Содержание к диссертации
Введение
Г лава 1. Роль избирательного законодательства в обеспечении легальности и легитимности выборных органов государственной власти 14
1.1. Соотношение народного, национального и государственного суверенитетов в демократическом правовом государстве 14
1.2 Сущностное значение понятий «легальность» и «легитимность» для избирательного законодательства Российской Федерации 29
1.3 Становление и развитие федерального избирательного законодательства 50
1.4 Тенденции изменения избирательного законодательства и их влияние на легальность и легитимность выборных органов государственной власти 67
Глава 2. Пути совершенствования избирательного законодательства Российской Федерации с целью повышения легальности и легитимности выборных органов государственной власти 80
2.1 Система избирательных комиссий в Российской Федерации и порядок их формирования 80
2.2 Конституционно-правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации: законодательство, практика, проблемы 92
2.3 Правовой статус политических партий и их взаимодействие с избирательными комиссиями как фактор легальности власти 111
2.4 Возможные способы обеспечения легальности и легитимности выборных органов государственной власти 135
Заключение 162
Список использованной литературы 169
Приложение
- Сущностное значение понятий «легальность» и «легитимность» для избирательного законодательства Российской Федерации
- Тенденции изменения избирательного законодательства и их влияние на легальность и легитимность выборных органов государственной власти
- Конституционно-правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации: законодательство, практика, проблемы
- Возможные способы обеспечения легальности и легитимности выборных органов государственной власти
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В демократическом обществе посредством выборов формируются и легитимируются органы публичной власти. Действующая Конституция установила, что носителем суверенитета и единственным источником власти
в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Референдум и свободные выборы являются высшим непосредственным выражением народной власти (п. 1, 3 ст. 3).
Суверенитет народа представляет собой конституционный принцип организации и функционирования власти в российском правовом государстве, а основой источника власти является воля народа, которая придает избранным органам государственной власти народные одобрение и признание. Поэтому демократическое общественное устройство предполагает вполне определенную связь между государственным суверенитетом и суверенитетом народа. Обязательные периодические и свободные выборы позволяют народу сохранить свои суверенитет
и верховенство, а также контролировать деятельность всей системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Принцип свободных выборов является ключевым в правовых демократических государствах. В политической системе этих стран особую роль играют избирательные органы. В Российской Федерации ими являются избирательные комиссии. Система избирательных комиссий призвана обеспечивать легитимный и публичный характер выборов, осуществлять защиту и реализацию избирательных прав и свобод граждан, кандидатов, политических партий, воплощать в правоприменительной практике конституционные принципы организации избирательного процесса. На сегодняшний день избирательное законодательство имеет ряд положений, которые затрудняют реализацию возложенных на избирательные органы полномочий.
Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный избирательный закон) не содержит системы сформулированных принципов формирования
и функционирования избирательных комиссий: большая их часть изложена нечетко или вовсе отсутствует. В то же время сложившийся порядок формирования системы избирательных комиссий не позволяет охарактеризовать данные органы как беспристрастные и независимые. Поэтому актуальность темы исследования определяется значительным влиянием избирательного законодательства на правовую легитимацию выборных органов государственной власти.
Своевременной на сегодняшний день остается проблема перманентного изменения избирательного законодательства. Коррекция федерального избирательного законодательства осуществляется перед каждым избирательным циклом, что, в сущности, предопределяет необходимость постоянного анализа введенных изменений и их влияния на легальность и легитимность выборных органов государственной власти.
Отмеченное диктует настоятельную необходимость углубленного исследования проблемы.
Целью диссертационного исследования является выявление влияния избирательного законодательства Российской Федерации на публичную власть, а также характера и направления его действия на обеспечение таких важных качеств выборных органов государственной власти, как легитимность и легальность.
Объектом исследования стали общественные отношения, оказывающие влияние на легальность и легитимность выборных органов государственной власти и их нормативно-правовое регулирование.
Предметом исследования выступает совокупность конституционных норм и норм избирательного права, регулирующая институты демократии, реализацию суверенитета народа, решения Конституционного Суда РФ и научные источники по проблематике исследования.
