Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и этапы развития уголовной политики Кыргызстана
1. Понятие и значение современной уголовной политики 24
2. Основные этапы развития уголовной политики Кыргызстана 38
Глава 2. Предпосылки реформирования уголовной политики Кыргызстана
1. Основные черты современной криминальной ситуации в Кыргызстане 77
2. Особенности криминальной ситуации в сфере противодействия организованной преступности 96
3. Криминальная ситуация в сфере противодействия наркотизму в Кыргызстане и Центральной Азии 114
4. Кризис системы субъектов уголовной политики Кыргызстана как предпосылка реформирования политики борьбы с преступностью 136
Глава 3. Основные проблемы реализации уголовной политики в противодействии наиболее опасным преступлениям в Кыргызстане
1. Проблемы реализации уголовной политики в сфере противодействия организованной преступности 156
2. Проблемы реализации уголовной политики в сфере противодействия коррупции 168
3. Проблемы реализации уголовной политики в сфере противодействия наркотизму 182
Глава 4. Международно-правовые аспекты уголовной политики Кыргызстана
1. Международное сотрудничество Кыргызстана в сфере противодействия преступности как важнейшее направление уголовной политики и роль международных организаций в ее формировании и реализации 194
2. Проблемы совершенствования механизмов международного сотрудничества в сфере противодействия преступности 224
Глава 5. Концептуальные идеи совершенствования уголовной политики Кыргызстана и прогноз ее развития
1. Концептуальные идеи совершенствования уголовной политики Кыргызстана и ее прогноз 233
2. Основные направления гуманизации уголовной политики Кыргызстана 248
Заключение 264
Список литературы 271
Приложение
- Понятие и значение современной уголовной политики
- Основные черты современной криминальной ситуации в Кыргызстане
- Проблемы реализации уголовной политики в сфере противодействия организованной преступности
- Международное сотрудничество Кыргызстана в сфере противодействия преступности как важнейшее направление уголовной политики и роль международных организаций в ее формировании и реализации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена острой социальной потребностью в совершенствовании теории и практики формирования и реализации уголовной политики современного Кыргызстана. Новейший политический кризис (весна 2005 г.) в Кыргызской Республике, сопровождавшийся массовыми нарушениями уголовно-правовых запретов почти по всей стране и прекращением функционирования целых секторов правоохранительной системы, стал достаточно ярким подтверждением отсутствия концепции национальной уголовной политики и механизма ее формирования и реализации, которые были бы адекватны современной криминальной ситуации и тенденциям ее развития. Однако кризис уголовной политики Кыргызстана, как показало проведенное исследование, следует рассматривать не только как проявление общего социально-политического кризиса, но и как один из факторов такого кризиса.
Еще в 1994 г. констатировалось, что состояние законности и правопорядка в республике приняло кризисный характер: «Получила широкое распространение практика нарушения законов Кыргызской Республики, прав, свобод и законных интересов личности. Не обеспечивается надлежащим образом защита жизни и здоровья граждан, их чести и достоинства, собственности. Преступность приобретает качественно новые и опасные формы. Основными причинами такого положения являются обостряющаяся социально-экономическая и политическая обстановка, снижение жизненного уровня населения, падение общественной нравственности, правовой нигилизм, охвативший общество и властные структуры, особенно на местах»1. В этой связи борьба с преступностью провозглашалась в качестве приоритетной общенациональной задачи, в зависимость от решения которой была поставлена судьба экономических
1 См.: Указ Президента Кыргызской Республики от 10 февраля 1994 года № УП-18 «О неотложных мерах по укреплению правопорядка и усилению борьбы с правонарушениями»//Слово Кыргызстана. 1994. 11 февраля.
реформ. Однако в течение более чем десятилетнего срока в Кыргызстане так и не удалось сформировать новую уголовную политику, отвечающую целям и духу демократических и рыночных преобразований в стране, несмотря на периодические попытки, предпринимавшиеся высшим политическим руководством страны .
Формированию современной уголовной политики Кыргызской Республики препятствовала затянувшаяся реформа правоохранительной системы, которая в основе продолжает ориентироваться на карательные методы борьбы с преступностью и так называемый обвинительный уклон. Возникшая вследствие этого искусственная криминализация, и так называемая, призонизация2 общества превратились в едва ли не самый мощный фактор самовоспроизводства преступности, превращения криминальной субкультуры в одну из доминирующих макросоциальных субкультур кыргызского общества, ключевыми характеристиками которой являются отрицание ценности государства и права как таковых3.
Проявлением серьезных просчетов в формировании и реализации национальной уголовной политики стало то обстоятельство, что на поддержание пенитенциарной системы Кыргызстан вынужден тратить почти столько же, сколько на образование и науку (около 2 % от ВВП)4.
1 См., например: Указ Президента Кыргызской Республики от 16 марта 1998
года УП № 75 «О некоторых организационных мерах по ускорению судебно-
правовой реформы в Кыргызской Республике» // Слово Кыргызстана. 1998.
18 марта.
2 От английского слова «Prison», означающего места лишения свободы
(тюрьму). Призонизация может пониматься как процесс формирования в
обществе прослойки населения, отбывающих или отбывших наказание в виде
лишения свободы.
3 По состоянию на 1 января 2004 г. на 100 тыс. населения в Кыргызской
Республике приходилось 390 осужденных. Для сравнения: в ЮАР этот
показатель составляет 32 осужденных на 100 тыс. населения; в
Великобритании - 120 на 100 тыс. населения. - См.: Информационные
материалы ГУИН Минюста КР. - Бишкек, 2004. Сб.
4 Там же. С.8.
Периодически бремя расходов на содержание системы учреждений, обеспечивающих изоляцию лиц, совершивших преступления, от общества, достигает критической величины, когда национальный бюджет не в состоянии поддерживать даже минимально допустимого уровня функциональности пенитенциарной системы. В результате государство вынуждено в отсутствие необходимых для этого социальных, экономических и нравственных предпосылок проводить массовые (нередко ничем иным не обоснованные) амнистии и масштабные акции по декриминализации некоторых видов общественно-опасных деяний, которые в действительности не утратили своей общественной опасности.
