Содержание к диссертации
Введение 4
Глава первая. Понятие, состояние и проблемы планирования борьбы с преступностью на уровне субъекта Российской Федерации
§ 1. Понятие и виды планирования борьбы с преступностью на уровне субъекта Российской Федерации 21
§2. Опыт и проблемы планирования борьбы с преступностью на уровне субъекта федерального государства 39
Глава вторая. Концепция модели среднесрочной программы борьбы с преступностью на территории Кабардино-Балкарской Республики
§ 1. Понятие и основные элементы содержания концепции модели среднесрочной программы борьбы с преступностью на уровне субъекта Российской Федерации 62
§2.Принципы программирования борьбы с преступностью на уровне субъекта Российской Федерации 74
§3. Криминологическая характеристика и прогноз развития преступности на территории Кабардино-Балкарской Республики 82
§4. Цели, задачи и ожидаемые результаты борьбы с преступностью на территории Кабардино-Балкарской Республики 108
Глава третья. Система мер борьбы с преступностью на территории Кабардино-Балкарской Республики в рамках среднесрочной программы
§ 1. Общие организационно-правовые меры борьбы с преступностью на территории Кабардино-Балкарской Республики 116
§2. Специальные меры борьбы с отдельными видами преступлений на территории субъекта РФ 123
Заключение 139
Список использованной литературы 145
Приложение 168
Введение к работе
Первое. Сформировавшиеся в нашей стране в период с середины 70-х до начала 90-х годов прошлого столетия подходы к планированию борьбы с преступностью на региональном уровне сегодня уже не обеспечивают потребности практики такой борьбы, обусловленные существенными переменами в социальной жизни и, в том числе, в криминальной действительности. Экономические возможности России сегодня значительно отстают от темпов развития преступности и качественных изменений в ней. По-видимому, эта тенденция будет сохраняться в ближайшее десятилетие. Этот вывод предполагает не только существенное ограничение числа приоритетов борьбы с преступностью (в целях концентрации общественных ресурсов на стратегических направлениях борьбы с преступностью), но и пересмотр самой доктрины борьбы с преступностью. В последние годы вполне отчетливо обозначилось стремление государства к декриминализации распространенных групп преступлений небольшой тяжести. Наиболее впечатляющим примером можно считать декриминализацию с 1 июля 2002 г. краж, мошенничества присвоения и растраты чужого имущества на сумму менее пяти минимальных размеров оплаты труда. Данная латентная криминализации произошла вследствие вступления в силу нового КоАП РФ, ст. 7.27 которого в первоначальной редакции относила к мелкому хищению кражу, мошенничество, присвоение или растрату на сумму, не превышающую пяти минимальных размеров оплаты труда, установленных законодательством Российской Федерации. Однако еще до 1 июля 2002 г. органами внутренних дел было зафиксировано резкое повышение активности карманных воров, быстро осознавших, что кража на сумму до 2250 руб., а затем и на сумму до 3000 руб. перестала считаться преступлением. Уже 27 сентября 2002 г. законодатель «признал» свою ошибку и склонился к другой крайности. С 5 ноября 2002 г. преступлением стала считаться не только кража на сумму свыше 1 минимального размера оплаты труда при отсутствии квалифицирующих признаков, указанных в ст. 158 УК РФ, но и кража на сумму менее 1 минимального размера оплаты труда при наличии таких квалифицирующих признаков1.
Второе. Происходящее сегодня интенсивное формирование новой %L системы государственного управления в России неизбежно ведет к изменению соотношения полномочий федеральных, региональных и местных органов государственной власти и местного самоуправления соответственно в сфере планирования борьбы с преступностью, поскольку данная сфера не имеет четко очерченных границ в конституционном законодательстве. В частности, до настоящего времени не имеет эффективного разрешения проблема соотношения планирования борьбы с преступностью на федеральном уровне, на уровне федерального округа и на уровне субъекта РФ.
Третье. В последнее десятилетие значительно ослаблена роль прокуратуры как федерального координирующего центра борьбы с преступностью. Это выражается не только в имевших место в конце 90-х гг. прошлого века попытках передать (вопреки Федеральному закону «О прокуратуре») данную функцию МВД РФ, провозглашении в начале 90-х гг. судебной реформы, преследовавшей среди прочих цель лишения прокуратуры функции общего надзора, но и в фактическом устранении, а иногда и в самоустранении органов прокуратуры от роли одного из ведущих субъектов планирования борьбы с преступностью на федеральном уровне, а также на уровне субъекта РФ.
