Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана): социально-правовая характеристика 17
Глава II. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в системе органов государственной власти, осуществляющих контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы .
1 Понятие и социально-правовое назначение деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по осуществлению контроля за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы . 35
2. Проблемы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с органами государственной власти и общественными организациями 60
3. Характеристика нарушений прав и законных интересов осужденных к лишения свободы 89
.4. Зарубежный опыт деятельности омбудсманов по защите прав и законных интересов осужденных к лишению свободы 119
Глава III. Основные формы контроля за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы, осуществляемые Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации .
1. Контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы при рассмотрении обращений 138
2. Контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы в ежегодных и специальных докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации 163
3. Контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы при совершенствовании законодательства и практики его применения 176
4. Основные направления совершенствования деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по осуществлению контроля за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы 198
Заключение 215
Список используемой литературы 219
- Понятие и социально-правовое назначение деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по осуществлению контроля за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы
- Проблемы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с органами государственной власти и общественными организациями
- Контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы при рассмотрении обращений
- Контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы в ежегодных и специальных докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
Введение к работе
В условиях актуализации правозащитной проблематики, вполне закономерным стало обращение к вопросам соблюдения прав человека при отбывании наказания в местах лишения свободы и рассмотрение их, как составной части проблемы защиты прав человека в целом. «Права человека» - современный термин, но идея, которую он выражает, стара как мир и заключается в том, что наличие основных прав (права на жизнь, здоровье) и свобод (свободу от пыток, жестокого и унижающего человеческое достоинство обращения) является непреложным условием существования человека. Они не являются ни привилегиями, ни даром, полученным по прихоти власти. И их нельзя лишить по произволу. В них нельзя отказать и нельзя отнять из-за того, что человек переступил закон. Если права человека являются неотъемлемыми, то ими должны пользоваться все без исключения. Делая исключения, мы ставим под угрозу саму человеческую природу.
Курс на гуманизацию уголовно-исполнительной системы, взятый мировым сообществом, имеет как своих сторонников, так и противников. Первые, любят повторять известные слова Уинстона Черчиля: «Покажите мне тюрьму, и я скажу в каком обществе вы живете». Вторые - ссылаются на то, что еще ни в одной стране не смогли доказать того, что более гуманное отношение к преступникам повлекло бы снижение роста преступности. Но в то же время нет доказательств и того, что жесткие наказания и бесчеловечные условия содержания осужденных в местах лишения свободы создают мир в обществе, обеспечивают безопасность граждан.
Экономическое и политическое состояние общества оказывает решающее влияние на формирование и содержание уголовно-исполнительной политики. Одним из первых это показал Н.А. Стручков. Данное обстоятельство особенно проявляется в периоды социального кризиса в стране. Проблемы в социальной сфере ведут к росту преступности. Вследствие этого усиливается карательная политика и увеличивается количество осужденных. Ужесточение уголовных наказаний само по себе, как известно, не может искоренить преступность, а криминологические исследования показывают, что оно приводит к расширенному воспроизводству преступности, и являются одним из факторов роста рецидива.1
Логика гуманизации уголовного наказания строится на том, что при всей тяжести вины осужденного нельзя забывать того, что это гражданин государства, а наказание — это не столь месть и кара, сколько его воспитание и исправление. Осужденные только на определенное время теряют право на свободу и ограничиваются в других правах в соответствии с законодательством государства. Пройдет время, и человек вновь обретет свободу. Но каким он будет и что принесет с собой?
Однако гуманизм не имеет ничего общего с безнаказанностью, безответственностью, вседозволенностью. Это - шанс, предоставляемый осужденному для возвращения к социальной норме поведения, попытка в процессе исправительного воздействия восстановить утраченный социальный статус, подготовить личность к полноценной жизни на свободе.
Очевидно одно, чтобы сформулировать у осужденных навыки правопослушного образа жизни, уголовно-исполнительная система должна стать для них эталоном соблюдения прав человека.
