Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Юридическая природа превышения и злоупотребления должностными полномочиями: соотношение категорий и составов преступлений 18
1. Превышение и злоупотребление правом и полномочиями: понятие, юридическая природа и соотношение категорий 18
2. Соотношение составов превышения и злоупотребления должностными полномочиями в действующем уголовном законодательстве 38
Глава 2. Квалификация превышения должностных полномочий 61
1. Квалификация превышения должностных полномочий по объективным признакам 61
2. Анализ и квалификация превышения должностных полномочий по субъективным признакам 90
3. Проблемы вменения квалифицированных видов превышения должностных полномочий 119
Глава 3. Специальные вопросы квалификации должностных полномочий 133
1. Юридическая оценка неоконченного превышения должностных полномочий и превышение должностных полномочий, совершенное совместно с другими лицами 133
2. Вопросы квалификации преступлений, совершаемых должностными лицами путем превышения полномочий 144
3. Проблемы уголовно-правовой оценки укрывательства преступлений 179
Заключение 187
Литература 193
- Превышение и злоупотребление правом и полномочиями: понятие, юридическая природа и соотношение категорий
- Соотношение составов превышения и злоупотребления должностными полномочиями в действующем уголовном законодательстве
- Квалификация превышения должностных полномочий по объективным признакам
- Юридическая оценка неоконченного превышения должностных полномочий и превышение должностных полномочий, совершенное совместно с другими лицами
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Вопросы квалификации преступлений, совершаемых путем превышения должностных полномочий, традиционно вызывают интерес в отечественной уголовно-правовой науке. Обращение к данной проблематике в рамках настоящего диссертационного исследования обусловлено комплексом разнопорядковых факторов, которые в своей совокупности делают заявленную тему в достаточной степени актуальной.
Итак, первая составляющая актуальности - социально-политическая. Как известно, публичная власть выполняет в обществе две основные функции - функцию социального регулирования и социального контроля. Их успешная реализация, в конечном итоге, должна обеспечивать стабильность и порядок в социуме. Долговременная ситуация, когда лица, составляющие аппарат публичной власти, превышая свои полномочия, причиняют вред правам и законным интересам граждан, общества и государства, ведет к нарушению работы всей институциональной системы, снижению ее эффективности и, соответственно, снижению управляемости социальных процессов и объектов. Более того, множественные случаи совершения должностными лицами преступлений приводят к дискредитации государственной власти, снижению ее авторитета, и, как следствие, происходит отторжение населением властных структур. Подобное противостояние власти и населения - доминантный признак социально-политического кризиса, преодоление которого названо в качестве одной из основных задач современной российской власти.
Вторая составляющая, обеспечивающая значимость исследования, -морально-этическая. Систематическая практика злоупотреблений и превышений полномочий со стороны должностных лиц государственных и муниципальных органов власти приводит к тому, что подобные действия воспринимаются как социальная норма как самими публичными служащими, так и населением в целом. В обществе начинают преобладать представления о фактической допустимости запрещенных форм поведения. Основным мотивом поступления на государственную службу становится возможность ис-
пользовать административный ресурс к личной выгоде путем злоупотребления или превышения полномочий. Ориентируясь на противоправную модель поведения, демонстрируемую представителями власти, обычные жители страны все с большей легкостью идут на нарушение закона. В конечном итоге, можно говорить о постепенном «размывании» нравственных устоев населения.
Вопросы противодействия преступлениям должностных лиц, совершающих преступления путем превышения полномочий, можно рассматривать также в криминологическом контексте. Для начала обратимся к данным официальной статистики, Так, в 2000 г. в РФ было зарегистрировано 22543 преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, в 2001 г. - 23208, в 2002 г. - 24669, в 2003 г. - 25570, в 2004 г. - 30603, в 2005 г. - 34498, в 2006 г. -367771. В Ростовской области также отмечается рост числа зарегистрированных должностных преступлений. Так, в 2000 г. зарегистрировано 391 преступление против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, 2001 г. - 430, 2002 г. -449,2003 г. - 577, 2004 г. - 671, 2005 г, - 819, 2006 г. - 8872. Сходная динамика характерна и для зарегистрированных фактов превышения должностных полномочий. По данным ИЦ при ГУВД Ростовской области в 2000 г. было зарегистрировано 43 факта превышения должностных полномочий; в 2001г.-51;в2003г.-48;в2004г.-68;в2005г.-140;в2006г.-111.
При этом следует отметить, что на региональном уровне должностная преступность растет темпами, опережающими общефедеральные. Однако, несмотря на постоянный рост числа зарегистрированных преступлений против государственной власти, интересов государственный службы и службы в органах местного самоуправления (гл. 30 УК РФ) в федеральном и региональном масштабе, государственно-правовую реакцию на факты совершения преступлений должностными лицами, в том числе и путем превышения полномочий, нельзя признать адекватной. Эта реакция, во-первых, является явно недостаточной: указанные виды преступлений обладают высоким уровнем
1 По данным ГИАЦ МВД России.
2 По данным ИЦ при ГУВД по Ростовской области.
латентности, причем во многих случаях она носит искусственный характер. Во-вторых, факты уголовного преследования должностных лиц, совершающих преступления путем злоупотребления или превышения полномочиями, имеют селективный характер: случаи привлечения должностных лиц, занимающих высокопоставленные посты, к ответственности единичны. Подтверждением этому утверждению служат полученные статистические данные. С 2000 г. по 2007 г. на территории Ростовской области зарегистрировано всего 18 преступлений, предусмотренных ст. 286 УК РФ, в отношении 5 должностных лиц, занимающих государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, а равно главы местного самоуправления. Таким образом, наиболее опасные по своим последствиям вследствие высокого социального статуса должностных лиц указанной категории преступления фактически остаются вне поля уголовно-правового реагирования -этот статус служит фактической защитой данных лиц от уголовного преследования.
