Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Историко-социальные основания правовой регламентации понятия должностного лица в российском и зарубежном законодательстве
1. Исторические предпосылки и особенности возникновения и развития понятия должностного лица как субъекта уголовной ответственности 23
2. Исторический опыт правовой регламентации понятия должностного лица и его ответственности в российском уголовном законодательстве 40
3. Сравнительно-правовой анализ понятия должностного лица и особенности ответственности за должностные преступления в современном зарубежном праве 70
ГЛАВА 2. Правовая регламентация понятия должностного лица в действующем законодательстве Российской Федерации
1. Общая характеристика понятия и правового статуса должностного лица в юридической науке 98
2. Понятие должностного лица как субъекта уголовной ответственности 121
3. Соотношение понятий должностного лица в уголовном и административном праве 164
ГЛАВА 3. Теоретические вопросы межотраслевого согласования уголовно-правовых и административно-правовых норм об ответственности должностных лиц и перспективы совершенствования уголовного закона
1. Вопросы межотраслевой дифференциации уголовной и административной ответственности должностных лиц 187
2. Основные тенденции развития уголовного законодательства, регламентирующего ответственность должностных лиц, и перспективы его совершенствования 197
Заключение 216
Список использованной литературы 223
Приложение 266
- Исторические предпосылки и особенности возникновения и развития понятия должностного лица как субъекта уголовной ответственности
- Исторический опыт правовой регламентации понятия должностного лица и его ответственности в российском уголовном законодательстве
- Общая характеристика понятия и правового статуса должностного лица в юридической науке
- Вопросы межотраслевой дифференциации уголовной и административной ответственности должностных лиц
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Необходимым условием создания в России демократического правового государства выступает предварительное решение «важнейшей задачи - научиться использовать инструменты государства для обеспечения свободы - свободы личности, свободы предпринимательства, свободы развития институтов гражданского общества», что возможно только в сильном государстве и лишь при «единственной диктатуре — диктатуре Закона».1
К сожалению, происходящие в современной России позитивные преобразования сопровождаются глубоким кризисом во всех сферах жизнедеятельности нашего общества и государства, в том числе и «кризисом власти».
Криминальная активность в виде коррупции и иных преступлений, совершаемых должностными лицами, характерна для всех ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной) и за последние пять лет даже по официальным данным имеет устойчивую тенденцию к росту. Так, только за 11 месяцев 2001 г. по данным МВД России выявлены свыше 22,4 тыс. (на 4,8% больше, чем в 2000 г.) преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, треть из которых (около 7500) составили факты взяточничества. В 1997 г. было выявлено 18068 таких преступлений,3 а в 1998 г. их число составляло немногим более 20 тысяч.4
В Волгоградской области по данным прокуратуры статистические показатели, характеризующие динамику взяточничества за последние 5 лет, составляли: в 1997 г. - 106 выявленных преступлений (66 из них - получение взятки); в 1998 г. - соответственно - 107 (67); в 1999 г. - 108 (59); в 2000 г. 123 (58); в 2001 г. - 139 (105) (см. Приложение 3 - таблица 10, диаграмма 9).
Данные официальной статистики весьма симптоматичны и в другом отношении. Например, в 1997 г. в России, хотя официально было зарегистрировано 18068 преступлений, предусмотренных нормами, объединенными в гл. 30 Уголовного Кодекса Российской Федерации {далее, если иное не оговорено - УК), но выявлено только 6413 (35%) лиц, их совершивших, а по 3559 зарегистрированным фактам получения взятки только 1207 (33,5%) лицам было предъявлено обвинение в получении взятки.
Еще показательней региональная статистика. Так, в Волгоградской области в 1997 году было зарегистрировано 106 преступлений, предусмотренных ст. ст. 290, 291 УК (получение и дача взятки), а по результатам их расследования в суд было направлено только 25 уголовных дел в отношении 35 обвиняемых; в 1998 году эти показатели соответственно составляли - 107 преступлений - 26 уголовных дел — 39 обвиняемых; в 1999 году - 108 преступлений - 38 уголовных дел - 39 обвиняемых; в 2000 г. - 123 преступления - 46 уголовных дел - 49 обвиняемых; в 2001 году - 139 преступлений - 47 уголовных дел - 59 обвиняемых (см. Приложение 3 -таблица 10, диаграмма 9).
В г. Краснодаре по данным ИЦ ГУВД в 1999 г. было зарегистрировано 73 преступления, предусмотренных ст. ст. 290, 291 УК, а в суд направлено только 26 уголовных дел; в 2000 году - зарегистрировано 72 случая взяточничества, а в суд направлено всего 12 уголовных дел (см. Приложение 3 - таблица 8. диаграмма 7).
Но самой «красноречивой» является местная статистика районного уровня. К примеру, в 1999 году в Западном ОУВД г. Краснодара было зарегистрировано 15 фактов взяточничества, а в суд направлено всего уголовное дело; в Центральном ОУВД г. Краснодара в 2000 году было выявлено 21 преступление в виде получения и дачи взятки, а в суд поступило только 1 уголовное дело; в 2000 г. в Прикубанском ОУВД г. Краснодара было зарегистрировано 18 преступлений данной категории, а в суде рассмотрено лишь 1 уголовное дело (см. Приложение 3 - таблица 9).
В Центральном районном суде г. Волгограда по ст. 290 УК (получение взятки) в 2000 г. было рассмотрено с вынесением приговора всего 1 уголовное дело; в 2001 г. - вновь 1 уголовное дело, осуждено 1 должностное лицо; за 6 месяцев 2002 года - тоже лишь 1 уголовное дело и осуждено 1 должностное лицо (см. Приложение 3 - таблица 12).
Однако и приведенная официальная статистика фиксирует лишь очень незначительную часть преступлений, совершаемых должностными лицами с использованием своего служебного положения. И если учитывать высочайшую латентность данных преступлений, то имеющиеся официальные показатели зарегистрированных преступлений нужно увеличить в десятки (а возможно, и в сотни) раз.
