Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Основы правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
1. Развитие правовых основ местного самоуправления Российской Федерации . 11-32
2. Консппуционно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления 32-63
ГЛАВА II. Особенности организационцого взаимодействия органов государственной и муниципальной власти
1. Концептуальные основания современной практики взаимодействия органов публичной власти ь 64-93
2. Организационные принципы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти .93-110
ГЛАВА III. Совершенствование пракгаки взаимодействия органов государственной и муниципальной власти в области охраны общественного порядка
1. Укрепление взаимодействия органов государственной и муниципальной власти в области охраны общественного порядка 111-140
2. Перспективы развития муниципальной милиции 140-164
Заключение .165-169
Список использованной литературы * 170-185
- Развитие правовых основ местного самоуправления Российской Федерации
- Концептуальные основания современной практики взаимодействия органов публичной власти ь
- Организационные принципы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти
- Укрепление взаимодействия органов государственной и муниципальной власти в области охраны общественного порядка
Введение к работе
Актуальность темы. Современный этап развитая российской государственности характеризуется фундаментальными социально-экономическими и политико-правовыми реформами. Подвергаются реформированию органы государственной и муниципальной власти. Набирают темпы процесс децентрализации этих органов, который связан с разделением предметов ведения и определение их компетенции. Начало процесса было заложено в Конституции Российской Федерации 1993 г., далее поэтапно вопросы децентрализации власти в стране нашли свое отражение в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Указе Президента Российской Федерации «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации».1
К середине 90-х гг. в России сформировалось три уровня публичной власти и управления: федеральный, региональный (субъектов Российской Федерации) и муниципальный, на каждый из которых в той или иной мере возложена задача обеспечения правопорядка в стране. Эта задача неотделима от становления российской государственности, проводимой в стране децентрализации государственной власти. Сегодня многие вопросы государственного управления передаются на региональный и муниципальный уровень. К одним из наиболее важных относится охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. Сама ситуация в стране требует более тесного организационного, правового и практического взаимодействия органов государственной и муниципальной власти в этой сфере, так как законодательно правоохранительная деятельность осуществляется органами внутренних дел и муниципальными органами. В условиях, когда становление и развитие местного самоуправления сдерживается социальной, экономиче-
! Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №35. Ст.3506; Собрание законодательства Российской Федерации. 19%. Х«803. Ст.2756.
ской, хозяйственной нестабильностью в различных регионах Российской Федерации, без регулирующего воздействия государства не обойтись.
От органов государственной власти требуется изыскание новых подходов и способов координации работы с органами муниципальной власти, общественными объединениями, населением муниципальных образований. Актуальность слаженности и должной организации такого взаимодействия определяется и фактором резкого ухудшения криминогенной обстановки в стране в последние годы. В подобной обстановке взаимодействие государственных и муниципальных органов в области охраны общественного порядка должно осуществляться правовыми организационными, экономическими, финансовыми средствами. Поэтому становятся весьма аюуальными и практически значимыми исследования взаимоотношений органов государственной и муниципальной власти.
Степень научной разработанности темы исследования. Теоретическими источниками муниципального права, государственного и муниципального управления являются труды русских ученых досоветской России В.ПБезобразова, А.И.Васильчикова, Л.А.Велихова, Б.В.Веселовского, В.НХессена, А.ДХрадовского, Н.М.Коркунова, Н.Н.Лазаревского, В.Н.Лешкова, В.Ф.Матвеева, М.И.Свешникова, Б.Н.Чичерина и др. Ценность их трудов состоит в глубине научных исследований проблем государственного управления, земского и городского самоуправления, а также в том, что сложные теоретические вопросы изучались ими применительно к конкретной исторической ситуации, сложившейся в российском государстве. Многое из того, о чем они писали, сохраняет актуальность и в наши дни. Вопросы, связанные с правовым регулированием полномочий государственных и муниципальных органов власти, рассматривались в трудах российских ученых , В.П.Сальникова, О.Е.Кутафина, Л.А.Николаевой, В.П.Очередъко, В.Д.Сорокина, В.И. Тарханова, В.КФадеева. Отдельным сферам и аспектам в организации и деятельности органов муниципального управления посвя-
щены работы Г.К.Артамоновой, В.В.Бородина, В.ИВасильева, Ю.А. Гревцо-ва, СА-Дзейтова, В.В.Лысенко, И.Ф.Покровского, Е.ДЛроценко, О.Г.Румянцева, А.АСмолякова, Х.Х.Лойта, ВЛФедорова. Проблемам государственного и муниципального управления посвящены работы многих зарубежных ученых, среди которых Д.Борман, Р.Бойтон, Л.Ваара, Т.Гэблер, Ж.Ведель, Р.Драго, Р.Зуммер, Д.Осборн, КЛюлер, Б.Смит, Ф.Шарф, Л.Штейн, И.Шумпер, Э.Харлоф и др.
