Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и концептуальные основы реализации уголовной политики в субъектах российской федерации
1.1. Понятие и признаки, присущие уголовной политике, и ее реализации 23
1.2. Институциональные особенности современной региональной уголовной политики и ее реализации 44
1.3 Задачи и основные направления реализации региональной уголовной политики 79
Глава II. Криминальная обстановка в регионах как основа для построения перспективных моделей реагирования средствами уголовной политики
2.1. Оценка криминальной обстановки в регионе как предпосылка реализации уголовной политики 89
2.2. Система индикаторов реализации региональной уголовной политики 117
2.3. Сущность, критерии и механизм формирования системы криминологического мониторинга региональных ситуаций 149
Глава III. Теоретические и прикладные основы взаимодействия субъектов при реализации уголовной политики в регионах
3.1. Системность в организации взаимодействия субъектов при реализации уголовной политики в регионах 197
3.2. Организационные и правовые особенности взаимодействия субъектов реализации уголовной политики в регионах 229
Глава IV. Механизм принятия обоснованных решений субъектами, реализующими региональную уголовную политику
4.1. Методологические вопросы обоснования решений, принимаемых субъектами, реализующими региональную уголовную политику 271
4.2. Управленческий и информационный аспекты в механизме принятия решений субъектами реализации региональной уголовной политики 301
Заключение 331
Список литературы 335
Приложения 367
- Институциональные особенности современной региональной уголовной политики и ее реализации
- Оценка криминальной обстановки в регионе как предпосылка реализации уголовной политики
- Системность в организации взаимодействия субъектов при реализации уголовной политики в регионах
- Методологические вопросы обоснования решений, принимаемых субъектами, реализующими региональную уголовную политику
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы борьбы с преступностью в современном российском обществе воспринимаются населением несколько иначе, чем, например, еще в недавнем прошлом. Вместо абсолютной убежденности в том, что путь к оздоровлению общества лежит в бескомпромиссном усилении строгости наказания, налицо определенная смена настроений. Этому способствует коренное изменение политических, социально-экономических, идеологических реалий жизни общества и государства, трансформация психологии населения, являющихся результатом постепенного влияния на социальное сознание новых идей, подходов, опыта зарубежных государств, взаимосвязи с которыми упрочились в последние годы. Все это приводит к выводу, что решение стратегических задач, реализуемых уголовной политикой, находится в плоскости сглаживания социальных конфликтов и общественных противоречий, а не в банальной «погоне» за сиюминутными результатами, увеличении вала малозначительной преступности и большого количества проведенных профилактических мероприятий без учета и оценки их эффективности. Несомненным является и то, что фетишизация уголовного наказания также неприемлема, так как основными приоритетами уголовной политики должны стать не число выявленных правонарушений или количество лиц, привлеченных к ответственности, а оптимальное законодательство, определение целей и задач, необходимых ресурсов субъектов, реализующих региональную уголовную политику. Обозначенный подход требует научного исследования развития и реализации уголовной политики в субъектах РФ и проблем совершенствования взаимодействия правоохранительных органов при ее реализации.
Генезис современной региональной уголовной политики России связан с коренными изменениями в укладе общественной жизни. Так, становление рыночных социально-экономических отношений в России породило целый ряд относительно новых по своей правовой природе и масштабности преступных проявлений, например, феномен организованной экономической преступности, обладающий не меньшей опасностью для общества и государства, чем «традиционные» насильственные или имущественные преступления.
В последние годы преступность все более приобретает характер международной и транснациональной, наблюдается возрастание ее консолидации. Данная ситуация объективно предполагает и адекватную конструкцию модели эффективного организационно-правового воздействия субъектов региональной уголовной политики. Такая модель, очевидно, должна включать в себя целый спектр уголовно-политических, в том числе уголовно-правовых средств и методов воздействия, где особенности криминальной обстановки, экономические интересы государства и отдельных собственников, как и механизм действия законов рынка вообще, должны учитываться в плане приоритетов уголовной политики. Актуальность исследования такого подхода обосновывается следующими положениями.
Во-первых, к настоящему времени не сложилось целостной концепции механизма организационно-правового регулирования региональной уголовной политики и ее реализации.
Во-вторых, длительное время представление о содержании этого механизма упрощалось и включало в себя, как правило, набор превентивных средств и методов без учета социально-экономических и других особенностей отдельных регионов. Не принималось достаточных мер по повышению эффективности разработки правовой базы и методики применения предупредительных, уголовно-правовых и иных правовых средств воздействия на преступность, как одного из важных элементов в механизме реализации уголовной политики.
В-третьих, традиционный подход к системе детерминантов, объясняющих региональные причины массового правонарушающего поведения, выражался преимущественно в отражении негативных личностных качеств субъектов преступлений, что в настоящее время не удовлетворяет ни теорию, ни практику правоприменения. Видимо, в равной мере в генезисе отклоняющегося поведения должны быть рассмотрены реакции субъектов преступления на сложные и, безусловно, разные условия жизнедеятельности, характерные для того или иного региона.
В-четвертых, эффективность уголовной политики во многом зависит от того, насколько адекватно она отражает характер общественных отношений и социально-психологическую позицию населения региона. Например, отсутствие знания позиции населения отдельных регионов и «нерасторопность» исполнительной власти при проведении в жизнь ФЗ № 122 от 22 августа 2004 г. привели к массовым выступлениям населения в отдельных субъектах РФ. Восстановление общественного порядка потребовало дополнительных усилий региональных властей, вмешательства Правительства и Президента РФ и, кроме того, значительных, в том числе не планируемых ранее, материальных расходов. Следовательно, стабильность в стране и регионах во многом зависит от всесторонне продуманной социальной, в том числе уголовной политики, которая должна отражать интересы социума, быть понятной и приниматься населением. Названные обстоятельства определяют актуальность проблемы и побудили диссертанта избрать данную тему для диссертационного исследования.
Формируя подходы к реализации уголовной политики, органы государственной власти субъектов РФ исходят из определения целей политики, под которыми понимается обеспечение криминологической безопасности населения и территории1. Реализация региональной уголовной политики, как и управление в этой сфере базируется на двух возможных моделях: директивного управления, которое в теории управления называется принципом жесткого программирования развития, и терминального управления, т.е. принципа свободного программирования развития .