Масштабная коррупция способствует и росту организованной преступности, поскольку, «сращиваясь» с коррумпированными группами влиятельных должностных лиц, ее позиции усиливаются за счет доступа к политической и государственной власти и создания новых возможностей для «отмывания» огромных доходов, добытых заведомо преступным путем.
Но дело не только в том, что коррупция в России достигла беспрецедентных масштабов и по оценкам многих известных криминологов представляет вполне реальную угрозу национальной безопасности страны. Не менее опасным для нравственного здоровья нации является формирование под влиянием коррупции таких негативных качеств общественного правосознания, которые отнюдь не способствуют повышению эффективности борьбы с преступностью. Это выражается в возрастании недоверия к органам государственной власти, особенно, к правоохранительным органам, у значительной части населения, а также в нежелании оказывать им содействие в выявлении и пресечении преступлений и иных правонарушений, в правовом нигилизме и явной недооценке правоохранительной функции государства в целом.
К числу достаточно сложных и требующих теоретического осмысления вопросов, непосредственно связанных с противодействием коррупции, относится и определение понятия должностного лица как субъекта уголовной ответственности.
Значимость избранной темы исследования, прежде всего, объясняется тем, что недостаточно четкая правовая регламентация рассматриваемого понятия и в уголовном, и в административном праве порождает значительные трудности, связанные с применением некоторых уголовно-правовых норм, устанавливающих ответственность за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. По этой же причине возникают сложности и при определении основания административной ответственности должностных лиц за отдельные правонарушения.
Действующее законодательное определение понятия должностного лица в уголовном и административном праве нередко затрудняет и установление объективных критериев отграничения собственно должностных преступлений (ст. ст. 285, 286, 287, 289, 290 и 293 УК) от преступлений против интересов службы в коммерческих и иных организациях (ст. ст. 201-204 УК).
Наконец, новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, введенный в действие с 1 июля 2002 г., впервые в примечании к ст. 2.4 законодательно определил административно-правовое понятие должностного лица, а это требует и в рамках науки уголовного права теоретического осмысления, а возможно, и переосмысления некоторых положений, определяющих особенности правового статуса рассматриваемого специального субъекта преступления, степени их соответствия объективным потребностям современной правоприменительной практики.
Не менее важное значение для теории и правоприменительной практики; имеет установление соотношения понятий должностного лица в уголовном и административном праве, а также определение перспектив дальнейшего совершенствования уголовного и административного законодательства, регламентирующего ответственность должностных лиц.
Вышеизложенными обстоятельствами и обусловливаются актуальность и причины выбора темы диссертационного исследования. Его комплексный межотраслевой характер позволил по-новому подойти к теоретическому обоснованию содержания объективных и субъективных признаков отдельных составов преступлений, совершаемых должностными лицами, и на этой основе сформулировать научно обоснованные рекомендации по их квалификации.
Степень разработанности темы. Теоретические вопросы, относящиеся к определению понятия, видов и содержания отдельных признаков должностного лица ранее разрабатывались, в основном, в рамках внутриотраслевых исследований, проводимых самостоятельно как в уголовном, так и в административном праве. Развитие уголовно-правовой доктрины и особенности уголовного законодательства привели к тому, что понятие должностного лица оказалось наиболее разработанным именно в уголовном праве. Оно рассматривалось в работах А.А. Аслаханова, СВ. Бакланова, Г.Н. Борзенкова, Б.В. Волженкина, Л.Д. Гаухмана, Н.Д. Дурманова, А.И. Долговой, Н.А. Егоровой, В.Н. Есипова, А.А. Жижиленко, Б.В. Здравомыслова, А.К. Квициния, В.Ф. Кириченко, Б.А. Куринова, Н.И. Коржанского, Н.Ф. Кузнецовой, Н.П. Кучерявого, М.Д. Лысова, В.В. Лунеева, Ю.И. Ляпунова, В.Е. Мельниковой, Г.К. Мишина, Н.А. Неклюдова, Б.С. Никифорова, Ш.Г. Папиашвили, СВ. Познышева, А.А. Пионтковского, А.Б. Сахарова, А.Я. Светлова, В.И. Соловьева, А.Н. Трайнина, Б.С. Утевского, М.Д. Шаргородского, В.И. Ширяева, А.Я. Эстрина, В.Е. Эминова, П.С Яни и др.
В науке административного права понятие должностного лица исследовалось в трудах А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, В.А. Воробьева, В.Д. Граждан, И.И. Евтихиева, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, С.С. Студеникина, Ю.Н.. Старилова, А.А. Кармолицкого, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлова, В.А. Юсупова, В.Г. Чмутова, Ц.А. Ямпольской и др.
Кроме работ названных авторов концептуальная основа диссертационного исследования построена на трудах таких отечественных авторов, как: СВ. Бородин, P.P. Галиакбаров, Н.И. Загородников, А.Н. Игнатов, М.И. Ковалев, И.Я. Козаченко, П.К. Кривошеий, Л.Л. Кругликов, В.Н. Кудрявцев, В.В. Мальцев, А.В. Наумов, Н.И. Пикуров, А.И. Санталов, Н.С. Таганцев, И.Я. Фойницкий и др.
Уяснение характера межотраслевых взаимосвязей действующего уголовного закона и нового, введенного в действие с 1 июля 2002 г. административного законодательства, проявляющихся в правовой регламентации понятия должностного лица и его ответственности, дает возможность поставить на обсуждение и предложить решение ряда сложных вопросов, относящихся к квалификации отдельных преступлений, специальным субъектом которых является должностное лицо, а также сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию как некоторых уголовно-правовых и административно-правовых норм, так и правоприменительной практики.
