Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Противодействие незаконному обороту документов, в том числе паспортов, в сфере миграции, в истории России, международном праве и законодательствезарубежных странах 14
1.1. Исторический аспект ответственности за незаконный оборот документов, в том числе паспортов, в сфере миграции в России 14
1.2. Ответственность за незаконный оборот документов, в том числе паспортов, в сфере миграции, по международному праву и уголовному законодательству зарубежных стран 27
1.3. Уголовная и административная ответственность за незаконный оборот документов, в том числе паспортов в действующем законодательстве Российской Федерации 44
Глава 2. Уголовная ответственность за незаконную выдачу паспорта гражданина Российской Федерации и за внесение заведомо ложнь сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение граждан ства Российской Федерации 57
2.1. Паспорт и иные документы как предметы состава преступления, предусмотренного ст. 292.1 УК РФ 57
2.2. Особенности объективной стороны состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 292.1 УК РФ 92
2.3. Субъективные признаки состава преступления, предусмотренного ч. 1ст. 292.1 УК РФ 125
Глава 3. Неисполнение или* ненадлежащее исполнение должностнымлицом или государственным, служащим своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это повлекло незаконную выдачу паспорта гражданина Российской Федерации иностранному гражданину или лицу без гражданства либо незаконное приобретение гражданства Российской Федерации 151
3.1. Объективные признаки состава преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 292.1 УК РФ 151
3.2. Субъективные признаки состава преступления, предусматривающего неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом или государственным служащим своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это повлекло незаконную выдачу паспорта гражданина Российской Федерации иностранному гражданину или лицу без гражданства либо незаконное приобретение гражданства Российской Федерации 166
Заключение 174
Библиография 177
Приложение 205
- Исторический аспект ответственности за незаконный оборот документов, в том числе паспортов, в сфере миграции в России
- Ответственность за незаконный оборот документов, в том числе паспортов, в сфере миграции, по международному праву и уголовному законодательству зарубежных стран
- Паспорт и иные документы как предметы состава преступления, предусмотренного ст. 292.1 УК РФ
- Объективные признаки состава преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 292.1 УК РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Федеральным законом от 08 апреля 2008 г. № 43-ФЗ «О внесении изменений вУголовный кодекс Российской Федерации» была введена новая статья 292.1 «Незаконная выдача паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации»1, которая направлена на противодействие серьезным негативным процессам, происходящим в настоящее время в России: во-первых, незаконной миграции, во-вторых, коррупции.
Проблема незаконной миграции на современном этапе развития нашей страны существенно возросла. Появляются лица, которые не только ищут убежище в России, нарушают установленные правила при пересечении государственной границы или пытаются проехать в третью страну через ее территорию, но и незаконно въезжают для ведения нелегальной деятельности. Рост нелегальной миграции способствует увеличению уровня общеуголовной преступности иностранцев и лиц без гражданства, а также преступлений против указанной категории лиц. Незаконная миграция на территории России нередко используется для занятия законной или незаконной коммерческой деятельностью, для совершения незаконных действий с наркотиками, оружием, валютой, для поиска нелегальных каналов проникновения в другие страны, для совершения иных преступных деяний. Кроме того, незаконная миграция расширяет базу для организованных преступных группировок, международных террористических и экстремистских организаций, что создает угрозу национальной безопасности страны.
На наличие обозначенной проблемы обращено особое внимание Президента Российской Федерации в Указе от 12 мая 2009 г. № 537 «Об утверждении Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», где говорится: «... на обеспечение национальных интересов Российской Федерации, в частности, будут влиять угрозы, связанные с неконтролируемой и незаконной миграцией» (п. 10)2.
По экспертным оценкам, в настоящее время в России находится от 1,5 до 10 млн. человек без определенного правового статуса, покинувших государства 1 СЗ РФ.-2008.-№ 15 - Ст. 1444. 2 СЗ РФ.- 2009.- № 20 - Ст. 2444. своей национальной принадлежности3. Ежегодно в Россию въезжает около 22 млн. иностранных граждан, из них 80% - граждане стран СНГ, при этом 44% иммигрантов хотят приобрести российское гражданство4.
Незаконная миграция-зачастую носит характер хорошо организованного преступного бизнеса, к которому причастны как преступные группы, так и должностные лица государственных органов5.
В* соответствии с законодательством функции по противодействию незаконной миграции в России возложены на ряд ведомств: Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее - МВД России), Федеральную службу безопасности Российской Федерации (далее - ФСБ России), Федеральную миграционную службу (далее - ФМС Боссии), Федеральную таможенную службу (далее - ФТС России). Действия должностных и иных уполномоченных лиц указанных министерств, способствующие незаконной миграции, обладают повышенной общественной опасностью. Наличие коррупционных рисков в миграционной службе подтверждается обращениями граждан. Так, с начала 2010 г. в ФМС России поступило 16 745 обращений граждан, содержащих критические замечания, связанные с организацией работы территориальных органов миграционной службы6.
Российский законодатель предпринимает определенные меры по противодействию коррупции. Так, в Указе от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия, коррупции на 2010-2011 годы» сказано, что во исполнение Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № Пр-1568, в России создана законодательная база противодействия коррупции, приняты соответствующие организационные меры по предупреждению коррупции и активизирована деятельность правоохранительных органов по борьбе с ней7.
