Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Понятие субъект федерации
1. Субъект федерации и суверенитет 19
2 . Проблемы сецессии и акцессии 31
3. Социальный субстрат субъекта федерации 41
4. О территории субъекта федерации 57
Глава 2. Симметрия и асимметрия в федеративном государстве
1. О понятии и природе асимметричности федерации 71
2. Конституционно заданная симметрия и неформальная
асимметричность Российской Федерации 79
3. Институт федерального вмешательства 94
Глава 3. Состав субъектов Российской Федерации.
1. Особенности формирования состава Российской Федерации
2. Публично-территориальная организация Российской
Федерации 118
3. Вопросы типологии субъектов Российской Федерации 133
Глава 4. Статус субъекта Российской Федерации.
1. Статус субъекта Российской Федерации как юридическая
категория 157
2. Элементы статуса субъекта Российской Федерации.... 184
Заключение 211
Список используемых нормативных правовых актов и литературы 226
Введение к работе
Протекавшая с конца 80-х гг. радикальная реформация общественных отношений в СССР и Российской Федерации затронула все без исключения конституционно-правовые институты, придав им совершенно новое содержание, а также ввела в действие такие общественно-политические и государственно-правовые структуры, которые практически не имели места в советский период. Уже сам этот факт, учитывая непродолжительную историю состоявшихся и продолжающихся реформ, придает актуальность любым областям конституционно-правовой науки, касается ли это народовластия и парламентаризма, президентуры и исполнительной власти, специальных режимов (чрезвычайного и военного положения), конституционного контроля и уполномоченных по правам человека, организации представительных органов и депутатского статуса, избирательного права и механизмов реализации прав и свобод человека и гражданина, источников конституционного права и конституционно-правовой ответственности, и, в конечном счете, самой науке конституционного права.
Сказанное в полной мере относится также и к федеративному устройству России, в рамках которого ярко высветились многие проблемы, относящиеся к собственно природе Российской Федерации, ее основным характеристикам, принципам российского федерализма, договорным отношениям в Российской Федерации, правовому положению ее субъектов, взаимоотношениям субъектов Российской Федерации с центром и местным самоуправлением, институту федерального вмешательства и другим областям федеративного устройства. И все же наиболее кардинально и всеобъемлюще вопросы федерализма, в том числе российского федерализма, проявляются через статус субъектов федерации, поскольку в этой категории перекрещиваются практически все аспекты федеративного устройства государства.
Вышеизложенное можно отнести и к конституционно-правовым
исследованиям федерализма, так или иначе обращающимся при освещении
избранных тем к положению субъектов в составе федерации на фоне
общей теории федеративного устройства государства. Значительную роль
в этом направлении сыграли выходившие в конце XIX начале XX вв.
работы российских правоведов В.М.Гессена, М.М.Ковалевского,
Ф.Ф.Кокошкина, Н.М.Коркунова, С.А.Корфа, Н.И.Костомарова,
С.А.Котляревского, Я.М.Магазинера, А.С.Ященко и других. Исследование
проблем федерализма было продолжено в совершенно новых условиях в
послеоктябрьский период в трудах Г.В.Александренко,
В.Н.Дурденевского, Д.Л.Златопольского, Г.С.Гурвича, С.Б.Крылова, И.Д.Левина, А.И.Лепешкина, Д.А.Магеровского, Н.И.Палиенко, А.М.Турубинера, О.И.Чистякова, и других авторов. Вместе с тем, для современного федеративного процесса непосредственное теоретическое и практическое значение имеют издававшиеся с начала перестройки научные работы С.А.Авакьяна, А.А.Белкина, Н.А.Богдановой, Л.Ф.Болтенковой, Н.С.Бондаря, Н.В.Варламовой, В.И.Васильева, Ю.А.Дмитриева, А.В.Зиновьева, В.Т.Кабышева, Л.М.Карапетяна, А.Н.Кокотова, А.А.Кондрашева, Б.С.Крылова, В.А.Кряжкова, А.Н.Лебедева, И.В.Лексина, Н.А.Михалевой, Е.Е.Никитиной, А.Е.Постникова, В.А.Ржевского, С.Л.Сергевнина, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, И.А.Умновой, В.Е.Чиркина и других представителей науки конституционного права. Глубокий вклад в изучение современной федеративной государственности России внесли многие коллективные монографии, материалы научных и научно-практических конференций.1
См. например: Российская государственность: состояние и перспективы. М., 1995; Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании: Материалы научной конференции. 25-27 марта 1999 г. М., 1999;
Проблемы федерализма рассматривались представителями зарубежной науки, в том числе, такими учеными как А.Брехт, Т.Маунц, М.Мендрас, В.Рудольф, К.Хессе.
