Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие, общая характеристика и возможные последствия национальных конфликтов 17
1. Понятие и общая характеристика межнациональных конфликтов 17
2. Причины возникновения межнациональных конфликтов 35
3 .Стадии развития и классификация межнациональных конфликтов 51
4. Социальные, государственные и иные последствия межнациональных конфликтов 57
5. Преступность в условиях межнациональных конфликтов 84
Глава II. Режим чрезвычайного положения в условиях межнациональных конфликтов 106
1. Основное содержание и характерные черты режима чрезвычайного положения 106
2. Основания, условия и порядок введения режима чрезвычайного положения и методы обеспечения режима чрезвычайного положения 121
3. Формы и методы обеспечения режима чрезвычайного положения 129
Глава III. Правовые и организационные основы деятельности органов внутренних дел в условиях межнациональных конфликтов 159
1. Правовые основы деятельности органов внутренних дел в условиях межнациональных конфликтов 159
2. Силы и средства органов внутренних дел, применяемые в условиях межнациональных конфликтов 177
3. Особенности деятельности органов внутренних дел по охране общественного порядка в условиях межнациональных конфликтов 198
4. Взаимодействие органов внутренних дел с другими государствен ными органами в условиях межнациональных конфликтов 219
Глава IV. Зарубежный опыт урегулировании межнациональныж отношений 238
1. Федерализм как инструмент урегулирования межнациональных конфликтов 238
2. Роль автономии в урегулировании межнациональных конфликтов 267
3. Иные способы урегулирования межнациональных конфликтов 313
4, Силы обеспечения правопорядка и внутренней безопасности в зарубежных странах в условиях обострения межнациональных отношений 322
5. Правовые основы деятельности силовых структур в условиях межнациональных отношений и конфликтов 339
6. Деятельности полиции и сил правопорядка по предупреждению и пресечению массовых беспорядков и иных противоправных деяний в условиях обострения межнациональных отношений 353
7. Формы и способы борьбы с незаконными вооруженными формированиями 368
Глава V Путе совершенствования деятельности органов внутренних дел в условиях обострении межнациональных конфликтов 382
1. Факторы, свидетельствующие об осложнении межнациональных отношений 382
2. Планирование действий органов внутренних дел в условиях обострения межнациональных конфликтов 388
Заключение 416
- Понятие и общая характеристика межнациональных конфликтов
- Основное содержание и характерные черты режима чрезвычайного положения
- Правовые основы деятельности органов внутренних дел в условиях межнациональных конфликтов
- Федерализм как инструмент урегулирования межнациональных конфликтов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современный этап развития нашего общества характеризуется коренными изменениями во всех сферах общественной жизни.
Процессы, идущие в настоящее время в области межнациональных взаимоотношений, в корне изменили традиционно господствующее представление о том, что развитие этих отношений в бывшем Союзе происходило бесконфликтно. Разрушение СССР, отказ от прежней политической и социально-экономической системы, ослабление государственных институтов, различие и несовпадение политических, правовых, экономических, национальных и других интересов между бывшими союзными республиками и их автономными образованиями обусловливают обострение и появление множество противоречивых проблем в вопросах государственного устройства, противоречия между отдельными национальностями, социальными слоями и группами. Бывшие союзные республики, Россия в том числе, независимо от избранной ими формы национальной государственной организации, в равной мере стали жертвами системного кризиса, охватившего все сферы жизни общества, что способствовало проявлению множество негативных социальных процессов.
Под воздействием социально-политической и экономической ситуацией в некоторых республиках бывшего союза большая часть населения стали придерживаться консервативной политической ориентации, отдавая предпочтение национально-патриотическим (националистическим) силам. Вследствие этого поддержку общественности приобретали организации, движения и партии, имеющие идеологическим базисом своих программ отстаивание прав и интересов своей нации за счет ущемления и игнорирование таких же прав других национальностей.
Тенденции ухудшения положения дел в экономике и, как следствие, снижение уровня благосостояния отдельных слоев населения сильно повлияли на общественные отношения. Одновременно осложнялась криминогенная обстановка во многих регионах страны, что обусловило усиление напряженности общественных отношений, нашедших свое крайнее выражение в форме острых социальных и межнациональных конфликтах.
Трагические события, произошедшие и продолжающиеся на межнациональной почве и их негативные последствия в различных регионах бывшего Союза, относятся к числу наиболее острых и болезненных, представляющие реальную угрозу для жизни и здоровья граждан, территориальной целостности и даже независимости новообразовавшихся государств. При межнациональных конфликтах проявляют себя не только националистические группировки, но и экстремистские объединения, преследующие конкретные цели захвата власти. Межнациональные конфликты, являясь исключительно криминогенно опасными, способны при отсутствии эффективных мер предупреждения существенно дестабилизировать обстановку не только в отдельных регионах, но и в стране в целом.
Как свидетельствует практика, меры по нормализации обстановки при обострении межнациональных отношений не всегда отвечают остроте и характеру ситуации и не приводят поэтому к заметному ее улучшению. Это свидетельствует о том, что государственные институты, включая правоохранительную систему, вес еще недооценивают уровень межнациональной напряженности в некоторых регионах страны и не разработали эффективных мер по их предупреждению и пресечению. Вообще межнациональные конфликты относятся к числу трудноразрешимых проблем мирового сообщества. Почти все многонациональные государства подвержены межнациональным трениям и конфликтам, корни которого уходят в глубь истории. Здесь в сложный узел сплетаются социальные, экономические, государственные, духовные, правовые и демографические проблемы народов.