Современное состояние уголовно-правовой теории свидетельствует о том, что недостаточно исследованы не только общие вопросы системных межотраслевых связей уголовного и административного права, проявляющихся в законодательной регламентации понятия должностного лица, но и характер их влияния на законотворческий процесс и правоприменительную практику. В диссертации предпринята попытка устранить имеющиеся пробелы и определить понятие и особенности правового статуса должностного лица как субъекта уголовной ответственности на основе комплексного подхода и с учетом выявленных системных межотраслевых связей уголовного и административного права, проявляющихся в рассматриваемом понятии.
Научная новизна исследования заключается в том, что в отечественной уголовно-правовой науке это одна из первых работ монографического характера, специально посвященная комплексному изучению понятия должностного лица как субъекта уголовной ответственности, а также его межотраслевым связям с учетом нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, где данное понятие впервые законодательно определено в качестве административно-правовой дефиниции (примечание к ст. 2.4).
Элементы новизны придают диссертационному исследованию сама постановка ряда общетеоретических вопросов избранной темы и авторские варианты их решения.
Известную новизну представляют и содержащиеся в работе результаты проведенного автором конкретно-социологического исследования, а также сформулированные на этой основе отдельные предложения по совершенствованию действующего и проектируемого законодательства, регламентирующего ответственность должностных лиц за преступления и административные правонарушения, совершенные ими с использованием своего служебного правонарушения, и методические рекомендации, адресованные правоприменителю.
Отдельные общие положения и выводы, уже высказанные ранее в юридической литературе, получили в работе дополнительную аргументацию (например, идея о целесообразности легального (законодательного) определения общеправового, универсального понятия должностного лица в специализированном Федеральном законе «О противодействии коррупции»).
Цели и задачи диссертационного исследования.
Цель исследования состоит в разработке научно обоснованного подхода к определению понятия должностного лица как субъекта уголовной ответственности. Еще одной целью f является научная разработка обоснованных предложений и рекомендаций по совершенствованию отдельных уголовно-правовых норм об ответственности должностных лиц, а также некоторых норм административного права в целях обеспечения межотраслевого согласования нормативных предписаний.
В диссертации предпринята попытка выявить закономерности и тенденции в развитии законодательства об ответственности должностных лиц за преступления и административные правонарушения и определить перспективы дальнейшего совершенствования правовых норм, определяющих понятие должностного лица, в целях повышения эффективности деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией. Достижение названных целей обусловило следующие задачи:
1) исследовать историко-социальные основания установления уголовной ответственности должностных лиц в самостоятельных составах и выявить закономерности ее правовой регламентации в российском уголовном законодательстве;
2) провести сравнительно-правовое исследование зарубежного законодательства об ответственности должностных лиц и показать особенности правовой регламентации понятия должностного лица и основные подходы к его трактовке в уголовном праве некоторых иностранных государств;
3) изучить концептуальные подходы к определению понятия должностного лица в российской юридической науке и определить свою авторскую позицию по этому вопросу;
4) выявить особенности правового статуса должностного лица как субъекта правоотношений и определить их влияние на основание и пределы уголовной ответственности за преступления, совершаемые с использованием своих должностных полномочий;
5) изучить действующие уголовно-правовые нормы, определяющие понятие должностного лица, и на этой основе дать классификацию должностных лиц (выделить относительно самостоятельные их виды);
6) определить юридически значимые признаки, в своей совокупности определяющие понятие должностного лица как субъекта уголовной ответственности, и сформулировать предложения по совершенствованию законодательного определения рассматриваемого понятия;
7) обобщить и проанализировать современную правоприменительную практику по делам о преступлениях и об административных правонарушениях, совершаемых должностными лицами, и с учетом полученных результатов разработать научно обоснованные рекомендации для практических работников по вопросам применения соответствующих уголовно-правовых норм;
8) определить основные направления повышения уровня согласованности межотраслевых предписаний, имеющих значение для установления ответственности должностного лица в уголовном и административном праве.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются закономерности правового регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе применения норм уголовного и административного права об ответственности должностных лиц за преступления и должностные правонарушения, совершаемые с использованием своего служебного положения, особенно, характеризующие само понятие должностного лица как субъекта уголовной ответственности.
В объект исследования включен и комплекс теоретических и практических вопросов, связанных с историко-социальными основаниями установления ответственности должностных лиц в самостоятельных составах преступления.
Предметом исследования выступают соответствующие нормы как действующего отечественного и зарубежного уголовного и административного права, так и их исторические аналоги, утратившие силу; научная литература по исследуемой теме, а также современная практика применения рассматриваемых правовых норм и другой собранный автором эмпирический материал (статистические данные, результаты анкетирования и т.п.).
Методология и методика исследования. Особенности объекта и предмета диссертационного исследования, а также его цели и задачи предопределили в качестве методологической основы использование, наряду с традиционным диалектико-материалистическим методом познания, еще и системного подхода к изучению правовых понятий, а также других общенаучных и частных методов, применяемых в юриспруденции (формальнологического, сравнительно-исторического, сравнительно-правового, контент-анализа, метода экспертных оценок и др.).
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, действующие и ранее действовавшие законы, и иные нормативно-правовые акты, в том числе международно-правовые, в которых формулируются нормы, определяющие понятие и правовой статус должностного лица, либо устанавливающие ответственность за преступления и административные правонарушения, совершаемые должностным лицом с использованием служебных полномочий. Это, прежде всего, нормы уголовного и административного права.
Эмпирическую базу исследования составляют: обобщенные статистические данные, полученные в результате проведенного автором выборочного изучения 186 уголовных дел по специально разработанной программе, а также 250 «отказных» материалов и дел об административных правонарушениях (за 1997-2002 гг.). Конкретно-социологическое исследование в течение 2002 г. проводилось также в правоохранительных органах Волгоградской, Астраханской и Саратовской областей, Краснодарского края и республики Калмыкия. По специально разработанной анкете опрошены 168 сотрудников правоохранительных органов из названных регионов (следователей, работников прокуратуры, судей и др.).