Можно утверждать, что к настоящему времени в отечественной науке накоплен существенный потенциал для дальнейших разработок по федерализму, в том числе, в отношении проблематики статуса субъектов федерации, в частности, статуса субъектов Российской Федерации.
Однако вопросы статуса субъектов федерации не рассматривались в качестве ключевых для исследования федеративных отношений, а анализ содержания элементов статуса - как способ изучения развития статуса.
Российский федерализм и в предшествующие годы отличался высокой динамичностью и в определенной мере данная динамичность сохраняется в настоящее время. Это проявляется как в практической плоскости (в развитии законодательства и государственно-федеративных институтов), так и в теоретической (продолжающихся дискуссиях о судьбах российского федерализма, его оптимальных формах).
В последние годы новую актуальность вопросам статуса субъектов Российской Федерации придают и президентские инициативы. В послании Федеральному Собранию 2001 г., говоря о необходимости консолидированной и эффективной государственной власти, Президент Российской Федерации подчеркнул необходимость определения конкретных, четких полномочий центра и субъектов Российской Федерации в рамках их совместной компетенции. «Сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где субъектов Федерации. Иначе эта ситуация будет порождать новые споры,
Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран. Материалы научной конференции. Москва, 27-28 апреля 2000 г. М., 2001.
будет использоваться противниками курса на укрепление самой Федерации».2 Данная тема была затронута Президентом Российской Федерации и в послании 2002 г. Отметив, что с завершением организационного становления федеральных округов федеральная власть реально стала ближе к регионам, В.В.Путин вновь указал на то, что "ключевой задачей остается работа по разграничению сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнями власти".3 Решение поставленной задачи прямо связано с необходимостью рассмотрения вопросов статуса субъектов Российской Федерации, его рационализации и правового закрепления с учетом особенностей регионов и интересов их населения.
Существенно влияет на актуализацию статуса субъектов Российской Федерации обновление законодательства, введение в действие, например, таких законов, как Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»4 или Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации".5 Статус субъектов Российской Федерации косвенно затрагивается и другими федеральными законами.
Актуальность исследования статуса субъектов Российской Федерации связана также с разнообразием их государственно-правовых
2 Не будет ни революций, ни контрреволюций. Послание Президента
РФ Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета.
2001. 4 апреля.
3 России надо быть сильной и конкурентоспособной. Послание
Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию Российской
Федерации // Российская газета. 2002. 19 апреля.
4 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
форм, что не может не стимулировать обсуждение адекватности
существующих форм общероссийским и региональным условиям,
рассмотрение возможностей изменения республиканского или иного
статуса, а также объединения субъектов Российской Федерации в более
крупные образования в составе России. Происходит нарастание
собственной законодательной базы субъектов Российской Федерации,
причем даже при легальном соответствии Конституции Российской
Федерации и федеральному законодательству (что имеет место далеко не
всегда) конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации
весьма разнообразны, неодинаково решают подведомственные вопросы.
Следовательно, требуется серьезный сравнительный анализ нормативно-
правовой базы субъектов Российской Федерации в плане оптимальности
выбора организационно-властного устройства, процедуры
законотворчества и собственной конституционной юстиции, реализуемой через конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.
Часть первая статьи 72 (п.«б») относит защиту прав и свобод человека и гражданина к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, статус субъекта Российской Федерации должен быть сконструирован таким образом, чтобы деятельность органов государственной власти, законодательство субъектов Российской Федерации были направлены, прежде всего, на обеспечение и защиту прав и свобод, поскольку согласно статье 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Между тем, как показывают, в частности, решения
5 СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4916.