При этом вопросы правового и организационного взаимодействия органов государственной и муниципальной власти, анализируемые в диссертации, еще не получили должного научного обоснования и рассматривались в связи с исследованием других смежных проблем в работах по конституционному, муниципальному и административному праву.
Поэтому исследование, направленное на обобщение и систематизацию состояния современного российского законодательства по вопросам организации и взаимодействия государственных и муниципальных органов власти, в том числе и в области охраны общественного порядка, будет иметь несомненный научный и практический интерес.
Объектом диссертационного исследования является система правоотношений, складывающихся в процессе формирования и взаимодействия органов государственной и муниципальной власти в условиях функционирования дуалистической модели публичной власти Российской Федерации.
Предмет исследования составляет конституционно-правовой механизм взаимодействия органов государственной и муниципальной власти в Российской Федерации, практика законодательного регулирования полномочий государственных и муниципальных органов в области охраны общественного порядка.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы с позиций конституционного, муниципального, административного права исследовать состояние конституционно-правовой регламентации, организации и функцио-
6 нирования органов государственной и муниципальной власти, в том числе и в правоохранительной деятельности, проанализировать основные направления и формы взаимоотношений государственных и муниципальных органов в области охраны общественного порядка.
Предмет и цель исследования определили круг взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание данной работы.
Основные задачи диссертации:
раскрыть конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти;
рассмотреть органы государственной и муниципальной власти в качестве субъектов правоохранительных отношений;
показать компетенцию органов государственной и муниципальной власти в области охраны общественного порядка;
охарактеризовать особенности организационного взаимодействия органов государственной и муниципальной власти;
сформулировать предложения по совершенствованию практики взаимодействия органов государственной и муниципальной власти в области охраны общественного порядка.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют работы современных ученых по проблемам теории права и государственного строительства, государственного и муниципального управления, материалы научных и практических конференций по различным аспектам организации государственной и муниципальной власти в Российской Федерации и в зарубежных странах. Для достижения поставленных задач применялись современные способы познания правовых, экономических и социальных отношений в процессе демократического обустройства современной России. В качестве методов исследования использовались общенаучные и специально-правовые, в том числе системный, исторический, сравнительно-правовой, нормативно-логический, структурно-функщюнальный, аналитического тол-
кования взаимодействия правовых норм. В силу специфики темы диссертационного исследования потребовалось обращение к теории и истории государства и права, истории государственного и муниципального управления, конституционному, муниципальному, гражданскому и другим отраслям права.
Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, международные акты, федеральное законодательство, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и другие правовые акты.
Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, территориальных органов внутренних дел субъектов РФ, местных администраций отдельных муниципальных образований Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Существенным образом пополнили информационную базу материалы по проблемам взаимодействия муниципальных органов с правоохранительными органами, предоставленные Штабом милиции общественной безопасности ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно проанализировать практику правоприменения конституционно-правовых норм органами публичной власти в вопросах правового и организационного регулирования взаимодействия органов государственной и муниципальной власти. Настоящая работа является одним из первых исследований, посвященных анализу теоретических, правовых и практических вопросов взаимодействия органов государственной и муниципальной власти в контексте проводимой конституционной реформы системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации.