Современная уголовная политика Кыргызстана продолжает оставаться модифицированной версией советской модели уголовной политики со всеми ее недостатками и достоинствами.
Отличительными признаками данной модели были: с одной стороны — ориентация на тоталитарно- репрессивную модель борьбы с преступностью: приоритетная защита интересов государства (нередко в ущерб интересам личности), преимущественное использование лишения свободы по отношению к иным видам наказаний, преобладание обвинительного уклона над презумпцией невиновности, экстенсивные методы развития правоохранительной и судебной систем, господство формальных критериев оценки эффективности борьбы с преступностью, активное, в том числе неправомерное вмешательство партийных органов в процессы формирования и реализации уголовной политики на всех уровнях государственного управления, а с другой - достаточно большой удельный вес антикриминальной профилактики в системе борьбы с преступностью, вовлечение широкой общественности в практику борьбы с преступностью, многоуровневый социальный контроль над криминогенным поведением.
Разрушение этой модели на начальном этапе стихийного формирования уголовной политики постсоветского Кыргызстана привело к фактическому отказу от гуманистического потенциала этой модели. Хотя на
концептуальном уровне современная уголовная политика Кыргызстана так и не получила окончательного оформления, фактически возобладала избирательно-репрессивная ее модель, соответствующая скорее ценностям раннефеодального, чем развитого капиталистического общества. При формальном декларировании - на уровне формирования уголовной политики - приверженности принципам равноправия, демократии, законности, приоритетной защиты интересов гражданина по отношению к интересам общества и государства, на уровне реализации такой политики отчетливо проявились черты приоритетной защиты интересов правящей родовой элиты, в том числе бюрократии, обладающей не только всевозможными фактическими уголовно-процессуальными и уголовно-правовыми иммунитетами, но и фактическим правом управления инструментами реализации уголовной политики (прежде всего, ведомственным нормотворчеством в сфере правоохранительной деятельности и правоприменительной, в том числе судебной практикой) в своих интересах. Формальное универсальное уголовное право было в значительной степени заменено фактическим избирательным. В результате правоохранительная и судебная системы, как главные инструменты реализации уголовной политики, фактически оказались ориентированы на борьбу не с наиболее опасными институциональными формами преступности (организованная, коррупционная, «беловоротничковая»), а с традиционными видами наиболее распространенных преступлений, среди которых преобладают нетяжкие преступления против собственности и бытовые преступления.
Несмотря на то, что в Уголовном кодексе Кыргызстана, принятом в 1997 г., достаточно много видов наказаний, не связанных с изоляцией от общества, суды при решении вопроса об избрании меры наказания за совершенное преступление продолжают ориентироваться на первоочередное применение именно лишения свободы не только в силу сложившихся в советский период стереотипа карательного уклона в практике борьбы с
преступностью, но и более широких возможностей для вымогательства взяток в связи с решением вопросов уголовного преследования1.
Формально Уголовный кодекс Кыргызстана 1997 г. определил следующую систему приоритетов уголовно-правовой охраны: личность-общество-государство, свойственную уголовному законодательству практически всех государств-участников СНГ и большинства государств-членов Европейского Союза. Однако эта декларация не была реализована ни в системе санкций, норм, закрепленных в Уголовном кодексе КР, ни в уголовно-процессуальной, ни в пенитенциарной политике. Более того, средний срок наказания в виде лишения свободы в УК КР 1997 г. был увеличен в полтора раза по сравнению с УК Кыргызской ССР 1961 г.
Провозгласив приверженность принципу гуманизма, одновременно законодатель Кыргызстана установил необоснованно длительные (если основываться на результатах нашего исследования и оценках ряда других экспертов) сроки лишения свободы в качестве наказания за большинство видов преступлений, сохранив при этом фактический приоритет, уголовно-правовой защиты интересов государства и широкие пределы судебного усмотрения при назначении наказания. В этом отношении УК КР 1997 г. оказался значительно репрессивнее ранее действовавшего уголовного закона.
Избыточная потенциальная репрессивность нового уголовного законодательства Кыргызстана создала дополнительные условия как для роста коррупции в органах государственной власти, осуществляющих уголовное преследование (чем более суровым является наказание, тем выше цена незаконного освобождения от уголовной ответственности и незаконного привлечения к уголовной ответственности), так и для утраты среди значительной части населения уважения к закону и государству2. Более того,
1 См.: Приложение 6.
2 Аналогичное явление наблюдается в других государствах-участниках СНГ.
См., например: Артемов В.М. Правопорядок в современном Российском
обществе: концептуальные обоснования и инновации. М.: Академия
управления МВД РФ, 1998. С. 136.
11 значительная часть самих сотрудников правоохранительных органов и судей также утратила уважение к закону и государству и стала рассматривать служебный статус и полномочия по применению уголовного закона преимущественно как инструмент незаконного обогащения.
Недостатки данной модели уголовной политики в совокупности с иными факторами, как уже отмечалось, чуть не привели Кыргызстан на грань гражданской войны. В этой связи качественное обновление уголовно-политической доктрины и самих средств национальной уголовной политики, на наш взгляд, следует рассматривать не только как насущные теоретико-прикладные, правовые и политические задачи, но и как фактор национальной безопасности.
Указанные обстоятельства обусловили актуальность проблемы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы.
Основные теоретические и прикладные проблемы уголовной политики стали предметом исследования ряда известных криминологов прошлого: Ч. Беккариа (XVIII век), М.Н. Гернета, С.К. Гогеля, Ф. Листа, А. Принса, А. Фейрбаха, Э. Ферри, М.П. Чубинского (XIX - начало XX веков).
Можно отметить цикличный характер интереса к проблематике уголовной политики в XX веке российских и советских исследователей. Так, в 20-30-е годы прошлого века вопросы уголовной политики, как преимущественно карательной политики, исследованы в работах А.Я. Вышинского, Н.В. Крыленко, А.А. Пионтковского, Е.Г. Ширвиндта, А.Я. Эстрина и др. авторов.
