Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Общие вопросы криминологической теории антикоррупционной политики 18
1 Коррупция как объект антикоррупционной политики: понятие, основные черты 18
2 Понятие антикоррупционной политики и методологические подходы к ее изучению 39
3 Формы и средства реализации антикоррупционной политики 63
4 Роль антикоррупционной политики в системе правовой политике 86
ГЛАВА II Приоритетные направления и объекты криминологической теории антикоррупционной политики 109
1 Причинный комплекс коррупции 109
2 Экономика и финансы: методология антикоррупционного изучения 132
3 Право и административная реформа как объекты криминологического исследования антикоррупционной политики 153
4 Антикоррупционная политика в контексте борьбы с экономической и организованной преступностью 169
ГЛАВА III Политико-правовые и социально-психологические факторы антикоррупционной политики ... 184
1 Взаимоотношения государства и населения как социальная основа антикоррупционной политики ... 184
2 Взаимоотношения госаппарата и предпринимательства 201
3 Негосударственные институты и антикоррупционная политика 213
4 Правосознание и правовая культура 231
5 Технологии реализации антикоррупционной политики 247
ГЛАВА IV Международное сотрудничество в реализации антикоррупционной политики 259
1 Использование зарубежного опыта в реализации антикоррупционной политики 259
2 Направления развития международных организаций в борьбе с коррупцией 281
Заключение 320
Список использованной литературы 327
- Коррупция как объект антикоррупционной политики: понятие, основные черты
- Причинный комплекс коррупции
- Взаимоотношения государства и населения как социальная основа антикоррупционной политики
- Использование зарубежного опыта в реализации антикоррупционной политики
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена рядом обстоятельств.
Коррупция в современной России приобрела, в силу чрезвычайной
распространенности, характер, угрожающий национальной безопасности.
Она препятствует проведению социально-экономического
реформирования, дискредитируя не только государственные институты в глазах населения, но и российскую государственность перед мировым сообществом. Вместе с тем коррупция стала обыденным явлением, своеобразной нормой повседневной жизни, деформируя правосознание различных социальных групп, существенно влияя на преступность, и прежде всего на экономическую и организованную.
В то же время меры противодействия коррупции носят, как правило, фрагментарный характер, приобретают вид периодически проводимых кампаний, обусловленных зачастую политико-конъюнктурными соображениями; осуществляется борьба с отдельными коррупционерами, а не с коррупцией.
Коллективными усилиями ученых и практиков в разное время разрабатывались проекты федеральных законов: «О борьбе с коррупцией», «Основы антикоррупционной политики», «Основы законодательства об антикоррупционной политике» и другие документы политико-правового характера, а также соответствующие антикоррупционные программы. Однако законодательной и организационной базы для системного воздействия на причины и условия коррупции не создано.
Коррупция - проблема, которую пытаются решить многие государства, неотделима она и от истории российской государственности. Однако современные масштабы распространения коррупции в стране приводят к осознанию того, что дальнейшее развитие России станет
5 невозможным, если антикоррупционная деятельность не примет характер государственной политики. Поскольку коррупция предполагает противоправную деятельность государственных служащих, а последние -не что иное, как носители государственно-властных полномочий, и взятые в своей совокупности и есть госаппарат, то совершенно очевидно, что за нынешнее состояние дел в сфере антикоррупционной борьбы высшее политическое руководство России должно нести полную ответственность.
Несомненно и то, что криминальные, правовые, политические, социальные, экономические, нравственные последствия коррупции приобрели не менее системно-кризисный характер, чем сами коррупционные проявления.
Логика криминологических исследований антикоррупционной проблематики все более настоятельно требует обращения к вопросам реформирования системы государственного управления, создания правовых ограничений и запретов на деятельность госслужащих и государственных органов там, где есть потенциальные возможности для возникновения коррупционных отношений. Особую важность имеют и проблемы взаимоотношений государственной власти и бизнеса, оценка антикоррупционных мер различными слоями населения.
В то же время необходимо отметить, что организационные возможности нынешней правоохранительной системы не могут способствовать созданию надежного механизма неотвратимости наказания коррупционеров; правоохранительные органы, суды и прокуратура в свою очередь оказались пораженными этим явлением; усиление контрольно-надзорных функций органов исполнительной власти ведет лишь к расширению их коррупционных возможностей.
Вышеизложенное предполагает обращение не к отдельным направлениям борьбы с коррупцией, а к разработке криминологической теории антикоррупционной политики. Познавательные возможности криминологии, обусловленные ее предметом, широким арсеналом
6
методов, накопленным исследовательским опытом, позволяют
полагать, что именно криминологический подход к формированию, реализации антикоррупционной политики и оценке отдельных ее результатов является весьма актуальным и перспективным научным направлением, могущим способствовать процессу минимизации коррупции.
Степень научной разработанности темы исследования и круг
использованных источников. Интегративный характер
исследовательских задач по теме диссертации потребовал обобщения современных идей и результатов теоретического познания, присущих разным научным направлениям.