Задачи исследования:
1) провести анализ развития федерального избирательного законодательства в постсоветский период с позиции реализации конституционных принципов;
2) рассмотреть взаимосвязь действующей Конституции, суверенитета народа, легальности и легитимности выборных органов государственной власти;
3) проанализировать влияние порядка формирования избирательных комиссий РФ на легальность и легитимность выборных органов государственной власти;
4) выявить тенденции изменения избирательного законодательства и их влияние на легальность и легитимность выборных органов государственной власти;
5) определить влияние правового статуса политических партий на легализацию и демократическую легитимацию представительной власти;
6) сформулировать рекомендации по совершенствованию избирательного законодательства, обеспечивающие легитимность выборных органов государственной власти.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы осуществления народовластия в правовом демократическом государстве уже давно исследуются как отечественными, так и зарубежными учеными. В течение продолжительного времени изучаются
и различные аспекты (правовой, политологический) реализации народовластия и народного суверенитета, среди которых уровень легальности и легитимности органов государственной власти; исследуется правовой статус избирательных комиссий и их роль в процедуре демократической легитимации.
Изыскание по данным аспектам можно найти в работах дореволюционных отечественных правоведов: В. В. Водовозова, Н. Н. Ворошилова, Н. М. Коркунова, Е. Н. Трубецкого, Б. Н. Чичерина и др.
В советской и постсоветской юридической литературе вышеперечи-
сленные проблемы нашли отражение в трудах следующих отечественных ученых: С. А. Авакьяна, Ю. Е. Аврутина, А. С. Автономова,
И. С. Алехиной, И. Н. Барцица, С. А. Белова, Н. С. Бондаря, А. Ю. Бузина,
С. В. Васильевой, В. А. Виноградова, Ю. А. Веденеева, А. А. Вешнякова, К. К. Гасанова, С. А. Глотова, Л. А. Григоряна, А. В. Зиновьева, А. В. Иванченко, Л. М. Карапетяна, С. Д. Князева, И. Ю. Козлихина, М. И. Козлова, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, Е. И. Колюшина,
Г. Н. Комковой, М. И. Кукушкина, О. Е. Кутафина, В. В. Лапаевой,
И. Д. Левина, В. О. Лучина, В. И. Лысенко, А. Е. Любарева, Л. С. Мамута, О. О. Миронова, В. С. Нерсесянца, Ж. И. Овсепян, И. А. Побережной, А. Е. Постникова, В. В. Пылина, В. П. Сальникова, Ю. И. Скуратова, Б. А. Страшуна, Ю. Г. Судницына, И. А. Умновой, В. И. Фадеева, М. П. Фомиченко, Т. Я. Хабриевой, Б. С. Эбзеева, Л. С. Явича и др.
Политологические аспекты легитимации органов государственной власти, анализ политической легитимности власти отражены в работах таких политологов, как В. Я. Гельман, А.-Н. З. Дибиров,
С. А. Елисеев, З. М. Зотова, А. В. Кынев, Б. И. Макаренко, А. М. Салмин и др. Среди зарубежных исследователей вопросы легитимации, влияния на представительность избирательных систем, а также роль политических партий в этом механизме детально исследованы в трудах Р. Даля, Г. О’Доннела, М. Дюверже, Д. Истона, Н. Лумана, Ю. Хабермаса, О. Хеффе, С. Холмса, Д. Ламберта, Э. Лейкмана, С. М. Липсета, М. И. Фрага и др. Стоит отметить, что порядок и принципы формирования системы избирательных комиссий не рассматривались в качестве критериев правовой легитимности выборных органов государственной власти, поэтому детально не анализировались.
Методологическую основу исследования составляют диалектический метод познания, общенаучные (абстрагирования, анализа
и синтеза, логический, социологический, статистический, системно-структурный), а также другие частнонаучные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой. В диссертации также используются методы политологической науки.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды ученых в области теории государства и права, конституционного, избирательного права и процесса: С. А. Авакьяна, Ю. Е. Ав-
рутина, А. С. Автономова, М. В. Баглая, А. А. Белкина, Ю. А. Веденеева, А. Б. Венгерова, А. А. Вешнякова, Ю. А. Дмитриева, А. В. Зиновьева, А. В. Иванченко, С. Д. Князева, Е. И. Колюшина, А. Н. Кокотова, В. О. Лучина, В. И. Лысенко, М. Н. Марченко, В. С. Нерсесянца, В. В. Пылина, Л. С. Явича, а также научные труды поли-
тологов и философов.
Нормативную основу исследования составляют Конституция, международные правовые акты, федеральное законодательство, указы Президента РФ, регламенты палат Федерального Собрания РФ, нормативные правовые акты субъектов РФ; акты ЦИК России. В диссертации используются решения Конституционного Суда РФ, акты федеральных судов общей юрисдикции, а также Европейского суда по правам человека. Кроме того, в работе проанализированы конституции
и отдельные правовые акты ряда зарубежных государств.