Применительно к составу превышения должностных полномочий есть еще один аспект, повышающий актуальность исследования. Именно по ст. 286 УК РФ в текущей следственно-судебной практике квалифицируются случаи укрывательства преступлений, совершаемых должностными лицами. Борьба с укрывательством преступлений (в том числе и путем уголовного преследования лиц, его осуществляющих) является значимой специальной мерой в общей системе мер противодействия преступности: выявление случаев укрывательства дает возможность выявлять и укрываемые предикатные преступления.
Итак, вполне очевидно, что борьба с преступлениями, совершаемыми должностными лицами путем превышения полномочий, должна быть системной и последовательной. Но любые меры, предпринимаемые государством и направленные на борьбу с должностными преступлениями, будут носит декларативный характер без действенного механизма реализации. Немаловажное значение в этом механизме имеет правильная квалификация совершенных преступлений. Как известно, квалификация является центральным этапом правоприменительной деятельности по уголовным делам. Пра-
вильная и своевременная квалификация сокращает сроки расследования уголовных дел, является одним из условий эффективной работы следственных органов, обеспечивает неотвратимость и справедливость назначаемого судами наказания.
Однако в текущей правоприменительной практике квалификацию должностных преступлений, совершаемых путем превышения должностных полномочий, нельзя признать беспроблемной. Сложности при уголовно-правовой оценке данных преступлений обусловлены как несовершенством уголовного законодательства (казуистичность, бланкетность, пробельность, наличие оценочных признаков в тексте уголовного закона), так и с тем, что в правоприменительной практике не выработаны типовые правила применительно к общим и специальным вопросам их квалификации. По нашему мнению, несовершенство законодательной техники и сложности в квалификации обусловлены проблемой более общего характера - в теории уголовного права до сих пор не решен вопрос о юридической природе превышения должностных полномочий, что, соответственно, порождает и проблемы законодательной регламентации (в части соотношения с иными составами должностных преступлений), и проблемы правоприменения.
Перечисленные обстоятельства в своей совокупности определили актуальность работы и обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. В последнее десятилетие активность ученых в исследовании проблем уголовной ответственности за должностные преступления является достаточно высокой. Достаточно лишь сказать, что в 2005-2006 годах к защите было представлено четыре диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук в рамках данной проблематики (Басова Т.Е. «Уголовная ответственность за должностные преступления: проблемы правотворчества и правоприменения в условиях административной реформы Российской Федерации»; Денис А.Я. «Уголовная ответственность за служебные преступления в России: проблемы законодательного закрепления и правоприменения»; Егорова НА. «Теоретические проблемы уголовной ответственности лиц, выполняющих управленческие
функции», Шнитенков А.В. «Ответственность за преступления против интересов службы»). Анализу отдельных должностных преступлений также посвящено значительное количество кандидатских диссертаций. Вопросам юридического анализа указанной группы уделяется большое внимание на страницах специализированной периодической печати. Однако надо заметить, что акцент в указанных исследованиях смещен в сторону изучения оснований криминализации и формально-логического анализа составов преступлений данной группы. Предметно вопросы квалификации отдельных составов и групп должностных преступлений не изучались с 80-х годов прошлого века. Полагаем, что возвращение к этой проблематике на основании действующего законодательства является необходимым и своевременным.
В сравнении с указанными работами в настоящем диссертационном исследовании затрагиваются проблемы, ранее практически не выступавшие объектом пристального научного внимания. Речь идет, в частности, о специальных вопросах квалификации должностных преступлений, совершаемых путем превышения полномочий, - квалификация преступлений, совершаемых в соучастии, и неоконченных преступлений; об уголовно-правовой оценке укрывательства преступлений.
Объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с нормальным порядком несения государственной и муниципальной службы, которые подвергаются посягательствам в случае совершения должностными лицами преступлении путем превышения полномочий.
Предметом выступают теоретические концепции ученых-правоведов, занимающихся проблемами службы и служебных преступлений, нормы уголовного законодательства, устанавливающие ответственность за преступления, совершаемые должностными лицами путем превышения полномочий, судебная практика применения указанной группы норм.
Цель и задачи диссертационного исследования. Главными целями настоящего исследования диссертант считает рассмотрение вопросов квалификации преступлений, совершаемых должностными лицами путем превы-
шения полномочий, и анализ юридической природы превышения полномочий в теории уголовного права. Конечным результатом исследования должны стать предложения по оптимизации законодательной конструкции норм, предусматривающих ответственность за должностные преступления, совершенные путем превышения полномочий, и смежные с ними деяния, исходя из специфики юридической природы анализируемой правовой категории, что должно облегчить процесс квалификации, а также выработка практических рекомендаций по квалификации указанной группы преступлений в формате действующего законодательства.