При первой модели на этапе постановки и реализации целей и задач региональной уголовной политики ее субъекты не имеют достаточно достоверных прогнозных сведений о будущей динамике криминальной ситуации в регионе, о располагаемых ресурсах, о планах (направлениях) развития нормативной правовой базы, а также о процессах, теснейшим образом связанных с негативными явлениями, происходящими в регионе. Фактически неполный прогнозный характер сведений на этом этапе субъекты региональной уголовной политики стремятся компенсировать путем создания резервов и назначением более близких по времени достижения цели и задач. В этих условиях возможны непредусмотренные осложнения социальной, чаще всего криминальной обстановки. Очевидно, что именно такой подход в борьбе с преступностью был характерен в прошлом для советской уголовной политики. Недостатком такой политики являлась ограниченная достоверность априорной информации, что влекло за собой неэффективность правоохранительной деятельности и в конечном итоге приводило к сбоям при ее реализации. Этот стиль формирования и реализации уголовной политики остается, по мнению диссертанта, в арсенале примерно 70% изученных субъектов РФ. Низкая эффективность обозначенного подхода при реализации региональной уголовной политики подчеркивает актуальность исследования диссертанта по поиску путей оптимизации.
Для второй модели характерно то, что разработка и реализация региональной уголовной политики заключается в создании такого механизма выработки управленческих решений, который бы был ориентирован на достижение конкретной цели с минимальными затратами ресурсов. Таким образом, эта модель предоставляет конкретному субъекту, реализующему региональную уголовную политику, определенную свободу в достижении требуемого результата, ограничивая ее только рамками правового регулирования уголовной политики. Исследование подтвердило, что, когда мерой эффективности региональной уголовной политики будет степень достижимости поставленной цели в заданное время, субъекты уголовной политики и соответствующие должностные лица будут работать в «автоматическом режиме», имея необходимые четкие установки, правовую базу и ресурсы.
Принцип свободного программирования формирования и реализации региональной уголовной политики более предпочтителен. В настоящее время данная модель преимущественно характерна для уголовной политики немногих, не более 30%, субъектов РФ, среди которых Москва, Санкт-Петербург, Карелия, Татарстан, Брянская, Московская, Тюменская, Иркутская области и некоторые др.
Следует отметить, что акцент настоящего исследования делается на реализацию уголовной политики именно регионального уровня. Это не столько упрощает задачу рассмотрения действия данных моделей как дополняющих друг друга, сколько делает соответствующий подход наиболее оправданным и, в достаточной степени, всесторонним, отражающим суть управления практикой борьбы с преступностью. Кроме этого реализация задач уголовной политики рассматривается через призму взаимодействия правоохранительных органов субъектов Российской Федерации как основ ных участников этого процесса, что также является актуальным направлением исследования.
Актуальность темы исследования подтверждается ее направленностью на определение концептуальных основ реализации уголовной политики в субъектах РФ, выработки (оптимизации) механизма и эффективных моделей такой реализации, разработкой рекомендации по совершенствованию взаимодействия правоохранительных органов.
Степень разработанности темы исследования. Сложность и комплексность предмета уголовной политики привлекли пристальное внимание к ее проблемам многих ученых-правоведов. Общие аспекты современной уголовной политики рассматривали в своих работах Н.А. Беляев, СВ. Бородин, С.С. Босхолов, Л.Д. Гаухман, Ю.Б. Голик, П.Ф. Гришанин, А.И. Долгова, А.Э. Жалинский, Н.И. Загородников, Н.Ф. Кузнецова, В.Н. Кудрявцев, А.И. Коробеев, Н.А. Ларичев, В.В. Лунеев, Г.Ю. Лесников, Ю.И. Ляпунов, Г.М. Миньковский, А.В. Наумов, B.C. Овчинский, Э.Ф. Побегайло, П.Н. Панченко, В.П. Ревин, Г.А. Тосунян, О.Ф. Шишов, В.Е. Эминов, A.M. Яковлев, П.С. Яни и другие авторы, внесшие существенный вклад в разработку понятийных характеристик, структуры уголовной политики и отдельных ее элементов, на научные труды которых в диссертации даются соответствующие ссылки.
Большой вклад в разработку понятия уголовной политики в конце 80-х годов прошлого века внесли П.Ф. Гришанин, Л.Д. Гаухман, Н.И. Загородников, Ю.И. Ляпунов, Г.М. Миньковский, В.Н. Кудрявцев, А.И. Коробеев, П.Н. Панченко. Они сформировали свои подходы к предмету и содержанию уголовной политики советского государства. На этой основе идет поиск приемлемых понятий, уточняются «параметры» объема и содержания современной уголовной политики в РФ.
Отдельные направления уголовной политики разрабатывались в трудах СВ. Бородина, С.С. Босхолова, Л.Д. Гаухмана, П.С. Дагеля, А.И. Долговой, А.Э. Жалинского, Н.Ф. Кузнецовой, А.И. Коробеева, Н.А. Ларичева, А.В. Наумова, Э.Ф. Побегайло, В.П. Ревина, A.M. Яковлева, П.С. Яни и др. Указанными авторами выделялись важные аспекты уголовной политики и ее правоприменительной практики, в частности, обеспечение борьбы с определенными видами преступлений.
Следует также выделить разработку учебников и учебных пособий такими авторами, как Л.И. Беляева, П.Ф. Гришанин, Л.Д. Гаухман, Н.И. Загородников, Ю.И. Ляпунов, Г.М. Миньковский, П.Г. Пономарев, В.П. Ревин и др., которые внесли определенный вклад и в разработку отдельных теоретических положений, и в пропаганду уголовной политики в целом.
Вместе с тем вопросам уголовной политики и ее реализации до сего времени уделялось и уделяется незаслуженно мало внимания. Несмотря на интерес юридической науки к проблемам региональной уголовной политики, ее изученность продолжает оставаться недостаточной, а разработанность отдельных положений - близкой к нулю. Отчасти восполнить указанные пробелы поможет настоящее исследование.