Привлечение к уголовной ответственности — одна из наиболее эффективных мер борьбы с коррупционной и миграционной преступностью, а неопреде-
Магеррамов М. А Нелегальная миграция в России (криминологический аспект проблемы) // «Черные дыры» в российском законодательстве- 2007- № 4.- С. 301-302.
Танцоров Л. П. Организация работы ФМС России по упорядочению и регуляризации внешней трудовой миграции и противодействию незаконной миграции // Миграционное право - 2007.-№ 2- С. 31. 5 Бессонов А. Уголовная ответственность за организацию незаконной миграции // Законность- 2005- № 12.-С. 11. 6 Агеев И Борьба с коррупцией [Электронный ресурс]. URL: (дата обращения: 12.12.2010). 7 См : СЗ РФ.- 2010.- № 16 - Ст. 1875. ленность законодательных дефиниций существенно снижает действенность уголовно-правовых средств. Так, серьезную опасность представляют служебные подлоги документов, незаконная* выдача паспортов, в результате которых иностранцы и лица без гражданства незаконно получают гражданство РФ.
Процесс совершенствования механизма правового регулирования миграционных и коррупционных процессов в течение последних 10-15 лет осуществляется постоянно. В/ то же время в связи с проведением социально-экономических реформ и необходимостью достижения должного уровня миграционной и коррупционной безопасности потребовалось внесение ряда дополнений и изменений в действующее российское законодательство. В частности, несмотря на то, что проблема поддельных паспортов для России не новая, однако ее масштабы, по мнению специалистов, стали настолько огромными, что сегодня, в условиях существования террористической угрозы и наличия коррупционных проявлений в миграционных процессах, появилась необходимость формулирования новых норм, в числе которых следует назвать статью 292.1 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ).
Однако конструкция указанной статьи вызывает сложности при применении и влечет квалификационные ошибки, что обусловливает необходимость детального исследования и толкования уголовно-правовой нормы, предусмотренной ст. 292.1 УК РФ, а также выработки предложений, направленных на-ее совершенствование.
В настоящее время имеет место насущная потребность комплексного изучения, а также уголовно-правового регулирования миграционной и паспортно-регистрационной системы, которая, как показывает исторический и зарубежные опыт, является эффективным административно-правовым средством» обеспечения безопасности личности, общества и государства. Все это свидетельствует об актуальности избранной темы и определяет цели настоящего исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного системного анализа ответственности за незаконную выдачу иностранному гражданину или лицу без гражданства паспорта гражданина Российской Федерации и внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации, особенностей конструкции составов преступлений, предусмотренных ст. 292.1 УК РФ, разработать рекомендации по совершенствованию действующего уголовного законодательства России и практики его применения.
Достижение указанных целей определило постановку и решение следую- щих задач: проанализировать международные правовые акты о борьбе с подлогами документов уполномоченными субъектами, в том числе с незаконной выдачей паспортов; провести сравнительно-правовое исследование уголовного законодательства ряда стран дальнего зарубежья, государств-участников СНГ об ответственности за служебные подлоги, в-том числе за незаконную выдачу паспорта; изучить российское законодательство дореволюционного (до октября 1917 г.), советского и постсоветского периодов об уголовной ответственности за служебные подлоги и незаконный оборот паспортов; исследовать правоприменительную практику для предупреждения незаконной выдачи иностранному гражданину или лицу без гражданства паспорта гражданина Российской Федерации и внесение заведомо ложных сведенийв* документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации, провести системный анализ элементов и признаков составов преступлений, предусмотренных ст. 292.1 УК РФ; выявить и изучить проблемные вопросы толкования норм, предусмотренных ст. 292.1 УК РФ, и квалификации содеянного; раскрыть особенности решения проблем соотношения составов преступлений, предусматривающих ответственность за незаконную выдачу иностранному гражданину или лицу без гражданства паспорта гражданина Российской Федерации и внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации, и смежных составов преступлений; сформулировать научно обоснованные предложения, направленные на' совершенствование законодательства о противодействии незаконной выдаче иностранному гражданину или лицу без гражданства паспорта гражданина Российской Федерации и внесению заведомо ложных сведений в документы, повлекшему незаконное приобретение гражданства Российской Федерации. разработать теоретические основы квалификации указанного деяния как общественно опасного, противоправного деяния, посягающего на общественные отношения, обеспечивающие законный оборот паспортов и иных документов.
Объектом*исследования,являются отношения, возникающие в сфере уголовно-правового противодействия незаконной выдаче иностранному гражданину или лицу без гражданства паспорта гражданина Российской Федерации и внесению заведомо ложных сведений в документы, повлекшему незаконное приобретение гражданства Российской Федерации.
Предмет исследования составляют: международные правовые акты, зарубежное и российское законодательство об ответственности за незаконную выдачу иностранному гражданину или лицу без гражданства паспорта гражданина Российской Федерации и внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации; уголовно-правовая норма об ответственности за указанное деяние и практика ее применения; опубликованные научные исследования в виде статей, комментариев по рассматриваемой проблеме; статистические данные и материалы! судебно-следственной практики по теме диссертации.