Среди них наибольшее внимание при исследовании антикоррупционной политики уделено отечественным и зарубежным достижениям в области наук: теория государства и права, философия права, управление, уголовное право, конституционное право, криминология, криминалистика, социология, экономика, политология, административное, гражданское право, психология - в рамках которых накоплены продуктивные идеи, отвечающие интересам настоящего исследования. Прежде всего это относится к идеям знаменитейших отечественных ученых-юристов Б.А. Кистяковского, С.А. Муромцева, Н.М. Коркунова, Г.Ф. Шершеневича, П.И. Новгородцева, Л.И. Петражицкого и др. При этом примечательно, что дореволюционные юристы рассматривали правовую политику как прикладную науку, призванную оценить действующее законодательство и способствовать выработке более совершенного права.
Продуктивными в научно-теоретическом истолковании стали работы криминологов, относящиеся к классическим концептуальным теориям предупреждения преступности, криминологической безопасности. Здесь уместно назвать имена А.И. Алексеева, Ю.М. Антоняна, М.М. Бабаева, СЕ. Вицина, Б.В. Волженкина, Г.В. Дашкова, А.И. Долговой,
7 А.Э. Жалинского, И.И. Карпеца, В.Е. Квашиса, В.Н. Кудрявцева, Н.Ф. Кузнецовой, В.Д. Ларичева, В.В. Лунеева, СМ. Максимова, А.С. Михлина, А.Я. Сухарева и др.
Раскрытию темы диссертации способствовали труды ученых, которые за последнее десятилетие в России формировали понятие правовой природы коррупции. Среди них монографические работы ученых (Г.Н. Борзенкова, СВ. Ванюшкина, Б.В. Волженкина, В.М. Гальперина, А.И. Гурова, А.И. Долговой, Н.Ф. Кузнецовой, В.В. Лунеева, СВ. Максимова, Г.К. Мишина, А.С. Никифорова и др.), в которых это понятие было предметом самого пристального рассмотрения. Сложились различные подходы к пониманию коррупции. Одни из них характеризуют ее как уголовное преступление, другие - как криминологическое явление. Учитывая сложившуюся криминальную ситуацию и появление новых сфер проявления коррупции, мы стремились заполнить научное пространство и попытались рассмотреть признаки, свойства коррупции, не получившие должного освещения в трудах отечественных ученых-криминологов.
Большое общетеоретическое и методологическое значение имели исследования ученых по проблемам правовой, криминологической, уголовной и уголовно-правовой политики. К плеяде первопроходцев в этой области относятся выдающиеся ученые-юристы А.А. Герцензон, М.Д. Шаргородский, А.С Шляпочников, исследования которых продолжили Г.А. Аванесов, Н.А. Беляев, М.М. Бабаев, СС Босхолов, В.А. Владимиров, СЕ. Вицин, И.М. Гальперин, Л.Д. Гаухман, П.Ф. Гришанин, Н.И. Загородников, П.С Дагель, А.Э. Жалинский, И.И. Карпец, В.Н. Кудрявцев, В.Д. Ларичев, СП. Ломтев, СВ. Максимов, Г.М. Миньковский, А.В. Наумов, П.Н. Панченко, Э.Ф. Побегайло, А.Б. Сахаров, Н.А. Стручков, А.Я. Сухарев, A.M. Яковлев и др.
Непосредственное отношение к теме диссертации имели монографические исследования, посвященные формам реализации правовой, уголовной, антикоррупционной политики (А.В. Малько,
А.П. Коробова, А.И. Коробеев и др.), ее уровней (Г.М. Миньковский), направлений (А.С. Молодцов, Е.В. Благов), блоков (С.С. Алексеев), что, однако, как представляется, не раскрывает в достаточной мере суть самой антикоррупционной политики1.
Международный и зарубежный опыт в области предупреждения коррупционной преступности получил отражение в трудах A. Blok, V. Koop, A. Morice, A. Nikson, A. Shlifer, R. U.Vishny and others2.
Нормативную основу исследования составили положения Конституции Российской Федерации, кодифицированные законы России: Уголовный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Земельный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, ряд федеральных законов, ведомственные акты управления, Указы Президента РФ, а также проекты законов, внесенные на рассмотрение Государственной Думой; в работе использованы и другие официальные документы - послания Президента РФ, заявления и постановления палат Российского парламента, материалы о деятельности госорганов и общественных объединений.
Специфика разрабатываемой проблемы обусловила вовлечение в сферу анализа международных актов по борьбе с коррупцией.
1 Обращаясь, в частности, к истории становления понятия «уголовная политика»,
можно вспомнить высказывание крупнейшего криминолога А.А. Герцензона, который
считал, что данным определением охватывается все, прямо или косвенно направленное
на борьбу с преступностью. (См.: Герцензон А. А. Уголовное право и социология. - М.,
1970. - С. 179). Аналогичной была позиция И.М. Гальперина и В.И. Курляндского.