Наряду с теоретическими подробно рассматриваются практические аспекты взаимодействия органов государственной и муниципальной власти, в том числе и в области охраны общественного порядка. Особое внимание в диссертации уделяется анализу правового регулирования организации, функционирования органов государственной и муниципальной власти в правоохранительной деятельности, формулируются выводы, рекомендации и предложения по совершенствованию конституционно-правового механизма их взаимодействия.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенный элемент новизны положения:
Органы государственной и муниципальной власти являются самостоятельными и равноправными субъектами правоохранительной деятельности.
Правоохранительная деятельность осуществляется при эффективной государственной поддержке муниципальных органов путем совершенствования механизмов наделения властными полномочиями и делегирование муниципальным органам власти отдельных гсюударственных полномочий в области охраны общественного порядка.
В условиях федеративного государства и децентрализации государственной власти общественно значимые дела, включая обеспечение правопорядка, передаются на территориальный и муниципальный уровень управления обществом.
Реализация полномочий в области охраны общественного порядка осуществляется на основе правового регулирования организации совместной деятельности государственных и муниципальных органов власти.
Практическая значимость диссертационного исследования. Предпринятый в ходе исследования системный анализ состояния организации и деятельности органов местного самоуправления позволил выделить не только позитивные, но и негативные стороны в развитии муниципально-
правовых отношений в Российской Федерации. Следствием этого становится возможным использовать разработанные в ходе исследования теоретические положения для дальнейшего совершенствования правового регулирования отношений, возникающих в сфере местного самоуправления.
Выводы и положения диссертации, вводимые в научный оборот источники, позволяют более целостно и глубже осмыслить серьезную и актуальную проблему организации и взаимодействия органов местного самоуправления в Российской Федерации, проследить процессы и определить основные направления развития и последующего становления самоуправления. Результаты диссертационного исследования позволяют обосновать новое, демократическое содержание и констатуїщонно-правовьіе принципы организации и взаимодействия органов государственной и муниципальной власти в контексте развития федеративных отношений, а также общих тенденций и проблем государственного строительства современной России и могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем конституционного, административного, муниципального права России, в преподавании этих дисциплин в юридических ВУЗах и при повышении квалификации, разработке научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, практических работников органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования* Диссертация подготовлена на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России, где были проведены ее рецензирование и обсуждение.
Основные положения диссертации нашли отражение:
в научных публикациях автора;
в выступлениях на научно-практических конференциях (Парламентаризм в России: прошлое, настоящее, будущее. СПб., 2001; Развитие права в России в начале третьего тысячелетия. СПб., 2000);
3) использовались в учебном процессе в Санкт-Петербургском университете МВД России.
Структура диссертации определяется целью и задачами диссертационного исследования и состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников и литературы.
Развитие правовых основ местного самоуправления Российской Федерации
Одним из правовых явлений, характеризующих подлинно демократическое государство, является реально действующий институт местного самоуправления.1 В Российской Федерации основные положения и принципы деятельности местного самоуправления в теоретическом и в прикладном аспектах как одного из элементов системы публичной власти стали развиваться сравнительно недавно. Однако за этот небольшой временной промежуток накоплен определенный практический опыт в области становления и функционирования муниципализма в России. Можно утверждать, что местное самоуправление свидетельствует об уровне демократии как в каждом субъекте Российской Федерации, так и в стране в целом. Без местного самоуправления Россия не станет ни демократическим, ни федеративным, ни правовым гсюударством - основной лейтмотив Всероссийского совещания по вопросам местного самоуправления2.