Степень разработанности темы исследования. В отечественном уголовном праве проблемам борьбы со служебными подлогами в сфере миграции уделяли внимание А. В. Бриллиантов, А. И. Чучаев, Б. Д. Завидов и др.
Значительный интерес для исследования уголовно-правовых аспектовітемьі представляют работы ученых, занимающихся проблемами уголовной ответственности за незаконный оборот документов, в том числе паспортов, уполномоченными субъектами: А. И. Рарога, Б. В. Волженкина, А. Э. Жалинского, С. В. Максимова, А. В. Номоконова, П. С. Яни, Н. А. Егоровой, Л. А. Букалеровой, И. А. Клепицкого, И: А. Юрченко, Л. Г. Устьева и др.
Проблемы ответственности за незаконную выдачу иностранному гражданину или лицу без гражданства паспорта гражданина Российской Федерации и внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации, не были рассмотрены в монографических работах в связи с тем, что исследуемая норма принята совсем недавно - в 2008 году. Таким образом, комплексный анализ и детальная разработка вопросов уголовной ответственности за преступление, предусмотренное ст. 292.1 УК РФ, не проводились.
Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания общественных процессов и социально-правовых явлений. В ходе исследования были использованы общенаучные, частнонаучные и специальные методы познания: историко-правовой, формально-логический, сравнительно-правовой, статистический, конкретно-социологический, изучения и анализа документов и др.
Для глубокого уяснения сущности рассматриваемой темы использовался контент-анализ норм, закрепленных положениями законов, иных нормативных правовых актов. В целях сравнения российского и зарубежного законодательст- ва в исследуемой области применялся компаративный анализ. Для изучения тенденций развития российского законодательства использовался историко-правовой метод. Для раскрытия типологии преступлений применялся криминологический анализ. Метод юридико-технического анализа позволил сформулировать и внести предложения по совершенствованию положений действующего уголовного законодательства, направленного на противодействие подлогам.
Теоретической основой диссертационного исследования стали научные труды зарубежных ц отечественных ученых в области международного, уголовного, административного права, криминологии.
Нормативная база исследования представлена Конституцией Российской Федерации, Уголовным кодексом РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, а также иными нормативными правовыми актами, международными правовыми актами, относящимися к исследуемым проблемам, дореволюционным и современным законодательством России, уголовным законодательством иностранных государств, ведомственными нормативными актами.
Эмпирическую*базу исследования составляют: материалы 49 уголовных дел об ответственности за незаконную выдачу иностранному гражданину или лицу без гражданства паспорта гражданина РФ и внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства РФ, рассмотренных судами за период с 2009 г. по 2010 г.; результаты опроса 56'рес-пондентов (сотрудников миграционной службы, судей, следователей и адвокатов); статистические данные Главного информационно-аналитического центра МВД России; разъяснения Верховного Суда РФ; материалы средств массовой информации, сети Интернет по исследуемой проблематике.
В диссертации использованы эмпирические данные, полученные в результате криминологических и уголовно-правовых исследований, проводимых дру-гими учеными.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые после введения в УК РФ ст. 292.1 был осуществлен комплексный теоретический анализ уголовно-правовых проблем, связанных с ответственностью за незаконную выдачу иностранному гражданину или лицу без гражданства паспорта гражданина РФ и внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства РФ, на основе чего разработаны теоретические основы уголовно-правовой оценки данных преступлений; сформулированы предложения, направленные во-первых, на совершенствование действующего российского законодательства об ответственности за указанные деяния и практики его применения, во-вторых, на совершенствование законодательства о противодействии незаконной выдаче иностранному гражданину или лицу без гражданства паспорта гражданина РФ и внесению заведомо ложных сведений* в документы, повлекшему незаконное приобретение гражданства РФ.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Преступления в сфере порядка управления, способствующие незаконной миграции, опосредованно негативно влияют на обеспечение национальной безопасности в целом, при этом существующая правоприменительная практика достаточно противоречива, что требует дальнейшей разработки мер противодействия им, в том числе силами уголовного права.
2'. Основным объектом состава преступления, предусмотренного ст. 292.1 УК РФ, являются общественные отношения, охраняющие регламентированную законодательством деятельность публичного аппарата власти и управления в сфере миграции, а именно: при предоставлении гражданства Российской Федерации иностранным гражданам и лицам без гражданства. Дополнительным объектом состава преступления выступает нормативно установленный оборот официальных документов в органах государственной и муниципальной службы.,
3. По сходству конструкций и содержанию ч. 1 ст. 292.1 УК РФ является специальной нормой по отношению к составу преступления, предусмотренного ст. 292 («Служебный подлог») УК РФ, а ч. 2 - по отношению к ст. 293 («Халатность») УК РФ и также носят антикоррупционный характер. Второе существенное назначение ст. 292.1 УК РФ - противодействие незаконной миграции. В'целом редакция ст. 292.1 УК РФ признана неудачной, в связи с чем представлено* обоснование исключения ее из уголовного закона. Вместо нее предлагается дополнить первые части ст. ст. 292 и 293 УК РФ и изложить их в следующей редакции: «Статья 292. Служебный подлог
1. Служебный подлог, то есть внесение должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности либо повлекли незаконную выдачу паспорта или иного документа, удостоверяющего законное пребывание в Российской Фе- дерацгш, либо незаконное приобретение гражданства Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства, — наказываются... (далее по тексту).
