Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Недра Российской Федерации как объект уголовно-правовой охраны 16-79
1. Состояние реализации уголовно-правовой ответственности за нарушения законодательства о недрах 16-27
2. Уголовно-правовая ответственность за нарушения правил охраны и использования недр в целостной системе экологической уголовной ответственности 28-48
3. Законодательство о недрах как объект уголовно-правовой охраны 49-64
4. Проблемные ситуации применения уголовно-правовой ответственности за нарушения законодательства о недрах 65-78
Глава 2. Состав преступления 79-120
1. Объект и предмет уголовно наказуемого нарушения охраны и использования недр 79-93
2. Объективная сторона составов преступления, предусмотренных ст. 255 УК РФ 94-101
3. Общественная опасность нарушений законодательства о недрах Российской Федерации 102-120
Глава 3. Проблемы совершенствования уголовно-правовой ответственности за нарушение правил охраны и использования недр 121-163
1. Криминализация угрозы причинения значительного ущерба как основание уголовной ответственности за нарушение правил охраны и использования недр 121-142
2. Организация профилактики нарушений правил охраны и использования недр 143-163
Заключение 164-169
Библиография 170-191
Приложение 1 192-194
- Состояние реализации уголовно-правовой ответственности за нарушения законодательства о недрах
- Проблемные ситуации применения уголовно-правовой ответственности за нарушения законодательства о недрах
- Объективная сторона составов преступления, предусмотренных ст. 255 УК РФ
- Криминализация угрозы причинения значительного ущерба как основание уголовной ответственности за нарушение правил охраны и использования недр
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Необходимость исследования и практического мониторинга уголовно-правовой ответственности за нарушение законодательства о недрах в РФ (равно как и в иных странах) определяется, по меньшей мере, двумя противоречивыми группами факторов. Прежде всего, в соответствии со ст. 42 Конституции Российской Федерации каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, и это право нуждается в постоянной охране. В то же время национальная безопасность в экологической сфере испытывает возрастающее негативное воздействие истощения запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов, общего экологического неблагополучия, в значительной части порождаемого правонарушениями субъектов природопользования1. Влияние разного рода криминогенных факторов на окружающую природную среду становится все более интенсивным, а их последствия - трудно прогнозируемыми.
При этом особую роль на объективном и субъективном уровнях играют механизмы рыночной экономики, порождающие стремление к оптимизации расходов (в том числе и в ущерб окружающей среде), которое во многих случаях приводит к многочисленным нарушениям правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также самовольной застройке площадей залегания полезных ископаемых. Уголовно-правовая оценка этих нарушений является особенно сложной. Она связана с решением многочисленных технических и технологических вопросов, сопоставлением противоречивых экономических и экологических интересов, что затрудняет уяснение характера и степени общественной опасности посягательств на недра, отсутствием сложившейся судебной практики и другими обстоятельствами. Статья 255 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ), предусматривающая ответственность за нарушения законодательства о недрах, т. е. содержащихся в нем правил охраны и использования недр, и смежные с нею статьи УК РФ «работают» по господствующему мнению, слабо. Сложившаяся правоприменительная практика даже при фиксации потребности в этом свидетельствует о недостаточной эффективности уголовно-правовой ответственности как одной из гарантий исполнения законодательства о недрах.
В связи с этим настоятельно необходимо установить, связано ли это только или преимущественно с состоянием уголовного законодательства, либо особо негативную роль играют и иные факторы, частности отсутствие эффективных профилактических мер, устраняющих причины и условия этих явлений и препятствующих их дальнейшему распространению, а на этой основе развить «проективный» подход к обеспечению эффективного действия ст. 255 УК РФ.
Эта общая оценка актуальности диссертационного исследования подкрепляется данными о состоянии, роли и условиях работы минерально-сырьевого комплекса страны.
Минерально-сырьевой комплекс Российской Федерации обеспечивает до трети ВВП. Экспорт полезных ископаемых приносит стране более 70% валютных поступлений. В недрах Российской Федерации разведана значительная часть мировых запасов важнейших видов полезных ископаемых: половина запасов алмазов, более четверти - природного газа и железа, около 20% - палладия и углей, 17% - никеля, а также от 7 до 10% - нефти, золота, серебра, платины и др. Доля России в мировой добыче нефти составляет 12,8%, газа, никеля, алмазов - более 20%, платины - 14,5%, золота - 7%2. Исходя из этих данных логично предположить, что в обозримом будущем нагрузка на естественную основу земной поверхности (т. е. на недра) будет только возрастать.