Для достижения указанных целей по ходу исследования последовательно решаются следующие задачи:
изучение юридической природы полномочий и выделение специфических признаков должностных полномочий;
исследование вопроса о юридической природе категории «превышение полномочий» в контексте анализа смежных категорий злоупотребления правом и злоупотребления полномочиями;
выявление соотношения категорий «злоупотребление полномочиями» и «превышение полномочий» и анализ существующих законодательных конструкций;
выделение форм и видов превышения должностных полномочий;
формулирование понятий «преступления, совершаемые должностными лицами путем превышения полномочий» и «должностные преступления, совершаемые путем превышения полномочий» и выявление их соотношения;
выявление соотношения общего состава и специальных видов превышения должностных полномочий в статьях Особенной части УК РФ;
обоснование и предложение законодательных изменений норм, регламентирующих ответственность за преступления, совершаемые путем превышения должностных полномочий;
выработка рекомендаций по квалификации преступлений, совершенных путем превышения должностных полномочий.
Теоретическую основу исследования составили труды специалистов в области уголовного, гражданского, административного права и общей
теории права: А.Я. Асниса, Д.Н. Бахраха, А.И. Бойцова, Г.Н. Борзенкова, В.А. Владимирова, Б.В. Волженкина, А.В. Галаховой, P.P. Галиакбарова, Л.Д. Гаухмана, И.А. Гельфанда, В.К. Глистина, А.С. Горелика, В.П. Грибанова, П.И. Гришаева, П.С. Дагеля, В.И. Динеки, Н.А. Егоровой, А.Э. Жалин-ского, Б.В. Здравомыслова, А.К. Квициния, В.Ф. Кириченко, И.А. Клепицко-го, Н.И. Коржанского, Ю.А. Красикова, В.Н. Кудрявцева, Н.Ф. Кузнецовой, Б.А. Куринова, Т.А. Лесниевски-Костаревой, Л.В. Лобановой, Н.А. Лопа-шенко, В.В. Лунеева, М.Д. Лысова, Ю.И. Ляпунова, СВ. Максимова, А.В. Маль-ко, В.Е. Мельниковой, Б.С. Никифорова, А.Б. Сахарова, А.Я. Светлова, В.И. Тюнина, Б.С. Утевского, А.В. Шнитенкова, П.С. Яни, Б.В. Яцеленко и др.
Нормативной основой исследования стали международно-правовые документы, Конституция Российской Федерации, действующее уголовное законодательство России, законы и подзаконные акты о государственной и муниципальной службе, иные законы и подзаконные акты различных отраслей права.
Эмпирическую базу диссертации составили официальные статистические данные о состоянии и динамике преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления с 2000 по 2006 год включительно; результаты обобщения опубликованной практики применения, а также данные, полученные в результате изучения соответствующей категории архивных уголовных дел о преступлениях, совершаемых должностными лицами путем превышения полномочий, рассмотренных рядом судов Ростовской области в 2001-2006 гг. Для обеспечения репрезентативности исследования был также произведен анализ материалов по постановлениям об отказе в возбуждении уголовных дел данной категории. Всего исследовано свыше 100 дел и материалов (включая 20 дел и материалов о преступлениях против правосудия). Автором опрошено 60 работников следствия, прокуратуры, адвокатуры и суда, а также порядка 50 преподавателей и научных работников.
Методология и методика исследования. Методологической основой диссертации явились такие общенаучные методы познания, как материали-
стическая диалектика, формально-логический, системно-структурный метод. При проведении исследования использовался также ряд частно-научных методов: статистический - при анализе и обобщении следственно-судебной практики, социологические методы опроса и интервью - при проведении выборочного опроса специалистов.
Научная новизна исследования. Научная новизна исследования состоит в том, что автором осуществлено комплексное исследование проблем квалификации преступлений, совершаемых должностными лицами путем превышения должностных полномочий и предложено определение этой категории и смежной категории «должностные преступления, совершаемые путем превышения полномочий». В имеющихся работах и публикациях, посвященных должностной преступности, в основном исследовалось общее учение о должностных преступлениях, прежде всего, с точки зрения законодательной регламентации уголовной ответственности. Данная работа отличается тем, что юридический анализ законодательных конструкций дается применительно к практически значимым вопросам квалификации. Анализ состава преступления, предусмотренного ст. 286 УК РФ, основывается на выявлении наиболее существенных особенностей превышения должностных полномочий, имеющих значение для отграничения данного преступления от иных преступлений должностных лиц, совершаемых путем превышения полномочий, ответственность за которые регламентируется в других главах Уголовного кодекса. При этом особое место занимает анализ оснований отграничения превышения должностных полномочий от преступлений против правосудия, преступлений против конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также преступлений, совершаемых должностными лицами путем превышения полномочий в сфере экономики. В диссертации также рассматриваются специальные вопросы квалификации неоконченного превышения должностных полномочий и превышения должностных полномочий, совершаемых должностным лицом в соучастии.
Новизна работы заключается и в выносимых на защиту положениях, являющихся результатом решения сформулированных выше задач исследования.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Анализ действующего уголовного законодательства позволяет выделить две сходные, но не идентичные по содержанию правовые категории: «преступления, совершаемые должностными лицами путем превышения должностных полномочий» и «должностные преступления, совершаемые путем превышения полномочий».
К первой группе относится широкий круг преступлений, расположенных в различных разделах и главах УК РФ, субъектом которых исключительно, или наряду с другими лицами, выступает должностное лицо, обязательным признаком их объективной стороны является использование служебного положения, одним из возможных способов которого является превышение полномочий (преступления против конституционных прав граждан, совершаемые должностными лицами, преступления в сфере экономической деятельности, совершаемые должностными лицами и т.д.).
Должностные преступления, совершаемые путем превышения полномочий, - деяния, родовым объектом которых выступает государственная власть в части интересов государственной и муниципальной службы, включая специальные виды службы (служба в правоохранительных органах, в частности). Они совершаются только и исключительно должностными лицами, а основным способом выполнения объективной стороны выступает превьпыение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ, преступления против правосудия, совершаемые должностными лицами).