Поиски путей совершенствования уголовно-исполнительной системы, ее социальная переориентация обусловливает обращение к новому виду контроля за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы - институту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Это связано с массовыми и грубыми нарушениями прав человека в местах лишения свободы; с необходимостью реформирования уголовно-исполнительной системы, улучшения материально-технической базы, повышения уровня правовой культуры и профессиональной подготовки сотрудников указанного ведомства; с необходимостью искоренения правового нигилизма и развития правосознания в обществе; с интеграцией России в единое европейское пространство, а также с тем, что традиционные правовые институты не справляются с решением перечисленных проблем.
Институт Омбудсмана исследовался отечественными учеными в рамках административного и конституционного права зарубежных стран. Этой проблемой плодотворно занимались А.С.Автономов, Э.М.Аметистов, В.В.Бойцова, Л.В. Бойцова, И.С.Власов, О.В. Воробьев, Н.С.Колесова, И.А.Ледях, Е.А.Лукашева, В.А.Маклаков, И.А.Мелик-Дадаев, Г.А. Мурашин, В.А.Туманов, Н.Ю.Хаманева, Ю.С.Шемшученко.
После появления института омбудсмана в государствах Восточной Европы, в конце 80-х начале 90-х годов стали поступать предложения ученых (Э.М.Аметистова, В.Я. Кикотя, Н.Ю.Хаманевой) об учреждении в нашей стране должности Уполномоченного по правам человека.1
Первое диссертационное исследование, посвященное формированию института Омбудсмана в нашей стране, было проведено в 1995 г. В.В. Бойцовой, где была дана всеобъемлющая, комплексная характеристика деятельности омбудсмана на примере более 20 государств.2 Затем, после принятия Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской М.С.Башимов Становление и перспективы института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Журнал Российского права, 1998. № 7.
Федерации»,1 деятельность Уполномоченного рассматривалась в международном и внутригосударственном механизме защиты прав человека2 и продолжает изучаться в работах государствоведов в рамках конституционного права.
Настоящее исследование в рамках уголовно-исполнительного права объясняется не только законодательным определением статуса Уполномоченного, но и обусловлено самой природой уголовно-исполнительного права, его предметом, составной часть которого является контроль органов государственной власти за деятельность учреждений и органов, исполняющих наказания, и оказание им помощи в исправлении осужденных.
На сегодняшний день вопросы, связанные с осуществлением контроля за соблюдением прав и законных интересов осужденных к .. лишению свободы Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, не получили теоретического обоснования. Опираясь на семилетний опыт его практической деятельности в уголовно-исполнительной сфере данное исследование представляется актуальным, особенно в свете разработки новых подходов к проблеме гуманизации исполнения уголовного наказания; соблюдения законности в деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы России; пресечения нарушений прав человека в местах лишения свободы; предупреждения и профилактики совершения преступлений как персоналом учреждений, так и осужденными, а также с позиций реализации в нашей стране международно-правовых стандартов обращения с осужденными.
Указанные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования, его цели, задачи и содержание.
В качестве объекта исследования выступают отношения, связанные с осуществлением контроля за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы.
Предметом исследования является правовое регулирование и организация контроля за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.
Целью настоящего исследования является научный анализ правовых и организационных проблем, связанных с осуществлением контроля за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, а также определение путей их решения.
Поставленная цель конкретизируется в ряде исследовательских задач:
раскрыть понятие и социально-правовое назначение деятельности Федерального Уполномоченного по осуществлению контроля за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы;
определить место и роль института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в системе органов государственной власти, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы;
обозначить предмет, формы и методы нового вида контроля за учреждениями и органами, исполняющими наказания в виде лишения свободы;
обосновать основные направления деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по защите прав и законных интересов осужденных к лишению свободы;
- проанализировать правовое регулирование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по осуществлению контроля за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы;
- на основе анализа обращений осужденных дать характеристику прав и законных интересов, нарушаемых во время отбывания наказания в виде лишения свободы;
- изучить зарубежный опыт деятельности омбудсманов по защите прав и законных интересов лиц, содержащихся в местах лишения свободы, а также возможности его применения в России;
- разработать предложения и рекомендации по дальнейшему совершенствованию правовых и организационных основ деятельности Уполномоченного по правам человека; в Российской Федерации по- - осуществлению контроля за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы.