До 80-х годов считалось, что в Советском Союзе национальные вопросы решены полностью и окончательно, что отсутствуют предпосылки для их обострения и что образована новая общность «"советский народ". В 1961 г. на XXII съезде КПСС Н.С. Хрущев утверждал, что успешно решена сложнейшая проблема, "которая веками волновала человечество-проблему взаимоотношений между народами". СССР * пример для народов социалистических государств, братского содружества наций, утверждал в 1972 г. лидер польских коммунистов Герек. Но, несмотря на подобные заверения межнациональные конфликты и, главное, почва для их возникновения на территории бывшего СССР отнюдь не исчезли.
Сейчас очевидно, что причины межнациональных конфликтов длительное время вызревали в нашем обществе без явных внешних проявлений. Поэтому в советский период практически всерьез никто не занимался проблемами межнациональных конфликтов в целях изучения и устранения их порождающих причин. Поэтому, когда межнациональные конфликты вспыхнули в разных регионах бывшего СССР, стало очевидно то, что государственные органы, общественные организации и должностные лица оказались не готовы к их разрешению. Обнаружились растерянность и полное отсутствие опыта нормализации межнациональных отношений.и несовершенство законодательной базы, что препятствовало установлению прочного правопорядка в этой сфере общественных отношений. В результате конфликтные ситуации оказались неуправляемыми, происходящими, по сути, стихийно. Не находя цивилизованного разрешения и приобретая в ряде случаев массовый деструктивный характер, межнациональные конфликты превратились в опаснейшие социальные потрясения, сопровождающиеся многочисленными фактами нарушения прав и законных интересов как граждан, так и государства.
Острота проблем межнациональных отношении и конфликтов все более возрастает. Анализ экстремальных ситуаций, связанных с межнациональными конфликтами, позволяет предполагать, что в ближайшей перепек-
тиве они вряд ли будут преодолены. Напротив есть достаточные основания прогнозировать дальнейшее ухудшение межэтнических отношений в некоторых республиках бывшего Союза, в том числе в России. Решение этой важнейшей задачи неразрывно связано с обеспечением эффективной борьбы с одним из основных дестабилизирующих факторов, действующих в условиях межнациональных конфликтов, ^ преступностью. Общее осложнение криминогенной обстановки на межнациональной почве происходит в значительной степени за счет распространения таких преступных проявлений, как массовые беспорядки, убийства, изнасилования, захват заложников, терроризм и т.д.
Поэтому так важна деятельность ОВД по обеспечению личной безопасности граждан и общественной безопасности в условиях межнациональных конфликтов. Между тем, они не всегда готовы к решительным действиям, не в состоянии должным образом разрешить такие ситуации, так как не обладают для этого ни соответствующими полномочиями, ни функциями, а иногда и средствами. ОВД чаще оказываются способны на проведение мероприятий по локализации конфликта, подавление преступных проявлений при межнациональных столкновениях, т.е. на борьбу с видимой частью межэтнического столкновения. Между тем, ОВД должны создавать благоприятные внешние условия для принятия соответствующих политических решений органами государственной власти, способных обеспечить устранение не только внешних проявлений конфликтов, но и глубинных причин, лежащих в их основе. Если же ОВД запаздывают с применением специальных правоприменительных и правоохранительных мер на ранних этапах (стадиях) развития МНК, то, как показал опыт, возможны крайне отрицательные обострения отношений, приобретающие характер жесткого противоборства в форме открытой конфронтации, групповых нарушений общественного порядка, массовых беспорядках, погромах и совершении других тяжких преступлении.
Все сказанное указывает на необходимость глубокого изучения всего комплекса возникающих здесь проблем. Но их актуальность обусловлена еще и тем, что мы находимся лишь в начале ее изучения.
В настоящее время имеется немало исследований, посвященных социальным конфликтам, это, например, работы В.Н. Кудрявцева, Г. Зим-меля, Р. Дарендорфа и других. Вопросы деятельности ОВД в экстремаль^ ных и приближенных к ним условиях были исследованы в трудах А.Е.Андриевского, Л.ШБерекашвили, М.А.Громова, А.А.Жижко, В.В.Князева, Л.М.Колодкина, И.ЕЛожкина, А.Ф.Майдыкова, А.Н.Роша, В.Д.Резвых, А.М.Румянцева, В.С.Семенова, Г.А.Туманова. Но о деятельность органов внутренних дел в условиях межнациональных конфликтов обстоятельно до сих пор не изучалась.
Все это предопределяет необходимость разработки научной концепции деятельности ОВД в решении межнациональных конфликтов в рамках действенного механизма, в котором должны быть определены роль и место государственных органов, общественных организаций и духовенства. Данное диссертационное исследование ставит своей целью в какой-то мере восполнить имеющиеся пробелы в познании и разрешении противоречий, возникающих в сфере межнациональных отношений.