По мнению 46% опрошенных нами в 2001 г. прокурорских работников северокавказского региона ослабление законодательно закрепленной у С. координирующей функции прокуратуры в сфере борьбы с преступностью стало одной из главных причин формирования малоэффективной и непрозрачной системы контроля над реализацией федеральных и региональных программ борьбы с преступностью.
Данное обстоятельство не могло не проявиться в виде снижения до критического уровня доверия населения к таким программам и проводимой государством политике в сфере борьбы с преступностью в целом.
Четвертое. Криминальная ситуация в Северо-Кавказском регионе России и, в том числе, в Кабардино-Балкарской Республике, в последние годы не только приобрела выраженные специфические характеристики, существенно отличающиеся от сопоставимых средних показателей по России, но и превратилась в важнейший фактор угрозы общенациональной стабильности. Это обстоятельство, на наш взгляд, требует оперативного, но вместе с тем, рассчитанного на длительную перспективу, принципиального нового подхода к планированию борьбы с преступностью как на Северном Кавказе в целом, так и в отдельных его административно-территориальных образованиях.
В 2001 г. в России было зарегистрировано 2968255 преступлений, что на 0,5% больше чем в 2000 г. При этом, число тяжких и особо тяжких преступлений увеличилось на 2% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года и составило 1769565. Зарегистрированное число убийств в 2001 г. в России достигло 33583 или на 5,5% больше, чем за аналогичный период прошлого года. Данный показатель (в силу невысокого уровня латентности убийств) является индикатором роста социальной напряженности, а также нового этапа в перераспределении сфер влияния организованных преступных формирований (ОФП) на экономику страны.
Темп прироста зарегистрированной преступности в Кабардино-Балкарской Республике по итогам 2001 г. опережали аналогичный средний показатель по России в 32 раза и составил 16,3%, уступая лишь темпу прироста зарегистрированной преступности в Чеченской Республике (43%). Одновременно следует подчеркнуть, что Кабардино-Балкарская Республика вошла в число российских регионов с наиболее высокими темпами прироста раскрытых преступлений (в 2001 г. число раскрытых преступлений по сравнению с 2000г. увеличилось на 7,0%) , что в совокупности с иными данными указывает на повышение эффективности контроля над преступностью в Республике.
Вместе с тем, сегодня КБР относится к числу российских регионов, в которых наиболее высок удельный вес преступлений, совершаемых с использованием оружия (1,7%) и лицами, не имеющими постоянного источника дохода (75,3%).
Пятое. К настоящему моменту сформировалась устойчивая социальная потребность в возрождении на новой концептуальной основе системы профилактики преступлений и пересмотре отношения к мерам профилактики преступлений в рамках общей системы мер борьбы с преступностью.
Наконец, шестое. Окончательно обозначился «тупиковый» характер экстенсивного развития правоохранительной системы, которое в условиях «бюджетного голода» привело к существенной деградации этой системы и фактическому снижению эффективности всего комплекса мер по борьбе с преступностью.
Научная новизна исследования. Избранная соискателем тема не является новой для криминологии. Мировая практика планирования борьбы с преступностью на внутригосударственном уровне, связанная с разработкой специальных программных документов развивалась на протяжении более чем 70 лет (в том числе, в нашей стране около 30-ти лет). Все это время по оценкам многих зарубежных (И. Сабо, В. Фоке, К. Уэда и др.) и отечественных криминологов, исследовавших данную проблему (Аванесов Г.А., Алексеев А.И., Бабаев М.М., Бородин СВ., Вицин С.Е., Гаухман Л.Д., Герасимов СИ., Герцензон А.А., Жалинский А.Э., Журавлев М.П., Кузнецова Н.Ф., Майдыков А.Ф., Максимов СВ., Миндагулов А.Х., Миньковский Г.М., Орехов В.В., Петров Э.И., Петров В.А., Побегайло Э.Ф., Пономарев П.Г., Раска Э.Э., Солопанов Ю.В., Сухарев А.Я., Токарев А.Ф. и др.) ощущался острый дефицит методологической и методической разработанности данной проблемы.
Значительная часть практики планирования борьбы с преступностью на региональном уровне (и это положение во многом сохраняется по сей день) осуществлялась в форме простой реакции на резкое обострение криминальной ситуации или ухудшение положения правоохранительных органов, либо на основе «слепого» копирования прежнего опыта составления антикриминальных программ.