Использовались при подготовке диссертации и материалы опубликованной судебной практики, статистические данные, полученные в информационных центрах и информационно-аналитических отделах ГУВД Волгоградской области и Краснодарского края, природоохранной прокуратуре, государственной инспекции труда по Волгоградской области, других официальных инстанциях. Автор обращалась также к эмпирическим данным, полученным другими исследователями и опубликованным в печати, включая официальные статистические сборники.
В определенной мере автор использовала при выполнении исследования и личный опыт работы в качестве следователя и заместителя начальника следственного отдела Волгоградского ЛУВДТ.
Основные положения диссертационного исследования, обусловливающие ее научную новизну и выносимые на защиту, могут быть сведены к следующему:
1. Правовое понятие должностного лица (и соответствующие этому понятию аналоги в зарубежном праве), его объем и содержание на всех этапах исторического развития и российского государства, и зарубежных стран, хотя и были обусловлены объективными общественными потребностями, но законодательная регламентация этого понятия, а особенно, его толкование в судебной практике, нередко зависели и от множества субъективных факторов. Такой субъективизм особенно проявлялся в советский период развития России.
2. Уголовно-правовая доктрина, нормотворческая и правоприменительная практика в бывшем СССР с первых лет советской власти, исходя из этатических начал, пошли по пути возведения в особый статус (с повышенной ответственностью, а иногда одновременно и с определенными привилегиями) не только субъектов, выполняющих функции государственной власти, но и иных лиц, входящих в инфраструктуру этой власти. В результате такого подхода должностными лицами в течение многих десятилетий признавались номенклатурные работники партийных, профсоюзных и общественных организаций, представители общественности, до членов добровольных народных дружин включительно, а также граждане, выполняющие свой общественный долг, и даже рядовые рабочие и колхозники. Судебная практика тех лет знала многочисленные случаи привлечения к ответственности за должностные преступления сторожей, пастухов, трактористов и т.п.
3. В действующем уголовном и административном законодательстве России определение понятия должностного лица существенно сужено, и уже заметна тенденция к возвращению на классическую, принятую в большинстве стран традицию в подходе к его правовой регламентации. Тем не менее, законодательное определение и нормативное регулирование его правового статуса, по-прежнему не отвечают объективным общественным потребностям и правоприменительной практике, поскольку и сейчас не исключается возможность произвольного распространительного толкования данного понятия (например, при решении вопроса об отнесении к должностным лицам преподавателей, врачей, кассиров и т.п.).
4. При конструировании законодательного определения понятия должностного лица необходимо учитывать не только характер выполняемых субъектом функций и сферу их осуществления, но и обязательное наличие легитимно делегированного данному субъекту государством либо органом местного самоуправления права самостоятельно (автономно) принимать от их имени государственно-властные или управленческие решения.
5. Правоотношения, возникающие между должностным лицом и управляемыми им субъектами, имеют «вертикальный», соподчиненный характер, то есть являются властными отношениями. В силу этого должностное лицо как субъект данного правоотношения имеет нормативно закрепленное право диктовать свою волю, превращать ее в обязательную для другого субъекта, требовать от него исполнения своих предписаний и решений.
6. Определение понятия должностного лица, законодательно сформулированное в примечании 1 к ст. 285 УК целесообразно изменить и изложить примерно в следующей редакции: «Должностное лицо в статьях настоящего Кодекса - это субъект, который постоянно, временно, а равно в силу закона, приказа или иного специального официального решения самостоятельно осуществляет от имени государства или органа местного самоуправления властные полномочия в отношении неопределенного круга лиц, не подчиненных ему по службе (представитель власти), либо выполняет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, и принимает управленческие решения независимо от сферы своей деятельности».
7. Наряду с понятием должностного лица, в уголовном и административном законодательстве целесообразно выделить самостоятельное понятие еще одного специального субъекта служебного правонарушения - публичного служащего, не являющегося должностным лицом, но выполняющего профессионально-служебные функции, которые создают необходимые предпосылки для осуществления законной деятельности должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления и их официальных представительств в виде учреждений, организаций и предприятий.
8. Конструирование квалифицированных составов преступления путем включения в качестве отягчающего обстоятельства, влияющего на квалификацию, такого характеризующего специального субъекта признака, как совершение деяния «должностным лицом с использованием своего служебного положения» либо еще более широкого - совершение деяния «лицом с использованием своего служебного положения» не всегда оправдано. Более того, такой признак, как совершение деяния «лицом с использованием своего служебного положения» в силу его аморфности и неопределенности представляется и в принципе неприемлемым для конкретизации специального субъекта преступления в уголовно-правовых нормах.
9. В квалифицированных составах мошенничества (п. «в» ч. 2 ст. 159 УК) и присвоения или растраты (п. «в» ч. 2 ст. 160 УК) предлагается исключить квалифицирующий признак — совершение деяния «лицом с использованием своего служебного положения», поскольку в правоприменительной деятельности разграничить названные составы, а также определить статус такого лица и пределы «использования своего служебного положения», практически невозможно. Вместо этих составов в действующем УК целесообразно восстановить самостоятельный состав хищения чужого имущества путем злоупотребления должностным лицом, либо лицом, выполняющим управленческие функции коммерческой или иной организации, своим служебным положением. Этот состав предлагается сформулировать примерно в следующей редакции:
ст. ...Хищение путем злоупотребления должностными полномочиями либо путем злоупотребления полномочиями лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации.
1. Хищение чужого имущества, совершенное с использованием своих служебных полномочий должностным лицом или лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, -наказывается ...
2. То же деяние, совершенное:
а) неоднократно;
б) группой лиц по предварительному сговору;
в) с причинением значительного ущерба потерпевшему, - наказывается...