(См.: Гальперин ИМ., Курляндский В.И. Основные проблемы борьбы с преступностью.
-М., 1974. - С. 12,17.) Н.А. Стручков и СВ. Бородин полагали, что только социальные
меры предупреждения составляют этот феномен. Современное понимание уголовной
политики дано далее; приведенное - иллюстрация трудностей становления новых
научных направлений (См.: Бородин СВ. Теоретические проблемы советской
уголовной политики. - М., 1977. - С. 107).
2 См.: Blok A. American Corruption and The Decline of the Progressive Ethos, 23 Journal of
Law and Society 18. - 1996; Koop V. Corruption II Parliament. - 1998. - № 9, 10; Morice A.
Corruption loi et society: quelques proposition, 36 Tiers Monde 41. - 1995; Nikson A. Public
sector management reform in Latin America. - S. 1. - 2000
; Shlifer A., Vishny R. U.
Corruption II The Quarterly Journal of Economics. - 1993. - № 3. - V. 107.
Эмпирическую базу исследования составили результаты проведенных автором обобщений судебной и следственной практики на территории Южного федерального округа России, анализ опубликованной статистики, касающейся состояния и динамики корыстной должностной преступности за последние 10 лет. Социологические и криминологические анкетирование и иные опросы респондентов проводились в Ставропольском и Краснодарском краях, в Адыгее и Карачаево-Черкессии, Ростовской области. Опросами были охвачены 463 человека населения, 215 сотрудников правоохранительных органов (милиции, суда, прокуратуры, таможни). Были использованы современные методы обработки и анализа собранного эмпирического материала. Использовался также контент-анализ публикаций в средствах массовой информации, касающихся проблем коррупции и борьбы с ней.
Объектом проведенного исследования явилась совокупность правовых, организационных, политических, социально-психологических отношений, имеющих криминологическое значение, и связанных с формированием и реализацией антикоррупционной политики.
Предмет исследования - криминологические аспекты коррупции и собственно антикоррупционной политики: законодательство, позитивные и негативные факторы, воздействующие на коррупцию, и процесс становления антикоррупционной политики.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в выявлении криминологических, правовых, политических, социальных, международных аспектов формирования и реализации антикоррупционной политики как одной из составных частей криминологической политики (политики борьбы с преступностью), для решения проблем предупреждения коррупционных преступлений.
Задачи настоящего исследования:
исследование криминологических теоретико-методологических основ антикоррупционной политики как целостного комплекса
10
организационно-правовых, политических, образовательных,
воспитательных средств антикоррупционной деятельности общества и
государства; факторов, предопределяющих существование и масштаб
коррупции, которые должны учитываться в процессе формирования и
реализации комплексных криминологических исследований
антикоррупционной политики; приоритетных направлений и объектов данного вида государственной деятельности;
разработка и уточнение понятийного аппарата, адекватно отражающего содержание форм и средств реализации антикоррупционной политики;
анализ существующей практики противодействия коррупции, действующей нормативно-правовой базы, а также проектов ряда антикоррупционных законов;
анализ специфики и разработка предложений по развитию и совершенствованию антикоррупционного законодательства;
разработка рекомендаций, способствующих дальнейшему развитию криминологических исследований антикоррупционной проблематики;
разработка комплекса рекомендаций, направленных на повышение эффективности работы по профилактике коррупционных преступлений;
сравнительный анализ российского и зарубежного опыта формирования и осуществления антикоррупционной политики.
Методологическая основа диссертационного исследования. Диссертация базируется на системе методов: философских, общенаучных, частнонаучных и специально-юридических, среди которых криминологические и уголовно-правовые.
Диалектический метод лег в основу познания преступных деяний, образующих коррупцию, причинного комплекса этого явления, социально-экономических, правовых, политических процессов, связанных с коррупцией и формированием антикоррупционной политики, позволяющий рассматривать их в развитии и взаимосвязи.
Среди общенаучных методов основным стал системный анализ антикоррупционной политики. Использован сравнительный метод, позволивший сопоставить организационно-правовые средства противодействия коррупции в различных странах (Германия, Франция, Италия, США, Канада и Россия) и давший возможность видеть перспективы и оценить целесообразность и пределы применения зарубежного опыта.
С целью формирования и уточнения основных криминологических понятий использовалась совокупность логических приемов и способов: анализ и синтез, абстрагирование, восхождение от абстрактного к конкретному и другие.
Несмотря на междисциплинарный характер антикоррупционной политики, криминологический аспект стал основополагающим, потребовал привлечения социологического, психологического, статистического методов познания, что позволило определить сущность и особенности взаимоотношений госаппарата с населением и предпринимателями, роль СМИ в формировании антикоррупционной политики, типичные дефекты правосознания отдельных социальных групп в связи с коррупцией и антикоррупционными мерами.