Статья 293. Халатность
1. Халатность, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом либо государственным служащим своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это повлекло причинение крупного ущерба или существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства либо повлекло незаконную выдачу паспорта либо незаконное приобретение граоюданства Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без граоюданства, - наказываются... (далее по тексту)».
Обосновывается целесообразность установления уголовной ответственности за незаконную выдачу должностным лицом или государственным служащим не только паспорта гражданина Российской Федерации иностранному гражданину или лицу без гражданства, но и иного официального документа, удостоверяющего законное пребывание указанных лиц в Российской Федерации, в связи с чем предложено дополнить диспозицию ч. 1 ст. 292 УК РФ указанием на незаконность выдачи не только паспорта, но и «иного документа, удостоверяющего законное пребывание в Российской Федерации».
Установлено, что на сегодняшний день субъектами незаконной выдачи паспорта гражданина Российской Федерации иностранному гражданину или лицу без гражданства могут быть только должностные лица или государственные служащие учреждений Федеральной миграционной службы и их подразделений, однако внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации, может быть осуществлено как должностным лицом, государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, так и иными субъектами, например частными нотариусами. В связи с этим их необходимо включить в круг субъектов деяния, предусмотренного ст. 292.1 УК РФ.
Обоснована целесообразность введения в УК РФ новой Главы 32.1 под названием «Преступления против порядка въезда иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию, их выезда из Российской Федерации, а также правила пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», в которую, помимо существующих ст. ст. 322, 322.1, 323, предложено включить новые статьи и изложить их в следующей редакции: «Статья 322.2. Предоставление ложных сведений или подложных документов для получения паспорта гражданина Российской Федерации либо незаконного приобретения гражданства Российской Федерации
1. Предоставление иностранным гражданином и лицом без гражданства ложных сведений или подложных документов для получения паспорта гражданина Российской Федерации либо незаконного приобретения гражданства Российской Федерации, - наказывается....
Статья 322.3. Подделка, изготовление или сбыт поддельных документов для получения паспорта гражданина Российской Федерации либо незаконного приобретения гражданства Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства либо использование заведомо подложного паспорта гражданина Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства
1. Подделка, изготовление или сбыт поддельных документов для получе ния паспорта гражданина Российской Федерации, иного официального доку мента, удостоверяющего правовое положение иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, либо незаконного приобретения гражданства Российской Федерации, - наказывается....
2. Использование заведомо подложного паспорта гражданина Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства, - наказывается....
3. Деяния, указанные в частях 1 или 2 настоящей статьи, совершенные с целью скрыть другое преступление или облегчить его совершение, - наказывается...».
7. Результаты анализа практики применения предусмотренных УК РФ статей о незаконном обороте документов позволили сделать вывод, что, несмотря на наличие таких деяний, на практике ни в одном случае предметом преступления не был признан официальный документ, выданный уполномоченными органами иностранных государств или международных организаций, в этой связи обосновывается необходимость расширения существующего в теории уголовного права понятия «официальный документ» и признания указанных документов таковыми.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что с момента выделения- в качестве самостоятельного преступления и установления уголовной, ответственности за незаконную выдачу иностранному гражданину или лицу без гражданства паспорта гражданина1 Российской Федерации*и внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации, впервые проведен комплексный^ анализ элементов и признаков данных составов преступлений. Выводы и предложения по совершенствованию действующего уголовного- законодательства об ответственности за незаконную выдачу иностранному гражданину или лицу без гражданства паспорта гражданина Российской Федерации и внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации, вызваны необходимостью приведения их в соответствие с международными правовыми актами, повышения качества правоприменения и усиления борьбы с этими негативными явлениями уголовно-правовыми средствами.
Сформулированные в диссертации положения, выводы и предложенияемо-гут быть использованы в законотворческом процессе при совершенствовании, УК РФ, а также могут быть учтены при подготовке постановлений Пленума Верховного Суда РФ и в качестве рекомендаций практическими работниками.
Значимость работы также состоит в том, что отдельные положения исследования вводятся в научный оборот впервые и могут быть использованы, при разработке лекционных курсов по таким дисциплинам, как «Уголовное право» и «Криминология».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на кафедре уголовного права и процесса юридического факультета РУДН, нашли свое отражение в 6 публикациях автора в юридических, научно-практических журналах, в том числе в 2 изданиях, указанных в Перечне Высшей аттестационной комиссии, а также были представлены в выступлениях автора на международных и всероссийских научно-практических конференциях.
Всего по теме исследования автором опубликовано 8 работ общим объемом 3,6 п. л.
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, трех глав, содержащих восемь параграфов, заключения, библиографии и приложения.
Исторический аспект ответственности за незаконный оборот документов, в том числе паспортов, в сфере миграции в России
В целях анализа существующих правоприменительных проблем с незаконным оборотом документов, в том числе паспортов, в сфере миграции, считаем целесообразным рассмотреть эволюцию уголовной ответственности за указанные противоправные деяния, а также периоды становления паспортной системы в России.