3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, если они совершены:
а) лицом, занимающим государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления;
б) организованной группой;
в) в крупном размере, - наказываются...
10. В целях повышения уровня межотраслевого согласования правовых средств борьбы с должностными злоупотреблениями правовое понятие должностного лица целесообразно сформулировать в специальном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», либо в межотраслевом федеральном законе, например, «О противодействии коррупции», сделав его универсальным. В то же время, с учетом особенностей предмета и метода правового регулирования конкретных отраслей права и вида предусмотренной в них юридической ответственности, объем и содержание понятия должностного лица в каждой отрасли могут различаться, но лишь в пределах общего, единого его понятия.
11. Понятие «должностное лицо» обладает свойством полисемии, и используется в праве для обозначения разных свойств субъекта. Во-первых, оно определяет особый правовой статус субъекта административной юрисдикции (в административном праве). Должностное лицо в этом качестве выступает как субъект соответствующих административно-правовых отношений, в рамках которых реализуются его властные полномочия, либо осуществляются организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. И в этом смысле понятие должностного лица вытекает из его правового статуса и соответствует ему.
Во-вторых, это понятие определяет должностное лицо в качестве специального субъекта преступления или иного правонарушения, совершенных с использованием своего служебного положения, то есть характеризует один из элементов состава преступления (иного правонарушения). В этом значении понятие должностного лица более емкое и включает не только определенные полномочия, которыми обладает данный субъект, но и их правовую связь с совершенным правонарушением.
В-третьих, термин «должностное лицо» в нормах уголовного права используется и еще в двух значениях: а) как обладающий особыми свойствами потерпевший (например, представитель власти в составах, предусмотренных ст. ст. 318, 319 УК и др.); б) как признак, характеризующий объективную сторону преступления (например, в ст. 291 УК - дача взятки должностному лицу; в ст. 288 УК - присвоение полномочий должностного лица и др.).
12. При построении санкций уголовно-правовых норм, устанавливающих ответственность за преступления, совершаемые должностными лицами с использованием своего служебного положения, целесообразно с учетом специфики данного общественно опасного поведения включать в них в качестве и основного, и дополнительного наказания такой его вид, как лишение права занимать определенную должность или заниматься служебной деятельностью в системе государственного и муниципального управления. С учетом позитивного зарубежного опыта правовой регламентации данного вида наказания за должностные преступления (например, в УК Испании), следует значительно увеличить его максимальные сроки, а за тяжкие и особо тяжкие преступления предусмотреть в УК новый вид данного наказания - пожизненное лишение права на занятие определенной деятельностью (абсолютное поражение в правах), включив его и в систему наказаний, предусмотренную в Общей части УК.
13. В целях повышения уровня межотраслевой согласованности в регламентации уголовной и административной ответственности должностных лиц целесообразно и в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотреть соответствующие сходные с составами должностных преступлений общие составы административных должностных правонарушений, устанавливающие более строгую административную ответственность, чем существующие дисциплинарные взыскания, налагаемые за дисциплинарный проступок (например, злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, бездействие власти и т.п., не представляющие общественной опасности, присущей преступлению).
14. В качестве административно-правовых санкций за предлагаемые должностные административные правонарушения целесообразно наряду с дисквалификацией (ст. 3.11 КоАП РФ) введение нового вида административного наказания - лишение права занимать определенные должности (а не только перечисленные в ст. 3.11 КоАП РФ), включая и должности представителя власти, как правило, на значительный срок. 15. В целях более четкого разграничения основания уголовной ответственности должностных лиц и иных публичных служащих целесообразно в самом уголовном законе предусмотреть специальные нормы, в которых типичные виды общественно опасного злоупотребления публичным служащим своими возможностями по службе выделить в самостоятельные составы преступления.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяются тем, что содержащиеся в работе авторские положения и выводы относительно понятия должностного лица как субъекта уголовной ответственности, а также предлагаемые определения иных базовых понятий исследуемой темы и рекомендации по совершенствованию уголовного и административного законодательства и правоприменительной практики в определенной степени восполняют отдельные имеющиеся в уголовно-правовой теории пробелы. Они могут быть использованы при проведении дальнейших исследований в области борьбы с преступлениями и иными правонарушениями, совершаемыми должностными лицами с использованием своих должностных полномочий.
Отдельные положения диссертации могут быть востребованы законодателем не только при совершенствовании действующего УК, но и при разработке специализированных межотраслевых федеральных законов, в частности, при доработке вот уже многие годы обсуждаемого проекта Федерального закона Российской Федерации «О противодействии коррупции», а некоторые из них - и при подготовке соответствующих разъяснений высших судебных инстанций.
Отдельные результаты проведенного исследования могут быть полезными для правоприменителя, в частности для практической деятельности , I правоохранительных органов, в том числе и органов внутренних дел.
Наконец, содержащиеся в работе теоретические положения можно использовать в учебном процессе, в частности, при преподавании курсов уголовного права и административного права в высших учебных заведениях, в том числе и в образовательных учебных заведениях МВД России, особенно по таким темам, как «Субъект преступления», «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» (уголовное право), а также «Государственные служащие», «Административная ответственность» (административное право).
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования апробированы в ходе обсуждения его отдельных положений и выводов на различных научных, научно-практических конференциях и семинарах, в частности: на межвузовской научно-практической конференции по теме: «Уголовное законодательство: история и современные проблемы», проведенной в 1998 г. на базе Волгоградского юридического института МВД России (ныне Волгоградская академия МВД России); на межвузовской конференции по теме: «Состояние и проблемы борьбы с коррупцией и преступностью в сфере экономики», проведенной в г. Саратове в 2000 г.; на всероссийской научно-практической конференции, состоявшейся в Астраханском государственном техническом университете в 2001 г.; на всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика применения уголовного закона (посвящена 5-летию Уголовного Кодекса РФ), проведенной в Волгоградской академии МВД России в 2001 г. и других.