Собственно деятельность, связанная с функционированием минерально-сырьевого комплекса осуществляется сотнями тысяч работников. Она проходит в тяжелых климатических условиях, при относительно ограниченном контроле, требует постоянного принятия рискованных решений. И хотя отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр, детально регулируются Законом Российской Федерации «О недрах» и смежным законодательством, а государственные органы обязаны следить за его неукоснительным исполнением, все же практическая деятельность в этом направлении имеет трудно устранимую негативную специфику, обусловленную, как минимум, тремя важными обстоятельствами. Во-первых, многие должностные лица до настоящего времени не склонны воспринимать недра в качестве объекта, нуждающегося в уголовно-правовой охране. Это нередко приводит к тому, что противоправные действия отдельных граждан так и остаются без неблагоприятных для них последствий. Во-вторых, права и обязанности в сфере эксплуатации (использования) недр - не всегда индивидуализированы и установление индивидуальной ответственности сложно. И, наконец, в — третьих, реализация уголовно-правовой ответственности за нарушение законодательства о недрах в Российской Федерации неизбежно затрагивает интересы влиятельных экономических групп и встречает сопротивление лоббистов. Именно по этой причине число ежегодно выявляемых нарушений правил охраны и использования недр, в общем количестве экологических преступлений относительно невелико.
Степень научной разработанности темы. Существенный вклад в формирование теоретических основ экологического права внесли С.Л. Байдаков, В.Н. Баландюк, С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, А.К. Голиченков, О.Л. Дубовик, М.В. Дудиков, Э.Н. Жевлаков, Б.Д. Клюкин, О.С. Колбасов, Н.А. Лопашенко, Ю.И. Ляпунов, В.В. Петров, Н.Л. Романова, Г.П. Серов, В.Г. Столяров и др.
Теоретические представления, являющиеся основой исследования уголовной ответственности за экологические преступления были также изложены в работах Т.А. Бушуевой, Д.В. Василевской, М.И. Веревичевой, П.С. Дагеля, А.Э. Жалинский, Н.И. Коржанского, Д.А. Крашенинникова, В.Н. Кудрявцева, В.Д. Пакутина, Л.П. Повелициной, A.M. Плешакова, О.М. Теплова. В.Ф. Цепелева, А.И. Чучаева, P.P. Ямалетдинова, Б.Я. Яцеленко и др.
Исследования уголовно-правовой ответственности за нарушения законодательства о недрах в юридической литературе хотя неоднократно затрагивавшиеся и научными, и практическими работниками. Вместе с тем они носили фрагментарный характер и касались главным образом поиска решений, способных уменьшить риск дальнейшего обострения экологической ситуации. Специфика уголовно-правовой ответственности за нарушения законодательства о недрах ключевым объектом научных изысканий практически никогда не становилась.
Объектом исследования является целостный механизм действия уголовной ответственности за имеющие экологическое содержание нарушения законодательства о недрах, реализуемый в сложных социальных, экономических и экологических условиях. В диссертации выявлялся и исследовался комплекс специфических, экологических уголовно-правовых отношений, возникающих в сфере взаимодействия человека с недрами как природным ресурсом, являющимся частью земной коры, расположенным ниже почвенного слоя и дна водоемов, простирающимся до глубин, доступных геологическому изучению и освоению.
Предметом исследования являются:
1) состояние реализации уголовно-правовой ответственности за нарушения правил охраны и использования недр, определяющие потребность в уголовной ответственности за их совершение, средства обеспечения законного, соразмерного, справедливого и эффективного применения уголовной ответственности за нарушения законодательства;
2) состояние восполняющего бланкетность уголовно-правовых норм законодательства, регулирующего и охраняющего экологические отношения по недропользованию;
3) конструкция и отдельные признаки уголовно-правового запрета содержащегося в ст. 255 УК РФ, предусматривающей ответственность за нарушения правил охраны и использования недр;
4) проблемные ситуации и механизм применения ст. 255 УК РФ «Нарушение правил охраны и использования недр» прежде всего, в сфере реализации уголовной ответственности;
5) уголовно-правовая доктрина в части совершенствования ст. 255 УК РФ;
6) организация профилактики посягательств на недра.
Цель диссертационного исследования состоит в анализе необходимости, технологичности и эффективности субсидиарного, соответствующего природе уголовного права обеспечения уголовно-правовыми средствами исполнения экологического законодательства о недрах в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, на основе соблюдения долговременных важнейших интересов России.