2. Выявленное соотношение категорий «преступления, совершаемые должностными лицами путем превышения должностных полномочий» и «должностные преступления, совершаемые путем превышения полномочий» позволяет предложить общее правило их квалификации. Если деяние одновременно подпадает под признаки двух или более преступлений, относящихся к разным группам, содеянное требует квалификации по совокупности (например, ст. 169 и ст. 286 УК РФ). Преступления же, входящие в группу «должностные преступления, совершаемые путем превышения полномочий», находятся в соотношении общего (ст. 286 УК РФ) и специальных составов (преступления против правосудия, совершаемые должностными лицами): по
правилам ч. 3 ст. 17 УК РФ предпочтение в этом случае отдается специальным нормам.
3. В качестве рабочего определения при исследовании вопросов уго
ловной ответственности за должностные преступления автор предлагает ис
пользовать следующее понятие должностных полномочий:
«Должностные полномочия - это определенная нормативно-правовыми актами совокупность прав и обязанностей в их неразрывном единстве, которыми наделено должностное лицо для осуществления функций представителя власти либо выполнения организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций, реализация которых возможно только на основании и во исполнение законов».
4. По своей юридической природе превышение должностных полномо
чий - деяние, которое совершается как в форме действия, так и в форме без
действия. Связано это с тем, что одним из видов превышения должностных
полномочий является нарушение процедурной формы реализации, которая
может выражаться и в невыполнении возложенной на должностное лицо обя
занности. Однако буквальное толкование текста диспозиции ст. 286 УК РФ
приводит автора к выводу, что рассматриваемое преступление совершается
только путем активных действий. В связи с тем, что уголовно-правовые нор
мы, устанавливающие уголовную ответственность, не должны толковаться
расширительно, диссертант считает, что Уголовный кодекс РФ необходимо
дополнить нормой, предусматривающей ответственность за умышленное не
исполнение должностным лицом своих полномочий.
Для устранения существующего законодательного пробела диссертант предлагает следующую редакцию части 1 статьи 286 УК РФ:
«Совершение должностным лицом действий, выходящих за пределы его полномочий, а равно умышленное неисполнение должностным лицом полномочий, которые оно должно и могло было совершить, если это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, -...»
5. Правомерная реализация должностных полномочий предполагает
соблюдение двух требований в совокупности: 1) наличие правомерного ос-
нования реализации (юридического факта, при наличии которого полномочие может быть и одновременно должно быть реализовано); 2) соблюдение процедурной формы. Очевидно, что нарушение либо материального, либо процессуального основания реализации должностного полномочия представляет собой его превышение. В ситуации использования должностным лицом принадлежащих ему полномочий вопреки интересам службы (злоупотребление полномочиями, как оно понимается в ст. 285 УК РФ), субъект неизбежно нарушает либо процедуру осуществления полномочия, либо действует без легитимного основания.
Таким образом, автор полагает, что злоупотребление должностными полномочиями невозможно как таковое - юридическая природа злоупотребления предполагает нарушение либо основания, либо процесса реализации предоставленного лицу права, то есть фактически представляет собой один из видов превышения должностных полномочий.
Следовательно, избыточной является и регламентация уголовной ответственности за злоупотребление должностными полномочиями и превышение должностных полномочий. Содержательно нормы ст. 285 и ст. 286 УК РФ дублируют друг друга, что создает дополнительные сложности при квалификации должностных преступлений. В связи с этим автор предлагает отказаться в действующем законодательстве от ответственности за злоупотребление должностными полномочиями.
6. Проведенный диссертантом анализ юридической природы злоупотребления указывает на то, что должностное лицо может незаконно использовать положение либо возможности, которыми обладает вследствие занимаемого им служебного положения (но не полномочия, как было отмечено выше). Многочисленные случаи злоупотребления служебным положением, совершаемые должностными лицами, на сегодняшний день остаются в большинстве случаев за пределами уголовно-правового запрета. Вместе с тем очевидно, что злоупотребление служебным положением обладает высоким уровнем общественной опасности, так как приводит к нарушению интересов службы и нормального функционирования государственной власти, а также нарушению прав и законных интересов граждан или организаций. Исходя из вы-
шесказанного, автор считает необходимым установить базовый запрет в главе 30 на злоупотребление должностным положением, переименовав соответствующим образом ст. 285 УК РФ и изложив ее в следующей редакции:
«1. Злоупотребление должностным положением, то есть умышленное использование должностным лицом власти или авторитета занимаемой должно: сти, вопреки интересам службы, если оно совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, -
То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой местной администрации, -
Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, повлекшие тяжкие последствия, - ...»
Предлагается исключить из УК РФ ст. 2851, 2852, предусматривающие ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Их включение в действующее законодательство не имело должного обоснования и, учитывая размеры санкций и минимальные пределы крупного размера в качестве крими-нообразующего признака, привело, по сути дела, к значительному смягчению ответственности должностных лиц, недолжным образом осуществляющих расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. При исключении из уголовного закона указанных статей данные деяния диссертант предлагает квалифицировать по ст. 286 УК РФ как превышение должностных полномочий. Учитывая, что основным критерием установления нецелевого характера расходования бюджетных средств является не содержательный (достижение надлежащего результата в результате использования бюджетных средств), а юридический (соблюдение всех формально установленных условий, предусмотренных при выделении данных средств), нарушение порядка их расходования всегда представляет собой превышение полномочий по процедуре реализации.