Впервые паспорта в виде «дорожных грамот» были введены не в России, а Германии в XV веке, а затем и в других странах Европы, они служили для цели отделять состоятельных путешественников от бродяг и разбойников. Существовали «чумные паспорта» (для жителей зачумленных территорий, чтобы не допустить распространения болезни), «военные паспорта» (для ловли дезертиров).
В России начало паспортной системе было положено достаточно поздно, лишь в XVIII веке, что было связано, на наш взгляд, с необходимостью контроля сначала за внутригосударственными, даже более мелкими — городскими, сельскими процессами миграции. В связи со значительным ростом государственных повинностей, большого объема принудительных работ на строительстве заводов, городов и флота в первой четверти XVIII в. крестьяне, работные люди и солдаты стали совершать массовые побеги из мест проживания.
В целом законодательство того времени переживало бурный рост, связанный с реформами во всех областях государственного управления и хозяйства: Так, за первую четверть столетия было принято 46 указов, инструкций воеводам и т. п., относящихся к беглым, из них за шесть лет - с 1720 по 1725 год - 30 указов. В частности ряд законов был посвящен именно сыску беглых крестьян, работных людей и солдат.
Контроль за предотвращением побегов крестьян возлагался на командный состав полков в пределах их расквартирования и на священников в их приходах. Законодательство петровского времени уделило значительно больше внимания выработке мер предупреждения побегов, чем это было во второй половине XVII в. При Петре I подушная подать, первая ревизия податного населения, слившая различные слои феодально-зависимого населения в единую податную массу, введение паспортной системы, приписка и покупка деревень к мануфактурам — все это резко усилило эксплуатацию крестьян как светскими и духовными феодалами, так и самим государством. На службу охраны крепостного устава был поставлен весь государственный аппарат
Одним из основных документов, имеющих значение при введении паспортной системы, является Указ 26 июня 1724 г., получивший название «Плакат о зборе подушном и протчем», согласно которому крестьянину разрешалось кормиться работой в границах уезда не далее 30 верст от двора при наличии письменного отпуска, выданного помещиком или приказчиком. При уходе на заработки в другой уезд крестьянину требовалось иметь паспорт за подписью официальных лиц (помещика или в его отсутствие приказчика) (п. 12). В пропускном письме, подписанном земским комиссаром и заверенном полковой печатью, выдаваемом на срок не более трех лет, описывались рост, лицо и непременные приметы человека, его получившего9.
В п. 14 устанавливалось требование обязательного указания в пропускных письмах срока, на который крестьянин отпущен и когда должен вернуться до-мои .
С 1724 года удостоверение личности был обязан иметь уже каждый крестьянин. С 1803 года появились «адресные билеты», которые выдавали «конторы адресов» при полицейских участках. При этом была введена и ответственность за отсутствие такого документа: крестьянина нещадно пороли, а помещика, которому он принадлежал, штрафовали. Введение паспортной системы облегчало поиски беглых и вместе с тем ограничивало отход крестьян на заработки.
Таким образом, следует признать, что началом введения паспортной системы в России послужил именно «Плакат о зборе подушном и протчем» 1724 г. Однако, как и в настоящее время, несмотря на столь жесткие меры, в городах проживало большое число лиц, не учтенных полицией. Так, при Петре І в Петербурге было зарегистрировано не более трети всего населения города".
Самый ранний документ полицейского учета иностранцев - проезжая грамота, которая официально была введена указом в 1719 году, она содержала сведения: имя, фамилия иностранца, откуда выехал, куда направляется, место жительства, характеристика его рода деятельности, сведения о членах семьи, кото рые ехали вместе с ним, иногда сведения об отце и родителях .
Паспорт как документ ввел Петр I, когда замышлял строительство Петербурга, а прописка в 1861 году заменила крепостное право.
Развитие городов в XVIII веке привело к тому, что самодержавие было вынуждено ослабить жесткий крепостнический режим в отношении посадских. В 1744 году Сенат издал указ, разрешающий переход из одного посада в другой при соблюдении определенных условий - для этого требовалось согласие Главного магистрата и соответствующей посадской общины.
В 1782 году Екатерина II приняла «Устав благочиния или полицейский»13, которым впервые был введен учет городского населения полицейскими, он был предназначен для пресечения бегства феодально-зависимого населения в города, для регламентации жизни горожан, привлечения их к выполнению повинностей, а также для удаления из городов, особенно столичных, неугодных правящим кругам лиц. Без разрешения полиции в первой четверти и середине столетия запрещалось даже пускать кого-либо на ночлег.
Развитие паспортной системы было продолжено 21 апреля 1785 года изданием Екатериной II «Грамоты на права и выгоды городам Российской империи», которую впоследствии назвали «Жалованной грамотой городам». Указанный документ для нас интересен тем, что в нем впервые подробно регламентирована деятельность вводимых вновь органов городского самоуправления.
Виновные в приеме посторонних лиц для проживания, несообщении о вновь прибывших в город, принятии на работу лиц, не имевших при себе явных свидетельств или добрых порук, подлежали суровому наказанию, вплоть до ссылки на галеры и конфискации имущества или битья кнутом и ссылки на каторгу.