В 70-80-х годах проблемы уголовной политики исследовались целой плеядой ученых: А.И. Алексеевым, М.М. Бабаевым, Н.А. Беляевым, СВ. Бородиным, В.А. Владимировым, Л.Д.Гаухманом, А.А. Герцензоном, П.Ф. Гришаниным, П.С. Дагелем, А.Э.Жалинским, Н.И. Загородниковым, К.Е. Игошевым, И.И. Карпецом, В.Н. Кудрявцевым, Б.В.Коробейниковым, Ю.И.
Ляпуновым, Г.М. Миньковским, Н.А. Стручковым, М.Д. Шаргородским, А.С. Шляпочниковым и другими.
В 90-е годы прошлого и начале нынешнего веков вопросы уголовной политики нашли отражение в работах С.С.Босхолова, Ю.В. Голика, И.А. Исмаилова, М.П. Клейменова, М.И. Ковалева, А.И.Коробеева, В.В. Лунеева, С.Ф.Милюкова, П.Н. Панченко, П.Г. Пономарева, Э.Ф. Побегайло, В.П.Ревина, А.В. Усса, A.M. Яковлева. В последние годы проблемам уголовной политики посвящены работы Я.И. Гилинского, О.В. Гревцова, Г.Ю.Лесникова, Г.К. Мишина, Я.Г. Стахова и некоторых других авторов.
Отдельные теоретические и прикладные аспекты современной уголовной политики, которые также оказали заметное влияние на совершенствование политики борьбы с отдельными видами преступлений, исследовались Д.И. Аминовым, Ю.М. Антоняном, Л.И. Беляевой, Б.С.Воронцовым, Б.Ж. Жунусовым, В.Е. Квашисом, П.Е. Кондратовым, Н.А. Лопашенко, А.А.Магомедовым, С.В.Максимовым, В.В. Мальцевым, В.А. Петровым, В.Ф. Цепелевым и некоторыми другими учеными.
Различные аспекты уголовной политики экономически развитых стран исследовались известными зарубежными учеными Г. Альбрехтом, И.Анденесом, М. Анселем, И. Антиллой, Я. Дейком, М. Джоутсеном, X. Зером, Р.Кларком, Н. Кристи, Л. Ларнелем, А. Нельсоном, П. Тернуддом, Г.-И. Шнайдером и другими.
Необходимо отметить, что теоретические основы современной уголовной политики Кыргызстана, как и большинства бывших республик в составе СССР, были сформированы под влиянием трудов перечисленных советских и российских ученых. В Кыргызстане отдельные проблемы уголовной политики в разное время исследовались К.М. Абдиевым, П.Я. Арцыбашевым, Т.А. Асаналиевым, Т.А. Асановым, К. Бодобаевым, A.M. Джоробековой, Б.Б. Ишимовым, А.Ж. Каримбековым, В.А. Кигишьяном, С.К. Кожоналиевым, К.Ш. Курмановым, Д.К. Сагынбаевым, М.К. Саяковой,
Л.Ч. Сыдыковой, В.Ш. Табалдиевой, А.К. Шагивалиевым, А.Ш. Шаршеналиевым и др.
Вместе с тем, вряд ли можно утверждать, что состояние современной уголовно-правовой доктрины, в особенности, применительно к потребностям общества переходного типа с неустойчивой системой нравственных и духовных ценностей, слабой экономикой и системной коррупцией, охватывающей все основные элементы государственного управления (в том числе правоохранительной сферы) освящены достаточно полно. Следует также учесть, что применительно к условиям современного Кыргызстана комплексного исследования проблем уголовной политики не проводилось. Монографических и диссертационных работ по указанной проблеме в Кыргызстане автору обнаружить не удалось.
Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, сложившиеся в сфере формирования и реализации уголовной политики Кыргызстана, и закономерности их развития.
Предмет исследования составили: понятие и характеристика основных этапов формирования и развития уголовной политики Кыргызстана, особенности современной криминальной ситуации и состояние системы субъектов борьбы с преступностью в Кыргызской Республике, эффективность деятельности системы субъектов реализации уголовной политики; формы отражения уголовной политики в законодательстве криминально-правового комплекса (прежде всего, в уголовном законодательстве); тенденции развития уголовно-политической доктрины Кыргызской Республики, закономерности совершенствования политики борьбы с отдельными видами наиболее опасных преступлений; международный аспект формирования и реализации уголовной политики Кыргызстана (в том числе в сфере сотрудничества с российскими правоохранительными органами в области борьбы с преступностью).
Цели и задачи исследования. Целями исследования являлись:
разработка концептуальных начал современной уголовной политики Кыргызстана; выработка предложений и рекомендаций по формированию правовых основ и повышению эффективности мер реализации уголовной политики (в том числе, политики борьбы с отдельными видами наиболее опасных преступлений).
Для достижения названных целей были поставлены исследовательские задачи:
- проанализировать эволюцию теории и практики уголовной политики,
включая кыргызстанский и зарубежный (в том числе российский) опыт;
- исследовать понятие уголовной политики с использованием
сравнительного, логико-юридического и исторического методов;
- изучить и описать правовые формы закрепления и реализации
уголовной политики;
- проанализировать теоретические основы уголовной политики
Кыргызстана;
описать основные направления и уровни уголовной политики Кыргызстана;
определить специфику политики борьбы с отдельными видами наиболее опасных преступлений в Кыргызстане;
рассмотреть международно-правовые аспекты формирования и реализации уголовной политики Кыргызстана;
сформулировать новые концептуальные идеи развития уголовной политики Кыргызстана.
Методология и методика исследования. Методологическую базу данного исследования составили: диалектический метод научного познания, в том числе философские категории части и целого; общего, особенного и единичного; цели и результата, общенаучные методы описания, анализа, синтеза, измерения, сравнения.