Вместе нельзя не отметить, что с конца 80-х прошлого века в нашей стране были значительно активизированы исследования, направленные на разработку теоретических и прикладных основ планирования борьбы с преступностью на региональном уровне. Принципиально новые теоретико-прикладные модели региональных антикриминальных программ были разработаны в этот период специалистами Академии МВД СССР (РФ) и ВНИИ МВД СССР (РФ).
В последние годы наблюдается восстановление научного интереса к данной проблеме, на что, в частности, указывают и диссертационные исследования, защищенные в 1999-2001 гг. в Московском институте МВД РФ (Биккинин И.А., Васин Ю.Г., Герасимов СИ.).
Необходимость программирования борьбы с преступностью на уровне субъекта РФ обусловлена не только существенными различиями в социально-экономическом развитии регионов1 и спецификой региональной криминальной ситуации2, но и ограниченными возможностями федерального бюджета.
Несмотря на стабильный интерес к этой проблеме, ее региональные аспекты до настоящего времени остаются малоизученными. В частности, проблема особенностей планирования борьбы с преступностью на Северном Кавказе не получила должного освещения в монографических исследованиях.
Объект настоящего исследования составляет практика планирования борьбы с преступностью на федеральном и региональном уровнях, организационно-правовое обеспечение такой практики, а также федеральные программы усиления борьбы с преступностью, программы укрепления правопорядка и усиления борьбы с преступностью в Кабардино-Балкарской Республике на 1996-2000 гг.
Предметом данного диссертационного исследования являются Здесь и далее понятие «регион» и «субъект Российской Федерации» будут употребляться как синонимы.
проблемы и закономерности планирования борьбы с преступностью на уровне субъекта Российской Федерации и, в частности, в условиях Северного Кавказа.
Цель и задачи исследования. Цель данного исследования состоит в разработке теоретико-прикладной модели программы борьбы с преступностью в Кабардино-Балкарской Республике, которая может быть использована в качестве основы (модели) не только будущих проектов такой программы в КБР, но и других региональных программ борьбы с преступностью в условиях Северного Кавказа.
Для достижения данной цели была предпринята попытка решения следующих задач:
1) дополнительная разработка понятия планирования борьбы с преступностью на уровне субъекта РФ и смежных с ним понятий;
2) изучение практики и проблем планирования борьбы с преступностью на уровне субъектов РФ;
3) разработка концепции планирования борьбы с преступностью в Кабардино-Балкарской Республике, в том числе принципов, целей, задач и основных направлений такой борьбы;
4) разработка специальных организационно-правовых мер борьбы с преступностью на территории Кабардино-Балкарской Республики;
5) разработка специальных организационно-правовых мер борьбы с отдельными видами преступлений на территории Кабардино-Балкарской Республики.
Методология и методика исследования. Методологическую основу данного исследования составили диалектический метод научного познания, в том числе философские категории части и целого; общего и особенного; цели и результата, общенаучные методы описания, анализа, синтеза, измерения, сравнения.
Методика настоящего исследования характеризуется специфическим сочетанием следующих специальных научных методов:
• монографический анализ научных источников по проблемам планирования борьбы с преступностью;
• контент-анализ федеральных и региональных комплексных программ борьбы с преступностью (всего было изучено 10 региональных программ борьбы с преступностью);
• уголовно-статистическое наблюдение на федеральном и региональном уровнях;
• опрос экспертов из числа работников правоохранительных органов и криминологов (на основе специальных анкет было опрошено 64 эксперта).
Теоретическую основу исследования составили научные труды по проблемам борьбы с преступностью, в том числе, прогнозирования и планирования борьбы с преступностью, уголовной политики, предупреждения преступности и отдельных ее видов, выполненные Аванесовым Г.А., Алексеевым А.И., Бабаевым М.М., Босхоловым С.С, Бородиным СВ., Вициным С.Е., Ворониным Ю.А., Воронцовым Б.С, Гаухманом Л.Д., Герасимовым СИ., Герцензоном А.А., Голиком СИ., Горяиновым К.К., Жалинским А.Э., Журавлевым М.П., Забрянским Г.И., Квашисом В.Е., Клейменовым М.П., Кондратюком М.В., Кудрявцевым В.Н., Кузнецовой Н.Ф., Лебедевым С.Я., Лунеевым В.В., Майдыковым А.Ф., Мининым А.Я., Максимовым СВ., Миндагуловым А.Х., Миньковским Г.М., Ореховым В.В., Петровым Э.И., Петровым В.А., Побегайло Э.Ф., Пономаревым П.Г., Поповым В.И., Раска Э.Э., Ревиным В.П., Селиверстовым В.И., Солопановым Ю.В., Сухаревым А.Я., Токаревым А.Ф., Эминовым В.Б., Яковлевым A.M. и рядом других специалистов.