Достижение указанной цели предопределило постановку и решение следующих задач исследования:
1) выявить общие и особенные факторы состояния, и эффективность применения уголовно-правовой ответственности за посягательства на законодательство, устанавливающее правила охраны и использования недр;
2) конкретизировать содержание экологических интересов и условий недропользования и уяснить возможность их охраны уголовно-правовыми средствами;
3) определить охранительный и регулятивный потенциал ст. 255 УК РФ «Нарушение правил охраны и использования недр» в системе экологических преступлений, выявить условия и трудности применения данного запрета, сложившиеся в сфере природопользования;
4) выявить нереализованные возможности применения уголовно правовой ответственности по ст. 255 УК РФ;
5) исследовать наиболее интенсивно влияющие на практику применения ст. 255 УК РФ особенности конструкции и признаков предусмотренных в ней составов преступления;
6) выработать предложения о совершенствовании ст. 255 УК РФ, в частности о введении уголовно-правовой ответственности за угрозу причинения значительного вреда;
7) изучить возможность повышения эффективности профилактики посягательств на недра.
Методологическую основу исследования составляет системно-функциональный подход к анализу и оценке уголовно-правового регулирования в сфере охраны и использования недр. Он обусловлен практической направленностью исследования, его ориентацией на решение уголовно-политических и собственно уголовно-правовых проблем.
Методика диссертационного исследования основана на совокупности конкретно-социологических и статистических методов, в числе которых непосредственно применялись методы опроса (анкетирования, экспертных оценок) и контент-анализ документов, содержащих информацию о нарушениях правил охраны и использования недр. Помимо этого, широко применялись общенаучные и частные методы познания, в том числе сравнение, наблюдение, анализ, синтез, гипотеза, аналогия.
В работе предпринята попытка использования данных институциональной экономики и экономического анализа права.
Теоретическую основу исследования составили труды ведущих российских ученых, специалистов в области теории государства и права и конституционного права, в числе которых: С.С. Алексеев, В.М. Баранов, И.Ю. Богдановская, СВ. Бошно, A.M. Васильев, А.Б. Венгеров, И.А. Исаев, В.Б. Исаков, М.А. Краснов, В.В. Лазарев, В.Д. Мазаев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, И.С. Самощенко, Ю.А. Тихомиров, специалистов в области правового регулирования недропользования Э.Н. Жевлаков, О.М. Теплов, Д.В. Василевская, М.Н. Дудиков, Б.Д. Клюкин и др., а также таких авторитетных исследователей уголовного права, таких как Н.И. Ветров, Б.В. Волженкин, И.М. Гальперин, Л.Д. Гаухман, Ю.В. Голик, О.Л. Дубовик, А.Э. Жалинский, И.Э. Звечаровский, Н.С. Иванов, Л.В. Иногамова-Хегай, Н.Г. Кадников, М.П. Карпушин, С.Г. Келина, Ю.А. Красиков, В.Н. Кудрявцев, Н.Ф. Кузнецова, В.И. Курляндский, И.А. Лопашенко, Ю.И. Ляпунов, А.В. С.Ф. Мазур, СВ. Максимов, Наумов, СИ. Никулин, Э.Ф. Побегайло, А.А. Пионтковский, СВ. Полубинская, А.И. Рарог, Е.Г. Самовичев, А.Н. Трайнин, А.И. Чучаев, К.Ф. Шергина, Б.В. Яцеленко, П.С Яни и др.
В работе широко использовались идеи и аргументы, изложенные в трудах дореволюционных ученых А.Ф. Кистяковского, Н.Д. Сергиевского, Н.С. Таганцева и др.
Наряду с этим при проведении диссертационного исследования в доступных пределах использовались работы экономистов и социологов, так или иначе связанные с рассматриваемой проблематикой. Их авторами являлись: А.А. Азуан, В.В. Волков, В.И. Добреньков, Я.И. Кузьминов, М.И. Одинцова, В.В. Радаев, М.М. Юдкевич, Е.Г. Ясин и др. Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, федеральные законы, экологические нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти и отдельных субъектов Российской Федерации в сфере недропользования. При написании работы учитывались действующие Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и обзоры прокурорско-следственной и судебной практики.
Эмпирическую основу работы составили:
1) статистические и иные официальные данные о преступности, содержащиеся в аналитических материалах Главного информационно аналитического центра МВД Российской Федерации о количестве, структуре и динамике преступлений, рассматриваемых в настоящем исследовании, совершенных в Российской Федерации за период с 2001 по 2008 г., а также данные о судимости за эти преступления;
2) доступные для обзора приговоры и постановления о прекращении производства по уголовному делу, об отказе в возбуждении уголовного дела, охарактеризованные в диссертации;
3) материалы опроса, в котором приняли участие 249 респондентов, представляющих: органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации; бизнес-сообщество (в том числе предприниматели, собственники и менеджеры предприятий, имеющих прямое отношение к недропользованию и др.); правоохранительные органы Российской Федерации (в том числе судьи, прокуроры, следователи, адвокаты); общественность (в основном, работники горнодобывающих предприятий).