В целом до XIX века эффективный паспортный учет граждан Российской империи не был налажен, поэтому и действенный контроль за перемещением населения был невозможен.
Ответственность за незаконный оборот документов, в том числе паспортов, в сфере миграции, по международному праву и уголовному законодательству зарубежных стран
Сотрудничество государств в борьбе с незаконной миграцией, как и с другими нарушениями международной законности, составляет ту область общечеловеческих интересов, где общая заинтересованность в их предотвращении и борьбе с ними обусловливает и совместные действия, и широкое использование международного механизма. Запрет незаконного оборота паспортов является одним из действенных механизмов противодействия незаконной миграции.
Многие специалисты в международном праве выделяют три вида правонарушений: международные преступления, уголовные преступления международного характера и другие международные правонарушения - деликты. Хотя четких критериев отнесения какігх-либо деяний к числу преступлений международного характера пока не выработано, большинство авторов относят незаконную миграцию к уголовным преступлениям международного характера, наносящим ущерб экономическому, социальному и культурному развитию госу дарств .
Незаконный оборот документов способствует в первую очередь неконтролируемой миграции, которая является проблемой всего международного сообщества в целом.
Следует согласиться с В. С. Овчинским, что незаконная миграция требует особого регламентирования, поскольку деятельность организованных преступных групп, касающаяся незаконного ввоза мигрантов и другой связанной с этой преступной деятельностью, постоянно расширяется в последнее время, что причиняет большой ущерб государствам и может создавать угрозу жизни или безопасности вовлеченных в него мигрантов31.
В Докладе Совета Национальной Безопасности 2000 г. указано, что международные преступные организации занимаются контрабандой мигрантов в дополнение к другой преступной деятельности. Целые группы специализируются именно в этой сфере. В систему маршрутов перемещения людей обычно входят местные агенты (вербуют людей, заинтересованных в нелегальной иммиграции в США и формируют из них группы для отъезда), оформители (принимают меры для обеспечения документами, визами), международные брокеры (облегчают промежуточные пути и обеспечивают прибытие вчместо назначения).
Торговцы женщинами и детьми используют разнообразные способы-переправки своих жертв через национальные и международные границы. Существуют законные способы, когда для пересечения международных границ получаются легальные документы, после чего жертвы исчезают или нарушают визовый режим. Торговцы, однако, используют и фальшивые, исправленные, подделанные документы для получения подлинных виз32.
М. И. Баранник дает определение незаконной миграции - это въезд в определенную страну, пребывание на ее территории и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением законодательства, регулирующего порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан; произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на ее территории, а также выезд с территории страны ее граждан с нарушением законодательства, регулирующего порядок их выезда"53. Таким образом, незаконную выдачу паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации можно отнести к информационным преступлениям, направленным на содействие незаконной миграции.
Международное сообщество и зарубежные страны по-разному реагируют на незаконный информационный оборот. Анализируя международно-правовые запреты, в том числе уголовно-правовые, необходимо помнить один из важнейших международных документов - Всеобщую Декларацию Прав Человека, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 г. Статья 13 Декларации устанавливает право каждого свободно передвигаться и выбирать местожительство как в пределах собственного государства, так и за рубежом
К настоящему времени международное сообщество имеет целую систему международных договоров, подготовленных и заключенных в рамках различных международных организаций, в том числе ООН.
В ст. 48 Конвенции ООН против коррупции от 31.10.2003 г., подписанной от имени Российской Федерации в г. Мерида (Мексика) 9 декабря 2003 г., рати фицированной Россией 08.03.2006 г., указано, что государства-участники в частности осуществляют обмен с другими государствами-участниками информацией о конкретных средствах и методах, применяемых для совершения преступлений, включая использование поддельных удостоверений личности, фальшивых, измененных или поддельных документов и других средств для сокрытия деятельности.
Поэтому государства должны принять такие меры, какие могут потребоваться, в соответствии с его внутренним законодательством и правилами, для запрещения следующих действий: а) создание неофициальной отчетности; Ь) проведение неучтенных или неправильно зарегистрированных операций; с) ведение учета несуществующих расходов; d) отражение обязательств, объект которых неправильно идентифицирован; е) использование поддельных документов; f) намеренное уничтожение бухгалтерской документации ранее сроков, предусмотренных законодательством35.
Как позитивный шаг следует признать присоединение России в 1992 г. к Женевской Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу к ней от 1967 г., на основании которого Россия взяла на себя международные обязательства по оказанию помощи лицам, ищущим убежище, и обеспечению их защиты.
Запрет незаконного оборота паспортов является одним из действенных механизмов противодействия незаконной миграции.
Международное противодействие подлогам Россия осуществляет путем сотрудничества с Интерполом, подписания международных договоров и соглашений со странами ближнего и дальнего зарубежья. Например, Постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1998 г. «О подписании Соглашения между правительствами государств - участников Черноморского экономического сотрудничества о взаимодействии в борьбе с преступностью» предписано, что стороны будут сотрудничать прежде всего в области борьбы со следующими видами преступлений: подделка всех видов официальных документов, удостове-ряющих личность .