Все это позволило комплексно изучить, проанализировать, обобщить, верифицировать и резюмировать достаточно сложные (ввиду многоаспектное, проблемности, гуманитарной сопряженности) коррупционные и антикоррупционные отношения в контексте антикоррупционной политики.
Научная новизна диссертации состоит в том, что это одно из первых в правовой литературе комплексных исследований, специально посвященных анализу криминологических основ формирования и реализации антикоррупционной политики и значимости последней для организации профилактики коррупционных преступлений.
Новизной характеризуется целый ряд положений, сформулированных в работе: разработанные с позиций криминологической науки понятия коррупции, антикоррупционной политики, антикоррупционной безопасности; анализ форм и средств реализации антикоррупционной политики; обоснование приоритетного характера ее связи не столько с уголовной, сколько с административной политикой современной России; применение криминологических критериев структурного построения содержания антикоррупционной политики и эффективности ее реализации; применение политтехнологических приемов для криминологического анализа стадий формирования и реализации антикоррупционной политики.
Новизной отличается также ряд конкретных предложений, направленных на предупреждение коррупционных преступлений.
Теоретическая значимость результатов исследования состоит в разрешении ряда недостаточно разработанных вопросов теории предупреждения коррупционной преступности, обосновании положений теоретико-методологического характера о понятии, криминологическом содержании антикоррупционной политики, формах и средствах ее реализации. С учетом традиционно сложившихся в криминологической теории представлений и рекомендаций международных актов по вопросам борьбы с коррупцией рассмотрены и предложены методологические подходы к изучению фундаментальных проблем антикоррупционной политики как объекта криминологического исследования.
Определенное значение для развития криминологической теории и для будущих исследований по данной проблематике имеет анализ сущности коррупции, причин и условий, порождающих и стимулирующих коррупционную преступность, антикоррупционной политики как составной части правовой и криминологической политики.
Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем выводы, предложения и рекомендации могут
13 быть использованы при совершенствовании законодательства, в целях усиления его антикоррупционной направленности, учтены на федеральном и региональном уровнях при разработке подзаконных правовых актов, проведении организационных мероприятий в рамках профилактической антикоррупционной деятельности, использованы в ходе преподавания курса «Криминология» и соответствующих спецкурсов в юридических и неюридических учебных заведениях, в системе подготовки, повышения квалификации и переподготовки государственных служащих. Основные положения, выносимые на защиту.
Коррупционная преступность - это сложное криминологическое явление, представляющее собой систему преступлений, в которых специальным субъектом выступает должностное лицо, использующее свое служебное положение и действующее из корыстных побуждений или иной личной заинтересованности, как в своих интересах, так и в интересах третьих лиц; коррупция - это целеобразующая система, характеризующая деформацию государственной власти путем противоправного обмена властного ресурса на экономическую выгоду.
Антикоррупционная политика - это идеологически и научно обоснованная деятельность государственных органов всех ветвей и уровней власти, а также общественных институтов, заключающаяся в последовательном осуществлении мер социального и правового контроля за общезначимыми (публичными) сферами жизнедеятельности государства в целях минимизации коррупционных проявлений.
Антикоррупционная политика понимается как управленческая деятельность, форма взаимоотношений между различными социальными группами, властное проявление полномочий госорганов, подсистема правовой политики Российского государства; нормативное образование, обеспечивающее защиту
14 и реализацию прав и законных интересов граждан и коллективных образований.
Антикоррупционная политика может быть понята и сформирована только как часть правовой политики государства. Она синтезирует ряд положений уголовно-правовой, административно-правовой, гражданско-правовой, финансовой, экономической, таможенной и других частных видов правовой политики.
Одна из главных криминологических идей антикоррупционной политики заключается в том, что проявления коррупции могут быть минимизированы путем углубления социально-правового контроля не столько за деятельностью отдельных категорий лиц, сколько за социально-экономическими процессами, финансовыми и товарными потоками.
Основными формами и средствами реализации антикоррупционной политики являются: правозащитная, правотворческая, правоприменительная формы, правовое обеспечение функционирования субъектов антикоррупционной деятельности, организация деятельности правоохранительных органов, развитие специального направления в криминологии, выработка антикоррупционной доктрины.
Центр тяжести в деле реализации антикоррупционной политики ложится на институты контрольной государственной власти, что обусловлено отсутствием в России гражданского общества -наиболее эффективного средства обеспечения «прозрачности» деятельности государственных органов.
Разработка антикоррупционного законодательства, особенно в экономической сфере, должна осуществляться на основе четких критериев классификации видов госуправления, административно-правовых режимов отраслей экономической деятельности; в противном случае неизбежна фрагментарность, увлечение деталями,
15
выпадение целых блоков криминологически значимых отношений,
нуждающихся в антикоррупционном правовом регулировании;
вместе с тем в настоящее время ряд обстоятельств исключают
целесообразность специального антикоррупционного закона или
антикоррупционной программы: необходима планомерная работа на
основе криминологической (антикоррупционной) экспертизы по
пересмотру действующей нормативно-правовой базы
государственного регулирования и, прежде всего, в сфере экономики.