Методологическую основу исследования составляет диалектический метод научного познания. В целях получения достоверных и научно-обоснованных результатов комплексно применялись: исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, системный, лингвистический, статистический и конкретно-социологический методы исследования.
Выводы диссертационного исследования сделаны с учетом международных стандартов, рекомендаций в области соблюдения прав человека и обращения с осужденными во время отбывания наказания в виде лишения свободы, а также практики их реализации в исправительных учреждениях России, Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», норм конституционного, уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и других отраслей законодательства.
Учитывая сложность и многогранность исследуемой проблемы, ее изучение проводилось на междисциплинарном уровне. При формировании теоретических положений автор опирался на труды ведущих ученых в области теории государства и права, конституционного права, конституционного права зарубежных стран, административного права, административного права зарубежных стран, уголовного и уголовно-исполнительного права, криминологии.
Наряду с отечественными в диссертации использован ряд зарубежных источников, характеризующих правовое регулирование и организацию деятельности омбудсманов в уголовно-исполнительной сфере (Англии, Испании, Канады, Польши, Словении, США, Финляндии, Швеции).
Помимо официальных источников в работе использовались материалы правозащитных организаций и публикации в средствах массовой информации.
С целью сбора информации использовался: метод конкретно-социологических исследований:
анализ документов: ежегодных и специальных докладов, рекомендаций, заключений, заявлений и предложений Уполномоченного;. приказов, распоряжений, обзоров Министерства юстиции Российской Федерации;
анализ жалоб осужденных, поступивших в аппарат Уполномоченного за период с 1999 года по 2003 год;
- анкетирование, в рамках которого было проанкетировано: 500 осужденных, содержащихся в исправительных учреждениях Владимирской, Московской, Ростовской, Свердловской, Тамбовской, Тульской, и Тюменской областях; 300 сотрудников исправительных учреждений, более чем из пятнадцати регионов России; 100 экспертов (научных и практических работников уголовно-исполнительной системы Минюста России, видных ученых, правозащитников, сотрудников аппарата Уполномоченного);
- экспертный опрос и интервьюирование: было опрошено и проинтервьюировано более 100 наиболее квалифицированных в исследуемых вопросах представителей профессорско-преподавательского состава Академии управления МВД России (Москва), Академии права и управления МЮ РФ (Рязань), Юридического института Минюста России (Владимир), научных работников НИИ ГУИН Минюста РФ (Москва), ВНИИ МВД РФ (Москва), НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ;
- лингвистический метод - автором был осуществлен перевод с английского языка зарубежных источников, использованных в диссертационном исследовании.
Новизна исследования состоит в том, что контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, рассматривается впервые. Комплексных, монографических, диссертационных исследований по данной проблеме ранее не проводилось.
Новизна полученных результатов состоит в следующем:
- выявлены особенности конституционно-правового регулирования деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;
- предложена авторская позиция, в соответствии с которой, деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по защите прав и законных интересов осужденных к лишению свободы, рассматривается в качестве нового вида контроля за учреждениями и органами, исполняющими наказания в виде лишения свободы;
предложены рекомендации по совершенствованию законодательства, в частности по внесению поправок в Конституцию РФ, изменению и дополнению Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Уголовно-исполнительного кодекса РФ;
- сформулированы рекомендации по повышению эффективности практической деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по защите прав и законных интересов осужденных к лишению свободы.
В ходе работы над диссертацией автор пришел к ряду выводов и предложений, которые выносятся на защиту:
1. Правозащитная деятельность Уполномоченного в уголовно-исполнительной сфере осуществляется путем контроля за учреждениями и органами, исполняющими наказания в виде лишения свободы, направленного на соблюдение прав; и законных интересов лиц, содержащихся в местах лишения свободы, а именно законность нахождения в исправительном: учреждении; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными: договорами Российской Федерации прав и законных интересов осужденных, порядка и условий их содержания; восстановление нарушенных прав лиц указанной категории, их родственников, персонала исправительных учреждений.
2. Предмет, а также формы и методы контроля за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы, осуществляемого Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, отличны от предмета, форм и методов деятельности других государственных органов, осуществляющих контроль в уголовно-исполнительной сфере, что позволяет говорить о его самостоятельности. Эффективность контрольной функции Уполномоченного обусловлена не только правовым, но и морально-психологическим фактором.
