация, предложенная В.Н. Кудрявцевым, В.Н. Никитинским, И.С. Самощенко и В.В. Глазыриным . Указанные ученые выделяют три группы условий: уровень законодательства, уровень правоприменительной деятельности, уровень правосознания участников правоотношений. Сосредоточим внимание на первых двух группах условий, так как они носят объективный характер, тогда как третья - субъективна2.
Среди конкретных условий, относящихся к первой группе, следует выделить: социально-экономическую и криминологическую обоснованность уголовно-правовых норм; возможность уголовного закона обеспечить охрану прав и свобод личности, наиболее важных интересов общества и государства; высокий уровень законодательной техники, отсутствие пробелов; строгую подчиненность и согласованность уголовно-правовых норм; предупредительное значение уголовного закона.
Ориентируясь на перечисленные условия, дадим характеристику норм УК РФ, обеспечивающих уголовно-правовую охрану земельных отношений.
В предыдущих главах исследования мы пришли к выводу о том, что земельные отношения достаточно полно охвачены охранительным действием уголовно-правовых норм. Несмотря на отсутствие законодательной системы, преступления, совершаемые в земельной сфере, могут быть объединены в несколько групп, предусматривающих в качестве объекта посягательства различные виды земельных отношений. Таким образом, можно заключить, что УК РФ содержит необходимое количество норм, позволяющих обеспечить уголовно-правовую охрану отношений, складывающихся в связи с использованием земель, а также земельных отношений имущественного и организационного характера.
В определенной мере данный вывод может быть сделан в результате сравнительного анализа норм УК РФ и положений уголовного законодатель ства отдельных зарубежных стран, содержащих основания уголовной ответственности за преступления в земельной сфере.
Наибольший интерес в этом плане представляет сопоставление норм Уголовных кодексов стран ближнего зарубежья, принимая во внимание «...общность основных характеристик и тенденций развития преступности в государствах Содружества, ... сохранившееся принципиальное сходство уголовно-правовых систем, общность правовых традиций, сформировавшихся за несколько десятилетий существования в одном государстве»1. Кроме того, следует учитывать, что для многих государств бывшего СССР базой для формирования национального «постсоветского» уголовного законодательства стал Модельный Уголовный кодекс для государств - участников СНГ 1996 г. (далее - Модельный УК).
Важным моментом является отсутствие в Модельном УК состава регистрации незаконных сделок с землей. Первой из стран СНГ уголовно-правовой запрет должностных злоупотреблений в сфере оборота природных объектов установил Казахстан. Ст. 225 Уголовного кодекса Республики Казахстан предусматривает ответственность за регистрацию незаконных сделок по природопользованию, искажение данных государственного учета и государственных кадастров природных ресурсов, умышленное занижение платы за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей среды, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения3. На основе сопоставления данной нормы со ст. 170 УК РФ можно заключить, что российский законодатель несколько сузил сферу уголовной наказуемости, установив уголовно-правовой запрет противоправного поведения должностных лиц только в отношении одного природного объекта - земли.
Несколько иную конструкцию состава экономического преступления земельной направленности можно увидеть в уголовном законодательстве Азербайджана. Так, ст. 188 Уголовного кодекса Азербайджанской Республики предусматривает уголовную ответственность за нарушение права собственности на землю1. Схожую диспозицию содержит ст. 154.1. УК Эстонской Республики2.
Анализ уголовного законодательства упомянутых выше и некоторых других государств позволяет сделать вывод о том, что Россия оказалась одной из немногих среди стран бывшего СССР, осознавшей важность введения уголовной ответственности за преступление, посягающее на законный порядок оборота земель, что, безусловно, является заслугой российского законодателя. Вместе с тем, опираясь на положительный зарубежный опыт, нельзя не обратить внимание на то обстоятельство, что за рамками действия уголовного закона остались противоправные сделки с другими, помимо земли, видами недвижимого имущества. Непонятно, по каким причинам не была осуществлена криминализация регистрации незаконных прав на участки лесного фонда, водные объекты, участки недр и незаконных сделок с ними . Стоит отметить, что последствия, которые могут наступить в результате совершения незаконных сделок с вышеуказанными компонентами природной среды, характеризуются равной, а в некоторых случаях, даже большей степенью общественной опасности, чем это имеет место при регистрации незаконных сделок с землей и прав на землю. В этой связи полагаем, что расширение сферы уголовно-правовой охраны отношений в сфере оборота природных объектов за счет криминализации незаконной легализации сделок с лесными участками, водными объектами, участками недр является принципиальным направлением совершенствования уголовного законодательства России.
Институт охраны природы и обеспечивающие его механизмы, включая блок соответствующих уголовно-правовых норм, занимает значительное место в законодательстве других стран. Анализ УК ряда стран ближнего зарубежья позволяет утверждать, что наиболее полно природоохранительные отношения охвачены действием уголовно-правовых норм в Уголовном кодексе Республики Беларусь1.