На момент проведения опроса все они осуществляли свою трудовую деятельность на территориях Республики Саха (Якутия), Камчатского края, Корякского автономного округа, Приморского края, Хабаровского края, Амурской, Магаданской, Сахалинской областей, Еврейской автономной области, Чукотского автономного округа (всего 10 субъектов Российской Федерации).
Научная новизна исследования выявлялась по мере исследования и определялась как кругом анализируемых проблем, так и попыткой осуществить инструментальный подход к их решению, с учетом отраженных в литературе результатов правового и экономического анализа норм уголовного права, предусматривающих ответственность за нарушение правил охраны и использования недр. Новым является выявление и анализ ряда элементов и признаков экологической составляющей уголовно-правовой охраны недр, которая по воле законодателя реализуется предписаниями ст. 255 УК РФ, целенаправленно включенной в главу 26 УК РФ «Экологические преступления».
В частности, было показано, что, во всяком случае в нуждах уголовного права «законодательство о недрах» должно рассматриваться в широком как все нормативно-правовые акты, где упоминаются недра, и в узком - экологическом - смысле, как совокупность актов, регулирующих охрану и использование недр.
Узкий смысл понимания законодательства о недрах позволил выявить ранее не рассматривавшиеся, но актуальные проблемы, охватываемый кругом задач исследования.
Диссертация представляет собой, поэтому, фактически первую попытку монографического научного исследования комплекса экологических позиций взаимосвязанных теоретических и практических проблем уголовно-правовой ответственности за нарушения законодательства о недрах Российской Федерации, от начала и до конца направленную на получение качественно новых сведений о предмете исследования.
Новизна диссертации определяется также наличием ряда сформулированных в ней научных положений и основанных на них практических рекомендаций по совершенствованию ст. 255 УК РФ и повышению эффективности предупреждения нарушений законодательства о недрах Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту:
1. Существует реальная потребность усиления уголовно-правовой охраны экологических интересов в сфере недропользования, которые во многих случаях вытесняются интересами экономическими, общественной безопасности и другими. Эта потребность подтверждается полученными эмпирическими данными и определяется неудовлетворительным экологическим состоянием недропользования, высокой опасностью допускаемых нарушений правил охраны и использования недр, неудовлетворительной практикой применения ст. 255 УК РФ за счет повышения штрафов и их дифференциации. В зависимости от причиненного ущерба также рассматривается необходимость введения наказания в виде лишения свободы.
2. Уголовная ответственность за нарушение правил охраны и использования недр, установленная в ст. 255 УК РФ, способна обеспечивать и в определенной степени обеспечивает соблюдение законодательства о недрах в его узком понимании.
3. Предложения об отказе от уголовной ответственности в этой сфере являются неприемлемыми, но существенное значение имеет проектирование более совершенного механизма реализации ст. 255 УК РФ, ее предписаний и связанной с нею профилактики.
4. Одним из направлений совершенствования практики применения уголовно-правовой ответственности за посягательства на недра является усиление определенности и технологичности конструкции и признаков составов преступления по ст. 255 УК РФ.
5. Совершенствование практики применения ст. 255 УК РФ требует более четкого определения объекта и предмета посягательства на недра, в частности за счет более четкого разграничения понятий «недра» и «полезные ископаемые».
6. Представляется доказанной необходимость: а) установить уголовно-правовую ответственность за угрозу причинения недрам значительного ущерба; б) дифференцировать меры уголовно-правовой ответственности при причинении значительного ущерба недрам.
Теоретическая значимость исследования она состоит в том, что в диссертации интересах уголовно-правовой охраны недр разграничиваются экологические и иные интересы в сфере недропользования, определяются факторы латентности посягательств на экологические интересы недропользования и недостатков правоприменительной практики, анализируется экологическая составляющая норм ст. 255 УК РФ, объекта и предмета нарушений правил охраны и использования недр, их общественная опасность. Теоретически обосновывается необходимость совершенствования ст. 255 УК РФ и обеспечения ее действия мерами профилактики.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы при разработке проектов нормативных правовых актов федерального и регионального уровня, направленных на предотвращение нарушений правил охраны и использования недр. Помимо этого, материалы диссертационного исследования могут быть также использованы в учебном процессе при преподавании дисциплины «Уголовное право Российской Федерации», а также служить основой для создания специального курса «Уголовно-правовая ответственность за нарушения законодательства о недрах Российской Федерации».