3. Предложения по совершенствованию законодательства:
3.1. Закон не наделяет Уполномоченного правом законодательной инициативы, хотя совершенствование пенитенциарного законодательства является наиболее действенным методом массового восстановления нарушенных прав осужденных к лишению свободы. Такое положение существенно осложняет выполнение Уполномоченным данной функции. Поэтому, предлагаем внести в ч.І ст. 104 Конституции РФ соответствующую поправку, касающуюся расширения круга субъектов права законодательной инициативы, путем отнесения к их числу Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
3.2. В результате исследования правоприменительной практики были выявлены недостатки Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», в связи с чем в действующий Закон необходимо внести изменения и дополнения, а именно:
а) в связи с массовыми и грубыми нарушениями прав человека при отбывании наказания в виде лишения свободы, осужденные нуждаются в дополнительных гарантиях, которые необходимо закрепить в законодательстве.
Поэтому, предлагаем ст. 16 Закона дополнить следующим положением:
«Лица, отбывающие наказания в виде лишения свободы, вследствие ограничений их правового статуса не способны в полной мере самостоятельно использовать правовые средства защиты. В связи с этим Уполномоченный вправе рассматривать жалобы осужденных на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих без предварительного обжалования этих действий в судебном либо административном порядке».
б) статья 17 Закона также требует дополнения с учетом особых обстоятельств мест принудительного содержания граждан.
Предлагаем рассматриваемую статью, в следующей редакции:
1. «Заявителем может быть лицо, не только имеющее собственный интерес в деле, но и его родственники, представители, адвокаты, общественные организации.
2. Жалоба должна быть подана Уполномоченному не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении (в особых случаях для лиц, находящихся в местах принудительного содержания, могут быть сделаны исключения).
3. Жалоба должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес л заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, а также сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке (невозможность выполнения указанных требований в местах принудительного содержания, не влечет отказа в принятии такой жалобы)».
3.3. Требуется внести дополнение в Уголовно-исполнительный кодекс РФ, а именно:
а) УИК РФ закрепляет неполную структуру органов, контролирующих деятельность исправительных учреждений, поскольку такая обязанность Федерального Уполномоченного предусмотрена нормами Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», следовательно, данный пробел должен быть восполнен специальной нормой следующего содержания:
«Контроль за соблюдением прав и законных интересов лиц, содержащихся в местах лишения свободы осуществляется Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" на всей территории Российской Федерации, уполномоченными по правам человека в субъектах Федерации на территории соответствующего субъекта», б) в целях пресечения практики нарушений прав осужденных на отправку корреспонденции в контрольно-надзорные органы для защиты субъективных прав, а также устранения недостатков действующего законодательства предлагаем ч.4 ст. 15 УИК РФ изложить в следующей редакции:
«Предложения, заявления и жалобы осужденных к аресту, содержанию в дисциплинарной воинской части, лишению свободы, смертной казни, адресованные в суд, прокуратуру, вышестоящие органы уголовно-исполнительной системы, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации, в общественную наблюдательную комиссию, Европейский Суд по правам человека цензуре не подлежат и не позднее одних суток (за исключением выходных и праздничных дней) направляются по принадлежности».
4). Предложения по повышению эффективности контрольной функции Уполномоченного в уголовно-исполнительной сфере, которые заключаются в совершенствовании законодательного регулирования его деятельности, а также форм и методов контроля (при рассмотрении жалоб осужденных, посещении исправительных учреждений, подготовки ежегодных и специальных докладов, совершенствовании пенитенциарного законодательства, восстановлении нарушенных прав, правовом просвещении и международном сотрудничестве).
Теоретическая и практическая значимость работы.