Научная новизна исследования состоит в том, что автором осуществлена одна из первых попыток анализа легальности и легитимности выборных органов государственной власти посредством избирательного законодательства.
В диссертации сформулированы и обоснованы понятия принципов легальности и правовой легитимности выборных органов государственной власти как структурных элементов народовластия, проведен анализ новейших тенденций изменения избирательного законодательства и законодательства о политических партиях, позволивший выработать предложения по совершенствованию механизма реализации народовластия. В исследовании выявлена и аргументирована необходимость изменения отдельных элементов правового статуса политических партий, влияющих на избирательный процесс в условиях сложившейся избирательной системы.
Автор обосновывает важность всестороннего рассмотрения легальности и легитимности выборных органов государственной вла-
сти РФ через анализ порядка формирования системы избирательных комиссий как независимых государственных органов. С учетом результатов изучения положений международных договоров, правовых документов Совета Европы, а также международной практики формирования избирательных органов диссертант предлагает внести ряд корректировок в федеральное избирательное законодательство.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы научной новизны положения:
1. На основе анализа избирательного законодательства РФ обоснованы выводы о существенном влиянии на легальность и легитимность выборных органов государственной власти бюрократии и стремлении различных общественных сил позиционировать себя единственными носителями суверенитета народа, выразителями его интересов.
Выявлена и исследована закономерность, доказывающая, что законы по реализации высшего непосредственного выражения власти народа оцениваются федеральными властями как акты временные,
с ограниченным сроком действия. Так, депутатов Государственной Думы в 1995 г. избирали по Федеральному закону от 21.06.1995
№ 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в 1999-м — от 24.06.1999
№ 121-ФЗ, в 2003 г. — от 20.12.2002 № 175-ФЗ, в 2007-м —
от 18.05.2005 № 51-ФЗ. Аналогичная тенденция наблюдается и в отношении выборов Президента РФ.
Показано, что правомерным основанием изменения законов может быть только социальная обоснованность — непреодолимые трудности, создаваемые прежними нормативными правовыми актами.
2. Исследование взаимосвязи суверенитета народа и конституционно-правового статуса выборных органов государственной власти позволило выделить в науке конституционного права применительно
к избирательному праву следующие принципы:
а) легальности — одно из базовых положений права, выраженное в конституционном регулировании и законодательной конкретизации определенных общественных отношений (в частности, процессов формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления) в соответствии с основами конституционного строя;
б) правовой легитимности — основополагающее начало при формировании выборных органов государственной власти, заключа-
ющееся в определении воли и доверия народа демократическим большинством на основе таких конституционных принципов, как народный суверенитет, приоритет прав и свобод человека и гражданина, периодические и свободные выборы.
3. На основе анализа становления и развития федерального избирательного законодательства РФ с 1993 по 2010 г. автором выделены четыре периода:
1) организационно-учредительный — с сентября по декабрь 1993 г.;
2) радикальной трансформации избирательной системы —
с 1994 по 1996 г.;
3) системной концептуальной проработки гарантийной процедурной составляющей избирательного процесса — с 1997 по 2003 г.;
4) коррекционного законодательства — с 2004 по 2010 г.
4. Обоснован вывод о том, что, несмотря на позитивную динамику проведения периодических выборов в Российской Федерации, развитие избирательных правоотношений демонстрирует тенденцию
к перманентной (от выборов к выборам) корректировке федерального избирательного законодательства в пользу пропорциональной избирательной системы и обеспечивает явное преимущество одной политической партии. Во-первых, это порождает немалые трудности в реализации конституционных прав граждан на участие в управлении делами государства, во-вторых, снижает уровень легальности и легитимности выборных органов государственной власти.
5. Анализ проведения выборов на федеральном уровне дает основание зафиксировать наличие существенного разрыва между их демократической формой и административно-мобилизационным содержанием. Административно-аппаратный способ институционализации демократических выборов ведет к превалированию неформальных правил их проведения и дискредитации демократического института выборов в целом.
На основе оценки реформирования политической системы в стране в качестве первостепенных мер по исключению параллельного существования народа и власти (народ — сам по себе, власть — сама для себя) сформулированы следующие направления:
а) укрепление народовластия, переход наших соотечественников на «гражданский стиль поведения»; для становления гражданского общества и создания партийной системы, общественных организаций
и движений необходимы новые федеральные законы о политических партиях и об общественных организациях;
б) снижение заградительного барьера по выборам в Государственную Думу до 5 % с возможным понижением до 3 %, если федеральные списки кандидатов в совокупности не набирают 80 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании (количество списков должно быть при этом не менее четырех).