Апробация и внедрение результатов исследования. Сведения, изложенные в диссертации, использовались диссертантом при проведении семинарских занятий по курсам Общей и Особенной частей уголовного права на профильном факультете Государственного университета - Высшая школа экономики. Теоретические положения, выводы и рекомендации, разработанные и представленные в диссертационном исследовании, нашли отражение в 6 научных статьях, общим объемом 2,9 печ. л., в том числе в изданиях, рекомендованных ВАК Российской Федерации. Основные положения диссертации докладывались на заседаниях кафедры уголовного права Государственного университета — Высшая школа экономики, на Международной научно-практической конференции «Современные проблемы экологического права, политики и образования» (Ижевск, 2006 г.), на совместном межвузовском научно-практическом семинаре «Актуальные проблемы реализации уголовной политики, уголовного права и профилактики преступлений в современной России» (Москва, 2007 г.), на Международной научно-практической конференции «10 лет Уголовному кодексу Республики Казахстан: достижения и перспективы» (Караганда, 2007), а также на научных семинарах, проводимых кафедрой уголовного права Государственного университета - Высшая школа экономики в 2005-2008 г.г.
Структура диссертации определена исходя из целей, задач и логики проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографии. В ней имеются приложения. Работа оформлена в соответствии с требованиями ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Состояние реализации уголовно-правовой ответственности за нарушения законодательства о недрах
В процессе работы над темой было признано целесообразным в первой главе отразить результаты исследования сложившейся практики применения ст. 255 УК РФ в системе норм об экологических преступлениях, затем проанализировать систему экологических преступлений, раскрывая их специфику, обусловленную объектом охраны и, наконец, описать ситуации, в которых возникает проблема применения ст. 255 УК РФ.
Такая последовательность изложения материала принята для того, чтобы вначале выявить практические проблемы, связанные действием норм ст. 255 УК РФ, прежде всего их реальную и потенциальную эффективность, а затем на основе этого показать необходимость совершенствования.
В соответствии с ч. 1 ст. 2 УК РФ в круг задач уголовного законодательства Российской Федерации входит задача охраны окружающей среды от преступных посягательств. В целях ее осуществления в УК РФ установлены основание и принципы уголовной ответственности, определено -какие опасные для личности, общества или государства деяния признаются экологическими преступлениями, и установлены виды наказаний и иные меры уголовно-правового характера за их совершение 4.
В уголовном законодательстве РФ и в российской литературе по уголовному праву употребляется обычно понятийный оборот «уголовная ответственность». Несчитая это неверным, по нашему мнению, возможно использовать оборот «уголовно-правовая ответственность»5.
Это подчеркивается в п. 1 Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации, где говорится «...Обратить внимание судов на важность обеспечения правильного, единообразного и эффективного применения законодательства об ответственности за совершение экологических правонарушений. Высокая степень общественной опасности этого вида правонарушений обусловлена тем, что объектом их посягательства являются стабильность окружающей среды и природно-ресурсный потенциал, а также гарантированное ст. 24 Конституции Российской Федерации право каждого на благоприятную окружающую среду»6.
Предписания уголовного закона об экологических преступлениях подлежат неуклонному исполнению. Для этого, однако, необходимо уяснить природу потенциала экологических запретов, поскольку их реализация связана с многочисленными объективными и субъективными трудностями, выявив специфику недр как охраняемого уголовным законом элемента окружающей среды и в то же время ресурса экономической, производственной и иной деятельности.
Такой подход крайне важен и актуален. Прежде всего недра как элемент окружающей природной среды охраняются разными статьями УК РФ, которые классифицируются по содержанию охраняемых общественных отношений. Это отношения собственности, возникающие как результат использования соответствующих ресурсов; отношения в сфере экономической деятельности, в частности, при незаконном предпринимательстве; служебно-должностные отношения; общественная безопасность, особенно ст. 215, 217 и др. В связи с этим необходимо выявить, как охраняются экологические отношения, которые в ст. 255 УК РФ раскрываются через понятие правил охраны использования недр. Надо иметь в виду, что законодатель, введя в главу 26 «Экологических преступления» УК РФ ст. 255 «Нарушение правил охраны и использования недр», тем самым создал специфический уголовно-правовой запрет с собственными задачами и, говоря условно, с экологическим насыщением7.
Эта группа вопросов имеет непосредственное практическое значение, определяя в условиях возможной конкуренции норм квалификацию различного рода посягательств на недра, а также необходимость квалификации деяния по совокупности преступлений в соответствии со ст. 17 УК РФ.