Объект и предмет исследования. Объект исследования — общественные отношения, возникающие при реализации уголовной политики субъектами РФ. Предмет исследования - концептуальные, организационные, правовые, теоретические и прикладные аспекты уголовной политики субъектов РФ и взаимодействие правоохранительных органов при ее реализации.
Целью исследования является разработка современной концепции региональной уголовной политики, определение места и роли правоохранительных органов в ее реализации с позиции достижения оптимального уровня обеспечения криминологической безопасности в регионе и обоснование эффективной модели уголовно-политического воздействия на криминальную ситуацию в регионе.
Для достижения указанной цели решались следующие задачи:
определение содержания и механизма реализации уголовной политики в регионе и признаков, ее характеризующих;
анализ действующих подходов (программ) реализации региональной уголовной политики, их соответствия существующим социально-экономическим и иным социальным реалиям и криминальной ситуации на уровне регионов;
осуществление сравнительного исследования реализации уголовной политики и практики борьбы с преступностью в некоторых зарубежных странах;
изучение исторического опыта и динамики развития организационно-правовых основ уголовной политики в регионах;
выработка подходов к оценке криминальной обстановки (мониторингу) и системы индикаторов реализации региональной уголовной политики;
анализ ряда моделей организационных основ уголовной политики, специфичных для определенных регионов Российской Федерации, как с точки зрения их управленческих особенностей, так и содержания;
разработка теоретической авторской модели реализации региональной уголовной политики и определения ее соотношения с уголовной политикой Российской Федерации;
разработка основных принципов, критериев и механизма формирования системы криминологического мониторинга региональных ситуаций;
установление специфики криминальной обстановки, складывающейся в отдельных субъектах РФ, как основы для выработки модели реагирования на нее средствами уголовной политики;
определение пробелов и противоречий в правовом обеспечении реализации региональной уголовной политики и на этой основе разработка и формулирование ряда рекомендаций по изменению и дополнению современной стратегии борьбы с преступностью;
- определение влияния реализации уголовной политики как фактора стабилизации социально-экономической ситуации в регионе.
Нормативно-правовая база исследования включает Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, действующее уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, административное законодательство России, международно-правовые акты, содержащие стандарты в области борьбы с преступностью, ресоциализации преступников, указы Президента РФ, нормативные акты Правительства Российской Федерации, Генеральной прокуратуры, Министерства внутренних дел Российской Федерации и других правоохранительных органов, а также уголовное законодательство стран СНГ и других зарубежных государств.
Методологическая основа исследования. В соответствии с общенаучными подходами к проведению теоретических исследований методологическую основу диссертационной работы составили базовые положения диалектического метода познания. Он позволил отразить взаимосвязь теории и практики, формы и содержания предмета исследования, процессы развития и качественных изменений в рассматриваемых политических, экономических, социальных, психологических, организационно-правовых отношениях и в криминальной обстановке как обстоятельствах, формирующих уголовную политику регионов и оказывающих существенное влияние на ее реализацию. Применялась также совокупность специальных методов исследования:
исторический - при изучении этапов формирования уголовной политики;
сравнительно-правовой - при сопоставлении основных направлений борьбы с преступностью в ряде зарубежных стран и стратегии обеспечения криминологической безопасности в отдельных регионах;
статистический - при изучении количественных показателей, отражающих тенденции в обеспечении криминологической безопасности в отдельных субъектах РФ;
экспертные оценки - при криминологическом прогнозировании развития криминальной ситуации в зависимости от выбранной модели реализации уголовной политики в отдельном регионе;
конкретные методы социологических исследований - анкетирование, опрос, интервьюирование различных категорий граждан и сотрудников правоохранительных органов, позволяющие всесторонне оценить результаты реализации региональной уголовной политики.
Общетеоретическую и источниковедческую базу исследования составили отечественная и зарубежная литература по социологии, экономике, философии, психологии, теории управления, уголовному праву, уголовному процессу, уголовно-исполнительному праву, криминологии, уголовной политике; материалы выборочных исследований, проведенных автором, а также другими исследователями; отечественные и зарубежные нормативные акты, инструктивно-методические и статистические материалы МВД России; статистические данные и обобщения правоприменительной деятельности органов прокуратуры, суда, МВД.
Проинтервьюированы или проанкетированы в общей сложности 307 сотрудников правоприменительных органов, основную часть которых составили руководители различного уровня. Эмпирическая база исследования представлена также репрезентативными (фактическими и аналитическими) материалами, формализованными и неформализованными опросами, беседами, а также аналитическими справками, отчетами МВД, УВД и других правоохранительных органов за последние 10 лет.
Научная новизна исследования. Диссертация является одним из немногих монографических исследований, ставящих своей целью разработку концепции реализации региональной уголовной политики. Ее новиз на состоит в комплексной теоретической и прикладной разработке проблемы, включающей:
анализ малоизученных до настоящего времени вопросов, связанных с механизмом эффективной реализации уголовной политики по обеспечению защиты криминологической безопасности в субъекте РФ;
конструирование моделей реализации региональной уголовной политики с учетом закономерностей функционирования отдельных регионов;
формулирование концепции реализации уголовной политики, основанной на своеобразии политического, экономического, социального, психологического, организационно-правового и криминогенного развития региона;
разработку и обоснование предлагаемых автором принципов построения моделей реализации региональной уголовной политики;
оптимизацию процесса реализации уголовной политики за счет включения в нее важного элемента - взаимодействия правоохранительных органов на уровне региона;
выявление иных признаков, имеющих значение для реализации региональной уголовной политики, и разработку рекомендаций по ее оптимизации.
В диссертационном исследовании разработаны новые идеи при формировании концептуальных основ реализации уголовной политики субъектами Российской Федерации, учитывающие изменение общественно-политической системы государства на данном этапе развития.
В диссертации рассмотрены уголовная политика и ее реализация как отрасль научного знания. Изучена проблема реализации уголовной политики субъектами Российской Федерации на современном этапе. Сформулированы организационные и правовые основы реализации уголовной политики на федеральном и региональном уровне.
Положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение понятий «региональная уголовная политика», «реализация региональной уголовной политики». Региональная уголовная политика — это сформулированные стратегические цели, задачи, идеи по обеспечению криминологической безопасности региона, основанные на федеральных политико-правовых установках с учетом местных экономических ресурсов, социально-этнических, психологических и иных особенностей населения субъекта Российской Федерации.
Реализация региональной уголовной политики определяется как активная деятельность субъектов уголовной политики региона по достижению целей и задач, внедрению идей обеспечения криминологической безопасности, стабилизации и ограничению уровня преступности в определенном субъекте Российской Федерации.
2. Обоснование основной цели федеральной уголовной политики, которая, по мнению диссертанта, состоит в преодолении диспропорции (неравенства) между различными регионами в уровнях обеспечения криминологической безопасности. Это возможно при унификации структур и функций субъектов региональной уголовной политики, совершенствовании организационно-правовых основ и практики реализации уголовной политики.
3. Неблагоприятные тенденции преступности в России за последнее десятилетие отчасти обусловлены стратегией реформ и просчетами при реализации уголовной политики. Это находит выражение в отказе от ранее апробированных методов и приемов борьбы с преступностью, быстрой, нередко неоправданной сменой законодательства, как, впрочем, и несвоевременном его принятии. Тупиковым зачастую оказывается путь ориентации российского законодателя на наднациональные «общечеловеческие» правовые ценности. Для эффективной реализации уголовной политики очевидно, что эти правовые ценности должны представлять понятный и воспринимаемый населением регионов России и законодателем сплав все го положительного, что накоплено в правовой области человечеством либо группой государств.
4. Серьезно усложняет реализацию современной уголовной политики в России и субъектах РФ отсутствие комплекса четко сформулированных и провозглашенных государством директивно-политических перспективных и текущих его целей по обеспечению криминологической безопасности населения. Без этого можно заниматься лишь решением текущих задач региональной уголовной политики, осознавая отсутствие гарантий ее оптимизации. Как показывает опыт недавнего прошлого, такой подход порождает не вполне управляемые процессы в обеспечении криминологической безопасности населения региона и иных охраняемых правом интересов.
Нормотворчество должно быть строго выстроено: первоначально принятые базовые федеральные и региональные законы уточняются и развиваются в последующих правовых актах. Базовые законы должны быть стабильными и заменяться другими только в случае их устаревания, а не из сиюминутных конъюнктурных соображений, лоббистских либо корпоративных интересов законодателей и отдельных групп населения.
Комплекс мер оптимизации правовых основ реализации региональной уголовной политики, по мнению диссертанта, включают в себя:
разработку и принятие федерального закона «Об основах государственной политики борьбы с преступностью (уголовной политики)»;
кодификацию законодательных актов, которые определяют правовой статус субъектов уголовной политики и обеспечивают координацию и взаимодействие их деятельности (на федеральном и региональном уровнях);
разработку законодательных актов, регламентирующих предупреждение преступлений и задачи правоохранительных органов в этом направлении;
- разработку универсального механизма государственного и общественного контроля деятельности субъектов уголовной политики при осуществлении ими борьбы с преступностью.
7. Методика оценки (мониторинга) состояния криминологической безопасности в регионах в зависимости от выбранных приоритетов и степени достижения целей и задач, реализуемых субъектами уголовной политики.
Диссертант обосновывает существенные преимущества мониторинга перед обычными методами периодического получения статистической и иной криминальной информации, определяет цели такого мониторинга, порядок и формы его организации.
Предложен механизм оценки криминальной обстановки и кризисных ситуаций в социально-экономической сфере, которые оказывают существенное влияние на состояние криминологической безопасности региона.
Алгоритм оптимизации региональных подсистем уголовной политики в условиях разнотипности субъектов Российской Федерации и связанных с этими особенностями структур и функций правоохранительных органов регионов.
10. Авторская модель реагирования на типовые криминальные региональные ситуации, которая включает методики системного учета и анализа характера показателей региональной преступности; выявление ее существенных взаимосвязей и взаимозависимостей с параметрами криминологической безопасности на региональном уровне; вариативность (альтернативность) решений, обеспечивающих безусловный примат криминальной безопасности как важного элемента безопасности жизнедеятельности населения региона. Такие решения базируются на правилах приемлемого риска, то есть своевременного выявления опасных криминальных ситуаций, и применения доступных мер по предупреждению возникновения сложных (пороговых) ситуаций при реализации региональной уголовной политики.
11. Критерии эффективности реализации региональной уголовной политики, обозначаемые как мониторинговые индикаторы, представляющие группу статистических показателей, приведенных в определенную систему и способных четко фиксировать криминологические изменения в регионе, как объективного, так и субъективного порядка, которые позволяют измерить эффективность использования средств и ресурсов, выделяемых для реализации задач уголовной политики.
12. Теоретико-прикладные основы взаимодействия субъектов, а также механизм принятия управленческих решений при реализации уголовной политики в регионах.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования предопределяется его общей направленностью на совершенствование правовых, организационных, методических и тактических основ деятельности субъектов, реализующих уголовную политику на региональном уровне с целью обеспечения криминологической безопасности личности, общества, государства.
Практическая значимость диссертационного исследования выражается в авторской методике регионального мониторинга, в моделях программирования развития региона по основным направлениям социально-экономического развития, ставящих своей целью повышение уровня криминологической безопасности.
Автором определяется критерий «приемлемый уровень криминологической безопасности региона». Достижение и сохранение криминологической безопасности региона на данном уровне является непременным условием повышения эффективности применяемых субъектами уголовной политики средств и методов нейтрализации криминогенных факторов, воздействия на причины и условия, продуцирующие отклоняющееся пове дение граждан, постоянно или временно проживающих в соответствующем регионе. Это важно:
а) для обеспечения криминологической безопасности отдельных граждан, социальных групп населения, общества и государства;
б) для создания условий, не только объективно препятствующих совершению преступлений на данной территории, но и способствующих формированию позитивных предпосылок реализации уголовной политики.
Результаты исследования могут иметь значение для совершенствования нормативной базы, поскольку позволяют:
учитывать изменения в уголовно-правовом регулировании и их влияние на характер социально-экономических отношений;
рассматривать действие механизма реализации уголовной политики в контексте стимулирования прогрессивного законотворчества и совершенствования правоприменительной практики.
