Содержание к диссертации
Введение - с.З
Глава I. Реформирование уголовно-исполнительной (исправительно- трудо
вой) системы в конце 80-х - начале 90 гг. - с. 13
1.1. Предпосылки реформы уголовно- исполнительной (исправитель
но- трудовой) системы - с Л 3
1.2. Основные этапы и механизм реализации реформы уголовно- исполнительной системы - с.41
1.3. Правовое обеспечение начального этапа реформы уголовно-исполнительной системы - с.71
Глава II. Правовое обеспечение реформы уголовно- исполнительной системы
Министерства юстиции России - с. 103
2.1. Факторы, обусловившие реформирование уголовно- исполнительной системы Министерства юстиции РФ - с. 103
2.2. Сущность и задачи правового обеспечения реформы уголовно- исполнительной системы Министерства юстиции РФ - с. 125
2.3. Проблемы правового обеспечения реформы уголовно- исполни
тельной системы Минюста России и перспективы их решения -с. 152
Заключение - с. 179
Список использованной литературы - с. 186
Приложения - с. 207
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях продолжающегося кризиса в экономической, политической, духовной областях общественной жизни все большее значение приобретает защита государством граждан от преступных посягательств. К сожалению, несмотря на все принимаемые меры преступность "продолжает оказывать мощное отрицательное влияние на все сферы жизнедеятельности государства и общества, серьезно тормозит социально- экономические и политические преобразования России, подрывает ее международный авторитет"1. В 1998 году общее количество зарегистрированных преступлений выросло на 7,7 процента и составило 2 миллиона 582 тысячи. Почти на 10 процентов увеличилось число преступлений, относящихся к категориям тяжких и особо тяжких. Их доля в структуре преступности составила 60,4 процента (1,56 миллиона)". Прогноз криминогенной обстановки в России на ближайшие годы является крайне неблагоприятным. Для того чтобы не допустить обвального роста преступности и взять криминальную ситуацию под контроль, необходим комплекс целенаправленных, адекватных современным условиям, подходов в борьбе с нею. В полной мере это относится и к уголовно- исполнительной системе (далее УИС), которая выполняет задачи в сфере борьбы с преступностью, прежде всего рецидивной, посредством достижения целей наказания. О том, что данные цели реализуются не с должным качеством, говорит неуклонный рост общего количества преступлений совершенных ранее судимыми гражданами: 1996 г. - 493,9 тыс., 1997 г. - 565,4 тыс., 1998 г. - 604,6 тыс.3
Уголовно- исполнительная система, являясь частью общества, в процессе функционирования сталкивается с трудностями переходного периода:
Федеральная целевая программа по усилению борьбы с преступностью// Собрание законодательства РФ (далее СЗ РФ) - 1999 - № 12 - ст. 1484. " Итоги оперативно-служебной деятельности ОВД и служебно-боевой деятельности В В МВД РФ в 1998 году// Щит и Меч - 1999 - 11 марта.
Там же.
безработицей, неплатежами, недофинансированием, ростом социапьной напряженности и правового нигилизма. Как следствие, углубляются проблемы соблюдения прав человека и обеспечения условий отбывания наказаний в соответствии с требованиями отечественного законодательства, международных правовых актов и обязательств, принятых на себя Россией при вступлении в Совет Европы. В УИС остается высоким уровень преступности среди осужденных, усиливается влияние авторитетов криминальной среды, проявляются тенденции организованного давления на персонал учреждений. Складывающееся сложное положение в уголовно- исполнительной системе диктует необходимость радикальных преобразований в уголовной и уголовно-исполнительной политике, совершенствования действующей законодательной базы, продолжения и углубления реформы организационно-правовых основ деятельности УИС \ Федеральная целевая программа по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы определяет реформирование уголовно- исполнительной системы одним из своих приоритетных направлений. Процесс реформирования уголовно- исполнительной системы начался в конце 80-х гг. под воздействием изменений в социально-политическом развитии нашего общества. Исправительно- трудовая политика и соответствующее законодательство, практика его исполнения вошли в противоречие с объективными потребностями соцйшіьного развития. В этот период были предприняты попытки реформы системы исполнения наказаний сначала со стороны МВД Союза, а затем - МВД России. В силу объективных и субъективных причин осуществить намеченные преобразования не удалось. Одной из них следует считать отсутствие должного правового обеспечения реформирования как на стадии разработки концептуальных подходов, так и их осуществления. Именно в силу данного обстоятельства в последующие годы правовое обеспечение реформирования уголовно- исполнительной системы
было определено в качестве приоритетного направления. В 1991-1997 гг. было принято более 40 законодательных, президентских и правительственных актов1, обеспечивающих поддержку и развитие системы. Это позволило в определенной степени приблизить условия исполнения и отбывания наказаний к требованиям Конституции РФ и международных правовых актов, способствовало стабилизации обстановки в исправительных учреждениях. Между тем эффективность преобразований, несомненно, повысилась бы, если бы формированию правового обеспечения реформы был придан планомерный, целенаправленный характер, четко определено его место в механизме реализации Концепции реорганизации утоловно- исполнительной системы МВД России (на период до 2005 года). Такой подход помог бы избежать поспешности в подготовке и принятии, з значит и юридического несовершенства отдельных нормативных правовых актов, затруднивших их реализацию в практике исполнения наказаний. Изучение и анализ правового обеспечения реформирования УИС приобретает особую актуальность в нынешних условиях развития уголовно- исполнительной системы. Без его осмысления, учета слабых и сильных сторон, достоинств и недостатков невозможна сколько-нибудь серьезная разработка проблем ее дальнейшего преобразования.
