Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические проблемы защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти 18
1. Основные черты административно-правового статуса гражданина 18
2. Общая характеристика способов защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти 32
3. Понятие и классификация видов обращения граждан в государственные органы 73
4. Теоретические проблемы административно-правового спора 91
Глава II. Контроль омбудсмена в сфере защиты прав и свобод граждан 102
1. Зарубежный опыт развития института омбудсмена 102
2. Специфика правового статуса Уполномоченного по правам человека в России и проблемы законодательного регулирования его деятельности 135
Глава III. Судебный контроль за реализацией прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти 172
1. История становления и развития института судебного обжалования действий администрации 172
2. Административная юстиция как механизм защиты прав и свобод граждан. Проблемы развития и законодательного регулирования института административной юстиции в
России 190
3. Защита Конституционным Судом Российской Федерации прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти 220
4. Полномочия судов общей юрисдикции в сфере защиты прав и свобод граждан от неправомерных действий органов исполнительной власти, государственных служащих, должностных лиц 236
5. Полномочия арбитражных судов в сфере защиты прав и свобод граждан от неправомерных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц 270
Глава IV. Административный порядок рассмотрения жалоб граждан и проблемы его законодательного регулирования 278
1. Понятие и принципы производства по рассмотрению жалоб граждан 278
2. Проблемы обеспечения законности и обоснованности принятия решений органами исполнительной власти, их должностными лицами по жалобам граждан 294
3. Ответственность органов исполнительной власти, государственных служащих, должностных лиц за нарушения прав и свобод граждан, допущенных в ходе рассмотрения их жалоб 326
Заключение 333
Список литературы 340
- Общая характеристика способов защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти
- История становления и развития института судебного обжалования действий администрации
- Защита Конституционным Судом Российской Федерации прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти
- Проблемы обеспечения законности и обоснованности принятия решений органами исполнительной власти, их должностными лицами по жалобам граждан
Введение к работе
Актуальность исследования. Необходимым условием нормального развития и функционирования любого демократического правового государства является неуклонное исполнение законов, дальнейшее укрепление гарантий прав и свобод граждан, охрана этих прав от различных нарушений. Формирование правового государства есть в первую очередь утверждение принципа верховенства закона и строгого его соблюдения в обществе всеми без исключения государственными органами, должностными лицами, гражданами и т.д. Создание демократического общества предполагает расширение круга прав и свобод человека, наполнение их богатым содержанием, подкрепление их прочной системой гарантий: экономических, политических, организационных и правовых.
В Послании Президента Российской Федерации по национальной безопасности (1996 год) подчеркнуто, что Россия окончательно станет правовым государством, когда власть в своих решениях и действиях будет связана правом и в то же время сможет эффективно гарантировать безотказное действие права. Основа правового государства уже есть, и плоды этого ощутимы. Конституция России закрепила ряд незыблемых принципов, обеспечивающих правовую основу государственности, — разделение властей, прямое действие норм и принципов Конституции, презумпцию невиновности, права человека как высшую ценность, а также соответствующую этим принципам систему государственной власти.
Каждодневно граждане вступают в отношения с различными государственными органами. Весьма многообразны подобные отношения граждан и в сфере исполнительной власти. Роль этой ветви власти в обеспечении надлежащего функционирования института прав человека достаточно велика по объему и значению. Одним из направлений деятельности исполнительной власти является создание необходимых условий реализации прав и свобод гражданина, а также осуществление функций защиты этих прав.
Отношения гражданина с органами исполнительной власти можно рассматривать с различных позиций. Большой интерес представляют те связи между гражданином и администрацией, которые выходят за рамки позитивных и возникают тогда, когда человек считает, что его права
нарушены и обращается за их защитой, используя различные правовые
0 возможности.
Конституционные нормы закрепляют обязанность государства и его органов в деле охраны прав личности. В то же время такое государственное «участие» не исключает и самостоятельных активных действий индивида, что позволяет значительно расширить возможности гражданина по отстаиванию своих интересов.
Важная роль в этом плане принадлежит закрепленному в Конституции РФ праву граждан на подачу различного рода обращений, и в частности жалобы, которая одновременно является и правом, и способом защиты других прав, т.е. выступает в роли организационно-правовой
1 гарантии прав и свобод личности. Используя это право, гражданин имеет І возможность обратиться к широкому кругу различных органов всех ветвей власти. Однако, несмотря на существование в нашей стране разнообразных каналов обжалования, наличие арсенала способов охраны прав индивида, юридическая незащищенность личности перед различными ведомствами, учреждениями, чиновниками и государством вообще — факт очевидный. Права гражданина, достаточно широко декларированные Конституцией, не ограждают его в должной степени надежно от
I административного произвола и несправедливости. Это происходит не смотря на то, что имеются соответствующие правовые рычаги, чтобы і противостоять бюрократической машине, которая по закону или на ос новании огромного числа подзаконных актов наделена очень большими
j полномочиями.
Практика показала, что за короткий срок с момента принятия Конституции РФ 1993 года просто невозможно создать стройную правовую систему, обеспеченную, с одной стороны, качественными и не противо- речащими друг другу нормативно-правовыми актами, а с другой — эф I; фективными правоохранительными институтами. Происходящие в на стоящее время в стране перемены, связанные с активизацией демократи- I ческих процессов, укреплением законности и правопорядка, усилением
Ц правового положения личности, настоятельно требуют разрушить такую
систему отношений между аппаратом и гражданином, при которой последний выступает в роли просителя даже тогда, когда речь идет об удовлетворении его бесспорных прав и законных интересов. Для достижения
этих целей необходимо модернизирование уже имеющихся и внедрение
щ новых правовых механизмов защиты прав личности.
і При решении поставленных задач важную роль играет изучение по зитивного исторического опыта нашего государства. Большую помощь может оказать исследование практики других стран, то положительное, что применимо не только в условиях конкретной страны, но и те обозначившиеся тенденции, которые раздвигают национальные границы и приобретают мировое звучание. Сравнительный анализ достижений науки и практики позволяет выявить наиболее интересные решения тех или иных правовых проблем, создает основу для творческого подхода к оценке
. национального и зарубежного опыта в деле защиты прав граждан в сфере
і управления.
і
В России только началось строительство правового государства, являющегося практическим инструментом обеспечения и защиты свободы, чести и достоинства человека, средством борьбы с негативными тенденциями в работе властных структур. Прежде всего надо сосредоточить усилия на восстановлении уважения к праву, на утверждении принципов законности, соблюдении прав личности.