Методика настоящего исследования характеризуется также комплексным использованием следующих специальных конкретно-социологических методов:
- анализ отечественных и зарубежных научных источников по
проблемам уголовной политики;
- анализ нормативных правовых актов, служащих формами выражения и
реализации уголовной политики;
- анализ материалов средств массовой информации по проблематике
борьбы с преступностью;
анализ уголовных дел (316 материалов);
анкетный опрос населения с целью изучения характеристик уголовно-политического сознания (942 респондента);
анкетный опрос экспертов из числа работников правоохранительных органов, судей, студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, научных работников (510 респондентов);
уголовно-статистическое наблюдение на национальном и локальном уровнях.
В работе также широко использовался метод сравнительного правоведения1.
Нормативную базу исследования составили положения, относящиеся к сфере борьбы с преступностью, закрепленные в Конституции и других законах Кыргызской Республики, многосторонних и двусторонних нормативных международных соглашениях КР с другими государствами (в том числе с Россией), Указах Президента КР, постановлениях Правительства КР, нормативных правовых актах республиканских правоохранительных органов.
Научная новизна исследования. Настоящее исследование является
1 Уголовно-политические реалии все еще продолжают оставаться весьма схожими в России и Кыргызстане, поэтому диссертант при анализе криминогенной ситуации, а также проблем борьбы с преступностью приводит ссылки на труды современных российских ученых.
16 первым комплексным исследованием проблем уголовной политики, охватывающим ее концептуальную основу, основные формы закрепления и реализации национальной уголовной политики, разработку мер повышения эффективности борьбы с преступностью и отдельными наиболее опасными ее видами. Исследование основывается преимущественно на новом эмпирическом материале. В ходе исследования получены новые данные о состоянии и тенденциях развития уголовной политики Кыргызстана, эффективности отдельных средств уголовной политики (в том числе уголовно-правовых средств борьбы с отдельными видами наиболее опасных преступлений), сформулирован комплекс новых правовых и организационных решений проблем уголовной политики Кыргызстана.
На защиту выносятся следующие наиболее существенные положения диссертационного исследования:
I. Определение современной уголовной политики Кыргызской Республики, как деятельности уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления по:
- формированию ее концептуальных основ, определению ее понятий,
принципов, приоритетов, целей и задач.
- подготовке и принятию законов криминально-правового комплекса;
подготовке и принятию нормативных правовых актов, регламентирующих упорядоченные комплексы мер (программ) борьбы с преступностью и отдельными ее видами;
- реализации уголовной политики посредством актов применения
законов криминально-правового комплекса и нормативных правовых актов,
регламентирующих комплексы мер борьбы с преступностью;
- созданию и развитию системы субъектов формирования и реализации
уголовной политики;
- определению пределов компетенции субъектов формирования и
реализации уголовной политики;
- укреплению законности в сфере борьбы с преступностью;
- формированию уголовно-политического общественного сознания
отвечающего потребностям общества и государства в сфере борьбы с
преступностью;
- развитию основ международного сотрудничества в формировании и
реализации уголовной политики.
II. Авторская периодизация этапов становления и развития уголовной
политики Кыргызстана и их характеристика. Качественно различающимися
по содержанию этапами становления и развития уголовной политики в
Кыргызстане являются: досоветский период (до октября 1917 г.), советский
период (октябрь 1917 г. - август 1991 г.) и постсоветский период (с августа
1991 г.).
Характеристика современной модели уголовной политики Кыргызской Республики, которая в своей основе соответствует избирательно-репрессивному типу. Отличительной чертой данной модели является сочетание формально декларируемой на уровне формирования уголовной политики приверженности государства принципам равноправия, демократии, законности, гуманности, приоритетной защиты интересов гражданина по отношению к интересам общества и государства с фактической ориентацией преимущественно на борьбу с традиционными видами наиболее распространенных преступлений и первоочередную защиту интересов правящей родовой элиты, в том числе бюрократии, обладающей фактическим монопольным влиянием на формирование и реализацию мер уголовной политики в своих клановых, корпоративных и индивидуальных интересах.
Оценка преступности современного Кыргызстана, которая характеризуется высокими темпами изменения ее структуры, массовой институциализации с использованием форм юридических лиц, роста уровня организованности, более глубокой дифференциации по качеству и степени общественной опасности, опережающими темпы роста ее объемов, установлением в качестве доминирующих форм наиболее опасной
криминальной активности: организованной преступности в сфере экономики (прежде всего, в сфере кредитно-финансовых отношений); коррупционной преступности (прежде всего, в бюджетной, правоохранительной и предпринимательской сферах); преступности, связанной с незаконным оборотом наркотических средств.
V. Прогноз развития уголовной политики Кыргызстана и вывод о том,
что в условиях социально-экономической нестабильности, слабой экономики
и правоохранительной системы качественное обновление уголовно-
политической доктрины и средств осуществления уголовной политики
становится непосредственным фактором национальной безопасности,
требующим постоянного мониторинга (оценки, анализа и прогноза).
VI. Комплекс основных задач по совершенствованию современной
уголовной политики Кыргызской Республики, к которым отнесены:
- создание системы уголовно-политического воспитания и просвещения
населения в целях борьбы с преступностью;
возрождение государственно-общественной системы профилактики преступлений и иных правонарушений;
стимулирование государством активности гражданского общества в сфере борьбы с преступностью, в том числе поддержка традиционных для народов Кыргызстана институтов социального контроля и восстановительного правосудия;
научное, правовое, организационное, кадровое и иное ресурсное обеспечение постепенного перехода от карательной модели борьбы с преступностью к профилактической (включая, принятие новой редакции Уголовного кодекса КР, отвечающей цели постепенного сокращения числа лиц, осуждаемых к наказанию в виде лишения свободы и иным наказаниям, связанным с изоляцией от общества);
совершенствование мер уголовной ответственности лиц, посягающих на жизнь сотрудников правоохранительных органов, совершающих преступления в составе организованных групп, коррупционные
преступления, преступления, связанные со сбытом наркотических средств и психотропных веществ (в том числе путем введения ограничений на освобождение от наказаний и на назначение наказаний ниже низшего предела) и смягчение уголовно-правовой репрессии (включая восстановление института замены уголовного наказания с передачей на поруки), в отношении лиц, впервые совершивших нетяжкие преступления;
- внедрение в практику борьбы с преступностью в КР комплексного
уголовно-правового и уголовно-процессуального института компромисса,
допускающего заключение специфических видов сделок между государством
и лицами, обвиняемыми в совершении преступлений, в целях
предотвращения, пресечения и наказания за более тяжкие преступления;
- создание системы мониторинга (статистического наблюдения, анализа,
оценки и прогноза) преступности, ее факторов и последствий, а также
эффективности мер борьбы с ней;
повышение эффективности координации деятельности республиканских, региональных и локальных правоохранительных органов, а также судов в сфере борьбы с преступностью;
- перераспределение ресурсов в сфере борьбы с преступностью в пользу
приоритетного финансирования мер борьбы с организованной,
коррупционной преступностью;
- развитие системы обязательного социального страхования рисков,
связанных с наступлением вреда от преступлений.