Познание закономерностей, механизмов формирования и реализации современной региональной уголовной политики имеет непосредственное практическое значение для оптимизации правоохранительной (в т.ч. предупредительной) деятельности, повышения на этой основе уровня правопорядка и в конечном счете качества жизни населения. Этому в основном подчинены теоретические выводы и практические рекомендации, внедренные в практическую правоприменительную и научно-исследовательскую деятельность, а также в учебный процесс образовательных учреждений МВД России.
Результаты исследования могут быть использованы при оценке эффективности реализации уголовной политики, положений политологии, социологии и других отраслей социальных знаний. Аналитические материалы исследования нашли применение в деятельности ряда подразделений МВД России и законопроектной работе.
Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования обеспечены применением апробированных методов и мето дик социальных исследований, репрезентативностью эмпирического материала и комплексным подходом. В ходе диссертационного исследования проинтервьюированы или проанкетированы более 300 руководителей правоохранительных органов различных уровней. Эмпирическая база исследования представлена фактическими и аналитическими материалами, формализованными и неформализованными опросами, беседами, а также аналитическими справочниками, отчетами МВД, УВД и других правоохранительных органов за последние 10 лет.
Полученный информационный массив был обработан по специально разработанным программам компьютерной технологии с использованием методов корреляционного и факторного анализов. Последующая математическая обработка этих данных позволила выявить определенные тенденции по анализируемым показателям. Использовался также опыт работы диссертанта в органах внутренних дел на различных должностях, в том числе в центральном аппарате МВД России.
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись в следующих основных направлениях.
Основные положения диссертации докладывались автором на теоретических, научно-практических конференциях и семинарах, проводимых в Академии управления МВД России (2001-2004 гг.), Московском университете МВД России (2003-2004 гг.), во ВНИИ МВД России (2001- 2004 гг.).
Диссертант принимал участие в подготовке информационных писем, предложений и отзывов на законопроекты, направлявшихся МВД России в Государственную Думу РФ и органы исполнительной власти по различным вопросам повышения эффективности борьбы с преступностью и оптимизации региональной уголовной политики.
Был подготовлен и внедрен в практическую деятельность ряд предложений и рекомендаций по совершенствованию методов обеспечения криминологической безопасности на уровне отдельных регионов, а также правоохранительной деятельности.
Концептуальные идеи, изложенные в диссертации, учитывались при разработке рабочей учебной программы для факультетов (курсов) повышения квалификации сотрудников органов внутренних дел по дисциплине «Уголовная политика»; рабочих учебных программ для Академии управления МВД России по дисциплине «Уголовная политика и ее реализация в деятельности органов внутренних дел».
Содержащиеся в диссертации теоретические положения, выводы и рекомендации изложены в монографии «Уголовная политика и ее реализация субъектами Российской Федерации» (М.: Академия управления МВД России, 2003, 11.0 п.л.), а также более чем в 20 опубликованных научных работах общим объемом 30.1 печатных листа.
Положения и выводы диссертации использовались автором при чтении лекций по актуальным проблемам уголовного права, криминологии и уголовной политики, получили внедрение в Академии управления МВД России, Ставропольском институте, Всероссийском институте повышения квалификации МВД России, Челябинском государственном университете.
Отдельные положения, выводы диссертационного исследования были реализованы Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации при подготовке ряда проектов федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, а также внедрены в деятельность Департамента охраны общественного порядка МВД России, Федеральной таможенной службы, Международного межведомственного центра подготовки сотрудников по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, в ГУВД-УВД Москвы, Московской, Калужской областей, Краснодарского и Ставропольского краев, и ряде других практических подразделений органов внутренних дел.
Структура и объем диссертационного исследования. Структура работы и последовательность изложения материала отражают цели, задачи и логику исследования уголовной политики и ее реализации в современной России.
Диссертация выполнена в объеме, соответствующем предъявляемым требованиям и состоит из введения, четырех глав, включающих десять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Институциональные особенности современной региональной уголовной политики и ее реализации
Изменение в последние годы идеологических, экономических и политических ориентиров в России не могло не сказаться на ее уголовной политике. Сегодня многочисленные проблемы борьбы с преступностью стоят более остро и воспринимаются несколько иначе, чем, например, еще в недавнем прошлом. Современные концептуальные подходы при решении стратегических задач уголовной политики лежат в плоскости оптимизации криминологической безопасности гражданина, общества и государства, достигаемые не столько посредством ужесточения наказания, сколько гармонизацией отношений в обществе, сглаживанием социальных конфликтов и противоречий. Несомненным является и то, что это в настоящее время идеальная модель региональной уголовной политики, реальное воплощение ее в жизнь - дело будущего. Среди проблем, подлежащих изучению и выработке соответствующих рекомендаций, следует отметить проблемы соотношения федеральной и региональной уголовной политики и принци-пов, на которых строится их реализация . Это позволит, формируя цели уголовной политики на перспективу, отказываться от прошлых стереотипов, например, фетишизации уголовного наказания. Именно эту позицию МВД и других правоохранительных органов выразил министр внутренних дел РФ Рашид Нургалиев в интервью «Российской газете»: Использование уголовно-правовых методик, - по его мнению,- малоэффективно. «Считаю, что нам необходима комплексная государственная многоуровневая система социальной профилактики правонарушений, которая соответствовала бы нынешним социально-экономическим условиям»1. Это должно породить изменения в приоритетах правоохранительной деятельности, в выборе объектов воздействия, которыми должны стать не число выявленных преступлений или количество лиц, привлеченных к ответственности, а оптимизация задач уголовной политики. Актуальнейшая проблема, как для федерального, так и регионального уровней - устранение барьеров при ее реализации уголовной политики и согласованность действий правоохранительных органов. Нет сомнений в том, что обозначенный подход требует соответствующей научно-исследовательской проработки. Этим, в частности, наряду с другими обстоятельствами, руководствовался автор при выборе темы исследования. Сейчас уже ясно, что уголовное право, уголовный процесс, криминология и иные традиционные юридические науки далеко не в полной мере охватывают комплекс современных проблем борьбы с преступностью. Соответствующие проблемы борьбы с преступностью могут быть осмысленны только через концепцию современной уголовной политики. Только уголовная политика, имеющая более широкий комплексный объединительный междисциплинарный характер, синтезирующая дисциплины уголовно-правового цикла, опирающаяся на теорию управления, экономику и другие отрасли знаний, отчасти способна создать комплексное представление о проблемах преступности и участии государства в противодействии ей.