Современный этап реформирования связан с приведением деятельности системы в соответствие с предписаниями новых УК РФ и УИК РФ, передачей под юрисдикцию Министерства юстиции России. Указанные обстоятельства обусловливают объективную потребность поиска и научной разработке наиболее рациональных подходов к функционированию УИС в новых условиях. Опыт прошлых попыток реформирования системы исполнения наказаний, в частности 1953-1954 гг., путем ее передачи в ведение Минюста говорит о том, что осуществить это без соответствующего правового, прежде всего, законодательного обеспечения невозможно2. Для исключения анало гичного развития событий, достижения позитивных результатов реформирования УИС должна быть "заново переработана или создана нормативная правовая база функционирования системы в новых условиях и в рамках Минюста"1. Следовательно, разработка концептуальных основ, проблем формирования и перспектив развития правового обеспечения реформы уголовно- исполнительной системы, поиск путей их решения приобретает на сегодняшний день особое значение.
Изложенные обстоятельства определили выбор темы и актуальность настоящего диссертационного исследования, его направленность и содержание.
Различные аспекты правового обеспечения функционирования системы исполнения наказаний рассматривались в трудах А.А. Аксенова, В.М. Анисимкова, В.П. Артамонова, З.А. Астемирова, В.В. Базунова, Г.П. Байдакова, О.И. Бажанова, В.И. Дробышева, А.И. Зубкова, Л.Г. Крахмальника, СИ. Кузьмина, О.Б. Лысягина, В.В. Майорова, М.П. Мелентьева, АС. Мих-лина, А.Е. Наташева, В.И. Пинчука, СМ. Петрова, А.Г. Перегудова, П.Г, Пономарева, А.Л. Ременсона, А.А. Рябинина, В.И. Селиверстова, А.Ф. Сизого, Н.А. Стручкова, К.Б. Толкачева, Г.А. Туманова, В.А. Фефелова, И.В. Шмаро-ва, B.F.. Южанина и др.
Однако на сегодняшний день не проводилось специальных исследований, посвященных комплексной разработке проблемы правового обеспечения реформы уголовно-исполнительной системы.
Объектом диссертационного исследования является правовое регулирование функционирования уголовно- исполнительной системы.
Предметом исследования является правовое обеспечение реформы уголовно- исполнительной системы.
Цель диссертационного исследования заключается в решении теоретических и прикладных проблем формирования и перспектив совершенствования правового обеспечения реформы уголовно- исполнительной системы, а также разработка на этой основе предложений по повышению эффективности ппавового обеспечения на совпеменном этапе.
Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:
1. Выявление и раскрытие содержания предпосылок реформы уголовно- исполнительной (исправительно- трудовой) системы.
2. Определение основных этапов и механизма реализации реформы уголовно- исполнительной системы, места в нем правового обеспечения.
3. Исследование содержания и направленности правового обеспечения начального этапа реформы уголовно- исполнительной системы.
4. Выявление и анализ факторов, обусловивших необходимость проведения реформы уголовно- исполнительной системы.