Нормативную базу исследования составили нормы, закрепленные в постановлениях Правительства РФ и Правительства КБР, регламентирующие требования, предъявляемые к разработке целевых программ, направленных на решение социальных проблем.
Научная новизна исследования состоит разработке на монографическом уровне теоретической модели программы борьбы с преступностью на уровне субъекта РФ, учитывающей новейшие изменения в социальной действительности России, среднесрочные прогнозные оценки развития криминальной ситуации, а также особенности социально-экономической и криминальной ситуации на Северном Кавказе.
Содержание научной новизны составляют следующие положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Под теоретико-прикладной моделью программы борьбы с преступностью на уровне субъекта РФ следует понимать сопровождаемый научным комментарием обобщенный аналог официального документа, принимаемого уполномоченным органом субъекта РФ и закрепляющего систему мер борьбы с преступностью и отдельными ее видами, принципы, цели, задачи средства, критерии достижения ожидаемых результатов реализации таких мер; перечень субъектов, осуществляющих исполнение, координацию и контроль по отношению к программным мероприятиям, а также содержащего оценку расходов на реализацию программных мероприятий.
2. К числу основных целей среднесрочной программы борьбы с преступностью на уровне субъекта Российской Федерации, находящегося в условиях Северного Кавказа, относятся:
• обеспечение эффективного контроля над преступностью и ее факторным комплексом, препятствующее скачкообразному ухудшению криминальной обстановки и возникновению угроз национальной безопасности;
• создание экономических, политических, правовых, информационных, нравственных, организационных и технических предпосылок для устранения, уменьшения распространенности или нейтрализации региональных криминогенных факторов (в том числе, так называемого чеченского криминогенного фактора);
• повышение уровня защищенности конституционных прав и свобод граждан от преступных посягательств и воздействия непосредственно связанных с ними негативных социальных явлений: наркомании, экстремизма, религиозной нетерпимости и иных форм ксенофобии, пьянства.
3. В число основных задач планирования борьбы с преступностью на региональном уровне в условиях северокавказского региона следует включать:
• повышение эффективности координации деятельности федеральных, региональных и локальных правоохранительных органов, а также судов в сфере борьбы с преступностью;
• обеспечение регионального мониторинга (статистического наблюдения, анализа, оценки и прогноза) преступности, ее факторов и последствий, а также эффективности борьбы с ней;
• оптимизацию расходов на правоохранительную деятельность на региональном уровне;
• восстановление управляемой государственно-общественной системы профилактики преступлений;
• совершенствование системы повышения квалификации сотрудников правоохранительных и контролирующих органов;
• совершенствование нормативного правового обеспечения мер борьбы с преступностью на уровне субъекта РФ в соответствии с положениями Федеративного Договора о разграничении полномочий Российской Федерации и ее субъектов;
• стимулирование активности гражданского общества в сфере борьбы с преступностью и в том числе поддержка традиционных для кавказских народов институтов социального контроля (советов старейшин, соседского и родового присмотра);
• развитие системы правового воспитания и просвещения в целях борьбы с преступностью;
• определение стратегических приоритетов и ресурсное обеспечение научных исследований, направленных на повышение эффективности борьбы с преступностью и отдельными ее видами на уровне субъекта РФ в условиях Северного Кавказа.