6. Выявлены основные тенденции изменения избирательного законодательства и их влияние на легальность и легитимность выборных органов государственной власти. Среди них:
а) повышение роли ЦИК России и избирательных комиссий субъектов в формировании нижестоящих избирательных комиссий;
б) окончательное закрепление определенных политических партий как доминирующих участников избирательного процесса. Принцип партийной квоты при формировании избирательных комиссий отсекает партии, не прошедшие в законодательные (представительные) органы государственной власти, от участия в этом процессе;
в) удлинение временных промежутков между электоральными циклами, связанное с увеличением сроков полномочий Президента РФ и Государственной Думы до шести и пяти лет соответственно;
г) постоянное усиление влияния органов исполнительной ветви власти в формировании избирательных комиссий различного уровня, организационная зависимость избирательных органов от органов исполнительной власти, увеличение численности государственных
и муниципальных служащих в составах избирательных комиссий различного уровня.
7. Сформулировано авторское видение постепенной корректировки порядка формирования избирательных комиссий РФ в целях усиления процессуальных гарантий реализации принципа народного суверенитета, суть которого состоит в следующем:
а) на первом этапе избирательные комиссии РФ должны формироваться законодательными (представительными) органами государственной власти, так как они в наибольшей степени выражают интересы народа; именно представители законодательной ветви власти, сформированной на основе партийной конкуренции, политического плюрализма, коллегиальности и иных демократических принципов, способны объективно в условиях консенсуса политических сил решать эту задачу;
б) на втором этапе допустить к формированию избирательных комиссий субъектов РФ, территориальных и участковых избирательных комиссий все легальные политические партии без дискриминирующих барьеров по различным признакам (в том числе отказаться от привилегий политических партий, допущенных к распределению депутатских мандатов в законодательных (представительных) органах различного уровня).
8. Обоснована необходимость закрепления в российском законодательстве принципа независимости организационных структур, обеспечивающего проведение выборов, сформулированного в Документе Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 г.), Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ (2002 г.), Своде норм, рекомендуемых Советом Европы при проведении выборов (2002 г.).
9. В целях упразднения административного давления на избирательные комиссии предложено:
а) сократить число государственных и муниципальных служащих в избирательных комиссиях до не более одной четвертой от общего числа членов избирательной комиссии, а снижение числа государственных и муниципальных служащих компенсировать представителями легальных политических партий;
б) усовершенствовать механизм общественного наблюдения за ходом голосования и подсчета его результатов, предусмотрев в Федеральном избирательном законе гарантированную возможность назначения наблюдателей не только от политических партий, но и от иных общественных объединений.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в развитии основных положений легитимирующей сущности народовластия. Сформулированные в работе теоретические положения дополняют и развивают существующие научные представления о роли системы избирательных комиссий в процессе формирования выборных органов государственной власти.
Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы в учебном процессе высших образовательных учреждений при преподавании таких дисциплин, как «Избирательное право Российской Федерации», «Конституционное право Российской Федерации», при составлении учебной и учебно-методической литературы; в процессе реформирования российского избирательного законодательства.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертации были представлены на следующих научных мероприятиях:
- Всероссийская научно-теоретическая конференция «Принципы права» (Санкт-Петербург, 30 ноября 2007 г.);
- VI международный научный форум «Государственная власть
и местное самоуправление в России: история и современность» (Санкт-Петербург, 22–24 мая 2008 г.);
- Ежегодная междисциплинарная аспирантская конференция «Россия: ключевые проблемы и решения» (Москва, 10–12 декаб-
ря 2008 г.);
- VIII Международный научный форум «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность» (Санкт-Петербург, 28 мая 2010 г.).
Теоретические положения диссертационного исследования используются автором при проведении практических занятий в Северо-Западной академии государственной службы по дисциплинам: «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право». Основные положения и выводы диссертации обсуждались на заседаниях кафедры конституционного права РПА Минюста России.
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, библиографического списка и пяти приложений.
Сущностное значение понятий «легальность» и «легитимность» для избирательного законодательства Российской Федерации
Конституционное строительство начинается с определения принципов организации государства в его соотношении с личностью и гражданским обществом. В Конституции Российской Федерации такие принципы фиксируются в гл. 1 и приобретают высшую юридическую силу.