Автором разработаны предложения по совершенствованию отдельных норм проекта федерального закона РФ «О противодействии коррупции» и проекта Международной конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, которые направлены во ВНИИ МВД России.
По материалам диссертационного исследования автором подготовлены методические рекомендации по квалификации преступлений, совершенных должностными лицами с использованием своего служебного положения, которые внедрены в практику и используются в правоприменительной деятельности следственных подразделений Прокуратуры Волгоградской области (акт о внедрении от 07 октября 2002 г.).
Результаты исследования внедрены также в учебный процесс Волгоградской академии МВД России и используются при проведении всех видов учебных занятий по курсу уголовного права на всех факультетах (акт о внедрении от 20 сентября 2002 г.).
Объем и структура диссертации. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК. Структура работы определялась с учетом особенностей избранной темы, последовательность изложения материала соответствует характеру исследования основных проблем в том аспекте, в котором она представлялась диссертанту наиболее приемлемой для лучшего раскрытия темы. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения. Дается список использованной литературы и приложение, в котором в систематизированном виде обобщены результаты конкретно-социологического исследования в виде статистических данных, таблиц и диаграмм.
Исторические предпосылки и особенности возникновения и развития понятия должностного лица как субъекта уголовной ответственности
Возникновение, становление и развитие понятия должностного лица в России и зарубежных странах неразрывно связаны с историей правовой регламентации борьбы с должностными правонарушениями. Только уяснив социальную обусловленность и причины их возникновения, а также взаимосвязь с другими негативными явлениями и процессами, можно правильно определить понятие и признаки субъекта должностного правонарушения. Должностные правонарушения, первоначально отражаемые в мононормах, как особые общественные и религиозные запреты, известны с древнейших времен. Уже в таком старейшем памятнике права, как Законы XII таблиц, среди немногих уголовно-правовых санкций упоминается и о строгих наказаниях за взяточничество судей.1 Первые исторические источники, в которых содержались сведения о возникновении государственного аппарата и появлении государственных должностей, одновременно сопровождались и приведением фактов о совершаемых государственными чиновниками должностных преступлениях. Б.С. Утевский справедливо отмечал, что «корыстные должностные преступления, взяточничество, вымогательство - это старые исконные грехи чиновничества, его подлинно первородные грехи, появившиеся на свет вместе с ним и неизменно ему сопутствующие».
Во многих дореволюционных литературных источниках неправомерная деятельность должностных лиц сравнивалась с набегами неприятеля. Например, В.Н. Ширяев указывал: «Если каждое преступное действие, как бы ничтожно оно ни было, заключает в себе известный элемент общественной опасности, то сугубую опасность для общества представляет должностное преступление. Если массовое проявление общей преступности способно вызвать и породить общественную тревогу, то развитие и умножение должностных преступлений может быть рассматриваемо как общественное бедствие».
Сущность должностных преступлений и проступков, а также причины и характер изменений, вносимых в законодательное определение понятия должностного лица, могут быть познаны только на основе исторического опыта их правовой регламентации. Произошедшие за многие столетия изменения в подходах к определению понятия должностного лица и к сущности должностного правонарушения были обусловлены социальными процессами и радикальными переменами в жизни общества и государства. И хотя специальным субъектом должностных преступлений и иных правонарушений всегда являлось должностное лицо, содержание данного понятия и его объем в разные исторические эпохи и в разных странах существенно различались. Сначала к этой категории лиц чаще всего относили только государственных чиновников, наделенных публичной властью. С развитием права к началу XX века к должностным лицам в ряде стран стали относить работников из числа технического персонала, а также служащих общественных организаций, профсоюзных комитетов и т.п. Таким образом, несмотря на то, что должностное лицо всегда было единственным субъектом должностных преступлений, его правовой статус, политическая и социальная характеристика, а также роль в структуре государственного аппарата, отношение к центральной и местной власти, степень независимости, характер и объем контроля за его деятельностью, с развитием общества и государства постоянно менялись.
Конечно, воевода времен царствования Ивана Грозного и современный глава j субъекта федерации РФ (губернатор области) не только по внешним, но и по своим юридически-значимым признакам вряд ли характеризуются сильным сходством. Отличались также по своему характеру, и весьма существенно, совершаемые должностными лицами в разных странах и в разные эпохи сами должностные деликты, хотя формально они могли быть квалифицированы как одни и те же правонарушения. Именно поэтому, на наш взгляд, чтобы раскрыть реальное содержание понятия должностного лица как субъекта уголовной и административной ответственности и целесообразно обратиться к историческим аспектам ответственности за должностные правонарушения, а также проанализировать причины и особенности изменений ее правовой регламентации в различные эпохи в отдельных странах, начиная с древнейших времен.
Исторический опыт правовой регламентации понятия должностного лица и его ответственности в российском уголовном законодательстве
В истории отечественного законодательства прослеживается четкая тенденция к выделению особой категории субъектов, обладающих властными полномочиями (на современном языке - должностных лиц).
Нормы, регламентирующие правовое положение и ответственность должностных лиц за преступления по службе, были известны уже законодательству времен Древней Руси.
В первых памятниках русского права (начиная с X-XI веков) в основном устанавливались ограничения в использовании должностными лицами своей власти, главным образом, путем определения размеров и порядка взимания поборов с населения. Судя по историческим документам, злоупотребления на этом этапе развития древнерусского государства чаще всего выражались в излишних поборах. С другой стороны, в качестве преступлений предусматривались и посягательства на деятельность должностных лиц и органов власти (в том числе и церковной). Так, в ст. 38 Краткой редакции Устава князя Ярослава о церковных судах содержался запрет на вмешательство в деятельность церковных судов: «А кто установление мое нарушить, или сынове мои, или внуци мои, или правнуци мои, или от рода моего кто, или от бояр кто, а порушать ряд мои вступятся, в суды митрополичьи, что есмь дал митрополиту и церкви и пископтям по всем градам по правилам святых отецъ, судившее, казнити по закону».