Одним из важнейших условий законной и эффективной деятельности местных сообществ является наличие адекватной правовой базы. В развитии правовой базы местного самоуправления в современной России условно можно выделить три основных периода. Первый период (1990 - 1993 гг.) - формирование организационных основ местного самоуправления в Российской Федерации. В эти последние годы существования СССР были приняты первые законы о местном самоуправлении: 9 апреля 1990 года - Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»3, а 6 июля 1991 года -Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».4
Союзный закон определил местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, призванного обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды. Данный законодательный акт устанавливал систему местного самоуправления, которая в качестве основного, главенствующего звена включала месткые Советы народных депутатов, а также предусматривала использование некоторых форм прямой демократии - проведение местных референдумов, собраний, сходов граждан и т.д. Вместе с тем местные Советы оставались низовым структурным звеном в централизованной системе Советов народных депутатов, что предполагало двойное подчинение местных органов управления, право вышестояпщх Советов отмешпъ гфотиворечащие законодательству решения местных Советов и т.д. В соответствии с законом местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц. В качестве его экономической основы союзный закон закрепил коммунальную собственность.
Принятый в соответствии с союзным законодательством российский закон закрепил местное самоуправление как систему организации и деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей. В отличие от союзного, российский закон ввел в понятие местного самоуправления такой важный признак как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения. Данный закон ввел понятие муниципальная собственность, в качестве территориальной основы как и в союзном законодательстве использован административно-т ориториальный принцип, т.е. местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельских населенных пунктов.
В рамках рассматриваемого Закона были определены и разграничены полномочия исполнительного органа (адмшшстрации) и представительного -Совета. Внеся изменения в Конституцию, согласно которым местные Советы, входящие в систему местного самоуправления, выводились из общей системы представительных органов государственной власти, Съезд народных депутатов сохранил формулу о конституционном праве Верховного Совета России руководить Советами. Таким образом, конституционное закрепление статуса местного самоуправления оказалось весьма противоречивым. В целом, как отмечает А.С.Станкевич, при всем своем несовершенстве данные законодательные акты сыграли немалую роль если не в реальной перестройке, то по крайней мере, в осмыслении возможных путей преобразовании структур местной власти - они как бы открыли путь децентрализации местных органов на демократической основе5.
В последующем в развитие положений указанных актов были приняты законы «О выборах главы администрации» от 24 октября 1991 года6 и «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 года. Однако эти законы не оказали какого-либо серьезного влияния на становление местного самоуправления, поскольку в силу различного рода обстоятельств их положения оказались не выполненными. Выборы глав местных администраций проведены не были, а органам местного самоуправления так и не были предоставлены все предусмотренные законом фішансово-зкономические права.
Второй период (осень 1993-1995гт.) - этап реформирования общей системы власти в Российской Федерации включая и местное самоуправление. Данный этап сложился на основе указов Президента Российской Федерации, которые были направлены на реализацию положений рассмотренного выше Закона «О местном самоуправлении в РСФСР» и принятой 12 декабря 1993 г. новой Федеральной Конституции. Первоначально правовой основой реформирования местного самоуправления послужил Указ Президента от 21 сентября 1993 года «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации».9 Последующими Указами «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 года и «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 года деятельность местных Советов была прекращена, их подаюмочия были возложены на соответствующую местную администрацию.10
Концептуальные основания современной практики взаимодействия органов публичной власти ь
Вопрос об организации взаимоотношений государственной и муниципальной власти имеет весьма важное научное и практическое значение. Органы государственного и мушщипального управления являются основными субъектами, т.е. участниками публичного права. Общественно-правовой характер органов государственного и муниципального управления проявляется в том, что они обладают властными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям и организациям и входят в системы публичной власти. В зависимости от наличия и функционирования системы местного самоуправления, а также от организационного отделения или вхождения муниципального управления в систему государственного управления в современной науке выделяют несколько систем публичной власти:
В современной России на сегодняшний день складывается дуалистическая система публичной власти. Это означает, что органы муниципального управления не входят в систему органов государственной власти и отделены от нее только организационно, т.е. «агенты» государственной власти могут действовать рядом с местным самоуправлением, но не внутри него. Органы муниципального управления не могут назначаться или утверждаться сверху, их решения не должны согласовываться ни с каким государственным институтом а также недопустимы прямые указания органам муниципальной власти со стороны органов государственного управления. Все это не означает функциональной отделенноста органов муниципальной власти от государственной власти. Они действуют в рамках единой государственной политики, участвуют в осуществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства, обязаны соблюдать права и свободы граждан, не могут уклониться от участия в делах государства.103
Это и понятно, если наиболее кратко определить смысл муниципального управления, то он заключается в особом способе децентрализации государственного управления. Особенности данного способа состоят в том, что часть государственных дел передается местному населению на самостоятельное решение и отсюда возникает статус муниципальных органов как органов власти. Эта власть отличается от государственной власти, поскольку она осуществляется органами, не входящими в систему органов государственной власти, но это именно публичная власть, решениям которой подчиняется как все население муниципального образования, так и все организации, находящиеся на данной территории (государственные, общественные, частные). Это позволяет рассматривать полномочия органов муниципального управления, закрепленных нормативно в Конституции Российской Федерации и Федеральном законодательстве как государственные. Не могут быть иными, кроме как публично-правовыми, полномочия органов муниципального управления: издавать правовые акты, осуществлять регистрацию предприятий, предоставлять им налоговые и иные льготы и преимущества, применять меры административной ответственности, устанавливать местные налоги и сборы, принимать решения по вопросам местной жизни, обязательные для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от щь организационно-правовых форм.