Теоретическое значение проведенного исследования заключается в том, что оно вносит определенный вклад в теорию конституционного права, уголовно-исполнительного права, восполняет пробел в изучении нового вида контроля за учреждениями и органами, исполняющими наказания, нового средства защиты от неправомерных действий администрации исправительных учреждений и нового способа восстановления нарушенных прав, а также является одним из элементов гуманизации уголовно-исполнительной системы. Помимо предложений, направленных на дальнейшее совершенствование законодательства Российской Федерации, в диссертации содержатся положения, которые могут быть учтены непосредственно в практической деятельности Федерального Уполномоченного по защите прав и законных интересов лиц, содержащихся в местах лишения свободы.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут использоваться:
при совершенствовании Конституции РФ;
при совершенствовании уголовно-исполнительного законодательства;
при совершенствовании законодательного регулирования деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;
при проведении дальнейших научно-исследовательских работ по проблемам защиты прав человека в уголовно-исполнительной сфере, а также контролю за уголовно-исполнительной системой;
в учебном процессе образовательных учреждений при преподавании курса конституционного права, уголовно-исполнительного права, криминологии, а также спецкурсов, посвященных деятельности нового правового института.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, докладывались на встрече со слушателями и преподавателями Учебного центра УИН Минюста России г.Москвы- сентябрь 2003г., на Экспертном совете при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации - октябрь 2003 г., на III Международном социальном конгрессе, проходившем в Московском государственном социальном университете, «Глобальная стратегия социального развития России: социальный анализ и прогноз» -ноябрь 2003г., на ежегодной Всероссийской научно-практической конференции «Государство, Право, Управление», проходившей в Государственном университете управления - апрель 2004, а также используются в процессе преподавания уголовно-исполнительного права и криминологии в Академии управления МВД России и уголовно-исполнительного права Института международного права и экономики имени А.С. Грибоедова.
Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в 5 статьях автора общим объемом 2 п.л.
Структура диссертационной работы определена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения и списка использованной литературы. Список литературы содержит 380 источников, из них 10 - на английском языке.
Понятие и социально-правовое назначение деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по осуществлению контроля за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы
Нами уже отмечалось ранее, что институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (его становление, развитие, эффективность деятельности и т.п.) традиционно рассматривается в конституционном аспекте. Однако такой подход, на наш взгляд, вовсе не препятствует исследованию института омбудсмана в рамках других отраслей права, и в частности уголовно - исполнительного, поскольку контрольная функция Уполномоченного распространяется на все сферы правовых отношений, в том числе и на исполнение уголовных наказаний. Исполнение уголовных наказаний порождает разнообразные, сложные и весьма специфические правоотношения, затрагивающие многие, и очень важные интересы человека и гражданина, общества, государства (более детально этот вопрос будет рассмотрен в 3 настоящей главы). Отсюда, особое значение деятельности Уполномоченного в данной области.
Возможность исследования деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в рамках уголовно-исполнительного права подтверждается: также и сложной природой его правовых норм.
Как известно, уголовно-исполнительное право представляет собой самостоятельную отрасль права, которая характеризуется собственным предметом и методом правового регулирования, а также особой системой правовых норм.
Вопрос о самостоятельности исправительно-трудового права, а точнее вопрос о месте исправительно-трудового права в системе советского права был поставлен еще в 1957 году. Признание этой отрасли самостоятельной далеко не означает ее полного отделения от других отраслей права и, прежде всего, от уголовного и уголовно-процессуального права.1
Сказанное полностью применимо и к уголовно-исполнительному праву Российской Федерации.
Уголовно-исполнительное право, как самостоятельная отрасль содержит ряд норм, заимствованных из других отраслей права (конституционного, гражданского, трудового, семейного, уголовного и т.д.). Данное обстоятельство дало основание высказать в литературе мнение, что исправительно-трудовое право - предшественник уголовно-исполнительного права - является комплексной отраслью.2
Однако известно, что прием рецепции (заимствования) норм широкого применяется и в других отраслях права (семейном, трудовом, административном, финансовом и т.д.). Данный прием отражает, прежде всего, системность права и служит инструментом, обеспечивающим взаимосвязанное, согласованное развитие его отраслей, смежных институтов и норм. Кроме того, рецепированные нормы регулируют иные по своей правовой природе отношения и, следовательно, меняют свое содержание.
Рецепированные нормы в уголовно-исполнительном праве в большей степени регулируют правовой статус осужденных к лишению свободы, а. также контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания.
Мы полагаем, что сказанное позволяет как с теоретической точки зрения, так и с позиции законодателя рассматривать деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по защите прав и законных интересов лиц, содержащихся в местах лишения свободы в рамках уголовно-исполнительного права.