VII. Проект Концепции совершенствования национальной уголовной политики, а также предложения по разработке и принятию в форме постановлений Правительства Кыргызской Республики Модельных (типовых) программ борьбы с преступностью на соответствующих уровнях в целях упорядочения практики планирования борьбы с преступностью в Кыргызской Республике и минимизации затрат на разработку проектов национальных, региональных и локальных программ борьбы с преступностью.
VIII. Модель нормативной правовой базы уголовной политики
Кыргызстана, при разработке которой должен учитываться опыт государств-
участников СНГ (прежде всего России). Ключевыми элементами такой
научно-обоснованной, стабильной, преемственной и непротиворечивой
нормативной правовой базы должны стать законы: «Об основах
национальной уголовной политики», «О криминологической экспертизе», «О
профилактике преступлений», «О мониторинге преступности», «О
негосударственных организациях в сфере борьбы с преступностью», «О
Национальном страховом фонде в сфере борьбы с преступностью».
IX. Предложения автора по повышению эффективности уголовной
политики Кыргызской Республики в сфере международного сотрудничества,
которые в значительной степени обусловлены перспективами приведения
законодательства КР в соответствие с ратифицированной Конвенцией ООН
против транснациональной организованной преступности 2000 г.,
ратификации Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и другими
соответствующими международными правовыми актами; созданием
межгосударственного координирующего органа в сфере борьбы с
транснациональной преступностью на субрегиональном и региональном
уровнях; дальнейшей гармонизацией законодательства в сфере борьбы с
преступностью сотрудничающих государств.
Обоснованность и достоверность выводов и положений
диссертационного исследования обеспечивались применением
социологических критериев репрезентативности выборочного исследования, средств математической статистики, сравнением использованных теоретических положений и данных, полученных эмпирическим путем, сравнением данных исследований, выполненных соискателем, с данными, полученными другими исследователями.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования состоит в обобщении и монографической разработке проблем современной уголовной политики
Кыргызской Республики, включая вопросы понятия и периодизации уголовной политики, описания особенностей криминологической ситуации в Кыргызской Республике, формулирования новых и развития ранее сформулированных концептуальных идей совершенствования уголовной политики Кыргызской Республики, получения новых эмпирических данных о реальном состоянии уголовной политики Кыргызстана; а также в создании предпосылок для проведения новых исследований по данной проблематике.
Практическая значимость исследования заключается в разработке комплекса рекомендаций для органов законодательной и исполнительной ветвей власти по усовершенствованию нормативно-правовой базы формирования и реализации уголовной политики Кыргызстана (в том числе законодательства криминально-правового комплекса и программного обеспечения борьбы с преступностью и ее отдельными видами), оптимизации системы мер и органов борьбы с преступностью в Кыргызской Республике, повышению эффективности практики борьбы с преступностью (в том числе по повышению уровня квалификации должностных лиц, правоохранительных органов, непосредственно ведущих борьбу с преступностью, повышению эффективности взаимодействия сотрудников правоохранительных органов КР и зарубежных стран).
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные результаты настоящего исследования нашли отражение в:
предложениях соискателя по совершенствованию законодательства криминально-правового комплекса, направленных в Жогорку Кенеш (Парламент) Кыргызской Республики;
в выступлениях соискателя в 1999-2003 гг. в дискуссионных программах Кыргызского государственного телевидения, посвященных проблемам борьбы с преступностью;
в преподавании соискателем спецкурса «Актуальные проблемы уголовной политики Кыргызстана» для магистрантов Центра магистратуры и аспирантуры Кыргызского национального университета им. Ж. Баласагына с
2000 г., а также спецкурса «Проблемы международной политики противодействия транснациональной преступности» для студентов факультета международных отношений Института интеграции международных образовательных программ Кыргызского национального университета им. Ж. Баласагына с 2002 г. по настоящее время;
в 44 опубликованных научных и учебно-методических работах по данной теме общим объемом свыше 90 п.л.;
в выступлениях соискателя в 1999-2005 гг. на международных, национальных и региональных научных и научно-практических конференциях, посвященных проблемам борьбы с преступностью и отдельными ее видами.