Все это относится к непременным атрибутам государственности. И вопрос - является ли тот или иной орган государственным или негосударственным - определяется не формальным декларированием этого, а сущностью его полномочий. Значительный же объем полномочий органов муниципального управления имеет государственно-правовой характер. В принципе такое положение не противоречит законодательству, согласно которому в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы муниципальной власти. Однако делегированное правомочие издавать правовые акты касается не отдельных вопросов, а всех, отнесенных к ведению органов муниципального управления.
Что касается наделения органов муниципальной власти отдельными государственными полномочиями, то сделать это могут только представительные органы государственной власти и только одним актом -законом. Такие нормативные акты принимаются субъектами Российской Федерации и в них, как правило: устанавливаются предметы совместного ведения органов государственной и муниципальной власти; разграничиваются данные предметы ведения; определяется порядок осуществления переданных отдельных государственных полномочий. Понятие «наделение» означает временное или постоянное делегирование полномочий, но неполная передача их органам муниципальной власти. Таким образом, передаются не функции государства, а только отдельные полномочия по их исполнению. Причем государственными полномочиями наделяются именно конкретные органы муниципального управления, а не вся система в целом. Наделение полномочиями влечет за собой ряд последствий: обязательна передача муниципальным органам необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов; государство приобретает право контроля за реализацией переданных полномочий; государство приобретает право санкционирования определенных действий органов муниципальной власти; государство приобретает право давать указания, приостанавливать и отменять решения муниципальных органов по данным полномочиям. Все это определяет основные принвднш, на которых основаны организационные взаимодействия государственных и мунюдипальных органов власти. К ним относятся: автономность, т.е. самостоятельность муниципальной власти по принятию решений вопросов местного значения; власть общей компетенции; принцип субсидиарное!!!. Принцип автономности (самостоятельности) находит свое выражение в законодательном закреплении данного положения в рамках конституционной системы. Муниципальные власти имеют четко определенный статус, гарантированный национальными конституциями, а также субнациональным или субрегиональным законодательством. Наличие органов муниципальной власти, обладающих определенной степенью автономии от центра, способствует некоторой фрагментации государственной власти, является осуществлением на практике принципа разделения властей, отражением существования в обществе плюрализма. Вместе с тем, самостоятельность муниципальной власти носит условный, относительный характер.
Организационные принципы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти
Анализ систем и процессов управления, происходящих в современном социальном пространстве, требует четкого выделения каждого из них. Поэтому, определение понятий становится той базой, на которой могут строиться в дальнейшем анализ, прогнозирование, планирование, организация, принятие решений и контроль в рамках систем публичной власти и управления и их процессов.
Например, рассматривая такие категории как «муниципальное управление», «муниципальная власть», следует разграничить данные дефиниции на такие составляющие как «местное самоуправление», «управление муниципальным сообществом», «муниципальный менеджмент».