При подготовке настоящей диссертации были использованы материалы, разработанные ВНИИ, Академии Управления, УЧС ГОИУ, ГЙЦ МВД Российской Федераций, а также труды Ю.М.Антоняна, И.И.Веремеенко, В.В.Гущина, Г.И.Демина, А.П. Коренева, И.А.Лесняка, А.Ф.Майдикова, А.В.Мелехина, Г.М.Миньковскова Н.П.Мыщляева, В.Наеиновскова, А.Р.Попченко, Е.П.Приходько, и др. Использовались работы и общественного характера, в первую очередь Л.Н.Гумилева.
Целью диссертационного исследования является определение и обоснование правовых, организационных и тактических путей дальнейшего совершенствования деятельности органов внутренних дел в условиях межнациональных конфликтов, выделение и систематизация присущих ей осо-
бенностей, разработка научно-практических рекомендаций по использовании правовых и иных методов обеспечения чрезвычайного положения в случае его введения в условиях обострения межнациональных конфликтов.
Для достижения этой цели предполагается поставить и решить следующие задачи:
= определить сущность и сформировать на этой основе понятие меж^ национального конфликта;
выявить и классифицировать причины обострения и возникновения межнациональных конфликтов;
исследовать особенности и дать криминологическую характеристику преступности в условиях межнациональных конфликтов;
проанализировать и оценить критерии и обоснованность введения режима чрезвычайного положения, формы и методы ее обеспечения в условиях межнациональных конфликтов;
исследовать правовые, организационные и тактические основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности в условиях межнациональных конфликтов;
изучить и дать оценку отечественному и зарубежному опыту применения сил правопорядок при решении межнациональных конфликтов;
обосновать потребности в силах и средствах органов внутренних дел, разработать тактику их использования, определить содержание административной деятельности органов внутренних дел в условиях межнациональных конфликтов, а также проблемные вопросы их взаимодействия с другими государственными органами;
разработать научно-практические рекомендации по планированию (на основе прогнозирования) основных направлений деятельности органов внутренних дел на случаи возникновения межнациональных противостоянии и введении чрезвычайного положения.
Объектом диссертационного исследования являются: содержание, природа, исторические, экономические, демографические, социальные и иные причины, порождающие межнациональные конфликты и особенно преступность в их рамках,' а также социальные, государственные, нравственные, психологические и другие последствия межнациональных конфликтов.
Предметом исследования выступают особенности деятельности ОВД по:
« изучению причин, оценке факторов и индикаторов, способствую^ щих осложнению и возникновению межнациональных конфликтов;
предупреждению, профилактике, пресечению преступных деяний и обеспечению общественной безопасности при осложнении межнациональных отношений;
блокированию и локализации очагов межнациональных противостоянии;
разоружению участников вооруженного противостояния на межнациональное почве;
устранению последствий межнациональных конфликтов.
Границы исследования охватывают деятельность ОВД по предупреждению преступлений при осложнении межнациональных отношений, применению имеющихся сил и средств во взаимодействии с другими учреждениями и органами в случаях открытого вооруженного противостояния по нейтрализации конфликтующих сторон, обеспечению режима чрезвычайного положения в случаях его ведения, а также по совершенствованию профессиональной подготовки сотрудников ОВД позволяющей профессионально действовать в условиях ухудшения межнациональных отношений.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования является теория научного познания. При изучении и исследовании данной проблемы были использованы отечественные и зарубежные источники, законы, правовые акты органов государственной власти и
управления Российской Федерации, международные правовые нормы, ведомственные правовые документы. В качестве научного инструментария использованы такие методы, как непосредственное наблюдение, сравнительный анализ, изучение Документов, статистики, данных об участии подразделений МВД и миротворческих сил в ликвидации и локализации межнациональных противостоянии. Автор также руководствовался практичен ским опытом, приобретенным им в ходе служебных командировок в районы межнациональных конфликтов г. Цхинвали (1989-1990гг.), и Чеченской Республики (1995 г.).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой первое в отечественной науке монографическое исследование, специально посвященное проблеме деятельности ОВД по обеспечению общественной безопасности и предупреждению преступлений в условиях межнациональных конфликтов.
В работе впервые предпринята попытка комплексного цосмздояания общетеоретических и прикладных проблем, касающихся совершенствования деятельности ОВД в названных условиях.
Теоретическое значение диссертационного исследования определяется тем, что в результате комплексного исследования данной проблемы изучены причины, природа и типология межнациональных конфликтов, разработаны научные основы главных направлений совершенствования соответствующей деятельности ОВД, в том числе во взаимодействии с другими государственными органами и общественными организациями по нормализации межнациональных отношений.
Практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что оно имеет прикладную направленность. В нем изложены практические предложения и рекомендации относительно основных проблем деятельности ОВД по обеспечению общественной безопасности в условиях межнациональных конфликтов и их взаимодействию с другими субъектами по нормализации межнациональных отношений. Полученные результа-
ты внедрены в практическую деятельность подразделений МВД, а также в учебный процесс ряда высших учебных заведении МВД России. Основные положения, выносимые на зашиту:
1. Теоретические положения, раскрывающие понятие, сущность, содержание, причины возникновения и обострения межнационального противостояния (глобальных, национально-специфических, объективных, субъективных, основных и дополнительных).
Причинами глобального характера являются противоречия между тенденциями в процессах дифференциации и интеграции этносов, а также противоречия между усиливающимися интернационализацией, универсализацией различных сфер жизнедеятельности народов и их возрастающим стремлением сохранить свою политическую независимость и этнокультурную самобытность.