Отношение государства, его структур к правам человека является ярким показателем природы существующего политического строя. И пока права человека не на бумаге, а на деле не обретут приоритет, не
І
станут высшей ценностью, не будут выступать ограничителем всевластия
I государства, общество не может быть охарактеризовано как демократи ческое, а государство — правовое1. Для реализации этих задач нужно
безотлагательно начать процесс, связанный с разработкой системы пра- вовых актов, затрагивающих вопросы охраны прав граждан в деятельнос ти исполнительной власти. Именно в ее сфере на сегодняшний день
наиболее часто нарушаются права гражданина. Очевидно, что несовер ; шенство нормативной основы статуса личности в сфере защиты прав и
законных интересов от неправомерных действий (бездействия), реше ний органов государственного управления, обусловленное недостаточ ной проработкой соответствующих теоретических и прикладных вопросов, отсутствие четкого процессуального законодательства и т.д. в конечном итоге приводит к низкой эффективности защитных средств, принижению роли гражданина, превращению его в зависимую, а не в равную сторону в административно-правовом споре, наделенную комплексом прав и обязанностей, а также арсеналом действенных гарантий, необходимых для его защиты.
В этой связи возникает потребность в создании новых механизмов на базе современного законодательства, а также необходимость усовершенствования уже действующих и оправдавших себя на практике способов, позволяющих человеку незамедлительно и эффективно защищать свои права и интересы, нарушенные различными властными структурами.
Решение конкретных задач повышения эффективности форм и методов защиты прав граждан в сфере исполнительной власти требует детального исследования как в теоретическом, так и в практическом плане проблем развития и модернизации способов правовой защиты, определения и нормативного закрепления административно-правового статуса гражданина на базе совершенствования не только норм материального права, но и развития административно-процессуального нормотворчества.
Вопросам статуса гражданина, защиты прав и свобод граждан посвящено большое количество работ по общей теории права, конституционного права, международного права. По этим проблемам писали: С.С. Алексеев, СВ. Боботов, Т.А. Васильева, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Ю.А. Дмитриев, Д.Л. Златопольский, В.А. Карташкин, А.Е. Козлов, Н.С. Колесова, Н.С. Крылова, И.А. Ледях, Е.А. Лукашева, Н.С. Малеин, Н.И. Матузов, Э.И. Мачульский, В.И. Новоселов, В.А. Патюлин, И.М. Степанов, Б.А. Страшун, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, P.O. Хал-фина, В.Е. Чиркин, В.М. Чхиквадзе, Ю.Л. Шульженко, Ю.А. Юдин, Ц.А. Ямпольская и другие авторы.
Темы защиты прав граждан в сфере исполнительной власти, института обращений граждан, административного и судебного порядка разрешения жалоб, процессуальных аспектов этой проблемы звучали в трудах представителей различных отраслей права. В своих работах ученые рас сматривали с разной степенью детализации отдельные вопросы, касающиеся способов и методов осуществления гражданином его права на защиту от нарушений в сфере государственного управления.
Данная тематика нашла отражение в трудах видных ученых, занимающихся административным правом, гражданско-процессуальным правом, уголовно-процессуальным правом и другими отраслями права. Эти вопросы освещены в работах С.Н. Абрамова, И.А. Азовкина, А.П. Алехина, Ю.Н. Алистратова, Д.Н. Бахраха, С.Г. Березовской, В.В. Бойцовой, А.Т.Боннера, Т.А. Бочковой, С.Н. Братуся, Л.А. Ванеевой, Р.Д. Геворкяна, Е.В. Додина, М.Д. Загряцкова, М.В. Карасевой, В.Т. Квиткина, А.Д. Клейнмана, В.Л. Кобалевского, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, А.И. Кудряшовой, Н.П. Курцева, Б.М. Лазарева, В.В. Лаптева, Л.Ф. Лес-ницкой, В.А. Лории, А.Е. Лунева, В.В. Малькова, А.А. Мельникова, Э.М. Мурадьяна, Г.И. Никерова, Л.А. Николаевой, С.Г. Николаевой, Г.Е. Петухова, А.С. Пиголкина, Л.Л. Попова, М.В. Пучковой, В.И. Рем-нева, Ю.А. Розенбаума, В.М. Савицкого, В.В. Сажиной, Н.Г. Салищевой, В.И. Смолярчука, В.Д. Сорокина, С.С. Строговича, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова, Д.М. Чечота, А.П. Шергина, В.И. Шишкина, Е.В. Шориной, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова, О.М. Якубы и других ученых.
Исследованием проблемы института омбудсмена занимались такие ученые, как А.С. Автономов, В.В. Бойцова, Т.А. Васильева, И.С. Власов, О.В. Воробьев, В.Гладышев, Н.М. Касаткина, Н.С. Колесова, И.А. Ледях, Е.А. Лукашева, И.А. Мелик-Дадаев, М.А. Никифорова, Н.Ю. Трещетен-кова, Ю. Шемшученко и другие юристы.
Вопросы защиты прав граждан в сфере исполнительной власти привлекали внимание многих ученых западных стран. Так, А.Ангелов, Л.Бар, Е.Бафия, В.Баяки, Е.Борковский, Г.Брэбан, С.Говедаров, В.Давидович, И.Дерменджиев, К.Лазаров, И.Лентовский, М.Лессаж, Ф.Люшер, К.Марек, С.Попович, Д.Роуат, В.Розен, С.Розмарин, Д.Русу, И.Сабо, И.Скала, П.Стайнов, Ж.Смалев, Е.Старосьцяк, Ф.Стэси, Ф.Толди, Д.Уилсон, Р.Уолкер, А.Филипович, Ю.Хрусанов, В.Хутта, Г.Шарвен и другие ученые-юристы изучали эти проблемы.
Однако до настоящего времени отсутствуют монографические работы, посвященные глубокому комплексному анализу существующих форм
и методов защиты прав и свобод граждан, нарушенных в сфере функционирования исполнительной власти, проблемам административно-правового спора, исследованию особого административно-правового статуса гражданина в этой сфере общественных отношений, проведенные с использованием элементов метода сравнительного правоведения. Думается, что теоретическое осмысление данной проблемы будет способствовать не только развитию административного права, но и решению некоторых общетеоретических проблем, а также поможет наметить конкретные направления дальнейшего совершенствования законодательства Российской Федерации, связанного с защитой прав человека и гражданина в сфере исполнительной власти.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при осуществлении гражданином принадлежащего ему права на защиту от неправомерных действий, решений органов исполнительной власти, а также процесс реализации этого права, подкрепленный как материальными, так и процессуальными правовыми нормами.