Наиболее значимыми были выступления автора на следующих конференциях и семинарах:
- «Актуальные проблемы деятельности правоохранительных органов в
современных условиях» (май 2005 г., г. Бишкек, Кыргызстан, Академия МВД
КР);
- «Основы антикоррупционной политики Кыргызской Республики»
(ноябрь - декабрь 2004 г., г. Бишкек, Кыргызстан, Академия Управления при
Президенте КР, Учебный Центр Судей КР);
«Совершенствование антинаркотиковой политики стран Центральной Азии: политические и правовые измерения» (июнь 2004 г., г. Стокгольм, Швеция, Программа Изучения Современного Шелкового Пути Университета Уппсала);
«Совершенствование уголовной политики в Кыргызской Республике» (май 2004 г., г. Бишкек, Кыргызстан, Кыргызский национальный университет);
- «Развитие пенитенциарной системы в Кыргызской Республике:
результаты, проблемы и перспективы» (июнь 2003 г., Иссык-Куль,
Кыргызстан, Минюст КР, PRI (Международная Тюремная Реформа), Фонд
Дж. Сороса);
- «Актуальные проблемы уголовной политики Кыргызстана» (сентябрь
2003 г., г. Бишкек, Кыргызстан, Кыргызский национальный университет);
«Международное сотрудничество в борьбе с транснациональной преступностью» (октябрь 2003 г., г. Гаага, Нидерланды, Управление ООН по наркотикам и преступности, ICLN (Международная Сеть Уголовного Права));
«Сдерживание трансграничной преступности» (декабрь 2002 г., г. Бонн, ФРГ, Управление ООН по наркотикам и преступности, INWENT);
«Контроль наркопреступности» (октябрь 2001 г., г. Токио, Япония, ЛСА (Японское Агентство Международного Сотрудничества);
«Проблемы усиления борьбы с организованной преступностью в Центральноазиатском регионе» (декабрь 1999 г., г. Бишкек, Кыргызстан, МВД КР, ПРООН (Программа Развития ООН)).
Результаты диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры уголовно-правовых дисциплин и организации профилактики преступлений Академии управления МВД Российской Федерации, кафедры юридических наук Центра магистратуры и аспирантуры Кыргызского национального университета им. Ж. Баласагына и кафедры уголовного права Чуйского университета (Кыргызстан).
Структура и объем диссертационного исследования. Диссертация общим объемом 333 страницы состоит из введения, пяти глав, разделенных на тринадцать параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений, содержащих проект Концепции развития уголовной политики в Кыргызской Республике, социологический инструментарий, сводную таблицу результатов социологического опроса, таблицы и диаграммы, характеризующие объемы и характер уголовно-правовой репрессии.
Понятие и значение современной уголовной политики
Одним из важнейших направлений политики любого государства, как внутренней, так и внешней, а также составной частью социальной политики, является политика в сфере противодействия преступности. Она должна выражать интересы граждан, обеспечивать защиту их прав и законных интересов от преступных посягательств, выражать задачи государства, принципы, стратегию, основные направления, формы и методы противодействия преступности. Составной частью политики противодействия преступности является уголовная политика.
Общеизвестно, что уголовная политика, как теория, сложилась в результате не только интеграции науки уголовного права и социальной политики, но также сближения и объединения социологии, политологии, науки социального управления с криминологией и уголовным правом. Она стала закономерным итогом комплексного, всестороннего исследования преступности и других девиантных проявлений и процессов в обществе.
На протяжении почти двух столетий в уголовном праве исследователи выделяют понятие «уголовная политика», вкладывая в него нередко разный смысл. Некоторые исследователи под уголовной политикой понимают направление государственной деятельности, определяющее стратегию и тактику предупреждения и сдерживания преступности путем использования правовых и неправовых средств, выражающееся в виде системы государственных директив, уголовно-правовых, уголовно-процессуальных, уголовно-исполнительных и иных нормативных предписаний.
Давая схожее, но более расширенное определение, другие авторы полагают, что уголовная политика представляет собой направление деятельности государства, осуществляемое на уровне политического руководства, управления, принятия и реализации конкретных решений и имеющее основным назначением определение и проведение в жизнь задач, форм и содержания целенаправленных мер борьбы с преступностью (воздействия на нее), организацию и обеспечение оптимального функционирования и развития этой системы на надлежащей идеологической, правовой, информационной, ресурсной базе и во взаимодействии с другими социальными системами»1.
Можно согласиться с мнением, что уголовная политика является политико-правовой формой реакции государства на преступность, специфической формой признания и разрешения социальных противоречий и антагонизмов2.
Характеризуя формы проявления уголовной политики Я.И. Гилинский, утверждает: «Уголовная политика может быть явно выражена (в конституционных, программных, правовых документах) или же неявно (имплицитно) содержаться в реальной деятельности государства и его органов по противодействию преступности и ее отдельным видам».
Выделяя структурные компоненты уголовной политики, некоторые авторы считают, что она есть генеральная линия, определяющая основные направления, цели и средства воздействия на преступность путем формирования уголовного, уголовно-процессуального, исправительно-трудового законодательства, практики его применения, а также путем выработки и реализации мер, направленных на предупреждение преступлений».
В структуре уголовной политики вышеуказанные авторы и многие другие исследователи, выделяют в качестве составных частей уголовно-правовую, уголовно-процессуальную, уголовно-исполнительную, а также криминологическую политику.
При широком подходе к толкованию уголовной политики в её структуру также включают административную и оперативно-розыскную политику. При узком подходе к определению содержания уголовной политики, по нашему мнению, ее целесообразно ограничить только уголовно-правовой сферой, т.к. именно она составляет ее первооснову.
Уголовно-правовая политика, основанная на уголовном праве, играя определяющую роль в комплексе отраслей, институтов и норм, составляющих правовую базу противодействия преступности, занимает доминирующее положение в содержании уголовной политики.
Основные черты современной криминальной ситуации в Кыргызстане
Современное состояние уголовной политики Кыргызстана характеризуется нами как кризисное. Это состояние в целом обусловлено кризисом правопорядка. Современный кризис правопорядка обусловлен несколькими обстоятельствами: - интенсификация преступности в совокупности с безнаказанностью преступников стала важным фактором социально-психологической жизни общества. Неизбежное в такой ситуации обострение чувства страха и тревоги за свою жизнь и благополучие повлекло рост недоверия к органам власти, управления и правоохраны. Более того, некоторые люди считают, что правоохранительные органы либо бессильны перед преступниками, либо содействуют им (это обстоятельство отметили соответственно 35 % и 27 % опрошенных респондентов). По нашим оценкам, эти органы пользуются полным доверием лишь у 10-15 % опрошенных)1. Криминальность сотрудников органов уголовной юстиции достигла небывалых размеров, правоохранительные органы (вместе с разросшимся «тюремным населением») становятся одним из источников воспроизводства и расширения организованной и профессиональной преступности; - потерпевшие и свидетели не всегда обращаются в органы внутренних дел, так как не надеются встретить там законной и доброжелательной реакции и результативного расследования. Осознавая невозможность защитить свои права, свою жизнь, свою собственность правовым путем, они чаще обращаются к преступным кланам либо прибегают к самозащите; - кризис правоохранительной системы характеризуется снижением профессионализма и слабым материально-техническим обеспечением. Основным фактором, способствовавшим кризису правопорядка, явилось то, что объективно детерминированные проявления масштабной социальной дезорганизации, неизбежные для ломки старого и утверждения нового, сопровождались серьезными субъективными ошибками и просчетами, допущенными на старте реформ, ослаблением системы государственного регулирования и контроля, несовершенством правовой базы и отсутствием сильной социальной политики, снижением духовно-нравственного потенциала общества.