Паспорт и иные документы как предметы состава преступления, предусмотренного ст. 292.1 УК РФ
В настоящее время в России идет обсуждение вопроса об отказе от внутренних паспортов, им на смену могут прийти пластиковые карточки. В качестве варианта предложено, чтобы у каждого российского гражданина была идентификационная карточка с индивидуальным номером, и место пребывания гражданина при необходимости можно будет проверить по межведомственной информационной базе96. Официальный представитель Федеральной миграционной службы (ФМС) К. Полторанин сказал, что это направлено на то, чтобы внутренняя миграция была более мобильной, чтобы люди не зависели ни от каких штампов и чиновничьих преград. «Гражданин России должен иметь возможность без проблем уехать из одного региона в другой, получить там социальное и медицинское обеспечение. Сейчас он приходит, чиновники открывают паспорт и спрашивают о постоянной или временной регистрации, если ее нет, ему отказывают в предоставлении государственных услуг»97.
Однако, на наш взгляд, процесс перехода всех российских граждан с паспортов на карточки достаточно дорогостоящий и протяженный по времени, поэтому следует рассмотреть нормы действующего законодательства. Так, согласно ч.1 ст. 292.1 УК РФ, предметами посягательства названы: паспорт гражданина Российской Федерации; документы, могущие повлечь незаконное приобретение гражданства Российской Федерации.
Основными правовыми актами, регулирующими приобретение гражданства РФ и, следовательно, получение паспорта гражданина РФ иностранными гражданами или лицами без гражданства, следует признать: ФЗ от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации»; Положение о паспорте гражданина Россий ской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г.; Административный регламент ФМС по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина РФ на территории РФ, утвержденный Приказом МВД России от 28 декабря 2006 г.; Административный регламент исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации, утвержденный Приказом ФМС от 19 марта 2008 г., а также ряд других нормативных документов.
В перечисленных законодательных актах излагаются порядок приема в гражданство Российской Федерации и выдачи паспортов гражданина РФ лицам, которые приобрели гражданство России, а также полномочия государственных органов и должностных лиц в этой сфере. Там же есть перечень необходимых документов, которые требуется оформлять для получения паспорта или приобретения гражданства, процедура их получения, предъявления и проверки органами миграционной службы и иными организациями.
Согласно статье 10 Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, является паспорт гражданина РФ или иной основной документ, содержащие указание на гражданство лица. При этом отмечено, что виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, определяются федеральным законом (ч. 2 ст. І О)98. Первым предметом преступления, предусмотренным ч. 1 ст. 292.1 УК РФ назван паспорт гражданина.
Паспорт гражданина РФ является основным документом, удостоверяющим личность гражданина РФ на территории РФ, как предусмотрено в Указе Президента РФ «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» от 13 марта 1997 г." и Положении о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации»100.
В статье 292.1 УК РФ сказано только о паспорте гражданина РФ, однако существуют еще четыре вида паспортов. Так ст. 7 Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» основными документами, удостоверяющими личность гражданина Российской Федерации, по которым граждане Российской Федерации осуществляют выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию, признает: паспорт; дипломатический паспорт; служебный паспорт; паспорт моряка (удостоверение личности моряка)101.
Последние документы не имеют такого же юридического значения как паспорт. Так, согласно п. 4 Указа Президента РФ от 14.11.2002 № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» не принимается к рассмотрению заявление об изменении гражданства лица, удостоверяющего свою личность и гражданство документом, выданным в связи с его служебной или профессиональной деятельностью, в том числе служебным паспортом, дипломатическим паспортом или паспортом моряка102.
Указом Президента РФ от 19.10.2005 № 1222 «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих электронные носители информации» введены в действие также: паспорт гражданина РФ, дипломатический паспорт и служебный паспорт, являющиеся основными документами, удостоверяющими личность гражданина РФ за пределами территории РФ, содержащие электронные носители информации (паспорта нового поколения)103.
" Согласно буквальному толкованию норм, указанные виды паспортов не являются предметом рассматриваемого преступления, так как могут быть получены лишь гражданами Российской Федерации и только после получения им паспорта гражданина Российской Федерации.
На вопрос проведенного нами анкетирования: требуется ли уголовно-правовая регламентация оборота, помимо паспорта гражданина РФ, иных видов паспортов (дипломатического паспорта; служебного паспорта; паспорта моряка) - 42 респондента ответили утвердительно.
Согласно п. 10 Постановления Правительства РФ от 08.07.1997 № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации», выдача и замена паспортов производятся территориальными органами Федеральной миграционной службы по месту жительства, по месту пребывания или по месту обращения граждан в порядке, определяемом Федеральной миграционной служ-бой104.
Предоставление государственной услуги по выдаче, замене и исполнение государственной функции по учету паспортов осуществляются в соответствии с Указами Президента РФ от 13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации»105; от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы»106; Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации»
Объективные признаки состава преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 292.1 УК РФ
Второе альтернативное деяние в рассматриваемом составе - это внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства РФ.
Например, вступил в законную силу приговор Торопецкого районного суда, которым должностное лицо органа местного самоуправления одного из поселений, входящих в состав Торопецкого района, было признано виновным в совершении преступлений, предусмотренных ст. 290 ч. 2 УК РФ и ст. 292.ІЧ.1 УК РФ.