Предмет исследования — научный анализ административно-правового статуса гражданина в сфере защиты его прав и свобод, методов и правовых форм этой защиты, концептуальная сущность права гражданина на подачу обращения, многоаспектность института права жалобы, роль жалобы в сфере исполнительной власти как основание возникновения административного спора.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является изучение существующих в мировой практике способов защиты прав граждан, нарушенных незаконными действиями (решениями) органов исполнительной власти, проблем законодательного закрепления форм, методов и гарантий защиты, а также теоретических вопросов реализации административно-правового статуса граждан в этой сфере, нормативного и организационного обеспечения права граждан на подачу обращений.
В связи с этим в диссертации решаются следующие задачи:
1. Постановка теоретических проблем административно-правового статуса граждан в сфере защиты их прав и свобод.
2. Исследование теоретических вопросов административно-правового спора как разновидности юридического конфликта.
3. Анализ правовых форм и методов защиты прав граждан, нарушенных в сфере функционирования исполнительной власти, их взаимодействие, сравнительные характеристики, этапы становления.
4. Выявление направлений развития механизмов защиты прав граждан, позитивных и негативных факторов, оказывающих непосредственное влияние на процесс реализации права,. гражданина на защиту.
5. Исследование концептуальной сущности права граждан на подачу обращений в органы государственной власти. Анализ понятий и правового статуса различных видов обращений. Предложения по совершенствованию законодательства об обращениях граждан.
6. Исследование социально-правовой сущности института права жалобы граждан в сфере исполнительной власти.
7. Формулирование предложений по созданию оптимальной модели системы админисгративной юстиции в России.
8. Выявление специфики правового статуса Уполномоченного по правам челоека в РФ. Внесение предложений о совершенствовании института Уполномоченного по правам человека в РФ, отвечающих современной российской действительности.
Методология и методы исследования. Методологической основой диссертационного исследования является система философских знаний, формулирующих основные требования к научным теориям, к определению сущности исследуемых явлений общественной жизни.
Автором изучена общетеоретическая и специальная литература, в том числе труды по проблемам конституционного права, административного права, гражданского права, уголовного права, гражданского процессуального права. Ключевое значение для раскрытия темы имели правовые методы исследования. Прежде всего это формально-юридический метод, заключающийся в анализе Конституции, законов, иных нормативно-правовых актов. Такой подход дал возможность показать отношение государства к охране и защите прав граждан в сфере функционирования исполнительной власти.
Автором было исследовано законодательство западных стран в этой области. Большое внимание в работе уделено изучению теоретических аспектов рассматриваемой темы, так как именно в отечественной и зарубежных теориях наиболее полно представлена и разработана про блематика правовой защиты прав граждан. В работе широко использован метод сравнительного правоведения. С его помощью показано, с одной стороны, то общее, что характерно для форм и методов защиты прав и свобод граждан, нарушенных в результате деятельности исполнительной власти, а с другой стороны, специфика защитных механизмов в России, а также в ряде других стран.
Применение данного метода позволило решить еще один важный вопрос — выявить сущность и основные тенденции развития института права жалобы граждан, идентифицировать проблемы его законодательного регулирования.
При написании работы автор прибегнул к историко-правовому методу. Это один из основополагающих методов познания, без которого невозможно провести четкий, объективный анализ ни одного общественного явления. Применительно к теме исследования на основе этого метода показано становление и развитие института судебного контроля, института омбудсмена, органов административной юстиции, конституционного контроля.
В диссертации использован статистический метод. Проанализированы статистические данные, демонстрирующие характер, тематику и количество обращений, поступающих Президенту РФ, в Правительство РФ, Государственную Думу Федерального Собрания РФ, в судебные органы, органы прокуратуры.
Автор применил институциональный метод исследования. На его основе было выявлено своеобразие способов и правовых форм защиты прав граждан; социально-правовое значение института права жалобы; специфика данного института, являющегося одновременно и правом гражданина, и гарантией реализации иных прав и свобод граждан.
Таким образом при написании диссертации был использован широкий спектр существующих методов права, социологии, истории и других дисциплин. Их применение позволило диссертанту исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимости.
Научная новизна исследования. Автором комплексно исследована проблема повышения эффективности защиты прав граждан, нарушен ных в сфере функционирования исполнительной власти. Впервые в
Ж науке административного права этот вопрос изучен в таком объеме с
использованием элементов метода сравнительного правоведения.
Проведен всесторонний сравнительный анализ системы и взаимодействия органов, осуществляющих охрану прав граждан в сфере государственного управления, тех форм и методов, которые они используют защищая права граждан от неправомерных действий администрации. Высказаны предЪжения по совершенствованию механизмов защиты.
С учетом положений Конституции РФ исследована проблема административно-правового статуса гражданина. В общем административно правовом статусе выделена его часть — особый правовой статус гражда нина в сфере защиты его прав и свобод; сформулированы пред ложе ji ния по оптимизации этого статуса.
Впервые исследованы теоретичекие проблемы административно правового спора как разновидности юридического конфликта между органом исполнительной власти и гражданином. Выявлены основания возникновения такого спора, предмет, задача, цель, внешние факторы, порождающие спор, стадии его развития, способы и гарантии разрешения.
Предложена концепция построения системы органов администра тивной юстиции в России, призванных разрешать административно-пра-т
вовые споры. Внесены предложения по созданию нормативно-правовой
базы функционирования этих органов.
Порядок организации учрежденя органов административной юстиции, процедуры деятельности, возможность обжалования их решений в судах общей юрисдикции должны быть урегулированы федеральным
г
законодательством: Законом «О системе органов административной юс- тиции» и Административно-процессуальным кодексом РФ.
Вперые проанализирована специфика правового статуса Уполномоченного по правам человека в России. Высказаны предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы его деятельности. к, В диссертации по-новому осмыслена роль и сущность института
права жалобы в условиях демократического государства как одного из средств защиты прав граждан, выделены принципы административного производства, действующие при рассмотрении этого вида обращений.
Положения, выносимые на защиту:
, 1. На основе проведения сравнительно-правового анализа определе ние научной характеристики существующих способов защиты прав и совбод граждан, нарушенных действиями (бездействием), решениями органов исполнительной власти, их взаимодействия, а также выявление направлений их развития; обоснование необходимости сохранения и модернизации всех форм и методов этой защиты.
2. Выделение в общем административно-правовом статусе гражданина особого и индивидуального правового статуса при реализации принадлежащего гражданину права на защиту от нарушений в сфере функционирования механизма исполнительной власти.
и 3. Обоснование теоретических проблем административно-правового
спора. Выявление динамики развития спора и определение его структурных элементов.