Под должностным лицом в нормах главы 30 и иных статьях Уголов-
ного кодекса РФ автор предлагает понимать лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее иные публичные полномочия в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях. Данное определение автор считает необходимым включить в уголовный закон, изменив соответствующим образом редакцию прим. 1 к ст. 285 УК РФ.
Диссертант предлагает также уточнить признаки субъекта в ч. 2 ст. 286 УК РФ, заменив определение «глава местного самоуправления» понятием «глава местной администрации», что приведет текст уголовного закона в соответствие с профильным законодательством.
9. Предлагаются специальные правила квалификации и назначения наказания за превышение должностных полномочий, совершенных совместно с иными лицами.
Так, при совершении превышения полномочий должностным лицом совместно с иными лицами, не обладающими признаками специального субъекта (речь идет, прежде всего, о превышении должностных полномочий с применением насилия), автор считает необходимым квалифицировать действия должностного лица, превысившего свои полномочия, по статье, предусматривающей ответственность за данное деяние, общий же субъект будет нести уголовную ответственность по общей норме (о причинении вреда здоровью, похищении человека или угрозе причинения вреда), если она предусмотрена за совершенное деяние.
При этом, по мнению диссертанта, необходимо учитывать фактически групповой способ совершения преступления, предусмотренного ст. 286 УК РФ, в качестве отягчающего обстоятельства при назначении наказания.
При совместном выполнении объективной стороны ст. 286 (речь идет о превышении с насилием или использованием оружия) должностным лицом и лицом (лицами), вообще не обладающими признаками субъекта преступления, уголовно релевантны только действия должностного лица, которые квалифицируются по ст. 286 УК РФ. Но наказание в этом случае автор также предла-
гает назначать с учетом п. «в» ч. 1 ст. 63 УК РФ, рассматривая содеянное как совершенное группой лиц или группой лиц по предварительному сговору. Правила квалификации в данном случае не противоречат общим правилам ответственности соучастников, предусмотренных в ст. 34 УК РФ. Однако фактическое участие иных лиц при выполнении объективной стороны (применение насилия) значительно повышает степень общественной опасности содеянного, что должно быть учтено судом при назначении наказания.
В случае, когда должностное лицо принимает участие в совершении иного преступления в качестве соучастника, превышая при этом свои должностные полномочия, диссертант считает необходимым квалифицировать содеянное по совокупности ст. 286 УК РФ и соучастия в соответствующем общеуголовном преступлении или преступлении экономической направленности.
При превышении полномочий обычного должностного лица и должностного лица, занимающего государственную должность РФ, субъекта РФ или являющегося главой органа местного самоуправления, и действующих совместно, автор предлагает действия каждого из участников квалифицировать самостоятельно. Так, действия обычного должностного лица в случае превышения им своих полномочий квалифицируются по ч. 1 ст. 286 УК РФ, а должностному лицу, занимающему государственную должность РФ, государственную должность субъекта Федерации или являющемуся главой местного самоуправления, вменяется ч. 2 ст. 286 УК РФ. При этом наказание каждому из них назначается с учетом положений п. «в» ст. 63 УК РФ о групповом способе совершения преступления.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Научная значимость исследования определяется вкладом, внесенным в науку уголовного права при разработке ряда актуальных вопросов уголовной ответственности за превышение должностных полномочий. В теоретическом плане интерес представляют выводы о соотношении категорий и составов злоупотребления и превышения должностных полномочий, проведенный анализ юридической природы должностных полномочий, форм и видов их превышения, формулирование категорий «преступления, совершенные должност-
ными лицами путем превышения полномочий» и «должностные преступления, совершенные путем превышении полномочий», предложения о правилах квалификации неоконченного превышения должностных полномочий и превышения должностных полномочий, совершенного совместно с другими лицами (специальных вопросов квалификации).
Практическая значимость выводов и предложений работы определяется возможностью их использования в правотворческой деятельности по совершенствованию конструкции уголовно-правовых норм об ответственности за злоупотребление и превышение должностных полномочий, при подготовке методических рекомендаций для прокуратуры; в учебном процессе при преподавании ряда правовых дисциплин («Уголовное право РФ. Часть Особенная», «Общая теория квалификации преступлений», «Должностные и служебные преступления»).
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре уголовного права Ростовского юридического института МВД, где проводилось ее рецензирование и обсуждение. Основные положения и выводы настоящего исследования нашли отражение в публикациях общим объемом 1,5 п.л. Результаты проведенного исследования используются в учебном процессе Южного федерального университета и внедрены в деятельность транспортной прокуратуры Ростовской области.
Объем и структура диссертации. Работа выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК Минобразования и науки РФ. Структура работы определяется целью и задачами настоящего исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка литературы.
Превышение и злоупотребление правом и полномочиями: понятие, юридическая природа и соотношение категорий
Исследование проблем квалификации преступлений, совершаемых путем превышения должностных полномочий мы считаем уместным начать с рассмотрения ряда теоретических вопросов - о юридической природе полномочий, о понятии, видах и формах превышения, о соотношении категорий превышение и злоупотребление правом и полномочиями. Ответы на эти вопросы, по нашему мнению, должны способствовать уяснению логики законодательных решений и выявлению «слабых» мест и противоречий в существующих законодательных конструкциях, преодоление которых, в свою очередь, должно привести к точной и безошибочной квалификации анализируемой категории преступлений.