Как показывает практика, органы государственной (прежде всего исполнительной) и муниципальной властей, при реализации стоящих перед обществом и государством правоохранительных задач, могут исходить из двух управленческих принципов: принципа директивной организации, который в теории управления называют принципом жесткого программирования развития, и принципа терминальной организации - свободного программирования развития.
В первом случае на этапе планирования субъекты региональной уголовной политики детально оценивают требуемое развитие, достигающее цель. При этом они исходят из достоверности сведений о будущем развитии системы, реализующей уголовную политику, ресурсах, допустимых характеристиках развития и ограничениях, вытекающих из воздействий внешней среды, а также учитывают изменениях в законодательстве. Возможный неблагоприятный характер развития криминологической ситуации при реализации региональной уголовной политики они стремятся компенсировать путем создания резервов и назначением более «близкой» цели ее реализации. Реализацию задач региона уголовной политики в этом случае можно представить как «обеспечение движения по заранее вычисленной траектории». Однако реализация региональной уголовной политики в данных условиях может столкнуться с непредусмотренными заранее осложнениями криминальной ситуации или принятием неожиданных государственных политических решений. Очевидно, что именно такой подход к борьбе с преступностью был положен в основу советской уголовной политики, когда планировалось буквально все. Вместе с тем, такая политика не всегда «поспевала» за развитием ситуации в стране или в отдельных регионах. Недостатком ее является ограниченная достоверность априорной информации при планировании, отсутствие «резервных» ресурсов, что влечет за собой, в конечном случае, неэффективность правоохранительной деятельности, ее сбоям при реализации соответствующих задач.
Реализация терминальной организации при реализации региональной уголовной политики концептуально задача более сложная. В основу такой реализации уголовной политики региона положены требования достижения цели в предполагаемых (известных) условиях функционирования системы государственных (прежде всего правоохранительных) органов, но процедура определения программного функционирования (определения задач, ресурсов) не является однократной, она, более дробная, охватывает меньшие периоды, подвержена корректировке, а значит, снимается требование «заданности» на достаточно длительный период. При реализации уголовной политики она периодически корректируется, по мере обновления информации о криминальной ситуации в регионе, уточнения данных прогноза преступности, осуществления расчета ресурсов в режиме «текущая ситуация - цель уголовной политики». Принципиальным является то, что неизменной остается стратегическая цель региональной уголовной политики на длительную перспективу при возможности корректировки промежуточных целей. Тем самым реализация уголовной политики, основанной на данном организационном принципе, обладает адаптационными свойствами по отношению к возможным осложнениям криминальной ситуации, недостоверности априорной информации, ошибкам в управлении, следовательно, обеспечивает более высокую эффективность по сравнению с первым организационным принципом реализации региональной уголовной политики. Платой за это является усложнение процедуры выработки решений, а значит, и всей системы управления уголовной политикой.
Оценка криминальной обстановки в регионе как предпосылка реализации уголовной политики
Рассмотрев, в первой главе диссертации, понятие и признаки региональной уголовной политики, а также институциональные особенности и возможности повышения эффективности, переходим к оценке криминальной обстановки как предпосылки для выработки системы криминологического мониторинга и моделей реагирования на обстановку.
Применительно к анализируемым проблемам данный метод исследования имеет, по мнению диссертанта, особое значение. Он позволяет, с одной стороны, предусмотреть целый спектр воздействия на криминогенные факторы и стимулировать факторы антикриминогенного характера, с другой - достаточно четко учесть какие силы и средства необходимо предусмотреть для достижения тех или иных целей и задач в борьбе с преступностью, обеспечению криминологической безопасности в регионе.
Моделирование реализации региональной уголовной политики предполагает наличие четких методологических и теоретических предпосылок. Исходной основой такой модели являются закономерности развития социальных отношений на определенной территории, которые базируются на экономических, правовых, идеологических, организационных, психологических и иных социальных институтах, в совокупности придающих индивидуальные свойства, характерные для данного региона.
Известно, что понятие «моделирование» используется, как в широком познавательном смысле, так и в узком, как специфический способ познания конкретных процессов и явлений, при котором объект исследования воспроизводится в другом объекте - модели.
Главным признаком модели является ее соответствие, подобие оригиналу, процессу, явлению. В нашем случае - соответствие должно усматриваться (проявляться) между объективным состоянием преступности в регионе (объектом моделирования) и желаемым уровнем криминологической безопасности населения региона - теоретической моделью1.
При выборе степени соответствия модели желательному уровню криминологической безопасности субъектам уголовной политики следует учитывать то, что модель создается не ради модели, а ради прагматических целей. Этим целям модель служит потому, что она предоставляет возможности для изучения и оперирования, измерения и преобразования состояния преступности2.
Разрабатывая модель, специалисты в силу разных причин не учитывают некоторые качественно-количественных характеристики преступности в регионе. Такое отвлечение может быть либо умышленным, по причине незначительной важности этих характеристик (иногда из-за желания изучить именно моделируемые характеристики), либо неумышленным, по причине незнания этих характеристик. В результате создается некая идеальная, доступная изучению и конструированию система. Исследование этой конструкции системы позволяет пролить новый свет на реальное, а не моделируемое состояние преступности.