Эффективная антикоррупционная политика невозможна без учета
взаимосвязи коррупции, экономической и организованной
преступности, проявляющихся зачастую как
взаимообусловленные явления; синхронизация организационно-правового воздействия на указанные виды преступности является необходимым обстоятельством результативного противодействия им.
Отношения государства и населения являются не только основой, фактором эффективной политики противодействия коррупции, но и ее объектом; существенные различия между обществом и государством, значимые в криминологическом контексте для антикоррупционной деятельности, особенно отчетливо проявляются в отношениях между госаппаратом управления и предпринимателями; в основе латентного конфликта лежит различный подход к системе социальных ценностей, при этом как одни, так и другие достаточно негативно воспринимаются иными слоями населения.
Противодействие коррупции предполагает в качестве первоосновы наличие политической воли; изучению данного явления и его влияния на ход антикоррупционной политики способствуют
соответствующие технологии, позволяющие дать оценку данному явлению государственной деятельности.
Антикоррупционная проблематика включает вопросы правосознания различных социальных групп, при этом видится его системный дефект - наличие двойных стандартов в восприятии, осознании и отражении правовых норм, что является следствием исторических, политико-правовых, экономических, социально-культурных условий развития российского общества и российской государственности, дистанцированных друг от друга вследствие значительного несовпадения целей.
Совершенствование государственной службы - важное антикоррупционное направление - возможно лишь при условии создания единой централизованной системы с ограничением в данной части прав субъектов Федерации; модернизация данного государственного института как фактора обеспечения государственной целостности при всех издержках способна снизить коррупционное влияние в регионах, характеризующихся сложной криминогенной ситуацией.
Задачи, стоящие перед исследователями коррупции, объективно требуют формирования соответствующего криминологического направления «коррупциологии», могущей соединить усилия юристов, социологов, политологов и других специалистов в разработке и реализации этой сложнейшей комплексной проблемы. Апробация результатов исследования и внедрения их в
практику. Основные положения диссертации докладывались на шести
теоретических, научно-практических конференциях и семинарах,
проведенных в Ставропольском государственном университете,
Российской криминологической ассоциации, прокуратуре
Ставропольского края.
Результаты исследования и соответствующие рекомендации были
внедрены в практическую работу прокуратуры Ставропольского края,
Ставропольского краевого суда, УБОП ГУВД Ставропольского края, а
также в учебный процесс на юридическом факультете Ставропольского
государственного университета, филиала Краснодарского института МВД
РФ. В частности, они использовались при подготовке «Курса лекций по
криминологии», учебных программ, учебно-методических пособий для
студентов юридических факультетов вузов по дисциплине
«Криминология», дисциплине специализации «Актуальные проблемы
криминологии», курсов по выбору: «Предупреждение коррупции»,
«Основы антикоррупционной политики», «Международное
сотрудничество в борьбе с коррупцией», «Правовая политика и правовая жизнь» и использовались при чтении лекций.
По теме диссертационного исследования опубликованы 4 монографии, разработаны «Курс лекций по криминологии», 4 учебных и учебно-методических пособия, а также статьи и тезисы, где нашли отражение проблемы антикоррупционной политики. Всего соискателем опубликовано около 50 научных и учебно-методических работ, в том числе 42 (объемом 75,24 п.л.) непосредственно отражают содержание диссертационного исследования.
Структура диссертации состоит из введения, четырех глав, включающих пятнадцать параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Коррупция как объект антикоррупционной политики: понятие, основные черты
Как вид преступного поведения коррупция характерна для всех стран во все времена. Государство с помощью законов стремилось если не искоренить, то существенно сократить ее. История борьбы с коррупцией в России характеризуется периодическими успехами и поражениями.
За последнее десятилетие в России в теории и практике формировалось понятие правовой природы коррупции. Появилось достаточно много работ ученых (Г.Н. Борзенкова, СВ. Ванюшкина, Б.В. Волженкина, В.М. Гальперина, А.И. Гурова, А.И. Долговой, Н.Ф. Кузнецовой, В.В. Лунеева, СВ. Максимова, Г.К. Мишина, А.С Никифорова и др.), в которых это понятие было предметом самого пристального рассмотрения. Сложились различные подходы к пониманию коррупции, одни из которых характеризуют ее как уголовное преступление, другие - как криминологическое явление. Обратимся к специальной литературе, чтобы понять, как в ней реализуются именно эти подходы.