Несмотря на некоторую стабилизацию и даже в отдельные годы снижение количественных показателей преступности, в последние годы в криминальной обстановке продолжают развиваться негативные тенденции. Они нашли свое отражение в социально опасных качественных (структурных) изменениях насильственной и экономической преступности. Повышается степень общественной опасности отдельных видов насильственных и экономических преступлений, возрастает тяжесть их последствий. Резко увеличивается удельный вес организованных, заранее спланированных преступлений, отличающихся зачастую особой изощренностью, дерзостью, жесткостью.
Среди лиц, совершающих основной массив корыстно-насильственных и экономических преступлений, возрастает доля особо опасных, профессиональных преступников со специфической, отрицательной направленностью поведения. Самостоятельной тенденцией стала маргинализация различных социальных групп, в среде которых возрастает доля тяжких преступлений против личности. Динамика развития подобных групп определяет устойчивый самовоспроизводящийся характер криминальных процессов.
Ухудшаются социальные характеристики лиц, совершающих преступления. Среди них растет доля субъектов из числа безработных и несовершеннолетних с серьезными отклонениями в поведении .
Тревожной тенденцией стало широкое формирование организованных преступных групп, совершающих тяжкие посягательства на личность и собственность в форме скотокрадства, разбойных нападений и актов бандитизма. Убийство по заказу стало профессией и весьма прибыльным бизнесом (в 2004 году около десятка заказных убийств так и остались нераскрытыми). Подобные криминальные проявления все теснее интегрируются с преступлениями в сфере экономики и бизнеса. Характерными для подобных преступных сообществ являются следующие черты: наличие опытных организаторов из среды коррумпированных; госслужащих, в том числе и сотрудников правоохранительных структур, предпринимателей, а также из числа преступников-профессионалов;» длительное существование преступных групп; тщательное планирование криминальных акций и изощренность способов их совершения; хорошая их. вооруженность и информационная обеспеченность; наличие в составе групп злостных рецидивистов и лиц, скрывающихся от правосудия; маскировка преступной деятельности под различные коммерческие, финансовые и хозяйственные формы.
Следует отметить феномен неуклонно растущей латентности преступных проявлений. Репрезентативные исследования и экспертные оценки указывают, что до 70% реально совершенных преступлений не попадают в уголовную статистику1. Это обстоятельство существенно осложняет задачу противодействия преступности.
Проведенное исследование состояния уголовной политики современного Кыргызстана позволяет сделать вывод о трех основных группах причин ее неэффективности: - ухудшение социально-экономических условий (65 % правонарушителей, 55 % законопослушных граждан и 45 % сотрудников правоохранительных органов разделяют такую позицию)2; - несовершенство законов (75 % правоприменителей выделили это обстоятельство, 45 % законопослушных граждан и 30% правонарушителей); - плохая работа государственных, в том числе правоохранительных органов в сфере политики противодействия преступности (85 % граждан считают так, соответственно 45 % сотрудников правоохранительных органов и 35 % опрошенных правонарушителей)
Проблемы реализации уголовной политики в сфере противодействия организованной преступности
В широком смысле слова уголовная политика в сфере противодействия организованной преступности представляет собой комплекс правовых, организационных и иных мер, определяющих стратегию и тактику борьбы с указанным видом преступности.
Правовую основу борьбы с организованной преступностью в Кыргызстане составляют ее Конституция, уголовное законодательство и другие законодательные акты, нормы международного права, международные соглашения и договоры, Закон КР «Об оперативно-розыскной деятельности», Указы Президента и постановления Правительства, ведомственные нормативные документы, позволяющие выстроить единую линию борьбы с организованной преступностью и коррупцией. За последние несколько лет Кыргызстан заключил ряд как многосторонних, так и двусторонних договоров по линии борьбы с организованной преступностью в рамках СНГ1, а в 2001 г. подписал Конвенцию ООН по борьбе с транснациональной организованной преступностью.
Практика свидетельствует, что преступные группировки успешно используют правовую и организационную неурегулированность межгосударственных отношений и постоянных деловых контактов и связей криминалистов в сфере борьбы с организованной преступностью. Чем выше уровень интернационализации преступности, тем более активным и всесторонним должно быть взаимодействие государств в борьбе с ней.
Вполне очевидно, что запаздывание с разработкой межгосударственных соглашений и корректировкой национального законодательства негативно сказывается на практике борьбы с организованными межгосударственными преступлениями.
В Кыргызской Республике понимание того, что организованная преступность представляет собой не мифическое, а реальное явление, сложилось уже в первые годы после провозглашения суверенитета и независимости республики. Еще 18 декабря 1992 года в республике был издан Указ Президента «О мерах по организации борьбы с коррупцией в системе государственной службы Республики Кыргызстан», где отмечалось, что экономический кризис и ухудшение жизни большинства населения, ослабление дисциплины и ответственности в обществе сопровождаются ростом организованной преступности и коррупции.
Этим Указом было создано Главное управление по борьбе с экономической преступностью и коррупцией (ГУБЭПК)1 в системе Министерства внутренних дел. Одновременно в государственном Комитете по национальной безопасности (ныне СНБ) было создано управление по борьбе с коррупцией и контрабандой. С 1989 года в системе МВД действовало Межрегиональное управление, в компетенцию которого входила борьба с организованной преступностью.