Данный метод может оказать неоценимую помощь субъектам реализации региональной уголовной политики, так как реальная криминологическая ситуация, подлежащая исследованию, по тем или иным причинам не может быть изучена непосредственно. Чаще всего это связано с тем, что многие параметры, определяющие криминологическую ситуацию, могут быть недоступны для непосредственного исследования по причине громоздкости индикаторов или значительному числу показателей ее определяющих и пр. Кроме того, криминологическую ситуацию нередко нельзя изучить непосредственно, вследствие высокого уровня латентности многих преступлений, что существенно искажает картину преступности в регионе1. Во всех этих случаях наилучший результат может дать моделирование криминологической ситуации, применительно как к регистрируемой её части, так и с учетом латентной. В этом случае уровень латентности определяется в результате экспертных оценок, помочь в определении латентности могут и выборочные исследования, определяющие уровень латентной преступности, с последующим распространением соответствующих коэффициентов на региональные показатели.
Достоинство моделирования состоит также в том, что оно позволяет воссоздать любую изучаемую криминальную ситуацию применительно к любому региону. Это, например, касается моделирования возможного уровня криминологической безопасности населения. Это весьма ценно в связи со спецификой реализуемых с помощью уголовной политики задач, зачастую не терпящих каких-либо экспериментов в непосредственной правоприменительной деятельности. Таким образом, на основе идеальной модели, после того как эта модель пройдет необходимую экспертизу, становится возможным внедрение отдельных элементов расчетной модели на практике.
С гносеологической точки зрения, моделирование криминологической ситуации представляет собой решение триединой задачи. Сначала те или иные характеристики объекта, в качестве которого могут выступать определенные или совокупные показатели криминальной ситуации, воспроизводятся на модели. Затем модель, как совокупность отраженных или воспроизведенных характеристик «системы-оригинала», всесторонне исследуется посредством специальных методов мониторинга. Результатом такого исследования является получение новых знаний о тенденциях развития криминологической ситуации в регионе, либо развития правоприменительной системы. И, наконец, знания, полученные на модели, переносятся на региональные программы борьбы с преступностью. В результате чего, знания о «системе-оригинале» обогащаются, углубляются и расширяются. Эти новые, обогащенные посредством модели знания и могут быть использованы при реализации региональной уголовной политике для выявления «узких» ее мест, определения оптимальных целей и задач и путей реализации. Например, если резко возрастает коэффициент преступности несовершеннолетних, на модели необходимо определить достаточность правовой базы, реализуемых предупредительных воздействий, взаимодействие с органами, осуществляющими воспитание и надзор за поведением подростков в школе, на работе, в досуговой сфере и т.д. На основе модели оцениваются направления совершенствования воспитательного и предупредительного воздействия, правовое, педагогическое, ресурсное и др. обеспечение и ожидаемые результаты.
Системность в организации взаимодействия субъектов при реализации уголовной политики в регионах
Вопрос о взаимодействии субъектов уголовной политики, очевидно, относится к числу важнейших системно ориентированных, так как, в конечном счете, является обязательным условием успешной реализации стратегии борьбы с преступностью. Взаимные связи, возникающие между субъектами в процессе взаимодействия, выражающиеся в совместной или согласованной деятельности, в зависимости от средств, обеспечивающих регулирование, могут выступать в форме правовых или организационных отношений. Обе отмеченные проблемы взаимодействия и предполагает рассмотреть автор в настоящей главе исследования.
Оценивая современное положение с реализацией уголовной политики, следует отметить, несмотря на определенные попытки со стороны органов федеральной, субъектов РФ и муниципальной власти осмыслить возможные направления эффективного противостояния все расширяющимся криминальным проявлениям, до настоящего времени не достигнуто приемлемого уровня криминологической безопасности населения. Указанное положение во многом связано с отсутствием, как на уровне федерации, так и на уровне отдельных регионов, научно обоснованной концепции борьбы с преступностью, недостаточной координацией деятельности субъектов уголовной политики на уровнях «федерация-регион» и слабого взаимодействия на региональном уровне. При внимательном рассмотрении настоящей проблемы, как показало изучение автора, одним из по-настоящему трудно преодолимых препятствий в реализации региональной уголовной политики становится недостатки, просчеты в координации, а порой и попросту отсутствие взаимодействия между целым рядом достаточно многочисленных правоохранительных ведомств. В этой связи, представляется затруднительным или невозможным реализовать интенсивный вариант решения стоящих перед регионами правоохранительных задач. Безусловно, ни одно из государств не может позволить себе, по причине большой затратности, экстенсивный способ решения стоящих задач. В соответствующий реестр затрат следует включить моральные и материальные издержки общества, при реализации уголовной политики: на поимку преступника, его изобличение, затраты на его содержание в местах лишения свободы либо реализации иного уголовного наказания, косвенные издержки общества при ресоциализации правонарушителя и т.д.
Как представляется диссертанту, данная проблема весьма многоаспектная, так как предполагает согласование действий правоохранительных ведомств как по вертикали (т.е. федерального, регионального и местного уровней одного и того же ведомства), так и с иными органами, учреждениями, организациями и службами. Здесь же нельзя не указать на необходимость взаимодействия с исполнительными и законодательными органами, а также общественными организациями, напрямую не связанными с вопросами борьбы с преступностью. Задача усложняется также и тем, что институциональные ориентиры в деятельности указанных органов и организаций изначально не совпадают. Проведенное исследование позволило также обратить внимание и на то, что традиционные для тех или иных правоприменительных ведомств показатели работы уже сегодня не удовлетворяют современным требованиям. Это, например, относится к органам внутренних дел, и в первую очередь, по причине достаточно широкого круга решаемых ими задач, имеющих различную правовую природу. А, коль скоро нет согласованных, ориентированных на реализацию единых целей показателей (критериев), сложно или невозможно организовать эффективное взаимодействие, а само взаимодействие носит эпизодический, бессистемный характер, что мы и можем наблюдать в настоящее время.
Особую тревогу вызывает тот факт, что, вместо конструктивного взаимодействия руководителей правоохранительных органов с исполнительными и законодательными органами государственной власти, в некоторых субъектах Российской Федерации наблюдается их прямое противостояние. Ситуация еще более усугубляется тем, что федеральные контролирующие органы нередко занимают позицию стороннего наблюдателя, и фактически не принимают конкретных решений, способствующих согласованным действиям субъектов реализации региональной уголовной политики.