Объективные причины обострения межнациональных отношений:
последствия серьезных деформаций национальной политики, и ошибок в ней, накопившаяся за долгие десятилетия и даже столетия неудовлетворенность, вражде, соперничество, выплеснувшиеся наружу в условиях гласности и демократизации;
серьезное ухудшение экономического положения в стране, которое также порождает недовольство различных слоев населения, которое канализируются, в сфере межнациональных отношений;
3)ослабление государства и государственных институтов, неспособных сдерживать межнациональную вражду и регулировать конфликты;
4) закостеневшая структура государственного устройства, ослабления тех основ, на которых создавалась федерация при советском режиме. Немаловажны и факторы субъективного порядка. В условиях обнажившейся социальной и национальной неудовлетворенности на авансцену выступили те, кто, преследуя свой корыстные цели попытается разжечь междоусобицу и дестабилизировать обстановку. Основные противоречия лежат в сфере экономики, политики, духовности.
Причины межнациональных конфликтов могут быть как общими (характерными для всех регионов, где такие отношения обострились), так и специфическими (присущими только для отдельных местностей).
Межнациональные конфликты по своему содержанию и характеру происхождения подразделяются на следующие виды: социально-экономические, этнополитические, сепаратистские, исторические, религиозные (межконфессиональные), территориально-статусные, этнокультурные и социально-психологические, языково-культурные, этнодемографиче-ские, уголовные и др. Возможно переплетение различных видов.
4. Индикаторы, свидетельствующие об осложнении межнациональ
ных отношений:
значительное ухудшение социально-экономической ситуации и показателей (рост цен, дефицита, неудовлетворенного спроса, безработицы);
появление агрессивных учений (политических, религиозных, идеологических и иных), возлагающих ответственность за неблагоприятную ситуацию на некую национальную группу или проповедывающих превосходство данной нации;
появление слухов с выраженной националистической окраской (о межнациональных конфликтах, угрозах, возможных погромах, притеснениях, злоупотреблениях в органах власти и т.п.);
появление острых публикаций в прессе, листовок, выступлений националистического и религиозно-экстремистского провокационного характера;
неожиданные и интенсивные кадровые изменения либо их попытки, на разных уровнях с явным национальным оттенком, усиление влияния националистических лидеров в органах власти и управления;
действия по ущемлению культурной жизни, ее ограничению, запрещению и т.д. отдельных наций;
увеличение числа специалистов, советников, прибывающих извне в район, где межнациональные отношения обострены, для встреч с радикаль-
ными лидерами, организациями, в том числе под видом проведения семинаров, конгрессов и иных мероприятий (религиозных, национальных, культурных);
появление у национальных групп незаконных вооруженных образований, нападения на правоохранительные учреждения и их сотрудников, на военнослужащих и охраняемые объекты с целью захвата оружия, рост краж оружия, проведение военизированных сборов, стрельб, тренировок, а также акты насилия в отношении лиц другой национальности и объектов их культуры;
резкое увеличение количества радикальных националистических изданий, передач, публикаций, нагнетающих негативные настроения, расшатывающих доверие населения к органам власти и управления, армии, ОВД и
др.
5. Преступность, обусловленная межнациональными конфликтами.
Она характеризуется, в частности тем, что действия многих участников
конфликтующих сторон в начале межнационального противостояния часто
бывают направлены не на личное обогащение, а на причинение как можно
более значительного материального, морального, духовного ущерба, на
наведение страха на "противостоящую" сторону.
6. Стадии развития и разрешения межнациональных конфликтов сле
дующее: зарождение; созревание; проявление конфликта (демонстрация)
во вне; конфликтные агрессивные действия; локализация (в условиях воо
руженного противостояния) и прекращение конфликтных действий; разре
шение конфликта, т.е. изучение, исследование его причин, принятие спра
ведливого и законного решения; устранение причин и ликвидация послед
ствий конфликта.
7. Межнациональные конфликты можно классифицировать по их
масштабам, длительности, характеру, формам, причинам, последствиям.
Так, по масштабу (и охвату территории) они бывают: локальными, регио
нальными, межрегиональными; по форме проявления - скрытыми, нена-
сильственными и насильственными; по количеству наций, втянутых в конфликт, - двухсторонними и многосторонними.
8. Особая роль в разрешении межнациональных конфликтов принад-
лежит милиции, осуществляющей административную, оперативно-
розыскную, уголовно-процессуальную и охранительную (на договорных
началах) и иные функции. Здесь весьма значима административная дея
тельность, состоящая в реализации исполнительно-распорядительных
функций и административно-правовых средств по обеспечению личной
безопасности граждан, общественной безопасности, охране общественного
порядка, а также борьбе с преступлениями и иными противоправными по
сягательствами в условиях межнационального конфликта.
Взаимодействие ОВД с другими заинтересованными сторонами должно осуществляться с внутренними войсками с одной стороны и другими так называемыми силовыми, структурами и спецслужбами (ФСБ, СВР, МО, ФПС, ГУО и др.), иними правоохранительными органами, (прокуратурой, судами и т.д.)» средствами массовой информации, общественными объединениями, населением.