Деятельность Уполномоченного по защите прав и законных интересов осужденных к лишению свободы, регламентирована Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», частично УИК РФ (ст. ст.24, 91) и Федеральным законом «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».
В соответствии с ч.З ст.1 Закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» можно выделить следующие направления деятельности Уполномоченного по защите лиц, содержащихся в местах лишения свободы: это- восстановление нарушенных прав и законных интересов осужденных, а также их родственников; совершенствование пенитенциарного законодательства и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; развитие международного сотрудничества в данной сфере, изучение и применение позитивного зарубежного опыта; правовое просвещение по вопросам прав и законных интересов лиц, содержащихся в местах лишения свободы, форм и методов их защиты; правовое просвещение и повышение уровня правовой культуры сотрудников УИС; правовое просвещение и информирование о действительном положении дел в УИС широкой общественности, включая высших должностных лиц государства.
Проблемы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с органами государственной власти и общественными организациями
Мы полагаем, что необходимость взаимодействия Уполномоченного с органами государственной власти и общественными организациями определяется его местом в системе государственной защиты прав человека, а также связана с огромным массивом нарушенных прав. Для подтверждения нашей позиции необходимо определить место и роль Уполномоченного в российской государственной системе защиты прав человека. Данный вопрос в юридической науке на сегодняшний день рассмотрен не был, в связи с чем представляет особый интерес.
В Российской Федерации сложилась и действует национальная: система защиты прав и свобод человека и гражданина. Она включает в себя судебную защиту, оказание юридической помощи, деятельность внесудебных государственных институтов и неправительственных правозащитных организаций, то есть деятельность государственных и негосударственных органов, учреждений и организаций.
Суды призваны выполнять основную роль в процессе восстановления нарушенных прав граждан. Однако суды чрезвычайно перегружены, и не в состоянии за огромным потоком жалоб, исков, приговоров видеть конкретного человека. Да, и справедливость не является категорией, лежащей в основе состязательного процесса. Как известно, новый УПК РФ и ГПК РФ устанавливают формальную истину по делу. Несмотря на известную свободу усмотрения, суду надлежит руководствоваться принятыми правовыми нормами, и он не вправе выходить за рамки действующего права (хотя определен приоритет международно-правовых норм).
Юридическую помощь, в целях обеспечения защиты прав и охраняемых законом интересов граждан осуществляют: нотариат, адвокатура, частные детективные и охранные службы.
Институты несудебной защиты прав и свобод человека и гражданина призваны дополнить существующий судебный механизм и способствовать комплексному решению данной проблемы. В соответствии с рекомендациями ООН в последние годы развитию несудебной защиты прав человека уделяется повышенное внимание как на международном, так и национальном уровне.
Следует отметить, что в соответствии с Конституцией РФ (ст.2, ч.2 ст. 15, ст. 18) все органы законодательной, исполнительной, судебной власти, должностные лица и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать реализацию гражданами своих прав, уважать их, а также защищать. Однако это важная, но далеко не единственная сторона деятельности большинства государственных органов. В основном, они решают конкретные хозяйственные, культурные, социальные и иные задачи, для достижения которых и были созданы. А для постоянной охраны и защиты прав человека от нарушений, государство создает специальные органы, для которых подобная деятельность является основной.
Таким образом, правозащитную деятельность следует рассматривать в широком и узком смыслах. В широком смысле - это деятельность всех государственных органов и органов местного самоуправления, обеспечивающих соблюдение прав и свобод человека и гражданина, их реализацию и защиту. В узком смысле — это деятельность специально управомоченных на то органов, осуществляемая в установленной законом форме, в соответствии с компетенцией того или иного органа.
К таким специально управомоченным органам, учреждениям и организациям относятся: институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, институты уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, Прокуратура РФ, Министерство юстиции РФ, Министерство внутренних дел РФ, Комиссия по правам человека при Президенте РФ, комиссии по правам человека в субъектах Федерации, неправительственные правозащитные организации. В своем многообразии они образуют единую несудебную систему.