А.И. Гуров определил коррупцию узко, только как неоднократную взятку. По его мнению, коррумпированный руководитель выступает, как правило, в двух ипостасях: с одной стороны, он занимает должность в государственном аппарате, выполняет общественно полезное дело, а с другой - связан с преступной организацией3. В данной трактовке понятие «коррупция» определяется через понятие «взяточничество». Подобный подход характерен и для некоторых других исследований4. Такой подход к пониманию коррупции заслуживает внимания, вместе с тем при этом отождествляются уровни абстракции этих явлений, и коррупция представлена как уголовно-правовое явление, характеризующееся неоднократностью взяточничества, что не совсем, на наш взгляд, объективно.
Н.А. Егорова отождествляет понятия коррупция и злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), подчеркивая, что эта норма играет двойную роль - определяет общее понятие должностного преступления и служит резервом в тех случаях, когда отсутствует специальная норма, предусматривающая ответственность за должностное преступление. И далее автор предлагает видение коррупции как «запасного, родового состава преступлений»5. При данном подходе к пониманию коррупции оно отождествляется с преступным деянием. Близка к этому позиция В.В. Ганночки, который также рассматривает коррупцию как состав преступления6. С данным понятием коррупции трудно согласиться, так как криминологическое понятие характеризует социальное явление на более высоком уровне абстракции и высвечивает, наряду с уголовно-правовыми, другие его свойства.
Ряд авторов используют широкий подход к пониманию коррупции, пользуясь терминологическим оборотом «коррупционные деяния» . А.С. Никифоров отмечает, что к преступным проявлениям коррупции относятся деяния, предусмотренные ст. ст. 170, 173-175 УК РСФСР 1960 г., но подчеркивает, что не все проявления, виды и формы коррупции преступны . Аналогичной точки зрения придерживается СВ. Максимов . Несомненно, эта точка зрения объективна, по ней коррупция проявляется и в проступках, и в деликтах, и даже в аморальных поступках, но в таком случае растворяется признак общественной опасности коррупции, что не отражает масштабы ею пораженных сфер социальной жизни и чудовищные последствия.
Особого внимания заслуживает криминологический подход Н.Ф. Кузнецовой, которая рассматривает коррупцию как социальное негативное явление, выражающееся в подкупе одних лиц другими и проявляющееся через конкретные уголовно-правовые формы: взяточничество в органах власти и государственного управления и коммерческий подкуп в негосударственных структурах»10. Безусловно, данное определение наиболее ярко отражает коррупцию, здесь субъектом коррупционных преступлений признается не только должностное лицо, но и лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой организации. Мы считаем, что такое расширение круга субъектов не вполне оправдано, и предлагаем ограничить его рамками должностного лица. И далее, коррупция может проявляться в более широком круге преступлений, а не только в виде «подкупа».
Достаточно емкое определение обсуждаемого понятия дают А.И. Долгова и СВ. Ванюшкин. Так, по их мнению, коррупция - это социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных и иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий и связанных с ними авторитета и возможностей. Однако наряду с «подкупом-продажностью» могут иметь место и протекционизм, и покровительство. Далее авторы указывают на наличие «коррупционной связи» в данном социальном явлении, рассматривая ее как двухстороннюю сделку11. Мы разделяем данную позицию, и в проведенном исследовании коррупция представлена как система с ярко выраженными функциональными коррупционными связями: координирующими и субординирующими между ее элементами.
Причинный комплекс коррупции
Анализ антикоррупционных правовых актов, проектов разнообразных законов, в частности, одного из последних - Проекта Федерального закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике», внесенного на рассмотрение Государственной Думы 19.06.2002 г. (№ 216592—З)144, приводит к следующим выводам.
Проделана огромная, разнообразная творческая работа по изучению различных проявлений коррупции, предложены десятки рекомендаций, положений, должных, наконец, сформировать целостный политико-правовой механизм государства по противодействию коррупции. Пожалуй, еще никогда не появлялся по данной проблеме такой значительный, системный по своему содержанию, Проект антикоррупционного закона.
И в то же время представляется, что значительная часть положений проекта закона разработана без должного криминологического обеспечения. Это проявляется, например, в смешении причин, условий и следствий в гл. II Проекта: «Система мер реализации антикоррупционной политики», выпадении целых блоков коррупционных отношений, существующих в социально-культурной и административно-политической сферах (коррупция в системе управления образованием, особенно высшим профессиональным, медицинского обслуживания, жилищно-коммунальной сферы, в Вооруженных силах и т. д.). Практически все разработанные антикоррупционные стандарты касаются определяющей, приоритетной области - экономической и финансовой деятельности (гл. III. «Антикоррупционные стандарты приоритетных сфер правового регулирования антикоррупционной политики»), но этим, как известно, не исчерпывается проблема коррупции.
Несмотря на то, что ст. 14 Проекта целиком посвящена важным вопросам антикоррупционной экспертизы правовых актов, являющейся «видом криминологической экспертизы» (п. 1 ст. 14 Проекта закона), остается впечатление недостаточной криминологической проработки статей Проекта, где экономическая, социологическая, политическая и административно-правовая составляющие представлены весомее.