9. Пути и способы совершенствования деятельности ОВД в условиях
возрастания межнационального противостояния предполагают, что:
совершенствование правового регулирования деятельности ОВД в условиях МНК должно исключить нечеткость в вопросах командования, неуверенность в правомерности применения действий, сил и средств. Его следует рассматривать как одно из направлений построения и научного обоснования системы управления органами внутренних дел в чрезвычайных ситуациях межнационального характера;
в профессиональной подготовке сотрудников ОВД приоритет должен отдаваться изучению тактических приемов и способов действий ОВД в различных видах чрезвычайных ситуаций в условиях МНК, повышению их юридической грамотности, психологической устойчивости к экстремально-сложным условиям. Поэтому необходимо вовлечение в
подготовительный процесс широкого круга сотрудников ОВД: психологов, аналитиков, специалистов по моделированию сложных ситуаций с помощью ЭВМ, а также практиков, имеющих большой опыт работы в чрезвычайных обстоятельствах социального характера;
- на базе учебных заведений МВД РФ целесообразно проводить ре
гулярные сборы (курсы повышения квалификации) лиц высшего и сред
него начальствующего состава, которые определяют теоретический и прак
тический уровень подготовки личного состава для работы в условиях меж
национальных конфликтов.
В целом, как показывает практика работы подразделений ОВД в особых условиях, необходимо искать новые подходы к профессиональной, морально-психологической подготовке и боевой выучке личного состава. С этой целью подготовка сотрудников ОВД к деятельности в особых условиях должна обеспечивать:
осмысление личным составом причин возникновения в стране социальной напряженности и условий, способствующих возникновению межнациональных конфликтов, понимание происходящих на территории России событий и процессов с точки зрения их правомерности;
выработку морально-психологической устойчивости и профессиональной готовности к восприятию особых условий в различных их проявлениях и своевременному, адекватному реагированию;
создание условий, включая материальное и моральное стимулирование, способствующих освоению, развитию и совершенствованию необходимых знаний, тактических приемов и практических навыков использования средств защиты, специальных операций и оружия;
Для достижения этих целей необходимы:
- разработка специальных учебных программ и методических реко
мендаций;
- дифференциация обучения с учетом способностей обучаемых и максимальное приближение обучения к реальной обстановке;
устранение параллелизма и дублирования в деятельности управленческих подразделений;
концентрация усилий на выполнение приоритетных задач;
приведение в соответствие с реальной обстановкой предметов ведения отраслевых служб, не допуская дробления их задач и функций;
укрепление и обучение оперативных штабных структур и усиление их роли как органов оперативного управления, призванных обеспечить сбор, анализ и оценку данных по криминогенной обстановке и общественно-политической ситуации, подготовку обоснованных решений по управле-нию силами и средствами ОВД и ВВ и их практическую реализацию;
создание специальных подразделений в системе МВД, ГУВД, УВД по изучению проблем, касающихся МНК.
Апробация результатов исследования происходила в форме обсуждения диссертационных материалов на научно-практических конференциях и теоретических семинарах, подготовки научных публикаций, внедрения соответствующих научных разработок в учебный процесс и практическую деятельность органов внутренних дел.
Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались автором на всероссийских, межведомственных, межвузовских теоретических и научно-практических конференциях, проходивших в Москве (1994-1999 гг.) Диссертантом опубликованы 2 монографии, 1 методические рекомендации, 21 статей, подготовлено 11 отчетов по темам НИР, связанным с межнациональными конфликтами и участием в их разрешении ОВД.
Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованных источников.
Структура, последовательность и объем изложения обусловливались стремлением создать целостное впечатление о проблеме межнациональных конфликтов в современных условиях, определить сущность этого явления, объективные и субъективные причины его возникновения, стадии развития
и возможные последствия, государственно-правовые меры и субъектов (с учетом зарубежного опыта), которые необходимы для разрешения острых межнациональных противоречий.
Во введении изложено обоснование актуальности темы диссертации, раскрывается степень ее разработанности, определяются цель, задачи, объект и предмет исследования, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, основные положения, выносимые на защиту, вопросы апробации главных положений и выводов диссертации.
Впервой главе посвященной понятие и общей характеристике меж-национальных конфликтов раскрывается понятие, виды причины возникновения, стадии развития, социальные, государственные и иные негативные последствия межнациональных конфликтов.
Во второй главе, посвященной правовому режиму в условиях межнациональных конфликтов, рассматривается режим чрезвычайного положения, основания, условия и порядок введения, а также формы и методы обеспечения режима чрезвычайного положения в условиях межнациональных конфликтов.
В третьей главе приводится правовые и организационные основы деятельности ОВД в условиях межнациональных конфликтов, указаны силы и средства ОВД, применяемые в условиях межнациональных конфликтов. Раскрываются особенности деятельности ОВД по охране общественного порядка в условиях межнациональных конфликтов и формы их взаимодействия с другими правоохранительными и государственными органами в условиях межнациональных конфликтов.
Четвертая глава включает в себя результаты изучение международного опыта по урегулированию межнациональных отношении.
В пятой главе особое внимание уделяется факторам, сигнализирующих об обострении межнациональных отношении, вопросам прогнозирования, планирования; даны конкретные предложения по совершенствованию деятельности ОВД в работе по предупреждению и пресечению противо-
правных деяний при обострении национальных противоречий и по подготовке личного состава ОВД к работе в условиях подобных противостояний.
Заключение диссертации содержит изложение основных выводов и предложений диссертанта.