Особо следует выделить Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, Комиссию по правам человека при Президенте РФ и комиссии по правам человека в субъектах Федерации, неправительственные правозащитные организации, так как защита прав человека определяет смысл их деятельности и является главенствующей задачей.
Позже мы вернемся к проблемам теории, а сейчас хотелось бы перейти к прикладным вопросам.
Несмотря на такое количество правообеспечительных средств, ситуация с правами человека в стране остается крайне напряженной. На наш взгляд, основными причинами тому являются кризис доверия населения к государственным органам; отсутствие четкой, простой, понятной и доступной процедуры реализации субъективных прав и законных интересов; низкий уровень правовой культуры общества в целом.
Следует особо отметить, что большинство граждан, в том числе и сотрудников исправительных учреждений не информированы о деятельности правозащитных институтов и их компетенции, а также способах защиты своих прав. Такой вывод подтверждается и данными нашего социологического исследования.
Контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы при рассмотрении обращений
Мы полагаем, что поступающие Уполномоченному жалобы являются основным источником получения информации о нарушении прав и законных интересов лиц, находящихся в местах принудительного содержания, а также одним из главных способов реализации им, контрольных функций. Для подтверждения нашей позиции необходимо провести анализ Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», а также практики его применения.
Надо сказать, что поток жалоб на отрицательные факты в деятельности правоохранительных органов велик и продолжает расти. Так, если в 1999 году в отдел уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного права аппарата Уполномоченного поступило 4103 жалобы, то за 2001 год- 8709 жалоб.1
Среди жалоб на правоохранительные органы, доля заявлений о нарушениях прав человека сотрудниками уголовно-исполнительной системы составляет от 20% до 25 %. В этой связи в структуре аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации 2001 году был создан специальный отдел, который занимается данной проблематикой. В 2002 г. в отдел уголовно-исполнительного права поступило 1436 жалоб. В результате рассмотрения письменных обращений граждан были восстановлены права 1402 человек. За 2003 год в отдел на исполнение поступило 1876 обращений, права 1902 граждан были восстановлены, в том числе 187 заявителей.
Наиболее активно в 2003 г. шло восстановление прав граждан в сфере социального обеспечения. Так, по жалобам на условия содержания в исправительных учреждениях удалось восстановить права 1715 осужденных. .1
Однако, не смотря на усилия Уполномоченного, далеко не каждому заявителю удается помочь. Следует также отметить, что число восстановленных прав граждан напрямую не связанно с количеством обращений поступивших от заявителей, поскольку в результате проведенной работы по одной жалобе, как правило, удается восстановить права даже тех лиц, которые сами не обращались за помощью. Поэтому, в аппарате Уполномоченного с 2002г. стали учитываться статистические данные восстановленных прав граждан, не обращавшихся в службу Уполномоченного.
На наш взгляд, количество обращений из мест лишения свободы в сторону увеличения свидетельствует не столько о росте нарушений прав человека при отбывании наказания в виде лишения свободы, а в большей степени говорит о лучшей осведомленности осужденных о способах защиты нарушенных прав, в том числе о деятельности Уполномоченного по защите прав и законных интересов лиц, содержащихся в местах лишения свободы.
Так, по данным нашего социологического исследования 55% осужденных информированы о деятельности Уполномоченного в уголовно-исполнительной сфере, причем были и такие ответы: «встречался лично».
Нам было также важно узнать: используют ли осужденные свое право на обращение, и если нет, то по какой причине? В какие органы преимущественно обращаются за защитой своих прав и законных интересов?
На вопрос: «Обращались ли Вы с жалобой на нарушение своих прав и законных интересов?», были даны следующие ответы: да - 60% осужденных; нет, не было необходимости - 0,5% осужденных; нет, опасаясь притеснений со стороны администрации - 30%; нет, опасаясь притеснений со стороны других осужденных - 9% осужденных; считаю написание жалоб порочащим свое достоинство обстоятельством - 0,5% осужденных.