На повышение активности правоохранительных органов в борьбе с преступлениями в сфере экономики повлиял Указ Президента КР от 14 декабря 1998 г. «О дополнительных мерах по усилению борьбы с экономическими преступлениями, контрабандой и коррупцией», во исполнение которого было образовано специализированное управление по борьбе с организованной преступностью и бандитизмом - ГУБОПБ МВД КР. По инициативе ПРООН в Кыргызстане разработана целевая программа организационно-методической, материально-технической поддержки нового управления, на реализацию которой основной спонсор — правительство Дании выделило 750 тысяч долларов на срок 1998-2000 годы. Особое место в программе уделялось подготовке кадров, внедрению западных технологий противодействия организованной преступности в сфере финансов, экономики, наркобизнеса. ГУБОП МВД КР попытался взять ситуацию в сфере противодействия организованной преступности под свой контроль.
Основными задачами созданного управления по борьбе с организованной преступностью и бандитизмом МВД КР были определены: - выявление, пресечение и расследование деятельности организованных преступных сообществ и бандформирований; - защита экономики от организованной преступности; - борьба с вымогательством; - содействие территориальным и транспортным органам внутренних дел республики в раскрытии и расследовании деятельности преступных сообществ; - выявление причин и условий, способствующих возникновению организованной преступности.
Приоритетным направлением в деятельности Управления были также обозначены выявление и пресечение противоправной деятельности наиболее устойчивых преступных формирований и их лидеров, оказывавших негативное влияние на нормальную жизнедеятельность населения в различных регионах республики.
Международное сотрудничество Кыргызстана в сфере противодействия преступности как важнейшее направление уголовной политики и роль международных организаций в ее формировании и реализации
Как уже отмечалось ранее, уголовная политика является важнейшей составной частью как внутренней, так и внешней политики государства в сфере противодействия преступности1. Причем значение последней в республике стремительно возросло в последние десятилетия с момента обретения Кыргызстаном независимости и его интеграции в мировое сообщество. Наряду с очевидными преимуществами такой интеграции республика столкнулась с так называемыми новыми, нетрадиционными угрозами безопасности ее развития, в частности с проблемами противодействия транснациональным видам преступности: в первую очередь - наркотрафиком, международным терроризмом, экстремизмом, другими проявлениями трансграничной преступности. Немаловажным представляется также сотрудничество в противодействии иным видами преступности, а также правовая помощь по уголовным делам.
Поэтому исследование проблем уголовной политики имеет также и внешнеполитическое значение. Направляя и организуя борьбу с наркотрафиком, международным терроризмом, другими преступлениями международного характера, дестабилизирующими отношения между государствами, уголовная политика призвана внести свой вклад в укрепление международного сотрудничества в борьбе с транснациональной преступностью, приобретающей в современных условиях глобальный смысл.
В широком плане международное сотрудничество в борьбе с преступностью представляет собой сложную систему отношений, включающую согласованную политику, законодательство, правоприменительную и организационно-управленческую, информационную и научно-исследовательскую деятельность государств, государственных органов и должностных лиц, а также международных организаций по предупреждению преступности, борьбе с ней и обращению с правонарушителями.
Содержание международного сотрудничества государств как деятельности по предупреждению преступности, борьбе с ней и обращению с правонарушителями отражает суть уголовной политики, которая представляет собой целенаправленную активную деятельность государства по защите общества от преступности, разработку и реализацию целей и задач, определение средств, форм и методов такой деятельности государственных, прежде всего правоохранительных, органов.
В эпоху глобализации транснациональная организованная преступность и особенно наркобизнес получили невиданные ранее возможности для расширения криминальной активности. При этом ни одно государство, каким бы оно экономическим потенциалом ни обладало, не способно эффективно противостоять транснациональной преступности, в частности наркотрафику. На примере противодействия наркотрафику региональный представитель Управления ООН по наркотикам и преступности Б. Лисович отмечал: «Контроль наркотиков - это глобальная задача, и подход к ней должен осуществляться в таких же масштабах. Какие бы усилия не предпринимались в одном государстве, они легко могут быть превращенные в ничто, если наркодельцы выберут новый путь или способ транспортировки наркотиков. Незаконный оборот наркотиков вовлекает в себя много государств и участников. По этой причине, представляется чрезвычайно важным региональное и международное сотрудничество, если, конечно, мы хотим достичь успеха в этом деле.. Конечная цель международного сотрудничества в рассматриваемой сфере заключается в том, чтобы транснациональные преступные организации сталкивались с препятствиями и риском независимо от того, из какой страны они действуют и на какую страну ориентирован их преступный бизнес.
Осознавая, что противодействовать преступности, можно только совместными усилиями всех заинтересованных государств, Кыргызстан активно стремится развивать международное сотрудничество в этой сфере. Во многом этому способствовало присоединение Кыргызстана к большинству соответствующих международных договоров и соглашений на различных уровнях. Так, Кыргызстан в числе первых стран подписал и ратифицировал Конвенцию ООН против транснациональной преступности 2000 г., все три антинаркотиковые Конвенции ООН 1961, 1971 и 1988 гг., все известные антитеррористические Конвенции ООН, присоединился к Конвенции ООН 2003 г. против коррупции. Также активно Кыргызстан участвует и в международной антикриминальной системе сотрудничества в рамках СНГ, в частности им ратифицирован ряд соглашений в области противодействия терроризму, организованной преступности и наркотизму, а также Кишиневская конвенция о правовой помощи по уголовным и гражданским делам 2002 г.
Страны мира сотрудничают друг с другом в формате многостороннего или двустороннего сотрудничества1. Многостороннее сотрудничество в зависимости от масштаба взаимодействия может быть универсальным или региональным. К универсальному сотрудничеству можно отнести сотрудничество в рамках Организации Объединенных Наций, где решаются наиболее важные вопросы мирового сообщества, прежде всего проблемы мира и международной безопасности. Терроризм, наркобизнес, коррупция и транснациональная преступность уже давно стали предметом озабоченности мирового сообщества и сотрудничества.