Понятие и общая характеристика межнациональных конфликтов
Этнические, национальные противоречия существовал всегда, но они не всегда проявляются в чистом виде. Во многих случаях их трудно отделить от противоречий, возникающих на религиозной и расовой почве. Поэтому неотъемлемой частью характеристики наций и народов является определение их этнической, конфессиональной и расовой принадлежности.
Чтобы понять особенности современного состояния этносов и наций, нужно быть знакомым с их происхождением и этнической историей1, помня, что искаженные данные об этногенезе нередко используются в шовинистических и националистических целях. В связи с этим важно учитывать, что подавляющее большинство современных народов Земли сформировались в результате смешения в ходе длительного исторического развития, сложных этнических и миграционных процессов. Население мира, насчитывающее более 6 млрд человек, в этническом, культурном, языковом, расовом и конфессиональном отношении представляет собой весьма пеструю картину. Считается, что на Земле живет 3-4 тыс. народов2. Под термином "народ" понимается исторически сложившаяся на определенной территории устойчивая межпоколенная общность людей, обладающих общими, относительно стабильными особенностями культуры (включая язык) и психики, а также самосознанием, т. е. сознанием своего единства и отличия от всех других подобных общностей. Под термином "этнос" по нимается устойчивый, естественно сложившийся коллектив людей, противопоставляющий себя всем другим аналогичным коллективам, что определяется ощущением комплиментарности, и отличающийся своеобразным стереотипом поведения, который закономерно меняется в историческом времени .
Для многих народов, особенно значительных по численности или населяющих обширную территорию, характерны деление на субэтносы, или субэтнические группы (обособленные части народа). Их происхождение различно. Они возникли в результате территориального обособления части народа, вследствие незавершенности процесса ассимиляции этносом какой-то инородной группы, в силу конфессиональной и расовой обособленности и т.п. В тех случаях, когда подобные внутренние подразделения этноса не имеют собственного самосознания, их именуют этнографическими группами.
Межэтнические общности (группы народов, имеющие общие черты культуры и общее самосознание) также различаются по своему генезису. Одни общности складываются в результате генетической и языково-культурной близости, другие - вследствие длительного культурного взаимовлияния в пределах единой историко-этнографической области, третьи = в итоге конфессионального и связанного с ним культурного единства и т.д.
Обычно выделяют три основные исторические типа этноса: племя (на древнегреческом "племя" - это народ), народность, нация. Принято считать, что для первобытной эпохи характерно племя, для рабовладельческой и феодальной эпох - народность, для последующей (капиталистической) формации - нация. Племена возникли на ранней стадии человеческой истории, возможно, вместе с появлением родовой организации. Первоначально они имели свое имя (самоназвание), территорию, язык (или диалект), культурно-бытовые особенности, но не имели единых органов власта. На сравнительно поздней стадии развития первобытного общества племена становятся одновременно и организациями управления, превращаются в этносоциальные организмы.
После возникновения классового общества и государства многие из союзов племен трансформировались в народности - основные этносоциальные организмы классовых докапиталистических обществ. В государствах вместо родоплеменной структуры вводилось деление по территориальному принципу, что содействовало постепенному уничтожению племенных различий, сглаживанию языковых и культурных особенностей.
Государства создавались как на базе одного союза племен, так и на основе нескольких племенных объединений. Однако в последнем случае областные общности, в которые трансформировались отдельные племенные объединения, обычно в течение длительного времени сохраняли местные языково-культурные особенности и остатки особого самосознания.
Народность, будучи более развитым типом этноса, чем племя, отличается от последнего рядом свойств. Если племя объединяют, прежде всего, брачно-родственные связи, то народность - территориально-политические связи, складывающиеся в пределах государства. Будучи неоднородной по своему социальному составу и объединяя гораздо большее число людей, народность уступает племени по своему культурному единообразию.
Следующий, пока последний тип этноса - нация, представляет собой историческую общность людей, складывающуюся в процессе формирования общности их территориальных, экономических связей, языка, некоторых особенностей культуры и характера, развития этнического (национального) самосознания, которые составляют ее признаки.
Основное содержание и характерные черты режима чрезвычайного положения
В обычных условиях нормальная жизнедеятельность общества поддерживается за счет исторически сложившихся политической и экономической систем, существующей отлаженной системы управления, обладающей возможностью применения государственно-властных мер для обеспечения стабильности в обществе. Подобные меры позволяют поддерживать в обществе относительный правопорядок. Однако они оказывают достаточно эффективное воздействие лишь в условиях стабильной общественно-политической обстановки. При возникновении же широкомасштабных социальных (особенно вооруженных межнациональных) конфликтов, события выходят из-под контроля. В этих условиях обычные формы обеспечения правопорядка и общественной безопасности перестают работать. В подобных случаях для стабилизации общественно-политической обстановки и взятия ее под контроль требуются качественно иные меры, которые нашли свое выражение в чрезвычайном положении.
Чрезвычайное положение является сложным, многоаспектным общественным образованием, отражающим диалектику административно-правовых средств и методов юридического воздействия. Оно выражает интересы граждан, служит реальным, действенным юридико-политическим инструментом гражданского общества при чрезвычайных ситуациях.
Институт чрезвычайного положения хорошо известен мировой практике, он имеет свою историю и в нашей стране.