Принципы организации государства закрепляются в Основном законе в самой общей форме, они создают фундамент конституционного строя, а конкретно раскрываются в последующих главах Конституции, и поэтому некоторые положения как бы гарантированы дважды (право собственности, федерализм, разделение властей, суверенитет и др. Нормы-принципы, включенные в главу «Основы конституционного строя», составляют определенную систему и раскрывают: основные характеристики российского государства (форма правления, форма государственного устройства, политический режим); экономические и политические основы конституционного строя (различные виды собственности, идеологическое и политическое многообразие) .
Специфика сущности современной конституции, отмечают Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин, как особого юридического документа заключается в том, что она представляет собой нормативно-правовое выражение жизненных интересов различных социальных сил, их компромисса или консенсуса, общечеловеческих ценностей, признаваемых обществом, сделанное на высшем уровне, на уровне Основного закона" . В связи с этим любое государственное строительство основывается на каркасе принципов. Соответственно, современное демократическое государство должно включать определенную совокупность принципов (лат. principium — основа, начало ), которая смогла бы позволить создать непротиворечивую действенную законодательную систему для развития институтов народовластия.
Конституция Российской Федерации содержит принципы как правовые установления (нормы), получающие закрепление в нормах конституционного права, и принципы как правовые идеи (начала), определяющие направление и содержание конституционно-правового регулирования" . Между ними существует неразрывная связь, которая отражается в основах конституционного строя Российской Федерации.
Избирательное законодательство России играет в этом контексте первостепенную роль. Атрибутом правового государства является не декларирование народовластия, а непосредственное осуществление власти народом через выборы и референдум. Данное положение закрепляется в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно указывал на то, что искажение конституционных принципов избирательного права, отмена или умаление самих принадлежащих гражданам Российской Федерации избирательных прав допускаться не может27.
При этом следует иметь в виду, что в современной юридической науке в рассмотрении данной проблемы имеется некоторая особенность. Зачастую проблематика принципов права в современных научных исследованиях переходит в сугубо отраслевые рамки. Так, если обратить внимание на некоторые монографии, учебники и статьи по избирательному праву Российской Федерации2 , как правило, в них выделяются принципы, связанные с участием граждан в выборах (свободное и добровольное участие, тайное голосование и др.), и принципы, отражающие организацию и проведение выборов (обязательность, периодичность и др.). Основополагающие же принципы права, лежащие в основе любой отрасли современной юридической науки, на наш взгляд, не находят должного отражения в публикуемых исследованиях. В то время как именно их несоблюдение (вопрос об их количестве уже долгое время остается дискуссионным29) создает условия для нарушения правовых отраслевых принципов.
Как отмечал B.C. Нерсесянц, конституционная модель российского правового государства в полном объеме на практике еще не осуществлена, первоочередной задачей (и для законотворческой практики, и для юридической теории) является доведение до конца процесса формирования всех конституционных институтов, конструкций и процедур, принятие всех предусмотренных Конституцией федеральных конституционных и федеральных законов30. Поэтому следование именно принципам права представляется наиболее важным.
Достаточно распространено определение, предложенное И.А. Иванниковым: «Принципы права — основные исходные положения, идеи права как специфического социального регулятора, важнейшие ключевые установки законодателя, выражающие юридическую политику государства в основных сферах общественных отношений» . Из понятия принципов в качестве основополагающих начал исходит и профессор С.А. Авакьян ". В.В. Пылин придерживается позиции, определяющей принципы права как стержневые начала и идеи (при этом не отождествляя понятия «принципы права» и «основы права»)33.
Обобщая вышеназванные подходы, можно определить принципы права как основополагающие начала, выражающие сущность права и составляющие его главное содержание. Зная сущность, в практической деятельности всегда можно определять те или иные регулятивные системы как правовые и обеспечивать их соответствующими свойствами34. Одной из распространенных классификаций принципов права является их деление на общие, межотраслевые и отраслевые33. Ни одна группа этих принципов не существует автономно, они связаны и не противоречат друг другу.
Среди существующих принципов права особенно важными для государственного строительства являются принципы легальности и легитимности. Именно они непосредственно воздействуют на современное избирательное законодательство, взаимосвязаны с отраслевыми принципами избирательной системы Российской Федерации. Представляется, что они являются фундаментальными для правового государства, влияют на основу устройства и действия в нем различных механизмов. Данные принципы, в сущности, дополняют и конкретизируют принципы народного и национального суверенитетов. Демократическое общественное устройство предполагает наличие определенной связи между государственным суверенитетом и суверенитетом народа. Суверенитет государства является категорией, производной от суверенитета народа, суверенитет народа реализуется через суверенитет государства .