По нашему мнению, в современной правовой науке анализу такой категории, как «полномочие» уделяется недостаточно внимания. Специалисты в области уголовного права, как правило, рассматривают указанный термин только в ходе анализа признаков конкретных составов преступлений во взаимосвязи с общественно опасным деянием, не вычленяя его в качестве самостоятельного объекта исследования. Подобная практика нам представляется не вполне эффективной, так как именно данное понятие является основополагающим для всей системы служебных и должностных преступлений, определяя и набор уголовно-наказуемых деяний, и содержательную специфику составов.
Для более детального анализа этого понятия вначале необходимо дать определение, что же собой представляют полномочия вообще. При этом надо отметить тот факт, что определение полномочий в различных отраслях права неодинаково.
В самом общем виде полномочие определяется как «официально предоставленное кому-либо право какой-нибудь деятельности»3. Данное определение уже позволяет сделать вывод о том, что полномочие это не право вообще, а официально предоставленное право.
В социальных науках полномочие определяется как «признанное в установленном порядке право социального субъекта влиять на поведение людей и деятельность других институтов с помощью использования легитимных средств воздействия. Полномочия реализуются на практике как совокупность допустимых действий, установленных законами, традициями и другими формами регламентации»
В общей теории права полномочие как «право влияния на поведение людей и деятельность других институтов с помощью использования легитимных средств воздействия» признается имманентным признаком государственного органа (должностного лица). Это связано с тем, что все государственные органы или должностные лица наделяется соответствующими полномочиями для выполнения возложенных на государство функций. Полномочия способствуют выполнению поставленных перед государственными органами задач. Для государственных органов и должностных лиц они выступают неотъемлемой частью их правового статуса, т.к. «правовой статус определяет место конкретного субъекта, отражая совокупность прав и обязанностей, выступающего в конкретном качестве» . Здесь необходимо отметить, что неотъемлемой частью правового статуса любого физического или юридического лица как субъектов правоотношений является комплекс их прав и обязанностей, закрепленных нормами права. Таким образом, полномочия являются той же частью правового статуса органов государства и должностных лиц, что и права и обязанности для правового статуса физических и юридических лиц.
В пивилистической науке полномочие определяется как «право одного лица (представителя) совершать сделки от имени другого (представляемого), тем самым, создавая, изменяя или прекращая права и обязанности представляемого»6.
Таким образом, мы видим, что в вышеперечисленных определениях полномочие представляет собой какое-либо право. Более того, как указано, это право не только основывается на законе, но и реализуется в порядке, предусмотренном законом. Следовательно, формально можно определить полномочие как какое-либо легитимное право (в данном случае это не просто законное право, а право, основанное и реализуемое на основании и во исполнение закона) на осуществление какой-либо деятельности.
Здесь необходимо указать, что полномочиям присуща сфера управленческих (вертикальных) правоотношений. Исходя из логики уголовного закона, можно выделить два вида полномочий:
1) реализуемые в сфере преимущественно частных отношений (ответственность за неправомерное использование которых устанавливается, преимущественно, нормами главы 23 УК РФ);
2) реализуемые в сфере публичных отношений - должностные полномочия (случаи их нецелевого и неправомерного использования охватываются нормами главы 30 УК РФ).
Выше указывалось, что полномочие - это разновидность субъективного права: оно в данном случае не предполагает несения бремени каких-либо обязанностей. Но необходимо отметить тот факт, что имманентным признаком государственного органа либо должностного лица является не просто полномочие, а должностное (служебные) полномочие, понятие которых имеет несколько другое значение.
Соотношение составов превышения и злоупотребления должностными полномочиями в действующем уголовном законодательстве
Анализ составов превышения и злоупотребления должностными полномочиями мы считаем необходимым предварить рассмотрением вопроса о системе должностных преступлений в целом.
В своем развитии законодательство, предусматривающее ответственность за должностные преступления, прошло определенный этап от казуистичной установки ответственности за преступления, совершенные должностными лицами в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей, до разработки таких составов преступлений, предусматривающих ответственность должностных лиц за деяния, совершенные ими в связи с использованием своего служебного положения
Система должностных преступлений построена из двух общих составов (ст. 285 и 286 УК РФ) и также четырех специальных составов (ст. 287, 289, 290 и 292 УК РФ) преступлений. Рассматривая общие составы должностных преступлений, предусмотренные ст. 285, 286 УК РФ, можно сказать, что они охватывают практически все случаи должностных преступлений, однако между ними существует определенная рассогласованность и дублирование законодательного материала. Как было отмечено ранее, существует множество ситуаций, когда деяние должностного лица можно квалифицировать и как превышение, и как злоупотребление полномочиями.
Эта проблема была обозначена еще в трудах таких ученых, как Н.И. Кор-жанский, Б.В. Здравомыслов, А.Б. Сахаров, М.Д. Лысов, Б.В. Волженкин. В настоящее время ситуация не улучшилась. Это связано, на наш взгляд, с двумя основными причинами. Во-первых, недостаточно четкое определение в законе объективной стороны данных преступлений: указанные статьи УК РФ описаны с «запредельной абстрактностью запрета, их каучуковый характер определяется ориентацией на признаки, не просто оценочные, но ма-лоинформативные» . Во-вторых, законодатель значительно сузил состав злоупотребления должностными полномочиями: в отличие от ст. 170 УК РСФСР 1960 года, где деяние характеризовалось как «злоупотребление властью или служебным положением» действующий уголовный закон характеризует злоупотребление как «использование должностным лицом своих служебных полномочий...». Это положение, декриминализировав использование должностным лицом служебного авторитета и служебных связей, по сути дела привело к стиранию границы между превышением и злоупотреблением должностными полномочиями.