5. Формулирование, теоретическое обоснование и раскрытие сущности правового обеспечения реформы УИС, определение его приоритетных задач на современном этапе реформирования уголовно- исполнительной системы.
6. Раскрытие проблем правового обеспечения реформы уголовно- исполнительной системы, разработка предложений по их разрешению в интересах правоприменительной практики.
Методологическую основу диссертационного исследования составил диалектико-материалистический метод познания. В целях получения достоверных и научно обоснованных результатов комплексно применялись исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, системный, статистический и социологический методы исследования. Изучались и анализировались международные правовые акты по вопросам исполнения наказаний и обращения с осужденными, отечественные законопроекты и нормативные правовые акты в области исполнения наказаний, директивные документы, существующая практика исполнения наказаний в России и в зарубежных странах, статистические данные о поестчтшости в стране и деятельности
у гол овно-испол нител ьной системы.
Учитывая сложность и многогранность исследуемой проблемы, ее изучение проводилось на междисциплинарном уровне, на стыке различных наук. При формировании теоретических положений автор опирался на труды ведущих ученых в области теории права и государства, уголовного и уголовно-исполнительного права, криминологии, теории управления, социологии, политологии. При этом для достижения большей объективности в работе использованы материалы правозащитных организаций и публикации в средствах массовой информации по вопросам исполнения наказаний.
Достоверность полученных в ходе диссертационного исследования результатов основывается на использовании конкретных социологических методов. В частности, проведен опрос в Академии управления, Республиканском институте повышения квалификации работников МВД РФ, в центральном и территориальных органах управления, а также в исправительных учреждениях УИС МВД РФ более 175 наиболее квалифицированных в исследуемых вопросах представителей профессорско- преподавательского состава, научных сотрудников, а также практических работников органов и учреждений, исполняющих наказания.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в отечественной юридической науке предпринимается попытка комплексного монографического исследования проблем правового обеспечения реформы уголовно- исполнительной системы как важнейшего условия достижения целей преобразования и качественного улучшения деятельности учреждений и органов, исполняющих наказаний.
В результате проведенного исследования получены следующие конкретные новые научные результаты:
- определены предпосылки, основные этапы и механизм реализации реформы уголовно- исполнительной системы, показана роль и значение правового обеспечения реформирования УИС;
- исследованы особенности правового обеспечения начального этапа
реформы УИС, показаны сущность и задачи правового обеспечения реформирования уголовно- исполнительной системы в современных условиях;
- обоснована необходимость принятия Концепции правового обеспечения реформирования уголовно- исполнительной системы Минюста России, выявлены основные законотворческие ошибки и проблемы решшзации ряда важнейших институтов уголовно- исполнительного законодательства и намечены пути их разрешения.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Уголовно- исполнительная система как социапъная структура органически связана с системами более широкого масштаба - обществом и государством. Кардинальные изменения в политической, социальной, экономической и иных сферах жизни общества и государства в конце 80-х годов, послужили главными предпосылками ее реформирования. В свою очередь, перестроечные внутрисистемные процессы вызвали не только необходимость преобразования УИС, но и изменили характер ее влияния на развитие ряда общественных институтов.
2. Уголовно- исполнительная система представляет собой совокупность государственно-правовых, социально-экономических, психолого- педагогических институтов, участвующих в реализации целей наказания, основной ее составляющей выступает система учреждений и органов, исполняющих наказания. Установление в качестве основного объекта реформы уголовно-исполнительной системы ее правовое обеспечение позволяет осуществить оптимальный выбор целей, задач, направлений этого процесса, а также определить его основные этапы и механизм реализации.
Начаїьньїй этап реформирования уголовно- исполнительной системы характеризуется разработкой доктринальных подходов к выбору стратегии и тактики преобразований, осуществлением правовых, организационных и других мер по стабилизации положения в УИС.
3. Сущность правового обеспечения начального этапа реформирования уголовно- исполнительной системы заключается в формировании уголовно
исполнительного законодательства путем разработки, обсуждения и переработки различных его вариантов (моделей), в основе которых лежит идея гуманизации условий исполнения (отбывания) наказаний и приведения их в соответствие с требованиями международных правовых актов. Принятие поправок в ИТК РСФСР, указов президента страны, постановлений правительства и ведомственных нормативных правовых актов оказали стабилизирующее влияние на характер функционирования учреждений и органов, исполняющих наказания.