Выделение экологических преступлений по критериям их специфического характера и их объединение в отдельной главе является значительным достижением законодательной техники и преимуществом действующего УК РФ.
Такой подход законодателя, как отмечается в литературе, реализует начала полноты и дополняемости уголовно-правовой охраны окружающей природной среды, обеспечение инструментальности уголовно-правовых запретов и единства практики их применения.
Статистический анализ, хотя и неполно, не в мере, удовлетворяющей потребности общества, все же подтверждает эффективность особого выделения уголовно-правовой охраны экологических благ, он указывает на регулятивно-охранительные, основные и дополнительные возможности системы экологических преступлений по главе 26 УК РФ в определенной связи с экономическими и должностными, а также служебными преступлениями, и на этой основе определяет их место в системе УК РФ.
Проблемные ситуации применения уголовно-правовой ответственности за нарушения законодательства о недрах
Данные о состоянии применения ст. 255 УК РФ и иных норм об экологических преступлениях, анализ их возможностей, характеристики регулятивного законодательства в сфере природопользования позволяют перейти к группе вопросов, о действительной необходимости применения ст. 255 УК РФ в самых различных ситуациях посягательств на недра, т. е. о законности сложившейся практики.
Криминологи изучают этот вопрос в связи с проблемой латентности преступности. Здесь рассматриваются перспективы совершенствования правоприменительной практики именно с уголовно-правовых позиций.
Понятие проблемных ситуаций в сфере действия уголовного закона исследовано в правовой литературе. Особое внимание еще в 1980-е г. прошлого столетия ему уделял коллектив исследователей Академии МВД СССР во главе с Г.М. Маньковским75. В данной связи проблемная уголовно-правовая ситуация может быть определена как совокупность обстоятельств, требующих более эффективного и справедливого применения уголовного закона. Анализ собранных нами официальных статистических данных и опубликованных в ведомственной печати результатов проверок, произведенных сотрудниками природоохранных прокуратур Российской Федерации за период с 2001 по 2008 г., свидетельствует о том, что проблемные уголовно-правовые ситуации, связанные с нарушениями законодательства о недрах возникают практически повсеместно. Как было выяснено, наиболее распространенными из них на территории России являлись: 1) самовольное пользование участками недр (49,5%) ; 2) несоблюдение норм и правил ведения работ (24,6%)77; 3) несоблюдение лицензионных условий (12,3%)78; 4) неплатежи в бюджет за пользование недрами (10,4%)79; 5) игнорирование требований охраны недр и окружающей среды при недропользовании (3,2%)80. Из регионов Российской Федерации, расположенных на территории Дальневосточного федерального округа, наиболее усиленной в плане проведения целенаправленной работы по выявлению проблемных ситуаций нарушений правил охраны и использования недр можно считать Республику Саха (Якутия), долгие годы сохраняющую лидерство в Российской Федерации по добыче алмазов, золота, олова, сурьмы, угля, газа и многих других полезных ископаемых81. Так, в рамках осуществления государственного геологического контроля Управлением республиканского Росприроднадзора были поставлены на учет 249 недропользователей и 522 единицы (лицензий) контроля. Большинство из них — объекты добычи полезных ископаемых . Производя свое исследование мы убедились в том, что проверки соблюдения законодательства Российской Федерации о недрах на территории данного субъекта осуществляются довольно часто, причем, примерно треть из них являются внеплановыми. Так, только в 2005 г. по Республике Саха (Якутия) территориальным Управлением Росприроднадзора было произведено 325 таких проверок . В их числе: 1) 149 проверок (46%) в рамках осуществления контроля за использованием водных объектов; 2) 102 проверки (31%) в рамках осуществления надзора в сфере геологического контроля, а также рационального использования и охраны недр; 3) 74 проверки (23%) в рамках осуществления надзора в сфере соблюдения лесного и земельного законодательства . По результатам этих проверок: 1) было выявлено 542 нарушения; 2) выдано 122 предписания; 3) рассмотрено 231 административное дело; 4) оформлены постановления об административном наказании на сумму 2396 тыс. руб.; 5) взысканы штрафы на общую сумму 1515,5 тыс. руб. Наиболее существенными типичными нарушениями явились: 1) самовольное пользование недрами ; 2) невыполнение условий лицензионных соглашений86. Но в то же время по результатам выявления этих ситуаций, повторим, осуществления надзора в сфере геологического контроля, а также рационального использования и охраны недр, в территориальные правоохранительные органы не было передано ни одного материала для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по признакам преступления, установленного ст. 255 УК РФ. Таким образом, несмотря на то, что нарушения правил охраны и использования недр проведенными проверками были выявлены, ни одно из них не было признано в качестве общественно опасного деяния. По имеющимся данным это связано со многими факторами. Наиболее сложно среди них выявляются факторы коррупции. Проявления коррупции, можно предположить, весьма распространены, как показывают дела о крупных катастрофах, произошедших в последнее время. Но до таких событий в процессе научного исследования о них можно судить только по результатам опросов, и то не вполне точно.