4. К принципам планирования борьбы с преступностью на уровне субъекта РФ в условиях Северного Кавказа наряду с иными следует относить:
• адекватную прогностическую обеспеченность;
• обеспечение соответствия планируемых мер борьбы с преступностью действующему федеральному законодательству и законодательству субъекта РФ;
• включение в число приоритетов борьбы с преступностью на Северном Кавказе, имеющих гарантированную бюджетную защищенность, борьбы с организованными формами преступлений террористического характера, преступного оборота наркотических средств, оружия, преступного религиозного и этнического экстремизма, преступного оборота алкогольной продукции, отмывания денежных средств и иного имущества, полученных преступным путем;
• ресурсное обеспечение поэтапного перехода от карательно-восстановительной к профилактической модели борьбы с преступностью;
• сочетание в рамках одного программного документа «программы-минимум» и «программы-максимум» борьбы с преступностью, разрабатываемых соответственно на основе наименее и наиболее благоприятных прогнозов развития региональной преступности и ее факторного комплекса;
• недопустимость выполнения одним и тем же государственным органом функций заказчика, основного исполнителя и контролера за ходом исполнения программных мероприятий;
• обособленность и дифференцированность бюджетного обеспечения программного документа в целом, но и каждой программной меры в отдельности (каждая такая мера должна иметь стоимостную бюджетную оценку и оценку соотношения расходов федерального и регионального бюджета);
• установление рекомендуемых параметров для локальных программ борьбы с преступностью (программ или планов борьбы с преступностью на территории местных административно-территориальных образований);
• создание организационных гарантий участия гражданского общества в разработке, контроле над реализацией и оценке результативности программных мер.
5. В число ожидаемых результатов реализации программы борьбы с преступностью на уровне субъекта РФ целесообразно включать:
• повышение эффективности деятельности правоохранительных органов регионального уровня по борьбе с преступностью или отдельными ее видами;
• улучшение регистрации преступлений;
• снижение регистрируемого объема и (или) темпов прироста регистрируемого числа низколатентных видов тяжких и особо тяжких преступлений (прежде всего убийств, умышленного причинения тяжкого вреда здоровью, разбоев, преступлений террористического характера, криминального экстремизма);
• увеличение выявляемое™ высоколатентных видов тяжких и особо тяжких преступлений (в частности, взяточничества, преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и оружия);
• привлечение к уголовной ответственности руководителей (организаторов) региональных и трансрегиональных организованных преступных формирований (ОФП)1;
• рост числа обращений граждан в правоохранительные органы и суды за помощью в защите своих прав и законных интересов от традиционных высоколатентных преступных посягательств средней и небольшой тяжести (в частности, краж, грабежей, мошенничества и вымогательства без отягчающих обстоятельств, обмана потребителей, самоуправства).
6. К числу приоритетных направлений борьбы с преступностью на региональном уровне в условиях Северного Кавказа следует отнести борьбу с:
• преступлениями террористического характера;
• коррупционной преступностью;
• преступным оборотом наркотических средств;
• преступным оборотом оружия;
• криминальным экстремизмом (прежде всего, с религиозным и этническим);
• криминальным оборотом алкогольной продукции;
• таможенными преступлениями;
• хищением и нецелевым использованием бюджетных средств;
• легализацией (отмыванием) денежных средств и иного имущества, полученных преступным путем.
Апробация основных результатов исследования.
Основные результаты настоящего исследования нашли отражение в:
1 Здесь и далее под организованными преступными формированиями (ОФП) понимаются организованные группы (ОГ), и в том числе преступные сообщества (ПС) и преступные организации (ПО).
• предложениях по совершенствованию основ федерального и регионального законодательства о профилактике преступлений, направленных Комитет Государственной Думы Федерального Собрания РФ по безопасности, в Совет безопасности КБР;
• предложениях по совершенствованию законодательства о прокуратуре в части, относящейся к выполнению функций координации деятельности правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью, направленных Комитет Государственной Думы Федерального Собрания РФ по безопасности;
• проекте Республиканской комплексной программы борьбы с преступностью в Кабардино-Балкарской Республике на 1999 -2001гг.;
• предложениях по совершенствованию практики планирования борьбы с преступностью в Кабардино-Балкарской Республике, направленных в Совет общественной безопасности КБР;
• предложениях по совершенствованию практики планирования борьбы с преступностью на федеральном уровне, направленных в Генеральную прокуратуру РФ;
• работе прокуратуры КБР по обеспечению функции координации деятельности правоохранительных органов КБР по борьбе с преступностью;
• учебном процессе Нальчикского филиала Ростовского юридического института МВД РФ и Московского института МВД РФ при преподавании курса криминологии;
• шести научных публикациях общим объемом более 3,2 п.л.;
• докладах и выступлениях соискателя на международных, Г всероссийских и региональных научных и научно-практических конференциях и семинарах, проводившихся в 1999 - 2001 годах Государственной Думой Федерального Собрания РФ и Иркутской государственной экономической академией (8-9 июля 1999 г.), НИИ Генеральной прокуратуры РФ (21 февраля 2000 г.), Ростовским юридическим институтом МВД РФ (16 мая 2000 г., 18 апреля 2001 г.). Структура диссертации: Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения и списка использованной литературы.