4. Результаты исследования становления и развития правового статуса омбудсмена в зарубежных странах на основе метода сравнительного правоведения, позволившие выделить общие и особенные положения конструирования этого института в зависимости от национальных особенностей, конституционных традиций, степени совершенства иных способов защиты прав граждан в сфере исполнительной власти.
5. Результаты сравнительного анализа положений Федерального кон- I ституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» с зарубежными моделями института омбудсмена, демонстрирующие соответствие российского законодательства мировой практике нормативного закрепления принципов его деятельности, правового статуса и функциональной направленности в деле защиты прав человека и гражданина. Выявление специфики правового статуса Уполномоченного по правам человека в РФ.
6. Обоснование предложений по конкретизации компетенции Уполномоченного по правам человека в РФ, в частности, наделение его пра ! вом законодательной инициативы. В связи с этим делается предложение
о необходимости внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ
относительно расширения круга субъектов права законодательной инициативы.
Предложение по введению института Уполномоченных по правам
человека в субъектах Российской Федерации, а также аргументация идеи создания системы специализированных уполномоченных, определение характера их взаимоотношений; обоснование комплексного подхода к решению проблемы формирования нормативно-правовой базы института Уполномоченного в нашей стране, что позволит ликвидировать существующие пробелы в сфере функционирования правозащитных механизмов.
7. Результаты комплексного историко-правового анализа становления и развития института судебного контроля в сфере исполнительной власти; выявление тенденции его сосредоточения в настоящее время в России в рамках правосудия по административным делам; предложения по расширению сферы судебного контроля и по совершенствованию действующего в этой области законодательства.
8. Понятие административной юстиции как системы специальных органов судебной власти, осуществляющих контроль в сфере государственного управления и защиту нарушенных субъективных прав граждан. Предложения, касающиеся формулирования общих положений концепции административной юстиции в Российской Федерации и формирования нормативно-правовой базы ее деятельности. Обоснование предполагаемых моделей создания в России системы органов административной юстиции.
9. Определение роли индивидуальной конституционной жалобы как действенной гарантии защиты прав и свобод личности, осуществляемой в рамках конституционного судопроизводства и содействующей интеграции гражданина в процесс управления государством и обществом.
10. Представление научной классификации видов обращений с учетом их различных правовых статусов. На этой основе обоснование необходимости разработки материального и процессуального законодательства, отвечающего требованию времени и реально обеспечивающего реализацию права гражданина на подачу обращений, создание целостной, максимально внутренне скоординированной системы нормативно- правовых актов, регулирующих это право. К ним относятся: Административно-процессуальный кодекс РФ, Федеральные законы «Об обращениях граждан», «О петициях» и др.
Предложения о внесении изменений и дополнений в ст. 33 Конституции РФ, касающихся расширения круга субъектов и адресатов права гражданина на обращение.
11. Определение социально-правовой значимости права гражданина на жалобу как одной из форм: а) непосредственной демократии; б) социального контроля; в) элемента обратной связи между гражданином и аппаратом государства; г) лично-субъективного права гражданина; д) гарантии защиты других прав; е) специфического средства защиты.
12. Определение юридических гарантий осуществления права гражданина на жалобу, к которым относятся: а) закрепление его в конституционных нормах; б) закрепление его реализации в законодательных и иных нормативно-правовых актах; в) установление определенного, основанного на демократических принципах процесса; г) обязанность государства обеспечивать неприкосновенность и безопасность лица, подающего жалобу; д) применение мер юридической ответственности в отношении лиц, виновных в незаконном, бюрократическом отношении к разбору жалоб; е) установление форм государственного и общественного контроля за законностью и правильностью рассмотрения жалоб граждан; ж) наличие различных способов защиты прав граждан и др.
13. Предложение о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РФ относительно установления уголовной ответственности должностных лиц за умышленное ущемление прав и законных интересов граждан, связанное с преследованием за критику в связи с подачей гражданином жалобы, а также предложение о внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, предусматривающих административную ответственность за нарушение порядка регистрации обращений, сроков их рассмотрения, принятие незаконного решения.
Теоретическое значение результатов исследования. Разработанные автором концептуальные положения обогащают науку административного права, раскрывая понятие и сущность административно-правового статуса гражданина в сфере защиты его прав и свобод. В научный оборот вводятся понятия особого и индивидуального правового статуса гражданина при реализации конституционного права на защиту.
Раскрываются теоретические проблемы административно-правового спора как разновидности юридического конфликта. Выявляются его специфические черты.
Обосновывается методология анализа совокупности форм и методов защиты прав граждан в сфере государственного управления, а также определяются тенденции развития способов защиты прав и свобод индивида. Показано соотношение компетенции различных государственных органов при осуществлении ими контрольных функций, касающихся охраны прав личности в демократическом государстве.
Результаты диссертационного исследования вносят определенный вклад в теорию административного процесса. В работе обосновывается идея создания Административно-процессуального кодекса в России, а также необходимость поэтапного формирования органов административной юстиции.
Разработка концептуальной сущности теоретических аспектов права гражданина на подачу обращения может служить научной базой для дальнейшего углубленного изучения отдельных проблем, выявленных в ходе диссертационного исследования. Вместе с тем, содержащиеся в работе научные выводы и положения, касающиеся права гражданина на жалобу, могут быть использованы при решении общетеоретических проблем административно-правовой сущности права гражданина на защиту.
Практическое значение результатов исследования. В результате проведенного исследования определены пути совершенствования механизмов защиты прав граждан; отражены теоретические вопросы административно-правового статуса гражданина; теоретические проблемы административно-правового спора; сформулированы предложения: по совершенствованию российского законодательства об обращениях граждан, в том числе, по формированию новой законодательной базы; по проблеме классификации видов обращений, путем внесения соответствующих норм-дефиниций в законодательные акты; по регламентации процесса рассмотрения жалоб граждан в органах исполнительной власти, в судебных органах, Уполномоченным по правам человека на основе расширения процессуальных норм законодательства, призванного регулировать данную сферу общественных отношений; по созданию системы
органов административной юстиции и разработке Административно-процессуального кодекса РФ.