Понятие «местное самоуправление» прочно вошло в повсеместный обиход в модернистский период социального развития, и согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении, трактуется как «право н реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».1
Под правом органов местного самоуправления «регламентировать» понимается наличие у органов местного самоуправления так называемой «власти общей компетенции», т.е. права «предпринимать любые действия в интересах своих общин, за исключением тех, которые запрещены национальным законодательством». Данные действия основываются на муниципальном нормативном пространстве, которое создается и формируется муниципальной представительной властью, что гарантирует определенную степень автономии муниципальным образованиям и местным сообществам.
Кроме власти общей компетенции базовыми для муниципального управления являются следующие принципы:
право на местное самоуправление, которое должно закрепляться в конституционном и нормативном национальном пространстве;
принцип субсидиарности, предусматривающий распределение компетенции между уровнями управления снизу вверх с передачей на следующий уровень управления лишь тех функций, которые не могут быть выполнены на более низком уровне;
принцип обязательного наличия в системах муниципального управления выборных представительных органов, формирующих политические и нормативные муниципальные пространства в интересах муниципальных сообществ.124
Поэтому понятие «местное самоуправление» должно включать всю систему местного самоуправления в рамках конкретного национального государства. Термин «управление муниципальным сообществом» отражает конкретные процессы, протекающие в муниципальном образовании по управлению как объектами муниципальной собственности, так и муниципальным сообществом в целом.
Дефиниция «муниципальный менеджмент» означает сочетание как традиционных, административных элементов управления, так и способов, механизмов, методов рыночного управления и частнопредпринимательской практики с преобладанием последних.
Часто содержание того или иного понятия достаточно четко прослеживается по этимологии самого слова, которое его обозначает. Лингвистический анализ второй части данного понятия мы произведем, противопоставив его другому понятию, связанному с процессом управления, т.е. администрированием. В управленческой и юридической литературе иногда понятия «менеджмент» и «управление» противопоставляются. С нашей точки зрения, это в корне неверно, кроме того, такое противопоставление затрудняет понимание данных терминов. Попробуем провести сравнительный анализ данных терминов.
В английской научной литературе можно обнаружить различные трактовки понятия «administration». Например, в соответствии с одной из них, администрирование представляет собой действие по управлению, которое включает управление делами кого-либо или руководство и управление исполнением, реализацией или ведением дел. Сходное определение дается словарем Вебстера в отношении понятия «management» - это деятельность по управлению или искусство управления, ведения дел и надзора в основном в сфере бизнеса, особо тесно связанную с исполнительскими функциями по планированию, организации, координации, руководству, контролю и надзору за любым промышленным или бизнес-проектом или деятельностью при наличии полной ответственнскгги за достигнутые результаты. В данном определении важно наличие в нем ответственности менеджера за конкретные результаты его деятельности.126
Уточнить значение обоих терминов может и их происхождение от латинских корней: «minor - mmistrate» (администрирование - означало первоначально «служить», а позднее «править») и «manus» (менеджмент -означало «уметь обращаться, владеть техникой определенной работы, определенным инструментом, т.е. первоначально было связано с работой ручной, физической). Отличие в значении, достаточно отчетливое, заключается в высокий степени формализации процесса администрирования, по сравнению с процессом управления в рамках менеджмента, который носит гораздо более практический и ориентированный на конкретный результат характер.
Все приведенные определения подчеркивают базовые отличия между администрированием и менеджментом, которые заключены в характере самих процессов и рамочных (общих) условиях их течения; администрирование включает преимущественно следование инструкциям и выполнение указаний, в то время как менеджмент, в качестве составных элементов содержит, во-первых, достижение определенных результатов, а, во-вторых - личную ответственность менеджера за получение этих результатов.
Не менее значимо и различие сфер применения обоих процессов управления: в публичном управлении традиционно преобладает администрирование, в то время как в сфере бизнеса, частном секторе, в настоящее время господствуют методы и механизмы менеджмента.