4. Использование идеи многофакторного подхода позволяет выявить факторы, обусловившие реформу уголовно-исполнительной системы. К числу которых относят объективные, постояннедействующие на функционирование УИС факторы: социально- политический, правовой, экономический, наличие системы международных правовых актов в области прав человека-борьбы с преступностью и обращения с правонарушителями, уровень общей, нравственной, правовой культуры общества, состояние, структура и динамика преступности, а также внутрисистемные факторы и в первую очередь состояние функционирования и тенденции развития уголовно- исполнительной системы.
5. Правовое обеспечение реформы уголовно- исполнительной системы следует рассматривать в двух аспектах. В широком смысле слова оно представляет собой оптимальное сочетание правотворчества и правоприменения, позволяющее стабильно и единообразно исполнять наказания в условиях реформирования УИС. В более конкретном (узком) смысле правовое обеспечение реформы этой системы представлено совокупностью законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих ее организацию и функционирование в изменяющихся условиях. Такой подход к рассмотрению правового обеспечения т»ефопмы уголовно- исполнительной системы позволяет более четко определить основные задачи, пути и способы совершенствования правового регулиоования деятельности УИС.
6. Теоретические выводы и практические предложения по проблемам
повышения эффективности правового обеспечения современного этапа реформы уголовно- исполнительной системы. Обоснование целесообразности разработки и возможной стпуктуны Концепции правового обеспечения реформирования уголовно- исполнительной системы Минюста России; предложения по устранению законотворческих ошибок в виде поправок в конкретные статьи Уголовно-исполнительного кодекса РФ, а также некоторые изменения и дополнения в УИК РФ, направленные на оказание стабилизирующего воздействия на положение дел в уголовно- исполнительной системе.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в научном анализе правового обеспечения начального этапа реформы уголовно-исполнительной системы и определение на его основе путей и средств повышения эффективности правового регулирования в условиях реформирования УИС Минюста. В диссертации обоснована необходимость разработки Концепции правового обеспечения реформирования уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, установлены ее основные цели, задачи и принципы, обозначены основные направления и механизм реализации. Эти концептуально- теоретические положения вносят определенный вклад в развитие теории уголовно- исполнительного права.
Практическое значение исследования состоит в использовании разработанных положений для повышения уровня правотворчества в сфере исполнения наказаний, в том числе ведомственного, что особенно актуально в связи с передачей уголовно-исполнительной системы из МВД в Минюст России. В результате проведенного исследования определены меры по совершенствованию Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и Концепции реорганизации уголовно- исполнительной системы (1996 г.), вносится ряд конкретных предложений и рекомендаций по повышению эффективности правового регулирования в рассматриваемой сфере, в частности, более 10 проектов поправок и новых статей УИК РФ.
Прикладная значимость исследования состоит и в том, что сформули рованные выводы, рекомендации могут практически использоваться в учебном процессе высших учебных заведений юридического профиля при преподавании курсов; "Уголовно-исполнительное право", "Уголовно- исполнительная политика и механизм ее реализации" и др., а также при проведении занятий в системе служебной подготовки сотрудников УИС.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлялась в процессе обсуждения его основных теоретических положений на научно- практических конференциях и семинарах, состоявшихся во Владимирском юридическом институте МВД РФ, а также на кафедре управления органами и учреждениями, исполняющими наказания, Академии управления МВД РФ.
Основные выводы, предложения и рекомендации исследования изложены в пяти публикациях, которые используются в учебном процессе Академии управления МВД РФ, Владимирском юридическом институте МЮ РФ, Международном институте экономики и права.
На основе материатов исследования подготовлены и направлены в Совет Федерации Федерального Собрания России предложения и замечания по проекту Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федеоации по стабилизации положения в уголовно- исполнительной системе Министерства юстиции Российской Федерации» (Исх. № 43/27/4 от 21.01Л 999 г. ), а также предложения по совершенствованию проекта Концепции реорганизации уголовно- исполнительной системы Министерства юстиции России для использования в нормотворческой деятельности ГУИН МЮ РФ ( Исх. 43/27/61 от 5.10. 1999 г.)
Диссертационные материалы используются в учебном процессе Академии управления МВД РФ, Владимирского юридического института МЮ РФ, Международного института экономики и права при чтении курса «Уголовно- исполнительное право», а также внедрены в практику деятельности органов, исполняющих наказания, используются в системе служебной подготовки УИН МЮ РФ по Воронежской области.