Полученные результаты могут быть использованы в процессе подготовки учебно-методических материалов по курсу «Административно-правовой статус гражданина», «Юридическая конфликтология» и специальных курсов: «Правовой статус гражданина в сфере защиты его прав и свобод», «Методы и правовые формы защиты прав граждан в сфере деятельности исполнительной власти», «Контрольные функции омбуд-смена», изучаемых в системе высших и средних специальных юридических учебных заведений и в системе подготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты проведенного исследования нашли отражение в проекте Федерального закона «Об обращениях граждан», в проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях», в проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации», касающихся вопросов ответственности должностных лиц за нарушения законодательства об обращениях граждан. Автор является официальным представителем Института государства и права в рабочей группе, созданной Комитетом по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы Федерального Собрания РФ; в концепции Федерального закона «О петициях», предложенной и принятой указанным выше Комитетом; в авторском проекте Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», разработанном в Институте государства и права РАН по поручению Президента РФ. В процессе подготовки Государственной Думой Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» были использованы материалы аналитического обзора автора «Охрана прав граждан в зарубежных странах: институт омбудсмена: (Сравнительный аспект)» (М.: ИНИОН, 1991), а также редакции ряда статей, предложенных автором.
Важнейшие положения, теоретические выводы диссертационного исследования нашли отражение в монографиях, разделах коллективных трудов, статьях, опубликованных в научной юридической литературе, в аналитических обзорах, постатейных комментариях.
Большинство положении, содержащихся в данном труде, прошли апробацию на научных заседаниях, конференциях, семинарах, «круглых столах» как в России, так и за ее пределами, где автор сделал доклады. В частности, на заседаниях Отраслевых Ученых Советов Института государства и права РАН в 1988 г. по теме: «Проблемы совершенствования законодательства о жалобах граждан», в 1991 г. по теме: «Роль омбудсме-на в охране прав граждан»; в выступлении на парламентских слушаниях, проводимых Комитетом по законодательству Государственной Думы Федерального Собрания РФ, посвященных обсуждению проекта Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (1995 г.); в докладе на заседании «круглого стола» в Институте государства и права РАН (1994 г.) «Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека» по теме: «Контроль омбудсмена за соблюдением прав и свобод граждан»; в докладе на советско-греческом симпозиуме (1989 г.) на тему: «Контроль в сфере государственного управления»; в докладе на юридическом факультете Стокгольмского Университета (1991 г.) на тему: «Конституционное право гражданина на подачу обращений»; в докладе на российско-финском симпозиуме (1991 г.) г. Турку по теме: «Способы защиты прав граждан в сфере государственного управления»; в докладе на международной школе молодых ученых (1988 г.) г. Варна по теме: «Демократический институт права жалобы: пути развития и совершенствования»; в докладе на заседании «круглого стола», организованного обществом «Русско-Немецкий обмен» (1994 г.) г. Санкт-Петербург по теме: «Защита прав граждан в административном праве».
Материалы, положения, выводы исследования были использованы при написании постатейного комментария к Конституции Российской Федерации (ст. 103 п. «д»; ст. 33), постатейного комментария к Закону РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», постатейного комментария к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих в себя четырнадцать параграфов, заключения и списка литературы. Объем диссертации — 363 страниц машинописного текста.
Общая характеристика способов защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти
Данные разъяснения в полной мере соответствуют смыслу и целям прокурорского надзора, способствуют выполнению конституционной обязанности прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов. В этой связи следует согласиться с позицией В.М. Жуйкова — заместителя председателя Верховного Суда Российской Федерации, по поводу сохранения этой формы участия прокурора в процессе, поскольку возможность оспаривания прокурорами в судах правовых (нормативных) актов, касающихся неопределенного круга лиц, и судебный контроль за такими актами, осуществляемый по заявлениям прокуроров, является, как показала практика, эффективными способами защиты прав одновременно большого количества людей от нарушений со стороны органов государственной власти и должностных лиц1.
Начало проведения судебной реформы, изменение роли суда, основанной на конституционном принципе разделения властей и закреплением судебной власти как одной из независимых ветвей государственной власти послужили основой для изменения отношений между судом и прокуратурой. Вот почему в Законе «О прокуратуре Российской Федерации» нет упоминания о надзоре прокурора за исполнением законов при рассмотрении дел судами. В настоящей редакции «прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов» (п. 3 ст. 1). Кроме этого, прокуроры лишены теперь права приостанавливать исполнение вступившего в законную силу судебного решения. Однако, есть исключение: принесение Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем протеста на приговор, которым в качестве меры наказания назначена смертная казнь, приостанавливает его исполнение (ст. 38). В соответствии с КоАП РСФСР принесение прокурором протеста на постановление по делу об административном правонарушении приостанавливает исполнение постановления до рассмотрения протеста.
Еще одним важным полномочием прокурора в сфере надзора является право возбуждать уголовное дело или производство об административном правонарушении, а также требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности. Вместе с тем следует отметить, что действующее законодательство не предусматривает право прокурора возбуждать дела о дисциплинарном проступке должностного лица. Лишение прокурора такого важного средства защиты прав человека и гражданина от чиновничьего произвола, на наш взгляд, нельзя признать удачным и обоснованным.
В связи с принятием России в Совет Европы поднимался вопрос о прокуратуре России. В этой связи Генеральный прокурор РФ высказался достаточно однозначно: «...мы против самоуничижительной суеты по принципу «чего изволите», в том числе и в ходе интеграции России в Совет Европы. Это относится и к несуществующим, скажем так, единым европейским стандартам, по которым нас заставляют работать. Я считаю, что у России не особый, но все же свой путь в мировой сообщество. И этого нельзя не учитывать»1. Полностью разделяя позицию Ю.И. Скуратова, можно добавить, что наша прокуратура с присущей ей функцией «общего» надзора представляет собой специальный государственно-правовой институт, занимающий важное место в системе государственных органов, осуществляющих в централизованном порядке надзор за соблюдением законов, выполняющих важную функцию защиты прав и свобод личности. В этой связи вполне закономерна постановка вопроса об упрочении статуса прокуратуры.
К сожалению, в Конституции РФ не нашлось места для выделения специальной главы, посвященной прокуратуре, ее отнесли к разделу «Судебная власть». Трудно объяснить, чем руководствовался в данном случае законодатель, так как органы прокуратуры настолько специфичны, что их нельзя причислить ни к одной из ветвей власти. Конституция РФ не определила полномочия прокуратуры, сославшись на федеральный закон. Вместе с тем анализ статей Конституции позволяет сделать вывод, что ряд существенных полномочий прокуратура утратила. Так, исходя их статьи 104 Конституции РФ, Генеральный прокурор РФ не обладает правом законодательной инициативы; статья 125 Конституции РФ не дает права обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами о соответствии Конституции законов и некоторых других нормативных актов.