Объективная сторона составов преступления, предусмотренных ст. 255 УК РФ
Приведенные характеристики данного элемента составов свидетельствуют о том, что в них имеют место достаточно существенные различия. Они состоят в том, что в первом составе действия (бездействие) состоят в нарушении правил охраны и использования недр, образующих нарушение правил, т. е. правонарушение, которое описано множеством признаков, а во втором — описаны как прямое нарушение, т. е. самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых. Вторые и третьи элементы объективной стороны каждого из этих составов являются идентичными. В соответствии с этим, объективную сторону рассматриваемых нами двух составов преступления действительно образуют: 1) деяние, в форме действия (для обоих составов) или бездействия (для первого состава); 2) общественно опасные последствия в виде значительного ущерба; 3) существующая между ними причинная связь. Для обоих составов преступление считается оконченным с момента причинения значительного ущерба. Признаки объективной стороны данного деяния должны раскрываться исходя из их материального содержания, имеющего самое непосредственное отношение к недрам, т. е. напомним, той части земной коры на территории Российской Федерации, которая расположена ниже почвенного слоя и дна водоемов, простирающаяся до глубин, доступных геологическому изучению и освоению. В статье 255 УК РФ по тем или иным, иногда не вполне ясным причинам, довольно сложно сформулирован ряд формальных требований относительно уголовно-правовой охраны недр. Мы считаем это крупнейшим недостатком, поскольку он затрудняет осознание субъектом совершаемого деяния (действия / бездействия), образующим нарушение правил охраны и использования недр. Эта сложность редко анализируется в уголовно-правовой литературе и заключается в следующем: а) правила охраны и использования недр как нормативные правовые акты и нормы пересекаются между собой, ибо использование недр предполагает их охрану; б) нарушения правил есть правонарушения, но законодатель не указывает на признаки этих правонарушений, а всего лишь указывает на сферу их совершения, определяя ее, хотя и конкретными признаками, но предельно широко, используя конструкцию «при». Иными словами признаки объективной стороны - первого состава раскрываются не путем перечисления действий (бездействия), при совершении которых могут быть нарушены правила охраны и использования недр, а путем перечисления сфер их совершения. Правда, законодателем установлено ограничение уголовной ответственности, поскольку ее наступление возможно только в случае причинения значительного ущерба.
По полученным нами данным применительно к первому составу преступления, действия, образующие нарушение правил охраны и использования недр, могут состоять в затоплении, обводнении, пожарах, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку, в загрязнении недр, подземных водных объектов, в частности, в процессах хранения нефти, газа, осуществления строительных работ по созданию как горнодобывающих предприятий, так и подземных сооружений (прокладке тоннелей и т. п.), не связанных с добычей полезных ископаемых, размещении отходов производства без соответствующего разрешения, т. е. незаконно, либо в ненадлежащем месте или с превышением объемов захоронения (хранения) отходов, их качественного состава и др.
Бездействие может состоять в непринятии предписываемых законодательством мер по полному и комплексному извлечению из недр запасов полезных ископаемых и попутных компонентов, несоблюдении условий лицензий, касающихся охраны недр, оставлении неликвидированных сооружений, непроведении надлежащего и полного геологического изучения недр, предваряющего принятие решений о размещении, проектировании и строительстве горнодобывающих предприятий и иных подземных сооружений, игнорировании заключений государственной экологической экспертизы и др.
Примером уголовно наказуемого бездействия является следующий факт нарушения правил охраны и использования недр. Он один из немногих, который подробно освещался в общественно-политической печати и в новостных порталах Интернета, но следует признать, что преимущественно с экономических позиций, хотя обстоятельства деяния, несомненно указывали на его экологический характер, впрочем, слабо выявленный и в ходе расследования и рассмотрения дела. Так, в мае 2006 г., Ханты-Мансийская межрайонная природоохранная прокуратура передала в суд уголовное дело по факту самовольной добычи более 40 тыс. т нефти ОАО «Варьеганнефтегаз», дочерней структуры нефтяной компании «ТНК». Данное дело было возбуждено по факту нарушения правил охраны и использования недр, выразившемуся в самовольной добыче нефти. Обвинение по ст. 255 УК РФ было предъявлено бывшему главному геологу Алексею С-ву. Следствие установило, что ОАО «Варьеганнефтегаз» с 1 февраля 2004 г. по 4 июня 2005 г., вело добычу нефти из нелицензированных пластов Бахиловского и Сусликовского месторождений Нижневартовского района Тюменской области. На геологическое изучение недр и добычу углеводородов на этих месторождениях у компании имелись соответствующие лицензионные соглашения. Но дело в том, что согласно договору, если на месторождении в ходе геологоразведки открыт новый пласт углеводородов, то он должен быть дополнительно внесен в лицензионное соглашение как новый объект.