Нацеленность настоящего исследования на концептуальную проработку рассматриваемой проблемы дает основание рассмотреть пути и механизмы взаимодействия между различными субъектами региональной уголовной политики, на основе принципов системного подхода. Под этим принципом, как правило, понимаются основополагающие идеи, согласно которым явление объективной действительности, рассмотренное с позиций закономерностей системного целого и взаимодействия составляющих его частей, образует особую гносеологическую призму или особое «измерение реальности». В такой интерпретации, принцип системности представляет собой философский принцип. В его содержание входят: философские представления о целостности объектов мира, о соотношении целого и его частей, о взаимодействии системы со средой (как одного из условий существования системы), об общих закономерностях функционирования и развития систем, о структурированности каждого системного объекта и т.п.1 В методологическом плане опора на указанный принцип (при рассмотрении вопроса о взаимодействии субъектов уголовной политики) обеспечивает исследователю возможность изучения сложных развивающихся объектов, какими являются, с одной стороны, социально-экономическая ситуация в регионе, а с другой - вплетенная в данную материю криминогенная ситуация.
Методологические вопросы обоснования решений, принимаемых субъектами, реализующими региональную уголовную политику
Известно, что субъекты региональной уголовной политики достаточно часто сталкиваются с проблемой принятия решений в сложной, постоянно меняющейся обстановке, когда весьма проблематично использовать заранее подготовленный алгоритм действий1. Усугубляется положение и тем, что далеко не всегда существующая уголовно-правовая и криминологическая ситуации могут быть до конца осмысленными, и в первую очередь, вследствие отсутствия необходимых сведений, способных в полной мере охарактеризовать возможные перспективы реализации региональной уголовной политики.
Нельзя также не учитывать и то, что за анализируемой криминальной ситуацией стоят интересы граждан, отдельных социальных групп или широких слоев населения, их менталитет, религиозные или национальные предубеждения, представляющие собой сложнейший клубок проблем и противоречий, и нередко приводящих к различного рода конфликтам, перерастающим в преступления. Поэтому, как показывает практика, региональные субъекты, реализующие уголовную политику, иногда сталкиваются с запаздыванием в принятии решений либо потерей, на определенный промежуток времени, контроля над криминальной ситуацией. Это происходит, как правило, в связи с бурным реагированием населения на определенные события, например, террористический акт; убийство лица, пользующегося большим авторитетом среди широких слоев населения региона; принятие органами власти решений, не учитывающих интересов определенных социальных групп; неправосудный приговор и т.д.
Отмеченные ситуации, к сожалению, трудно поддаются прогнозам, хотя обладают весьма ощутимой разрушительной силой. В этой связи, видимо, самой спецификой социальной сферы, ее весьма динамичным и нелинейным развитием можно объяснить неудачи большинства исследователей, пытающихся для прогнозирования социальных процессов использовать линейные математические модели. Жизнь неоднократно доказала свое несоразмерное многообразие, не вписывающееся в какие бы то ни было существующие на сегодняшний день теоретические модели1.
Возникает вопрос: где должна содержаться информация о неуправляемых параметрах социальных процессов, которыми отчасти детерминируется преступность, и как ее получить? Очевидно, источником такой информации могут и должны быть материалы, содержащие результаты исследований по научному предвидению значений неуправляемых параметров будущей криминальной обстановки в регионе.
В связи с большим вниманием, которое уделяется совершенствованию методологии долгосрочного планирования и программирования, растет интерес к различным аспектам проблемы научного предвидения вообще и криминологического в частности. По понятным причинам, ни какая крупномасштабная деятельность органов государственной власти, какой и является уголовная политика в регионе, не может осуществляться без предварительной плановой проработки. Соответственно, к числу научно обоснованных может быть отнесено лишь такое планирование, которое базируется на тщательно разработанных долгосрочных прогнозах, охватывающих все возможные изменения криминогенной ситуации в соответствующем регионе. Поэтому целесообразно рассмотреть вопрос о том, какие материалы по научному предвидению1 могут разрабатываться для обоснования решений субъектами уголовной политики, в том числе и для составления перспективных планов и программ.
В связи с указанным следует отметить, что чем конкретнее информация о будущем состоянии объекта уголовно-политического воздействия, тем четче проявляются преимущества и недостатки планируемых средств воздействия. Обосновать решение легче, когда информация о будущем дана в форме предсказания , а не прогноза или предположения. Однако «легче» не означает «правильнее». Поэтому из сказанного не следует делать вывод о том, что во всех случаях нужно стремиться к разработке однозначной картины будущей криминальной обстановки в виде предсказания. Так следует поступать только при наличии для этого объективной возможности. В подавляющем большинстве случаев подобная возможность отсутствует, и попытки однозначно предвидеть будущее имеют мало шансов на успех. Поскольку необъективное представление о будущем может явиться причиной ошибочного решения, поэтому следует относиться с большой осторожностью ко всякого рода категорическим утверждениям о будущем развитии криминогенной ситуации в регионе и при принятии решения субъектом реализации региональной уголовной политики пользоваться вариативным подходом.
В зависимости от природы происхождения можно различать: неопределенность, возникающая под действием случайных факторов, влияющих на социально-экономические и криминальные процессы в регионе и подчиняющихся известньм объективным законам (данный тип неопределенности обычно учитывают с помощью различных статистических методов); неопределенность, обусловленная воздействием случайных факторов, подчиняющихся неизвестным законам (ее учитывают путем сопоставления преимуществ и недостатков каждой альтернативы, анализируя матрицу возможных результатов при различных состояниях фона и профиля среды); неопределенность, возникающая в конфликтных ситуациях, когда противостоящая сторона для достижения своих целей стремится противостоять своим «оппонентам» (в основе ее учета лежит предположение об активном поведении противостоящей стороны (преступной среды), в отличие от подхода при учете неопределенности второго типа, где сознательное противодействие отсутствует). Проблему методологии обоснования решений субъектами уголовной политики следует рассмотреть с учетом различных типов неопределенности. В связи с указанным можно выделить следующие типы неопределенности, касающиеся: целей (задач) уголовной политики в регионе, на которые следует ориентироваться; криминальной обстановки, которая может сложиться в регионе в будущем; перечня средств, которые могут быть использованы для достижения целей уголовной политики в регионе.