Выступая на заседании Государственной Думы, Генеральный прокурор РФ обратился к депутатам с просьбой при решении вопросов, связанных со статусом прокуратуры, в последующем и с возможными конституционными поправками решить вопрос о возвращении прокуратуре этих полномочий, которые у нее необоснованно были изъяты. Если данная постановка вопроса вполне оправданна и вызывает поддержку и одобрение, то лишение прокуратуры возможности давать санкции на ограничение такого права гражданина, как право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, можно только приветствовать. Исходя из положений Конституции РФ и норм Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» 1995 г. это допускается сейчас лишь на основании судебного решения, что значительно усиливает гарантии прав граждан. Однако до приведения уголовно-процессуального законодательства в соответствие с положениями Конституции право на ограничение свободы и личной неприкосновенности пока сохранено за прокуратурой.
Не умаляя роли и значения прокуратуры, надо отметить объективную реальность, что в правовых государствах именно судебные органы должны быть наделены правом иметь возможность принимать подобные решения. Речь идет не о сужении функций прокуратуры, а о разграничении полномочий между различными государственными органами по охране и защите прав личности.
Следует подчеркнуть, что в соответствии с Законом о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение их влечет за собой установленную законом ответственность. Так, в 1995 г. в КоАП РСФСР были включены две статьи1, в соответствии с которыми умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных законодательством РФ, влечет наложение штрафа в размере до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда. Введение данных норм способствует усилению гарантий деятельности прокуратуры, подкрепляя требования прокуроров возможными мерами административной ответственности, заложенными в санкциях указанных норм.
Учитывая положительные характеристики деятельности органов прокуратуры в сфере общего надзора, следует, на наш взгляд, высказаться за сохранение данного института в Российской Федерации, имеющего специфический характер и занимающего особое место среди многообразия органов государственной власти. В этой связи мы полагаем, что многофункциональная, централизованная, находящаяся вне системы трех самостоятельных ветвей власти, но тесно связанная с ними прокуратура России в условиях отсутствия целостной системы государственного контроля за исполнением норм Конституции и принятых в соответствии с ними нормативно-правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан, является важным инструментом, гарантирующим защиту этих прав, осуществляет надзор за соблюдением закона в стране.
Как мы уже отмечали, в любом развитом демократическом государстве действует целая система организационно-правовых способов обеспечения законности, защиты прав и свобод от нарушений, возникающих в сфере исполнительной власти. Среди них важное место принадлежит судебному контролю. Понятие судебного контроля, как известно, довольно емкое и широкое. Оно включает различные формы. В частности, контроль, осуществляемый по правилам гражданского и уголовного судопроизводства, прямой и косвенный контроль, непосредственное разрешение жалоб, а также вынесение частных (особых) определений и т.д.
История становления и развития института судебного обжалования действий администрации
В правовых государствах деятельность органов исполнительной власти носит подзаконный характер, т.е. осуществляется на основе и во исполнение закона. Особенности этой деятельности порождают необходимость контроля за ее законностью. Этот контроль осуществляют разнообразные органы. Важная роль в этом плане отводитя судебным органам, что обусловлено спецификой взаимоотношений двух самостоятельных ветвей власти: исполнительной и судебной.
Судебный контроль выражается в различных формах, одной из них является институт судебного обжалования неправомерных действий (бездействия), решений администрации1.
Развитие этого института в разных государствах прошло довольно сложные и неоднозначные этапы своего становления. В результате государства построили систему защиты административных прав граждан с учетом исторической обстановки и индивидуальных потребностей общественного развития в каждой стране2.
Своеобразно проходило становление и развитие института судебного контроля в России3. Теоретические разработки этого вопроса были тесно связаны с проблемой административной юстиции. Еще в 1885 г. профессор Н.М. Коркунов в своей работе «Очерк теории административной юстиции» писал: «Административно-судное дело имеется во всех тех случаях, когда дело идет о правомерности действий администрации и именно — о предоставлении, признании, лишении или осуществлении какого-либо права, не предоставленных усмотрению администрации»4.
Русский исследователь не использовал универсального подхода к определению объема понятия — административная юстиция. При анализе доктрины французских и немецких теорий он не дает собственной характеристики отдельных элементов этого института. Однако из некоторых его высказываний можно сделать вывод, что он отождествлял административную юстицию с административными судами. Так, в работе «Русское государственное право» он отмечал, что «необходимость существования особых административных судов обусловлена тем, что ни устройство, ни порядок производства уголовных и гражданских судов не соответствует особенному характеру административных исков»1.
Теоретические суждения об административной юстиции как способе контроля судебных и квазисудебных органов за законностью актов государственного управления и защиты субъективных прав граждан были высказаны профессором М.Д. Загряцковым2. В историческом плане он связывал понятие административной юстиции с возникновением правового государства. По его мнению, административная юстиция является «одним из институтов, обеспечивающих господство права». Характеризуя исторически сложившиеся формы судебного процесса, дающие возможность заинтересованным гражданам охранять свои субъективные права, М.Д. Загряцков признавал целесообразными и другие, т. е. несудебные формы административной юстиции. Он не связывал понятие «административная юстиция» только с судебным рассмотрением жалоб на противоправные акты органов управления. «Административной юстицией мы называем, — писал М.Д. Загряцков, — особый порядок рассмотрения жалоб на незаконные административные акты, осуществляемый с участием жалобщика, как стороны, и имеющий своим последствием отмену или исправление этих актов... Всюду, где жалобщик является стороной, мы констатируем наличность административной юстиции... Вопрос о том, следует ли передать рассмотрение спорных судеб-но-административных дел специальным трибуналам или их нужно оставить в ведении общих судов, с нашей точки зрения, имеет второсте пенное значение... Существенно лишь, чтобы были обеспечены необходимые процессуальные гарантии»1.
Излагая различные мнения о сущности административной юстиции, высказанные в юридической литературе многих буржуазных государств конца XIX и первой четверти XX столетия, М.Д. Загряцков в определенной степени симпатизировал развивавшейся в дореволюционной России своеобразной, организационно-неустойчивой и юридически противоречивой административной юстиции.
В период с 1900 г. по 1916 г. в России были опубликованы книги и журнальные статьи, в которых исследовалась история развития организационных форм административной юстиции в России. Наиболее крупным исследованием тех лет была монография С.А. Корфа «Административная юстиция в России», в которой анализировалось зарождение элементов административной юстиции в России, их развитие, реорганизация и функционирование2. По его мнению, институт административной юстиции следует воспринимать в широком аспекте как гарант осуществления прав гражданина. Профессор С.А. Корф не признавал наличия этого института в государстве, осуществляющем рассмотрение административно-правовых жалоб в рамках судов общего права. С.А. Корф утверждал, что исторически административная юстиция развивалась на иерархии органов, создававшихся для контроля за выполнением законов многочисленным аппаратом государственного управления.