Еще одно весьма примечательное обстоятельство. Ст. 8 Проекта закона, восприняв частично другие антикоррупционные проекты законодательных актов, дает классификацию коррупционных правонарушений: гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные правонарушения, «а также преступления» (п. 1 ст. 8); в п.п. 2, 3, 4 определяются эти правонарушения. Возможно, что это перспективно, но не «криминологично».
Налицо первое противоречие: если антикоррупционная экспертиза по существу, криминологическая, то она дает оценку правовым актам с точки зрения возможных проявлений коррупционного характера и прогнозирует развитие событий под этим углом зрения; поскольку, как уже неоднократно отмечалось, исходный правовой материал для криминологии дает Уголовный закон, то в какой степени правомерно и целесообразно криминологу заниматься чуждой проблематикой, т. е. так называемыми коррупционными деликтами и правонарушениями, имеющими собственную правовую природу?
Другое противоречие заключается в том, что документ, должный составить основу антикоррупционного законодательства, игнорирует очевидное: отсутствие у гражданско-правовых деликтов, дисциплинарных проступков и административных правонарушений признака общественной опасности (т. е. одного из четырех признаков правонарушения).
Если же принять во внимание безусловно верное аксиоматическое утверждение об исключительной опасности коррупции, в т. ч. для национальной безопасности России, то как данная аксиома согласуется с правонарушениями, о которых этого сказать нельзя, так как они не являются общественно опасными?
И последнее. Многократно повторяемые суждения о трудностях, связанных с определением «коррупция», и споры о включении или невключении тех или иных составов в это криминологическое понятие, проблемы криминализации (или декриминализации) проявлений коррупционного свойства, сложности, возникающие у правоприменителей с квалификацией коррупционных деяний, дополняются искусственно созданной группой гражданско-правовых деликтов, дисциплинарных проступков, административных правонарушений. В такой ситуации у коррупционера появляется практическая возможность избежать уголовного наказания и отделаться «легким испугом», т. е. понести гражданско-правовую, дисциплинарную или административную ответственность.
В результате, наряду с весьма конкретными рекомендациями, немало общих мест, дублирования известных, закрепленных в других специальных законах различных процедур, ограничений, запретов, предписаний.
Взаимоотношения государства и населения как социальная основа антикоррупционной политики
Характер взаимоотношений государственных органов и населения представляет собой один из важнейших индикаторов коррупционной ситуации в стране. Достаточно абстрактное понятие «государственная власть» вследствие контактов населения с целым рядом органов исполнительной власти: контрольно-надзорными структурами, правоохранительными органами, а также с судами, прокуратурой приобретает совершенно конкретный характер (сюда необходимо отнести и органы местного самоуправления, которые, в соответствии со ст. 12 Конституции, хотя и не являются органами государственной власти, но воспринимаются таковыми большей частью населения). Их (государственных органов) каждодневная деятельность демонстрирует отношение самой государственной власти к законам и отношение власти к своим гражданам.
Как показывает практика, в процессе поиска «узких мест» в деятельности госаппарата, с точки зрения антикоррупционной политики, нельзя обойти вниманием организационную сторону дела. Очевидно, что самый качественный нормативный акт окажется собственной противоположностью при отсутствии нормальной организации его исполнения: например, требование представителей торговой инспекции о наличии кассового аппарата у субъектов торговли, хотя известно, что необходимого количества этих аппаратов никто не обеспечил, промышленность выпускает их явно недостаточно. В итоге создается коррупционная ситуация: либо привлечение к административной ответственности с последующими санкциями, либо взятка чиновнику.
Каждая крупная кампания государственного значения превращается в новую «доходную статью» для коррупционеров. Так, можно полагать, что принимая Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (1997 г.), государство преследовало цель создания Единого реестра объектов недвижимости, но тогда причем здесь собственники жилья, которым простое нотариальное удостоверение сделки заменили регистрацией, сопровождающейся сбором разного рода бумаг, многочасовыми сидениями в необорудованных помещениях учреждений юстиции. В результате опять знакомая ситуация: за соответствующую мзду можно избавиться от мучительного ожидания, придирок чиновника и т. д. Когда начиналась известная кампания по обмену паспортов, то об отсутствии должного количества сотрудников, приспособленных помещений и оргтехники, по всей видимости, либо не было известно (но тогда - почему?), либо неудобства и лишения людей мало интересовали инициаторов этого мероприятия. Итог известен: за соответствующую мзду российский паспорт обретает владельца. Что же касается, например, загранпаспортов, регистрации граждан, автомашин, то вследствие плохой организации возникла целая индустрия поборов с тех, кто не хочет подвергаться томительным и унизительным стоянием в очередях, тратя время и силы. И совершенно обоснованно у некоторых возникает вопрос: «А не создаются ли всем этим новые возможности для использования служебного положения госслужащими в собственных корыстных целях?».