Тенденции изменения избирательного законодательства и их влияние на легальность и легитимность выборных органов государственной власти
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25.04.2005 отмечалась важность создания эффективных правовой и политической систем как необходимого условия развития реальной демократии . Неслучайно качественные структурные изменения начинаются именно в 2005 г. с принятием ряда федеральных законов1 \ Исследование федерального избирательного законодательства и федерального законодательства о политических партиях, особенно после двух Посланий Президента РФ в 2008 и 2009 гг. (касательно совершенствования правовой и политической систем), позволяет сформулировать ряд тенденций, которые откорректировали существовавшую легальную процедуру осуществления народовластия. Отметим несколько важных положений.
Во-первых, борьба за избирательное право, ту или иную модель электоральной системы, является ведущим мотивом политической и государственной деятельности.
Во-вторых, демократические институты являются политико-правовыми институтами, имея выраженную прямую связь с основными категориями права и политики: принятием решений, обязательных для определённой территории, каналами доступа к ролям, связанным с принятием решений, и к формированию интересов и субъектов, претендующих на этот доступ. Определенные политико-правовые институты являются официальными организациями, которые принадлежат к конституционной структуре полиархии (либеральной демократии)142: к ним относятся законодательные (представительные) органы государственной власти, судебно-правовая система, политические партии. Другие институты, в первую очередь — справедливые и свободные выборы, референдум, выступают организационными (процедурными) институтами, но являются такими же обязательными. Основной вопрос — качество функционирования всех этих институтов: действительно ли они являются важными очагами принятия решений в структуре влияния, права и политики .
В-третьих, представляется, что уровень легитимности выборных органов государственной власти всегда закладывается нормами избирательного законодательства, реализация которых служит индикатором реализации принципа народного суверенитета. Данные положения будут основой для определения указанных тенденций.
Началом современных тенденций изменений федерального законодательства о выборах можно считать принятие Постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 31.08.2004 , в основе которого лежала записка «О практике проведения федеральных выборов, выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации в 2002-2004 гг. и предложениях по изменению и дополнению отдельных положений законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах». В этом документе впервые был озвучен ряд концептуальных предложений по изменению избирательного законодательства. Одним из самых существенных являлось предложение о переходе на полностью пропорциональную систему выборов на федеральном уровне.
Анализ действующего избирательного законодательства продемонстрировал негативную тенденцию — к перманентному изменению законодательных норм. Чтобы в этом убедиться, достаточно посмотреть на количество внесенных изменений в Федеральный избирательный закон 2002 г.145 Только за 2007-й (год выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва) нижняя палата российского парламента приняла шесть федеральных законов с изменениями146. Сразу после завершившегося избирательного цикла 2007-2008 в течение 2008 г. Государственная Дума Российской Федерации вновь редактировала Федеральный избирательный закон шестью законами, в течение 2009-го и 2010-го внесение изменений продолжилось147. Всего за период действия Федерального избирательного закона с 2002 по декабрь 2010 г. в него было внесено 45 поправок (45-ю федеральными законами) , и это не считая изменений других законов, касающихся реализации народовластия.
Конституционно-правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации: законодательство, практика, проблемы
В Конституции Российской Федерации 1993 г. отсутствует специальная глава, посвященная избирательной системе, в документе вообще не упоминается о правовом статусе избирательных комиссий. При этом стоит отметить, что вся система избирательных комиссий должна конструироваться в строгом соответствии с основами конституционного строя. Действующее федеральное и региональное законодательство закрепило правовой статус избирательных комиссий как государственных органов. Особенностями являются порядок формирования и деятельности избирательных комиссий, особая структура избирательных комиссий в зависимости от уровня проведения выборов, законодательно закрепленный перечень полномочий в установленной сфере деятельности, гарантии деятельности системы избирательных комиссий.
Проблема правового статуса избирательных комиссий остается достаточно актуальной уже длительное время . В некоторых исследованиях подчеркивается активное ее обсуждение еще на стадии разработки действующего Федерального избирательного закона. Принятые положения положительно сказались на закреплении правового статуса избирательных комиссий (глава, посвященная избирательным комиссиям, по сравнению с Федеральным избирательным законом 1997 г." увеличилась в полтора раза).