В результате длительной эволюции контрольных органов в одних государствах сформировалась система административных судов (в Германии, Австро-Венгрии), в других — функцию органов рассмотрения жалоб на нарушения субъективных прав возложили на обычные суды (Англия, Бельгия), в третьих — рассмотрение таких жалоб осуществлялось различными органами, входящими в систему государственного управления. Например, в России было множество органов, имевших право рассматривать жалобы на нарушения субъективных прав, в их числе Правительствующий Сенат — высший орган суда и надзора, представлявший собой реакционнейший механизм самодержавия и орган охраны эксплуататорской правовой системы. Имели административно-надзорные полномочия землеустроительные комиссии, фабричные инспекции и различные губернские присутствия1.
Под влиянием революционных событий 1905 г. было создано Особое совещание для пересмотра действующего учреждения Правительствующего Сената, которое должно было разработать систему административной юстиции России. Двенадцать лет, до 1917 г. Особое совещание обсуждало различные предложения о реформе и только перед Февральской революцией 1917 г. было принято решение о возложении на Правительствующий Сенат функций высшего административного суда, о введении в судебных округах должностей административных судей и о возложении на окружные суды обязанностей рассматривать определенные административные иски2. Временное правительство пыталось реализовать указанные предложения, издав 30 мая 1917 г. Положение об административной юстиции3.
Временное правительство и вся система государственного механизма, а также система права были разрушены Октябрьской революцией. Начался процесс создания нового, социалистического государства, нового социалистического права, социалистической законности и новых организационных форм контроля и надзора за законностью деятельности органов советского государственного управления в центре и на местах.
Защита Конституционным Судом Российской Федерации прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти
Ведущее место в системе юридических механизмов защиты прав и свобод человека в современном мире принадлежит институту конституционного контроля. Как особый государственно-правовой институт он возник в условиях буржуазного государства при наличии писаной Конституции. Первоначально он сложился в США вскоре после принятия там Конституции, когда Верховный Суд страны, основываясь на теории одного из отцов Конституции А.Гамильтона о функциях судебной власти, обосновал свое право осуществлять толкование Конституции и оценивать законодательный акт на предмет соответствия ей1. Следует сразу оговориться, что хотя отдельные черты конституционного контроля присутствуют в деятельности высших органов государственной власти (таких, как Президент, Правительство, Парламент), в данном параграфе речь идет о судебной форме конституционного контроля. Именно эта форма обнаруживает устойчивую тенденцию к расширению объема своей деятельности и является основной во многих государствах мира.
В странах Европы становление конституционного контроля прошло трудный и длинный путь. Так, идея создания «конституционного жюри» была выдвинута еще М.Робеспьером в период Великой Французской буржуазной революции. Однако она долгое время не была воплощена в законодательстве. Первая половина XX века характеризуется возникновением в Европе специальных судебных органов конституционного контроля. После второй мировой войны в западных государствах широкое распространение получила система конституционной юстиции — конституционные суды, конституционные трибуналы и конституционные советы создавались в целях гарантирования конституционности и законности со стороны законодательных и исполнительных властных структур. Органы конституционного правосудия внесли свой вклад в обеспечение гражданских прав и интересов, устранение злоупотреблений со стороны исполнительной власти. Становление новой государственности в современном мире в большинстве случаев сопряжено в созданием такого рода органов.
С учетом специфики различных стран, исторических традиций функции конституционного правосудия осуществляют различные органы.
В научной литературе существует несколько классификаций системы органов конституционного контроля. Причем долгое время они основывались на разделении мира на две общественно-политические системы — капиталистическую и социалистическую. В рамках капиталистического лагеря выделялись две основные системы органов конституционного контроля: американская и западноевропейская. Важнейшим признаком первой из них было то, что функция по осуществлению конституционного контроля возлагалась на обычные суды. Для западноевропейской, австрийской системы характерно то, что данные функции возлагались на специализированные органы конституционного контроля1. Различные классификации органов конституционного правосудия были представлены в работах Л.Сильвестчака2, А.Гвиджа3, М.До-магалы4, в работах советских исследователей И.П. Ильинского, Б.В. Щетинина1, Ю.П. Еременко2, М.Ф. Орзиха, М.Е. Черкеса, А.С. Васильєва3 и ряда других авторов.
Классификация, предложенная М.А. Нуделем, построена по институционному признаку4. Все страны, в которых функции конституционного контроля и надзора принадлежат внепарламентским органам, он разделяет на четыре группы.
К первой группе относятся страны, в которых конституционный контроль осуществляется всеми судами общей юрисдикции. Такую систему называют децентрализованной. Суть ее состоит в том, что вопрос о конституционности нормативного акта, на основании которого возникло конкретное дело, может быть рассмотрен любым судом, но окончательное решение выносит высшая судебная инстанция. Подобным образом осуществляется конституционный контроль в США, Японии, Дании, Норвегии, Аргентине, Бразилии и др.5
Во вторую группу включаются страны, где проверка конституционности законов осуществляется только Верховным Судом, который совмещает функции органа общей юстиции и органа конституционного контроля. Вопросы о конституционности законов разрешаются либо специальной Конституционной Палатой Верховного Суда, либо всем его составом. Такая система действует, например, в Австралии, Швейцарии, Индии, Ирландии и т.д.
Третью группу образуют страны, в которых созданы специализированные Конституционные Суды, отделенные от органов общей юстиции. Эта практика существует в Австрии, Германии, Италии, Испании, Турции, России и других странах.
Четвертая группа включает страны, в которых осуществление конституционного контроля возлагается на специальные органы внесудебного характера (Конституционный совет Франции, Наблюдательный Совет Ирана и др.).
В странах Восточной Европы получила распространение форма конституционного контроля, обозначенная в третьей группе классификации. Именно она нашла свое развитие в российском законодательстве.
Вместе с тем следует отметить, что в нашей стране попытки формирования института конституционного контроля были сделаны еще при создании Союза ССР, когда был учрежден Верховный Суд СССР. Он должен был по заданиям Президиума ЦИК СССР давать заключения о законности постановлений СНК СССР и ЦИК союзных республик. Это была первая в нашем государстве, по мнению профессора Б.М. Лазарева, попытка учреждения органа конституционного надзора1. Но в начале 30-х годов он прекратился. Такой надзор и складывающаяся административно-командная система были несовместимы.