Закрепление института чрезвычайного положения в государственно-правовом механизме, придание ему правовых форм относится к эпохе буржуазных революций XVII-XIX вв1.
Первоначально законодательно осадное положение (особый правовой режим) нашло свое закрепление во Франции2. Понятие "режим" происходит от французского regime, которое, в свою очередь, берет начало от латинского regime, т.е. управление. Иными словами, по своему изначальному смыслу режим связан с управлением, регулированием.
Особенно сильное развитие он получил во второй половине XIX в. в связи с социально-политическими и межэтническими конфликтами3.
Затем опыт Франции был распространен на всю Европу, а в XX в. и на остальную часть планеты. Наиболее часто чрезвычайное положение применялось в Австро-Венгрии против областей, населенных национальными меньшинствами.
Царской России институт чрезвычайного положения был также достаточно широко знаком. Здесь существовала наиболее развитая градация видов чрезвычайного положения, среди которых были: 1) положение усиленной и чрезвычайной охраны; 2) исключительные меры, вводимые в смежных губерниях; 3) военное и осадное положения; 4) исключительные полномочия, предоставляемые местным административным властям. Эти меры порой охватывали целые регионы, и в начале столетия, в той или иной форме, действовали в России практически повсеместно
На всех этапах развития общества представления о теории и практике использования чрезвычайных мер классиками европейской философской и государствоведческой мысли были различными и противоречивыми. Так, В.И. Ленин, критикуя практику применения царским правительством исключительных мер, называл Положение "О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия", принятое 14 августа 1881 г., "одним из самых устойчивых, основных законов Российской империи" . Однако уже в первые годы Советской власти ленинское правительство изменило отношение к чрезвычайным методам государственного управления до противоположного, возведя их в ранг основных3. В первые годы существования советской власти, 3 апреля 1925 г., ВЦИК и СТО СССР утвердили "Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка"4. Возведение репрессивной политики в закон объяснялось необходимостью усиления борьбы с контрреволюционной деятельностью и саботажем,
Правовые основы деятельности органов внутренних дел в условиях межнациональных конфликтов
Вопрос правового обеспечения деятельности ОВД по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в условиях межнационального конфликта является одним из самых сложных во всей совокупности проблем, связанных с этим острейшим социальным явлением.
Предупреждение и разрешение межнациональных конфликтов является прерогативой прежде всего органов государственной власти и управления, ибо основные причин» межнациональных конфликтов, как указано выше, коренятся в экономической, социальной, политической и духовной сферах жизни общества, в проводимой национальной политике.
Особое место в деле предупреждения к разрешения межнациональных конфликтов занимают милиция и внутренние войска, которые входят в систему МВД России
Система органов и подразделений МВД России, являясь важнейшей частью общегосударственной системы исполнительной власти и выполняя задачи по обеспечению общественного порядка и общественной безоаденостн, борьбы с преступностью, зашите прав и свобод граждан, функционирует непрерывно. Как в обычных, сложных условиях, так и в необычных, экстраординарных - в условиях межнациональных конфликтов -по обеспечению режима чрезвычайного положения.
При осуществлении своей деятельности по разрешению существующих проблем органы внутренних дел руководствуются существующей нормативно-правовой базой, которая гламентирует и определяет их компетенцию. Определение и разграничение компетенции органов внутренних дел и должностных лиц в системе ОВД на всех уровнях в условиях межнациональных конфликтов приобретает особую значимость. Успешное ее решение позволит, во-первых, устранить раздробленность и многоступенчатость управления силами и средствами органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях; во-вторых, найти оптимальное сочетание централизации с расширением прав и повышением ответственности его субъектов.
Именно с установлением компетенции органы внутренних дел по своему правовому положению в системе органов исполнительной власти приобретают возможность либо требовать от объектов управления известного поведения, либо самим в соответствии с возложенными на них обязанностями действовать согласно предписаниям нормативных актов. Вся последующая деятельность органов внутренних дел, включая организационные мероприятия и правоотношения, выступает как результат осуществления их компетенции. Именно в компетенции органов внутренних дел более всего проявляется волевое содержание их управленческого решения. Известно, что, определяя компетенцию органов управления путем издания правовых норм, государство устанавливает границы действия органов управления в любой сфере их деятельности.
Необходимо отметить, что органы внутренних дел еще недостаточно готовы к реализации полномочий в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в условиях межнациональных конфликтов. Да и сами полномочия органов внутренних дел в различных чрезвычайных ситуациях, в том числе при социальных конфликтах, не нашли четкого закрепления в нормативных актах, что затрудняет их эффективное использование. Поэтому представляется целесообразным рассмотреть особенности проявления компетенции органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях на предмет их соответствия нормам права.
Представители административно-правовой науки понятие компетенции государственного органа (в том числе ОВД) относят к числу дискуссионных как по форме, так и по содержанию. Одни ученые под компетенцией органа государства понимают круг правоотношений, в которые может и должен вступать орган при наличии фактических обстоятельств, указанных в нормах права1. Другие ученые убеждены, что компетенция органа государства это совокупность прав и обязанностей2. Б.М Лазарев, например, отмечает, что компетенция органа государственного управления, если характеризовать ее в самом общем виде, есть система полномочий этого органа по осуществлению государственной власти3. Третьи трактуют компетенцию органа государства не только как совокупность прав и обязанностей, но и включают в ее содержание задачи и функции4.