Во многих уставных грамотах наместничьего управления, а также в вечевых грамотах подробно регламентировались права и обязанности должностных лиц. В частности, Уставная грамота 1488 г., данная Иваном III Белозерскому княжеству вскоре после включения его в состав великого княжества Московского, определяет права и обязанности наместников и их помощников по сбору пошлин в области суда и управления.
В Двинской уставной грамоте 1549/50 г. подробно перечисляются участвующие в суде должностные лица, а также определяются их права и обязанности. Так, согласно закону, судный список пишет земский дьяк, целовальники ставят на нем подписи и хранят копию на случай споров. В течение срока своих полномочий представители мест не подсудны наместникам «нивчем, опричь душегубства и розбоя и татьбы с поличным».
Регламентируя административно-управленческую деятельность, государство устанавливало и определенные ограничения властных полномочий должностных лиц. Монастыри, например, освобождались от ряда государственных повинностей. В частности, в одной из указных грамот (1425-1465 гг.) боярам, детям боярским и дворянам запрещались поборы с жителей нерехотских сел Троице-Сергиева монастыря: «...князем моим, и бояром, и детям боярским, и всем моим дворянам. Чтобы... в монастырских селах... не ставились, ни кормов од них не имели, ни подвод, ни гонци мои... подвод бы од них не имели, опроч ратные вести... А кто ся ослушает сее моея грамоты, быти им от меня в казни».3
Отдельные правовые акты того времени запрещали увеличивать поборы, ограничивали коммерческую деятельность, охоту и рыболовство должностных лиц местной администрации в зоне их управленческой деятельности, устанавливали особый порядок подачи жалоб на местные власти и т.п. Так, грамота от 10 августа 1620 г. предписывала, чтобы воеводы и приказные люди «всякие дела делали по нашему указу, и служилым бы и посадским и уездным и проезжим никаким людем насильств... не делали, и посулов и поминков ни от каких дел... на себя не имали... и хлеба молоть и толочь и печь, и никакого изделья делати на себя... не велели, и городскими и уездными людми пашень не пахали и сена не косили... а на кого в чем будут челобитчики... да им же от нас быть в великой опале».
Представляет интерес Правосудие Митрополичье - «церковный сборник по нецерковным делам», появившийся на Руси, по мнению СВ. Юшкова, во второй половине XIII века, но не позже первой четверти XV века, в котором впервые на законодательном уровне предусматривались нормы о бесчестии князей и должностных лиц в соответствии с занимаемым ими положением (ст. 1-3). Такие нормы воспроизводятся и в Двинской уставной грамоте.
Эти и другие исторические документы свидетельствуют о характере злоупотреблений со стороны служилых людей (должностных лиц).
Выделялся в качестве самостоятельного злоупотребления и посул, то есть взятка. Как самостоятельное должностное преступление взяточничество впервые выделяется в русском законодательстве в Двинской уставной грамоте 1398 г. В ней устанавливается ответственность наместников перед центральной судебной властью за совершение и иных злоупотреблений.
Детальная правовая регламентация деятельности должностных лиц (посадников, наместников, судей, сотских и т.п.) имелась в Псковской Судной грамоте. Это вполне закономерно для существовавшей тогда республиканской политической структуры власти при постоянно увеличивающемся административном аппарате государства. В то же время формы такой правовой регламентации были весьма оригинальными. Запреты на нарушение своих должностных обязанностей формулировались, но в очень специфическом «некарательном» виде. «Государевым слугам» предписывались определенные правила поведения без угроз репрессиями и без соответствующих санкций за несоблюдение этих правил.
Общая характеристика понятия и правового статуса должностного лица в юридической науке
Обобщение многочисленных литературных источников, в которых в той или иной мере рассматривается правовое понятие должностного лица,1 убедительно доказывает, что и в доктрине уголовного права и в административно-правовой теории это понятие до настоящего времени не только однозначно не определено, но и толкуется нередко весьма противоречиво. Можно констатировать, что позиции специалистов относительно объема и содержания понятия должностного лица, к сожалению, свидетельствуют об экстенсивном характере современных теоретических разработок в этой области: большинство представленных позиций скорее расходятся, чем сближаются.
Не прибегая к подробному анализу всех имеющихся в юридической науке определений понятия должностного лица, отметим лишь, что в принципе можно выделить два основных подхода к решению этого вопроса. Они различаются главным образом по объему толкования рассматриваемого понятия: одни определяют понятие должностного лица на основе ограничительного толкования, требующего строгого и точного установления правового статуса данного субъекта и именно в силу своего правового статуса лицо признается должностным (в качестве субъекта юридической ответственности - уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной).
Сторонники другой позиции понятие должностного лица определяют, исходя из того, что оно является, по их мнению, лишь частным производным понятием от общего понятия должности. При таком подходе логика конструирования рассматриваемого понятия очень проста: если есть должность, значит, есть и субъект, состоящий в этой должности и официально реализующий в этом качестве весь правовой потенциал своего статуса, определяемого должностью.
Иными словами, следуя такой логике, должностным лицом нужно признавать всякого состоящего в должности субъекта, чьи действия порождают для других субъектов юридически значимые последствия, то есть обусловливают возникновение, изменение или прекращение правоотношений. В такой трактовке понятие должностного лица толкуется слишком распространительно, если не до бесконечности то, уж во всяком случае, до неопределенности.