Однако большая часть проблем, касающаяся конституционно-правового статуса избирательных комиссий, в целом осталась нерешенной. Одни правоведы относят избирательные комиссии к новой ветви власти — «избирательной», ссылаясь на опыт латиноамериканских стран202, другие определяют их как государственные органы с особым статусом, без определения положения в системе разделения властей203, третьи считают, что избирательные комиссии являются государственно-общественным институтом, исключающим претензии на статус особой ветви государственной власти" . Попытки решения данного вопроса содержались и в ряде диссертационных исследований, касающихся и правового статуса избирательных комиссий в целом (например, у А.Ю. Бузина"05, Л.Д. Волковой206), так и избирательных комиссий определенного уровня (например, правовое положение избирательной комиссии субъекта у Е.В. Мамонтовой207). Общим заключением в данных исследованиях является отнесение избирательных комиссий к государственным органам с особым статусом. Последние работы; касающиеся данного вопроса, датируются 2004 г. Хотя в рамках исследования других аспектов избирательных правоотношений вопрос косвенно затрагивался и позже" . Различные подходы в понимании избирательных комиссий как государственных органов209, независимых коллегиальных органов, государственных и общественных органов (с использованием термина «публично-правовая корпорация»)"11 не показывают их места в системе разделения властей. Представляется, что неопределенность в принципах формирования избирательных комиссий негативно отражается и на их правовом статусе.
Если придерживаться тезиса о том, что избирательные комиссии (избирательные органы) являются важнейшим звеном в процедуре демократической легитимации, тогда, анализируя в первую очередь конституционно-правовой статус избирательных органов, необходимо рассмотреть следующие проблемные аспекты конституционно-правового статуса избирательных комиссий Российской Федерации: 1) принципы формирования и деятельности; 2) проблемы порядка формирования и их влияние на реализацию обязанностей избирательных комиссий.
Федеральный избирательный закон определенно закрепляет только принципы проведения выборов и референдума в Российской Федерации (ст. 3) и в то же время не содержит четко сформулированных принципов формирования системы избирательных комиссий. На наш взгляд, это является серьезным недочетом в избирательном законодательстве. При сравнении с нормами федерального законодательства в других сферах этот пробел оказывается еще более заметным. Например, законодатель вполне конкретно закрепляет основные принципы построения и функционирования системы государственной службы (ст. 3) 12, отдельный Федеральный закон посвящен общим принципам организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 1)" . Но принципы формирования избирательных комиссий отражаются в федеральном избирательном законе лишь косвенно либо вообще отсутствуют.
Среди принципов российского избирательного права одним из базовых является принцип организации и проведения выборов избирательными комиссиями. Его структурными элементами являются открытость и гласность в их деятельности (п. 5 ст. 3), реальная независимость избирательных комиссий (вмешательство их в деятельность со стороны органов государственной власти не допускается) при осуществлении возложенных на них полномочий (п. 7 ст. 3) . Безусловно, сущность данного принципа объясняется спецификой избирательных правоотношений. Именно через них реализуется предусмотренная ст. 3 Конституции РФ власть народа, высшим непосредственным выражением которой являются референдум и свободные выборы. Независимая система избирательных комиссий гарантирует легализованное участие граждан в трансформации власти народа во власть государственную посредством демократических выборов, а возникающие избирательные правоотношения фактически опосредуют воспроизводство власти в Российской Федерации, выступая важнейшим элементом правовой основы формирования и функционирования всех институтов системы представительной демократии . Предполагаем, что избирательные комиссии является основными субъектами легитимационного процесса в Российской Федерации.
Возможные способы обеспечения легальности и легитимности выборных органов государственной власти
Свободные выборы — атрибут реального народовластия, а потому Конституция и действующее законодательство демократического государства провозглашают и закрепляют принципы формирования институтов власти, объявляют и гарантируют гражданам их избирательные права, устанавливают свободный порядок выдвижения кандидатов, баллотирующихся в органы власти, создают избирателям условия для добровольного и гарантированного выражения их суверенной воли, фиксируют идею проведения выборов самими гражданами и их общественными объединениями. Ограничения избирательных прав участников выборов могут иметь место лишь в соответствии с законами национальной правовой системы и нормами международного права.