Изменение формулировки состава злоупотребления должностными полномочиями также изменило соотношение в системе должностных преступлений. Полагаем, что в формате действующего законодательства для всех специальных составов должностных преступлений общим будет являться превышение должностных полномочий, а не злоупотребление ими.
Традиционно это соотношение определялось иначе: норма об ответст венности за должностное злоупотребление являлась родовой (общей) по отношению к другим нормам о должностных преступлениях, в частности к превышению должностных полномочий . Некоторые авторы вообще указывали на нецелесообразность выделение такого состава, как превышение должностными полномочиями, так как злоупотреблением охватывались деяния, совершенные путем превышения полномочий .
Однако на сегодняшний день соотношение изменилось. Известно, что «сопоставление общих и специальных норм показывает, что общая шире по объему, то есть охватывает больший круг деяний, чем специальная, но последняя «богаче», так как содержит больше признаков, за счет которых она и выделяется из общей»35. В теории уголовного права выделяют следующие основания, по которым специальная норма может отличаться от общей: 1. Основным непосредственным объектом преступления, при условии, что дополнительный непосредственный объект остается таким же; 2. Субъектом преступления; 3. Конструкцией составов (то есть либо по конструкции объективной стороны, либо по конструкции субъективной стороны преступления)3 .
Используя набор этих признаком, мы попытаемся опровергнуть сло жившееся представление о соотношении злоупотребления и превышения должностными полномочиями как общей и специальной нормы.
Итак, объект злоупотребления и превышения должностными полномочиями идентичен. Основным непосредственным объектом посягательств, как при злоупотреблении, так и превышении полномочий, являются нормальная деятельность отдельного органа государственной власти, дополнительными объектами выступают права и свободы граждан, имущественные и иные экономические интересы граждан, организаций или государства. Субъектом обоих преступлений выступает специальный субъект - должностное лицо.
В юридической литературе выделяют следующие основания, позволяющие отграничивать превышение от злоупотребления должностными полномочиями:
1. Первым разграничительным критерием предлагается считать содержание субъективной стороны. Обязательным субъективным признаком злоупотребления является корыстная или иная личная заинтересованность. В составе превышения должностных полномочий они не предусмотрены в качестве обязательных.
В данном случае основанием отграничения злоупотребления от превышения должностных полномочий является конструкция субъективной стороны. Однако наличие специальных мотивов как обязательного признака субъективной стороны злоупотребления должностными полномочиями сужает пределы действия этой нормы в сравнении с превышением. Таким образом, в этом смысле злоупотребление никак не может рассматриваться как более общая норма по сравнению с превышением, для квалификации которого наличие мотива юридически индифферентно.
Квалификация превышения должностных полномочий по объективным признакам
Данное исследование посвящено вопросам квалификации преступлений, связанных с превышением должностных полномочий. Центральным составом рассматриваемой группы, безусловно, является превышение должностных полномочий. Без глубокого анализа данного состава рассмотрение иных преступлений, связанных с превышением должностных полномочий является весьма затруднительным и, по нашему мнению, нецелесообразным.
В данной главе мы попытаемся провести не только анализ объективных и субъективных элементов состава преступления, предусмотренного статьей 286 УК РФ, но и рассмотреть наиболее сложные, по нашему мнению, вопросы, возникающие при квалификации рассматриваемого деяния.
Юридический анализ любого состава преступления традиционно открывается вопросом об объекте преступления. Это связано с тем, что «для разрешения важнейших для судебной практики вопросов - вопросов квалификации - необходимо изучение объекта, как элемента состава конкретного преступного деяния»61. Объект преступления как элемент состава преступления имеет многоплановое уголовно-правовое значение. Особенности и свойства объекта преступления позволяют наиболее полно раскрыть социально-политическое содержание преступления, его юридические признаки. Только точное определение объекта преступного посягательства позволяет дать правильную юридическую оценку преступных действий и, как следствие, выбрать наиболее эффективные методы борьбы с ними. Практическое значение объекта состоит в том, что как законодатель, так и суд дают правовую оценку преступлению, исходя из социальной ценности объекта, на который оно по сягает. Свойства объекта посягательства позволяют уяснить содержание и признаки других элементов состава преступления. Особенности объекта посягательства, в большинстве случаев, предопределяют и всю юридическую структуру преступления.
В юридической литературе существует множество подходов к определению объекта преступления. Традиционным для российской доктрины уголовного права является определение объекта как отношений, на которые направлено преступное посягательство, которым причиняется или может быть причинен вред в результате совершения преступления. Понимание объекта преступления как охраняемым уголовным правом общественных отношений является превалирующим в науке уголовного права. Оно восходит к Руководящим началам по уголовному праву РСФСР 1919 года. Данная концепция была представлена в большинстве специальных исследований советского пе-риода . Она остается доминирующей и на сегодняшний день, по крайней мере, в учебной литературе. Однако при характеристике отдельных составов, особенно па уровне непосредственного объекта, теория объекта как общественного отношения применима далеко не всегда, требует дополнительных и во многом искусственных логических построений. Поэтому еще в советский период были предприняты попытки модификации традиционного учения об объекте преступления; в качестве объекта преступления понимался интерес . В настоящий момент неудовлетворенность традиционной концепцией требует новых трактовок с учетом наработок дореволюционных ученых и зарубежного опыта. Так, А.В. Наумов предлагает возвратиться к теории объекта как правового блага, созданного в конце XIX века в рамках классической и
социологической школы уголовного права . К этой позиции присоединяются и авторы Курса уголовного права МГУ, определяющие объект преступления как охраняемые уголовным законом социально значимые ценности, интересы, блага . Еще более радикальную позицию заняли авторы учебника по Общей части уголовного права под редакцией И.Я, Козаченко и ЗА Незна-мовой, называющих в качестве объекта преступления отдельных лиц или какое-то множество лиц, материальные или нематериальные ценности которых подвергаются преступному воздействию.