Имеется точка зрения, согласно которой компетенция государственного органа рассматривается как совокупность предметов ведения и полномочий5. Эти авторы предметы ведения считают первым необходимым элементом компетенции, вторым же ее элементом названы властные полномочия. Под предметами ведения имеются в виду области и сферы общественной жизни, взятые в их юридически значимом отражении в законодательстве, т.е. те общественные отношения, в которых орган юридически компетентен
Федерализм как инструмент урегулирования межнациональных конфликтов
Большинство государств в современном мире являются многонациональными, что, в свою очередь создает определенные проблемы соотношения между этническим составом населения и способами организации власти в государстве. Сегодня трудно назвать такое государство, применительно к которому понятие "национальное государство" полностью совпадало бы с характеристикой гомогенного по национально-этническому составу населения. Независимо от конкретной ситуации, в многоэтнических странах имеется определенная взаимосвязь между национальным составом населения и формой государства.
В некоторых странах межнациональные отношения превращаются в важный фактор и во многом определяют формы государственного устройства. Как известно, государство но форме устройства может быть унитарным, федеративным, конфедеративным (последняя форма применяется очень редко). В современном мире большинство государств имеет традиционную унитарную форму государственного устройства. Федеративная форма закреплена в конституциях 20 государств, причем большая часть их принадлежит к числу развивающихся1.
Сегодня из-за постоянных и значительных преобразований весьма трудно назвать точное число федераций. Одни государства, еще недавно бывшие (или называющиеся) федерациями, прекращают свое существование в качестве таковых, а составляющие их части преобразуются в суверенные государства (например, бывшие Чехословакия, СССР и СФРЮ). Другие, традиционно имевшие унитарную форму, напротив, преобразуются в федеративные (Бельгия) либо обсуждают планы таких преобразований (Кипр и Турция).
В настоящее время среди промышленно развитых стран семь являются федерациями. Это - Австрия, Австралия, Бельгия, Германия, Канада, США, Швейцария. Все они принадлежат к числу многоэтнических. Национальная ситуация в каждой стране имеет свою специфику и характер, но в большинстве выбор федеративной формы государственного устройства не был обусловлен национальным фактором, необходимостью решения национального вопроса, потребностью в объединении этнических групп, в удовлетворении каких-либо иных национальных требований или притязаний, за исключением Канады. Но во всех названных федерациях значение этнического фактора в общественной и политической жизни возрастало. В ряде случаев это приводило к некоторым структурным преобразованиям, созданию новых составных частей федерации, расширению самостоятельности отдельных территорий и регионов и изменению системы взаимоотношений центрального правительства и местных органов управления. Но форма федеративного устройства оставалась неизменной.
Первыми в современной истории опытом создания федерации стали США, Население американской федерации было однородным в том смысле, что большая его часть имела общий язык и культуру. Вместе с тем в ее составе уже в момент создания федерации были значительные группы национальных меньшинств. Тем не менее, этнический фактор не принимался во внимание при выборе федеративной формы государственного устройства.
Население самого старого союзного государства Европы - Швейцарии - никогда не было однонациональным, Большинство традиционно составляло немецкоговорящее население, но были территории с франкоязычным, италоязычным и ретороманским населением. После принятия Конституции 1848 г. объединение кантонов Швейцарского союза получило форму федерации. Однако и здесь выбор федеративной формы не вызывался потребностью решения национальной проблемы. В последующей истории швейцарской федерации этнический фактор приобрел немаловажное значение в преобразовании формы государственного устройства.
Швейцария страна, в которой федеративное устройство настолько удачно, что ее обычно приводят в качестве своего рода образцовой модели классической федерации. Это пример сильной федеративной системы, которая, несмотря на национальную пестроту, характеризуется высокой степенью единства. В этом смысле федеративный путь решения этнических проблем в Швейцарии оказался более благополучным, нежели в Канаде, которая стала третьей в современной истории федерацией и первой страной, где становление федеративной формы государственного устройства было непосредственно связано с этническим составом населения.
Но и в Канаде, где этнический фактор играл значительную роль в выборе именно федеративной модели, главными причинами объединения в союзное государство были все же соображения обороны.
Вслед за Канадой федеративная форма была использована в Австралии, которая получила официальное наименование Содружество Австралии, объединившее шесть независимых до этого колоний. Но в отличие от Канады главными причинами объединения здесь были экономические соображения. В современной истории Австралии этнический фактор приобрел весьма большое значение. Это связано в основном с проблемой статуса коренных жителей. Государственное регулирование национальных отношений касается многих сторон жизни аборигенов, но при этом коренные вопросы государственного устройства не затрагивает.
Впервые теоретическое обоснование использования федеративной формы государственного устройства как средства урегулирования и улаживания интересов различных этнических образований в рамках одного и того же государства было дано в работах К. Реннера. Авторы работы «Федерализм и роль государства», изданной под редакцией Г,Баквиса и У, Чандлера, разделяя широкий подход к определению федерализма, говорят о тенденции к федерализации1, которая проявляется независимо от того, является государство федеративным или унитарным по своей структуре. Федерализм рассматривается как хорошо испытанное средство решения конфликтов.
Похожие диссертации на Теоретические, организационные и правовые основы деятельности органов внутренних дел в условиях межнациональных конфликтов