Таким образом, полученные результаты свидетельствуют о том, что все-таки большинство осужденных реализуют свое право на обращение. Мы считаем это положительным фактом, поскольку у контрольно-надзорных органов появляется больше возможности знать об истинном положении дел в местах изоляции, отслеживать характер и динамику нарушений, причины, способствующие им, а также предпринимать меры по их устранению и восстановлению нарушенных прав заявителей. Однако тревожит то, что всего 0,5% респондентов, считает, что для жалоб нет оснований, а 39% осужденных не обращаются за защитой своих прав ввиду того, что опасаются реакции администрации и притеснений со стороны других осужденных, причем и то, и другое происходит по вине или с ведома руководства исправительного учреждения. Следовательно, эти 39% являются потенциальными подзащитными Уполномоченного. В этой связи, мы считаем необходимым осуществлять проверки не только тех учреждений, из которых приходят жалобы от осужденных, но ив случаях отсутствия подобной корреспонденции.
Контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы в ежегодных и специальных докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
Подготовка ежегодных и специальных докладов, по нашему мнению, является важной формой контроля Уполномоченного за соблюдением прав человека в стране, в.том числе осужденных к лишению свободы, способом реагирования на имеющиеся нарушения, а также методом восстановления нарушенных прав. Данная форма - применяется и при проведении международного контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания.1 Поэтому, деятельность Уполномоченного требует детального анализа.
В соответствии с Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», по окончании календарного года Уполномоченный обязан подготовить и направить доклад о своей деятельности Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Генеральному прокурору РФ (ст. 33).
Данная норма не раскрывает требований к содержанию доклада и его форме. Мы полагаем, что по смыслу действующего Закона, ежегодный отчетный доклад Уполномоченного должен содержать анализ положения с соблюдением прав и свобод человека в России, информацию об основных направлениях деятельности Государственного правозащитника и его аппарата, предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, по восстановлению нарушенных прав граждан, правовому просвещению и международной деятельности.
Все ежегодные доклады Уполномоченного должны быть доведены до всеобщего обозрения. В этих целях они подлежат официальному опубликованию в официальном источнике - в «Российской газете» (ч. 3 ст. 33 Закона).
На наш взгляд, смысл подобных докладов заключается в том, что они служат источником информации о состоянии прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации для высших должностных лиц страны, государственного аппарата, а также широкой общественности.
Согласно чЛ ст.2 указанного Закона, Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Следовательно, ежегодный доклад вполне может рассматриваться в качестве формы отчета Уполномоченного о своей публичной деятельности за год.
Необоснованной, по нашему мнению, выглядит точка зрения А.Г. Майорова, который противопоставляет эти понятия, считая, что «ежегодные доклады о деятельности не являются отчетом Уполномоченного перед органами государственной власти, а представляют собой систематизированные аналитические документы..., направленные на привлечение их внимания к проблемам, требующим, разрешения...».1 Мы не согласны и с тем, что речь идет только об органах государственной власти, а не об обществе в целом.
Анализ статьи 33 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ежегодных докладов Уполномоченного, а также законодательных актов национальных омбудсманов за рубежом подтверждают нашу позицию.
Так, в соответствии с п. 2 ст. 22 Закона, Народный Защитник Грузии обязан в ежегодном отчетном докладе называть органы государственной власти и местного самоуправления, должностных и юридических лиц, которые нарушали права и свободы человека, не считались с его рекомендациями.
Согласно п.З ст. 22 Закона, отчет Народного Защитника Грузии должен содержать общие оценки, заключения и рекомендации по обеспечению прав и свобод человека в стране.х
В соответствии с Законом, Защитник народа Испании должен снабжать свой ежегодный доклад приложением, содержащим бюджетный отчет учреждения за истекший период.2
Обязанностью Комиссара по вопросам администрации Кипра является представление Президенту ежегодного доклада о выполнении своей функции вместе с комментарием и рекомендациями.3
Надо сказать, что закон в любом государстве, где функционирует подобная служба, обязывает национального омбудсмана представлять ежегодный доклад о своей деятельности, разница заключается лишь в том, что одни омбудсманы направляют его в Парламент, другие адресуют Президенту, а третьи - Правительству. В одних докладах имена заявителей и нарушителей анонимны, в других - предаются огласке. Однако все доклады имеют форму отчета и рекомендаций. Обобщенные ежегодные доклады представляются в парламент (представительный орган), когда речь идет о классической схеме парламентского омбудсмана, или в исполнительные органы, если омбудсман подотчетен им.