В декабре 1988 г. в соответствии с Законом СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР»2 был образован Комитет Конституционного Надзора СССР. Это был несудебный орган, осуществляющий предварительный и последующий конституционный надзор за актами Съезда Народных Депутатов Верховного Совета СССР, Президента СССР, Кабинета Министров СССР. Однако данный орган не был наделен большими полномочиями. Его заключения не имели непосредственного действия, кроме случаев, когда они касались конституционных прав и свобод граждан. Акты Комитета лишь формально приостанавливали действие неконституционных актов, а по существу, игнорировались различными союзными структурами. Его заключения могли быть отклонены Съездом народных депутатов СССР. Кроме того, исключалась возможность обращения в Комитет граждан. Несмотря на отмеченные недостатки в правовом статусе этого органа, Комитет Конституционного Надзора СССР сыграл положительную переходную роль в деле развития института конституционного контроля.
Проблемы обеспечения законности и обоснованности принятия решений органами исполнительной власти, их должностными лицами по жалобам граждан
Все производство по рассмотрению жалоб граждан складывается из различных стадий. Вынесение решения является одной из важнейших и ответственнейших стадий данного вида производства. От содержания этого индивидуального акта управления зависит, будут ли требования гражданина удовлетворены полностью, частично или отклонены совсем. Принимая решение, орган, ведущий процесс, стремится к тому, чтобы в рамках действующих предписаний разрешить как общие (публичные, общественные интересы), так и интересы других сторон, участвующих в нем.
Однако принимаемое решение будет в сильной степени зависеть от того, каково содержание жалобы. В этой связи жалобы можно подразделить на следующие группы: 1) жалобы на нарушение субъективных прав, свобод и законных интересов граждан (например, на отказ в регистрации по месту жительства); 2) жалобы на отказ в реализации законов, пока не полностью обеспеченных государством экономически, вследствие чего они не всегда могут быть немедленно удовлетворены (например, жалобы, связанные с улучшением жилищных условий); 3) необоснованные жалобы, т.е. вызванные ошибочным представлением граждан о содержании своих субъективных прав.
Кроме того, процессу выработки основанного на законе решения должен способствовать установленный законодательством процесс принятия и рассмотрения обращений граждан.
Отсутствие четкой процессуальной регламентации инстанций и лиц, разрешающих жалобу, порядка проверки и оценки доказательств, реквизитов выносимого решения в конечном итоге крайне невыгодно не только жалобщику, но и государству. Неупорядоченность административного производства дорого обходится обществу: нарушаются права граждан, в разбирательство вовлекается большое число должностных лиц, рост обращений вызывает потребность в новых штатах, дополнительных расходах1. Таким образом, четкое правовое регулирование всех стадий производства по жалобам граждан имеет большое значение. От того, насколько четко такой порядок регламентирован в законодательстве и неотступно применяется на практике, зависит способность гражданина действенно реализовывать свое право на жалобу, добиваться защиты и восстановления нарушенных прав на основе справедливого решения по делу.
Право на подачу жалобы является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом личности. Для реализации этого права не нужно чьего-либо предварительного согласия и, тем более, издания актов управления. Каждый человек может подать жалобу по любому значимому для него поводу, в любое время. Конституционные нормы большинства стран о праве на подачу обращений, а также нормативные акты, регулирующие эту сферу общественных отношений, закрепляют право любого индивида защищать свои права посредством жалобы. Нормы законодательства все чаще используют для этого термин «каждый» и реже «все», индивидуализируя тем самым конституционные права и свободы, превращая их в неотъемлемые права каждой личности.
В соответствии со ст. 33 Конституции РФ право гражданина на подачу обращений закреплено только за гражданами России. Вместе с тем, на практике это не соответствует действительности. На территории страны проживает большое число иностранцев и лиц без гражданства как на постоянной основе, так и временно. Нормативные акты, регулирующие их правовое положение, гарантируют им предусмотренные законом права и свободы, в том числе право обжалования по вопросам, связанным с нарушением их субъективных прав и интересов.
Законодательство большинства стран аналогично подходит к решению этого вопроса. Польская правовая доктрина исходит из того, что не должно существовать никаких ограничений для лиц, желающих подать жалобу, за исключением одного, когда человек не в состоянии лично подать жалобу из-за своей психической неполноценности. Венгерский Закон «Об общих принципах административного процесса»1 придерживается этого же правила. Думается, что такой подход к этой проблеме является вполне оправданным.
Действующий в России Указ от 12 апреля 1968 г. распространяет свое действие на граждан своей страны и в этой части он не противоречит Конституции РФ 1993 г. Однако признать удачным формулировку конституционной нормы, а также данного Указа, на наш взгляд, не представляется правильным, отвечающим требованию времени. Анализ конституционных положений, сформулированных в статье 2 — «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства»; ст. 17 — «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией», ч. 2 ст. 19, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина, а также запрещение любых форм ограничения прав, позволяющих сделать вывод, что правом на подачу жалобы официально должны пользоваться не только граждане России, но и иностранцы и лица без гражданства. Такой подход расширительного толкования ст. 33 Конституции РФ, с учетом иных ее положений, на наш взгляд, соответствует международным стандартам. В этой связи при обновлении действующего законодательства в этой сфере соответствующую правовую норму о субъектах права на обращение необходимо конструировать, используя вышеизложенные позиции.
Проблемы приема жалоб имеют теоретическое и практическое значение. К первым, в частности, относятся степень правовой детализации порядка приема жалобы, насколько правовые нормы должны сочетаться с организационными правилами, не требующими правового закрепления и т.д.1 Практическое значение данной проблемы очевидно, так как именно эта стадия является первой ступенью, которая предшествует всему разбирательству по жалобе и принятию решения по ней.
Законодательство об обращениях граждан закрепляет обязанность соответствующих органов, предприятий, учреждений и т.д., должностных лиц принимать жалобы граждан. В рамки этой обязанности входит получение точных данных относительно фактических и юридических обстоятельств дела, а также регистрация самой жалобы.
Существуют две официально установленные формы подачи жалобы: устная и письменная.
Правильный подход к устной жалобе обеспечивает максимальную быстроту и законность ее разрешения. По несложному вопросу гражданину гораздо проще обратиться именно с устной жалобой, а должностному лицу порой целесообразно сразу же постараться дать на нее ответ. Таким образом, применение устных жалоб способствует сокращению сроков их рассмотрения, устраняет переписку и помогает более оперативно разрешить возникший вопрос. Конечно, не всегда и не по всем вопросам целесообразно устное обращение. В этих случаях граждане могут подать письменную жалобу. Такие жалобы обычно пересылаются по почте, телеграфу, вручаются через бюро жалоб или лично, через секретариат и т.п.