Криминализация угрозы причинения значительного ущерба как основание уголовной ответственности за нарушение правил охраны и использования недр
Совершенствование уголовно-правовой ответственности может, как известно, осуществляться различными социально-политическими и юридическими путями, решается при этом целый ряд задач, иногда противоположно направленных.
Эти задачи практически могут формулироваться как дополнительная криминализация, декриминализация деяний, дифференциация ответственности, инструментализация применения, усиление доверия со стороны общества. Вместе с тем формальная декриминализация путем введения дополнительных признаков, например объективной стороны преступления, может облегчать применение данного закона, а тем самым, расширить его177.
Ниже будут рассмотрены такие направления совершенствования ст. 25 5_, УК РФ, которые обеспечивают баланс между эффективностью уголовно-правовой ответственности, основание которой в ней содержатся (признаки состава преступления), и справедливостью такой ответственности. Подчеркнем, что здесь исследуется именно основание уголовной ответственности, а не назначение наказания, либо освобождение от уголовной ответственности.
С точки зрения наиболее авторитетных представителей науки уголовного права, теоретико-методические и предметные характеристики справедливости и эффективности уголовной ответственности обязательно должны включаться в работы специалистов, причем не только в труды, посвященные анализу отдельных норм Общей части УК РФ, но и в работы, непосредственно касающиеся отдельных уголовно-правовых запретов, содержащихся в Особенной части УК РФ. «В таких случаях они соотносятся с совершенствованием уголовного закона, практики его применения и правосознания граждан, и предлагаемые на их основе решения должны быть законными, целевыми, технологичными, проверяемыми и одобряемыми, не противореча, следовательно, иным принципам и началам уголовного права» .
Проблематика совершенствования признаков состава уголовно наказуемого нарушения правил охраны и использования недр по критериям справедливости и эффективности уголовной ответственности за это деяние является, пожалуй, наиболее близкой к практике и одновременно спорной составляющей данного диссертационного исследования. В то же время именно эта составляющая в значительной мере должна опираться на содержание выводов, ранее полученных в результате анализа, состояния, реализации уголовной ответственности по ст. 255 УК РФ, законодательства о недрах и признаков действующего состава преступления. Здесь имеется в виду что на основе предшествующего анализа рассматривается следующий комплекс вопросов: 1) оценка ст. 255 УК РФ по указанным выше параметрам справедливости и эффективности; Так, что касается оценки статьи 255 УК РФ, то наиболее важными вопросами, потребовавшими своего решения, явились: 2) какие признаки состава преступления, которые могут быть предусмотрены в ст. 255 УК РФ, позволяют: а) четче разграничивать преступления и иные деликты; б) выявлять более доказательно характер и степень общественной опасности деяния; 122 в) более четко выполнять гарантийную функцию уголовно-правового запрета, прежде всего при назначении уголовной ответственности. 3. Может ли быть справедливой постановка вопроса о причинении именно значительного ущерба нарушениями правил охраны и использования недр с учетом того, что, как правило, они совершаются как должностными лицами, так и иными субъектами? 4. В чем состоит различие в опасности угрозы причинения и непосредственного причинения значительного ущерба нарушением правил охраны и использования недр? С этих позиций мы считаем необходимым сделать некоторые предварительные суждения, но подробно аргументировать только некоторые из них. Эти суждения таковы. Первый вопрос. Уголовная ответственность по ст. 255 УК РФ не является эффективной, о чем уже говорилось, но она несправедлива, ибо не дифференцирована по признакам состава преступления . По второму вопросу предварительно полагаем ввести: а) дополнительные признаки субъекта — его должностное положение, положение государственного служащего, иностранных должностных лиц или должностных лиц публичной международной организации, лица, выполняющего управленческие функции и некоторые другие; б) признаки способа совершения деяния в частности деяние сопряженное с использованием не сертифицированного или выведенного из эксплуатации оборудования; в) признаки значительного вреда.