Как установлено судом, гражданка В., являющаяся муниципальной служащей, совершила служебный подлог, выразившийся в незаконной выдаче гражданину П. свидетельства о регистрации по месту пребывания в населенном пункте Торопецкого района без получения от него необходимых документов. За данное незаконное действие от гражданина П. должностным лицом была получена взятка в виде денег. С учетом мнения государственного обвинителя за совершение преступления, предусмотренного ст. 290 ч. 2 УК РФ, гражданке В. назначено наказание в виде лишения свободы сроком на 3 года условно с испытательным сроком в 2 года, а также она лишена права занимать должности в органах местного самоуправления на срок 2 года. Пост. 292.1 ч. 1 УК РФ суд назначил В. наказание в виде штрафа в размере 5 000 рублей169.
Только в случае, если такое внесение повлечет незаконное приобретение гражданства РФ, деяние может быть квалифицировано по ст. 292.1 УК.
В этой связи прав В. И. Омигов в том, что преступление признается оконченным с момента, когда на основании ложных документов было незаконно приобретено гражданство170.
Мы разделяем точку зрения В. Филимонова на то, что необходимо различать последствие как признак объективной стороны общественно опасного деяния, являющейся элементом состава преступления, и как ущерб, причиненный объекту преступления, т.е. утвердившимся в обществе общественным отношениям. Ущерб, причиненный общественным отношениям, включает в свое содержание в качестве составной части последствие, являющееся элементом объективной стороны преступления. Поскольку это последствие представляет со бой такой вред, который может быть составной частью вреда, причиненного различным общественным отношениям, постольку с объектом преступления соотносим лишь ущерб, причиненный всему общественному отношению.
Юридическими критериями социального содержания последствия преступления являются все признаки состава преступления. Последствие общественно опасного деяния, указанное в составе преступления как признак его объективной стороны, не является единственным показателем характера и размера ущерба, причиненного общественным отношениям. Его характеризуют и другие признаки объективной стороны преступления. Не меньшее, а во многих случаях и большее значение для юридического выражения социального содержания последствия преступления имеют его субъективные признаки. Их роль в этом процессе состоит в том, что они при умышленном совершении преступления определяют характер тех общественных отношений, справедливость которых нарушена, и во всех случаях — выраженную в последствиях преступления степень противопоставления личных интересов общественным интересам171.
При этом следует учитывать, что паспорт должен предназначаться иностранному гражданину или лицу без гражданства, поэтому незаконная его выдача гражданину РФ не образует состава рассматриваемого преступления. Подобные действия следует квалифицировать как злоупотребление должностными полномочиями.
По нашему мнению, объективная сторона рассматриваемого преступления включает в себя: - деяние в форме действия: внесение в документ, являющийся основанием к приобретению гражданства РФ, заведомо ложных сведений; - последствие, выражающееся в незаконном приобретении гражданства. В соответствии со ст. 37 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» гражданство РФ приобретается со дня принятия полномочным органом, ведающим делами о гражданстве РФ, соответствующего решения;
- причинно-следственную связь между совершенным деянием и наступившим последствием. Для привлечения лица к уголовной ответственности необходимо установить, что незаконное приобретение гражданства РФ явилось следствием внесения в соответствующий документ не соответствующих действительности и не дающих право на приобретение гражданства РФ сведений.
Поэтому в отличие от первого варианта деяния - состав преступления сформулирован как материальный, то есть внесение заведомо ложных сведений в соответствующие документы следует признать оконченным только с момента предоставления гражданства РФ.
Например, в Рязанской области завершено расследование уголовного дела вv отношении бывшего начальника" территориального пункта управления ФМС России по Путятинскому району Рязанской области Рі Сложеникина. Он обвинялся в совершении преступления, предусмотренного ч.1 ст.292.1 УКРФ.
По версии следствия, в декабре 2008 года Сложеникин внес в официальные документы ложные сведения о регистрации четырех лиц без гражданства и одного иностранного гражданина на территории Путятинского района, затем данным лицам было незаконно предоставлено российское гражданство и вьщаны паспорта172.
Зачастую в деянии виновных можно обнаружить оба вида деяний, предусмотренных ч. 1 ст. 292.1 УК РФ: и внесение уполномоченным лицом заведомо ложных сведений в документы и незаконную выдачу им же паспорта гражданина РФ иностранному гражданину или лицу без гражданства. Например, 15.07.2009 года следователем отдела по расследованию особо важных дел СУ СК при прокуратуре РФ по Саратовской области возбуждено уголовное дело в отношении начальника отделения управления ФМС РФ по Саратовской области в г. Красный Кут по ч. 1 ст. 292.1 УК РФ.
В ходе расследования установлено, что начальник отделения внесла заведомо ложные сведения в документы, повлекшие незаконное приобретение гражданства РФ гражданином Узбекистана, а также незаконно выдала ему паспорт гражданина РФ173.
В отношении начальницы отделения управления ФМС РФ по Саратовской области в Красном Куте возбуждено уголовное дело. Она обвиняется по части 1 статьи 292.1 УК РФ-за то, что внесла заведомо ложные сведения в документы, в результате чего гражданин Узбекистана незаконно получил гражданство РФ. Кроме того, госслужащая незаконно выдала ему паспорт гражданина РФ