Укрепление взаимодействия органов государственной и муниципальной власти в области охраны общественного порядка
Приступая к рассмотрению проблем, возникающих при взаимодействии органов государственной и муниципальной власти, необходимо подчеркнуть, что как таковое, взаимодействие различных органов, организаций и отдельных граждан, является своеобразной закономерностью формирования и функционирования государства. Чем последовательней и целенаправленней разработана и реализована в отдельном государстве модель взаимодействия его структур, тем эффективнее оно осуществляет свои задачи. Поэтому вопросы взаимоотношений и взаимодействия государственных и муниципальных органов власти - одни из наиболее сложных и важных в муниципальном праве. От их правильного решения во многом зависит не только судьба местного самоуправления в России, но и эффективность самого российского конституционного строя.
Непосредственное взаимодействие государственных и муниципальных органов власти может быть реализовано посредством принятия общецелевой программы поддержки развития муниципальных образований, путем законодательного регулирования порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную, отношений между федеральными и местными бюджетами, федеральных гарантий финансовой самостоятельности и решение иных общеорганизационных вопросов. Наряду с этим возможно взаимодействие отдельных отраслевых государственных органов и организаций с муниципальными органами власти и при решении иных вопросов местного значения. На федеральном уровне конкретные министерства и ведомства могут принимать государственные программы, в которых соисполнителями выступают органы муниципальной власти. На уровне субъектов Российской Федерации государственные органы совместно с муниципальными органами разрабатывают как перспективные, так и краткосрочные целевые программы развития муниципальных образовании, при выполнении которых в обязательном порядке осуществляется двустороннее сотрудничество государственных и муниципальных органов.
Вопрос о том, что необходимо для укрепления и развития взаимодействия государственных и муниципальных органов, остается весьма актуальным. В таком мегаполисе, каковым является Санкт-Петербург, управление при решении вопросов, касающихся ежедневных проблем взаимодействия жителей и городского управления должно быть децентрализовано.
Остается единственный разумный уровень решения указанных задач: районный. Существуют и сложившиеся традиции - горожане давно привыкли к существованию районной власти, как бы она ни называлась: многие до сих пор называют нынешние территориальные управления городской администрации «райисполкомами»...
Реальным выходом из сложившейся тупиковой ситуации является постепенный переход к районному самоуправлению.
На переходном этапе к районному самоуправлению муниципалитетам возможно объединить свой потенциал путем создания районных ассоциаций и союзов муниципальных образований.149 Единственным и главным недостатком таких объединений является рекомендательный характер принимаемых ими решений ввиду невозможности передачи ассоциациям и союзам муниципальных образований полномочий органов местного самоуправления.
Практика показывает, что муниципальные образования Санкт-Петербурга испытывают потребность в объединении своих усилий. Это позволяет более эффективно осуществлять свои права, реализовывать и отстаивать интересы, координировать действия по решению общих задач. Поэтому мы придерживаемся мнения, что наряду с таким основополагающим принципом местного самоуправления, как самостоятельность, которая, безусловно, может осуществляться только в рамках действующего законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Очень важно законодательно установить что органы муниципальной власти решают все вопросы местного значения не только исходя из интересов собственно населения, но и руководствуясь общегосударственными интересами и общегосударственной политикой.] 50 Такая норма-принцип должна пронизывать всю систему законодательства о местном самоуправлении. Нельзя допускать какого-либо противопоставления местных и государственных интересов. Все, что выгодно для каждого местного сообщества, должно быть выгодно и для правового социального государства, й, наоборот, все, что выгодно для государства, должно быть выгодно для муниципального образования и проживающих на его территории жителей. Нацеленность местного самоуправления лишь на обеспечение интересов местных сообществ в отрыве от региональных и федеральных интересов может привести к развитию центробежных процессов в стране, развалу единого экономического, социального и природно-ресурсного пространства.151
Следует учитывать, «что изменение общественной обстановки, глубинные процессы, происходящие в стране, а также те социально-политические факторы, которые вызывают к жизни новые виды преступлений и смещают акцент остроты уже существующих, - все эти феномы приобретают все большую и большую важность для прогнозирования развития криминогенной обстановки».152