Приведенная выше характеристика свободных выборов отражает сущностное содержание принципа легальности избираемых органов государственной власти. На сегодняшний день современное избирательное российское законодательство представляет собой структурированную систему легального механизма воспроизводства публичной власти. В правовом демократическом государстве публичную власть в полной мере может осуществлять только народ, непосредственно и через систему выборных органов государственной власти, а в основе такой власти должно лежать право, воплощенное в законе. На наш взгляд, в современном (правовом демократическом) государстве недостаточно рассматривать закон только через догму права315. Он (что устанавливается как позитивное право) может как соответствовать, так и противоречить праву, быть формой официально-властного признания, нормативной конкретизации и защиты как права, так и иных (неправовых) требований, дозволений и запретов; и только как форма выражения права закон (позитивное право) представляет собой правовое явление. Предполагаем, что особенно важно рассматривать и любой закон, касающийся государственного строительства (а именно выборных институтов публичной власти) с позиции понимания целей (и нормы) права. Цель любого явления, в том числе и права, заключается в прогрессивном развертывании и развитии начал (сущности, принципа) этого явления в направлении к полной их реализации .
Характерно рассмотрение публичной власти в разных формах. Так, советский ученый Л.А. Григорян выделял их две: общественное самоуправление и политическую (государственную) власть . Профессор В.В. Пылин разделяет понятия политической и публичной власти: «Признаком публичной власти, в отличие от власти политической, является непосредственное управление делами общества и государства, право принятия общеобязательных решений и, в случае необходимости, применение методов принуждения» . Публичная власть — категория надстроечная, ее природа, характер, свойства и функции, нормы и методы осуществления во многом определяются реальным уровнем прав и свобод граждан; и здесь особую роль играет гражданское общество, его взаимоотношение с государством, которое является наиболее серьезным фактором развития народовластия на различных уровнях.
Представляется, что эффективность механизма осуществления народовластия в первую очередь зависит от реального гарантирования основ конституционного строя. К числу важных юридических факторов эффективности действия права (равно как и механизма реализации народовластия) относятся: правовое качество действующего законодательства, степень его социальной обусловленности и легитимированности (учет, правовое согласование и компромисс интересов различных социальных слоев, групп и т.д., учет общественного мнения), уровень правосознания и юридической культуры граждан и должностных лиц, общее состояние законности (легальность) и правопорядка в обществе, особенно в сфере правоприменительной деятельности320. Поэтому, на наш взгляд, в процессе функционирования народовластия особое внимание необходимо обратить на формирование избирательных государственных органов и состояние реального осуществления народного представительства в соответствии с действующим федеральным избирательным законодательством.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (далее Суд) к общим принципам организации законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации относятся и принципы избирательного права, соблюдение которых делает выборы подлинным народным волеизъявлением, а законодательный орган — действительно представительным . Суд также особо подчеркивает, что предоставление равных юридических возможностей участия в предвыборной кампании для кандидатов, а также иных правовых, организационных и информационных средств и способов гарантирует соответствующее конституционному принципу народовластия в демократическом правовом государстве действительное представительство народа в выборных органах публичной власти322.
Рассматривая избирательное законодательство как структурный элемент механизма народовластия, мы исходим из первичности демократического формирования системы избирательных комиссий. Указанный элемент необходимо учитывать и при анализе проблемы, касающейся народного представительства в Федеральном Собрании Российской Федерации. Представительность избираемых органов государственной власти является одним из важнейших критериев легитимности власти публичной. Поэтому необходимо, чтобы избирательный механизм представлял собой не просто формальную законность, а реально функционирующие институты, что и закрепляется в большинстве международных актов по избирательному праву и процессу. В частности, Документ Копенгагенского совещания в п. 5.2 закрепляет среди элементов справедливости «представительную по своему характеру форму правления».
В советской теории народного представительства Л.А. Григорян3" , А.И. Ким и A.M. Барнашов рассматривали систему представительных органов и представительную систему раздельно: «...система представительных органов — это определенные выборные органы государства, тогда как представительная система — организация всего государственного механизма, в которой решающее положение занимают эти выборные органы власти» . Советские ученые придавали представительности («власть Советов») абсолютное значение " . Как справедливо отмечает профессор С.А. Авакьян, в советской государственной доктрине господствовал принцип верховенства представительных органов (подразумевавший право принятия к рассмотрению представительных органов любой вопрос, отнесенный к ведению государства), а не принцип разделения властей. Согласно же последнему представительные органы рассматривают и решают вопросы, отданные в их ведение, то есть на основе разделения полномочий между государственными органами " . Тем не менее, актуальным представляется определение народного представительства, данное А.И. Кимом: «Народное представительство — это государственно-правовой институт, выражающий