Таким образом, интересы публичной власти становятся проблемами для миллионов граждан, каждый раз с раздражением и опаской встречающих сообщение о новой государственной акции.
Характер отношений «власть - население», таким образом, не только имеет значение как показатель социально-политической ситуации, но и важен для понимания коррупционных явлений на обыденном уровне государственной иерархии, где и имеют место ежедневно тысячи фактов коррупции. Применительно к исследуемой проблеме требуется отметить, что взаимоотношения власти и населения детерминируются целым рядом факторов. Наряду с уже упоминавшимися в предыдущей части работы, отмечаются следующие.
Характерный для советского периода разрыв между идеологическими мифами и объективной реальностью не только породил двойную мораль, двоемыслие в сфере нравственной, но и определенным образом деформировал правовую систему: в разных сферах жизни и, прежде всего, в сфере государственного управления в большей или меньшей степени нормативная модель правового регулирования не совпадает с принятыми правилами функционирования целого ряда государственных органов.
Продолжавшееся в течение семидесяти лет монопольное положение государства в качестве собственника средств производства породило нивелировку отношения к ним разных социальных слоев, которые оказались равно бесправными и зависимыми. Дифференциация социально-профессиональных групп населения происходила лишь по степени благ, предоставляемых им государством, и по наличию или отсутствию возможности участвовать в их распределении.
«Деструктуризация общества, его атомизация сопровождалась возникновением механизмов, обеспечивающих функционирование лишенной естественных стимулов экономической системы, а также реализацию государственной власти вне и помимо легально установленных правомочий и процедур. Такого рода механизмами стали теневая экономика и теневая политика. Поскольку последние определяли повседневную жизнь в большей мере, чем писанные законы, почвы для воспитания уважения к праву как цивилизованной формы идеи справедливости и инструмента защиты от произвола фактически не существовало» .
Использование зарубежного опыта в реализации антикоррупционной политики
В литературе отмечается, что к числу мировых закономерностей теории и практики борьбы с преступностью относятся: плюрализм в подходах к поиску причин преступного поведения, приоритет социологических концепций детерминации преступности; интернационализация мер борьбы с преступностью на теоретическом и практическом уровне, что проявляется в попытках создания международной криминологии и расширении международного сотрудничества государства в области практического противодействия криминальным реалиям, представляющим угрозу всему мировому сообществу. Данное явление есть отражение общемирового процесса сближения правовых систем2 . Использование опыта зарубежных предупредительных антикоррупционных мер актуально, как думается, в связи со следующими положениями: - Во-первых, необходимость в выверенном понимании того, к какого рода криминологическим системам относится российская . Рассматривая понятие «криминологическая система» через наличие трех компонентов: теоретической основы, законодательной базы и практической организации борьбы с преступностью (плюс такие элементы, как «криминологическое мировоззрение», «криминологическое законодательство», «криминологическая практика») , приходится констатировать присутствие в отечественной криминологической системе признаков всех известных мировых систем предупреждения преступности (в большей или меньшей степени). - Во-вторых, российская криминология в этом смысле отражает противоречивость мировоззрения в стране, пережившей тоталитаризм и социальную нестабильность, характеризуется отсутствием целенаправленной государственной политики в области борьбы с преступностью, в том числе и в части противодействия коррупции; ранее существовавшие формы и средства предупреждения ушли в историю, другие только складываются. В России нет восточных подходов к воспитанию личности с опорой на нравственные принципы, как нет и западных стандартов активности институтов гражданского общества. В то же время исторические, географические, правовые особенности российской криминологической системы обусловливают соприкосновение со всеми основными криминологическими системами, представляющими ведущие цивилизации мира - европейскую, исламскую, дальневосточную и т. п. Является ли российская криминологическая система уникальной? По-видимому, да. Но это не ответ на вопрос о степени и возможности внедрения зарубежного опыта. Во всяком случае очевидно, что недопустимы ни изоляционизм по отношению к чужому опыту, ни механическое перенесение мер и средств противодействия коррупции в других странах, где уже имеется положительный результат. Таким образом, отсутствие соответствующей методологии, которая пошла бы дальше сравнительного анализа, является серьезным препятствием развитию антикоррупционной политики в современных условиях. По этим причинам предлагаются лишь некоторые организационно-правовые меры, используемые за рубежом, которые могут быть рассмотрены на предмет их применения в российской антикоррупционной политике. Особый интерес для нашей страны представляет практика тех государств, где структурные преобразования дали наибольшие результаты и тем самым создали предпосылки для успешного экономического роста. Речь идет прежде всего о США, Канаде, Великобритании, Франции, Германии и некоторых других странах со сравнительно эффективной государственной службой. Представляется, что при всей специфике их системы государственного управления, культурно-исторических, экономических и прочих отличиях, накопленный ими опыт предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы должен быть исследован и отчасти использован в ходе реформирования системы государственной службы Российской Федерации, который, ко всему прочему, должен иметь антикоррупционную направленность.