В настоящем диссертационном исследовании мы ориентируемся на концепцию объекта как совокупности общественных отношений. Она представляется нам наиболее разработанной и последовательной. Вместе с тем даже эта теория не является единой, В ее рамках выделяются следующие направления, Итак, объект преступления это: 1) общественные отношения, охраняемые уголовным законом67, 2) охраняемые уголовным законом от преступных посягательств общественные отношения, установленные в интере сах подавляющего большинства членов общества 3) охраняемые уголовным законом общественные отношения, на которые направлено общественно опасное деяния и которым причиняется вред либо создается реальная угроза причинения вреда69.
Применительно к заявленной тематике оптимальным представляется использование трактовки объекта как общественных отношений, в основе которых находится правоохраняемый интерес (по нашему мнению, именно она максимально точно соответствует наименованию и специфике главы 30 УК РФ).
Юридическая оценка неоконченного превышения должностных полномочий и превышение должностных полномочий, совершенное совместно с другими лицами
Рассмотрев в предыдущей главе общие вопросы квалификации базового состава превышения должностных полномочий в рамках третьей главы мы решили сосредоточить свое внимание на специальных вопросах квалификации, особое место среди которых заслуживает уголовно-правовая оценка неоконченного превышения должностных полномочий, превышение должностных полномочий, совершенное с другими лицами и выявление соотношения с преступлениями, совершаемыми путем превышения полномочий в иных разделах и главах Уголовного кодекса РФ.
Третью главу мы решили начать с рассмотрения вопросов уголовно-правовой оценки и квалификации неоконченного превышения должностных полномочий, а также совершение его совместно с другими лицами.
Уголовный закон неоконченным преступлением признает приготовление и покушение к преступлению. Главным признаком, отличающим оконченное преступление от неоконченного, является полная реализация объективной и субъективной стороны, предусмотренного уголовным законом общественно опасного деяния. Считается, что выделение стадий возможно практически во всех умышленных преступлениях. Однако существуют и исключения, одним из которых является отсутствие приготовления или покушения в преступлениях, где общественная опасность деяния связана с наступлением определенных последствий.
Общественная опасность превышения должностных полномочий связана как раз с такими последствиями, которые выражаются в существенном нарушении прав и законных интересов граждан либо организаций, либо охраняемых законом интересов общества или государства. При этом, как нами уже отмечалось, любое правонарушение, совершенное должностным лицом, является нарушением нормальной деятельности государственной власти и, соответственно, интересов общества и государства. Таким образом, противоправное деяние должностного лица при существенных общественно-опасных последствий может быть квалифицированно как административное правонарушение либо дисциплинарный проступок. КоАП РФ в Особенной части не предусматривает отдельной главы, посвященной должностным правонарушениям, однако административная ответственность должностных лиц предусмотрена в большинстве глав КоАП (ст. 7,23, 13.19, 14.9, 15.14-15.16 и т.д.), К дисциплинарной ответственности должностное лицо может быть привлечено в случае нарушения каких-либо должностных инструкций, не повлекших общественно опасных последствий. Следовательно, только существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, являющихся общественно опасным последствием, может влечь уголовную ответственность. Таким образом, уголовная ответственность за превышение должностных полномочий наступает только за оконченное преступление. За приготовление либо покушение должностное лицо может быть привлечено к дисциплинарной ответственности. Соответственно, при уголовно-наказуемом превышении должностных полномочий невозможен и добровольный отказ от преступления.
Следующим вопросом, который необходимо рассмотреть, является уголовно-правовая оценка превышения должностным лицом полномочий, совершенного совместно с другими лицами. Необходимо отметить, что существует несколько типовых ситуаций, требующих уголовно-правовой оценки,
Квалификация действий лиц, не обладающих признаками специального субъекта, но участвующих е совершении преступления} предусмотренного ст. 286 УК РФ7 совместно с должностным лицом.
Институт соучастия в преступлении со специальным субъектом относиться к числу малоисследованных и актуальных проблем, имеющий большое теоретическое и практическое значение. Сложность в данном случае заключается именно в специфике субъекта. Преступление, преду смотренное ст. 286 УК РФ, носит персонифицированный характер и, как правило, совершается должностным лицом единолично. Однако это не исключает совершение данного преступления в соучастии. Дифференциация и индивидуализация уголовной ответственности лиц5 совершивших преступление в соучастии, является проблемой, непосредственно связанной с правоприменительной деятельностью. Разрешение ее не может быть успешным без всестороннего исследования теоретических аспектов пределов и оснований ответственности соучастников преступления. В понятии «соучастие в преступлении» находит отражение и закрепляется в уголовном законе специфическая преступная деятельность, что предопределяет особенности квалификации содеянного и пределы ответственности соучастников в отличие от случаев индивидуально совершаемых преступлений.
По отечественному уголовному законодательству соучастием в преступлении признается «умышленное совместное участие двух или более лиц в совершении умышленного преступления» (ст. 32 УК РФ). В этом законодательном определении выделяются две группы признаков; объективные и субъективные.