Будучи одной из фундаментальных категорий права понятие должностного лица как конститутивный признак субъекта применяется во многих нормативных актах, регламентирующих различные виды государственной службы (Закон РСФСР от 21 мая 1991 г. «О государственной налоговой службе»; Закон РФ от 24 июля 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции»; Закон РФ от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» с последующими изменениями; Положение о государственном энергетическом надзоре в Российской Федерации от 12 августа 1998 и многих других). В некоторых из них дано определение этого понятия. Например, в Федеральном Законе от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации»1 в ст. 23 должностными лицами таможенных органов признаются граждане, занимающие должности в таможенных органах, которым в порядке, установленном названным законом присвоены специальные звания. Иное понятие должностного лица дано в Федеральном Законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ст. 1 данного закона «должностным лицом признается выборное лицо работающее по контракту (трудовому договору), выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих».
Административисты подчеркивают главную особенность должностного лица - право совершать в пределах своей компетенции юридически значимые действия. Так, А.Б. Агапов считает, что «основополагающим правовым критерием статуса должностных лиц является возможность устанавливать и изменять те или иные права и обязанности, что и приводит к возникновению и прекращению соответствующих правоотношений в сферах публичного и частного права».
В.М. Манохин под должностными лицами понимает: 1) служащих государственных и негосударственных организаций, наделенных распорядительными полномочиями (руководители органов, структурных подразделений в них); 2) служащих, осуществляющих организационно-хозяйственные функции (материально-ответственные лица); 3) служащих, наделенных государственными полномочиями контрольно-надзорного характера за пределами органа, в котором они состоят на службе - работники многочисленных государственных инспекций; 4) лиц, не являющихся служащими, но на своем рабочем месте (учебном и т.п.) наделенных, временно или дополнительно к своим основным полномочиям, распорядительными полномочиями, например, бригадир производственной бригады.
Вопросы межотраслевой дифференциации уголовной и административной ответственности должностных лиц
Многовековая история развития и российского права, и правовых систем зарубежных стран убедительно доказывает, что в борьбе с правонарушениями, а особенно с преступлениями, совершаемыми должностными лицами с использованием своего служебного положения, невозможно добиться сколько-нибудь ощутимых результатов, если не консолидировать все имеющиеся в распоряжении государства средства: экономические, социальные, политические, организационные и правовые.
В нынешних условиях это безусловное требование времени, поскольку за годы проведения реформ, в России практические результаты борьбы с коррупцией и другими должностными преступлениями, скорее всего отрицательные. Такой вывод подтверждается большинством криминалистов и криминологов, исследовавших данную проблему.1
Достаточно отметить, что по экспертным оценкам специалистов должностные преступления (особенно взяточничество) выявляются не более чем в 1-2% от числа всех случаев их совершения, а по этим, ставшими официально известными, фактам реальному наказанию подлежат не более 0,1-0,2% лиц, совершивших данные деяния.2
Проведенное нами в ходе исследования выборочное изучение правоприменительной практики учреждений уголовной юстиции Волгоградской области, Краснодарского края и других регионов, полностью подтверждает такие оценки. Приведем лишь несколько цифр (подробнее см. диаграммы 20, 21 Приложения 3). В 1999 г. только по результатам проверок случаев нарушения правил охраны труда органами Гострудинспекции по Волгоградской области было направлено в прокуратуру для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по установленным фактам, содержащим признаки преступления, 106 материалов, а было возбуждено по ним только 6 уголовных дел. В 2000 г. эти показатели соответственно составили: 229 (11), в 2001 г. - 347 (21), за 6 месяцев 2002 - 205 (3).
Таким образом, за последние 4 года выявлено 887 фактов, содержащих признаки преступления, но возбуждено лишь 41 (4,6%) уголовное дело, а в суд направлено только 1 (0,1%), все остальные были прекращены в стадии предварительного расследования по различным основаниям. И даже по этому единственному уголовному делу, направленному в суд, был вынесен оправдательный приговор.
Аналогичные показатели характеризуют и правоприменительную практику по применению законодательства об охране здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Так, в 1997 г. по материалам проверок, проведенных органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора г. Волгограда было выявлено 1847 правонарушений, посягающих на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, из них в следственные органы было направлено 30 материалов и только по 18 из них было принято решение о возбуждении уголовного дела. В 1998 году данные показатели соответственно составили: 1449 правонарушений - 50 материалов - 33 уголовных дела; в 1999 г. - 1341 правонарушение - 24 материала - 18 уголовных дел; в 2000 г. - 1137 правонарушений - 52 материала - 31 уголовное дело; в 2001 г. - 1011 правонарушений - 9 материалов, 4 уголовных дела (см. диаграмму 22 Приложения 3). Но все возбужденные уголовные дела были прекращены по различным основаниям на стадии предварительного расследования.
Таким образом, повышение эффективности борьбы с преступлениями и иными правонарушениями, совершаемыми должностными лицами с использованием своего служебного положения, прежде всего, предполагает не столько ужесточение действующих уголовно-правовых норм, или включение в УК новых составов преступления, сколько создание действенного механизма реализации имеющихся правовых средств и, самое главное, обеспечение его надежной работы.1
Одним из необходимых условий создания такого механизма является приведение нормативных предписаний различных отраслей права в соответствие друг с другом, то есть требуется кардинальная межотраслевая согласованность в области борьбы с должностными злоупотреблениями.
Можно предположить, что одним из средств повышения уровня межотраслевой согласованности нормативных предписаний, определяющих уголовную, административную и дисциплинарную ответственность должностных лиц, способно стать принятие специального межотраслевого федерального закона «О противодействии коррупции». Один из последних его вариантов готовится к обсуждению во втором чтении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Содержание данного законопроекта дает основания для вывода о том, что отдельные его положения требуют существенной корректировки. На наш взгляд, нуждается в уточнении и содержащееся в ст. 2 проекта этого закона определение субъектов коррупционных правонарушений. Авторы законопроекта, предлагая свое определение, излишне категоричны в оценке конститутивных признаков субъекта коррупционного правонарушения.