Конституционного Суда Российской Федерации, субъекты Российской Федерации в лице своих органов и должностных лиц далеко не всегда рассматривают защиту прав и свобод человека и гражданина как свою первостепенную функцию, нередко подчиняют свои действия конъюнктурным, бюрократическим и даже коррупционным интересам, что касается, например, миграционных процессов, избирательного права, реализации прав граждан на местное самоуправление, а также других областей.6 Исследования статуса субъектов Российской Федерации должны способствовать разработке положений, направленных на преодоление указанных негативных явлений в системе российского федерализма.
Вместе с тем, рассматривая вопрос об актуальности исследования статуса субъектов Российской Федерации, необходимо учитывать неоднозначные позиции общественно ^политических движений в ,/ отношении государственного устройства России. Ознакомление с программными документами политических партий показывает, что ряд из них уклоняется от каких-либо суждений по вопросам российского федерализма, что, в общем-то, странно. Другие, не отвергая в принципе федерацию как способ государственного устройства России, выступают с критикой его современного состояния, определяя его, в частности, как
6 См., например: Постановление Конституционного Суда Российской
Федерации от 24 ноября 1995 г. «По делу о проверке конституционности
части второй статьи 10 Закона Республики северная Осетия от 22 декабря
1994 года «О выборах в Парламент Республики Северная Осетия -
Алания» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4692; от 24 января 1997 г. «По делу о
проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля
1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской
Республике» // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708; от 10 декабря 1997 г. «По делу о
проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона)
Тамбовской области // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5877; и др.
7 См., например: Программа Российской политической партии
«Российская партия труда» // Российская газета. 2002. 20 февраля.
неполноценное. Но есть и крайние, радикальные позиции: «Россия должна быть преобразована из федеративного в унитарное государство с сильной центральной властью без каких-либо национальных республик или национальных округов как субъектов государства».9
Надо надеяться, что подобные лозунги не возобладают, а приоритет будет принадлежать взвешенным и объективно оправданным установкам: «Россия исторически сложилась как многонациональное государство, поэтому мы рассматриваем идею федерализма как мощный и эффективный политический инструмент собирания и сохранения ее народов и территорий, обеспечения межнационального согласия и сотрудничества».10
Разнообразие приведенных политических программ показывает, что > актуальнейшей задачей науки конституционного права является защита российского федерализма в сочетании с поиском таких организационно-правовых его форм, которые являлись бы наиболее рациональными в современных условиях. Нельзя не согласиться с мнением о том, что «федерализм в России не скоро еще обретет совершенную форму. Слишком многие процессы пока создают неблагоприятный фон для его развития. Однако оптимизм внушает тот факт, что федерализм, в свою очередь, является сам достаточным источником демократических реформ».11
Объект исследования составляют внутрифедеративные отношения между Российской Федерацией в целом и ее субъектами.
См.: Российский либеральный манифест. Программа политической партии «Союз правых сил». Основные положения // Российская газета. 2002. 16 января.
9 См.: Программа ЛДПР // Российская газета. 2002. 16 января.
10 Программа Народной партии Российской Федерации // Российская
газета. 2001. 23 октября.
11 Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб., 2002. С. 170.
Предмет исследования составляют внешнефедеративное выражение и внутренняя организация статуса субъектов Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в определении оптимального в условиях Российской Федерации теоретического и конституционно-практического подхода к формированию статуса субъектов Российской Федерации и параметрам его развития.
Названная цель предопределила и следующие задачи настоящего диссертационного исследования.
х I Дать комплексное определение субъекта Российской
I Федерации в совокупности не только правовых, но и иных признаков.
Оценить положение субъектов оссийской Федерации в плане их суверенности, социального субстрата и территориальной основы.
Определить симметричный или асимметричный характер Российской Федерации.
Исследовать исторические и правовые особенности формирования субъектного состава Российской Федерации.
Рассмотреть на основе доктринальных и законодательных материалов понятие статуса субъекта Российской Федерации.
Определить основные возможности дальнейшего развития статуса субъектов Российской Федерации.
Внести предложения по совершенствованию юридических
конструкций, определяющих статус субъектов Российской
Федерации в федеральном и региональном законодательстве.
Теоретико-методологическая основа диссертации, нормативная и эмпирическая база исследования. Теоретико-методологическую
основу диссертации составили как общенаучные (диалектико-
материалистический, системный, социологический), так и специальные
(юридико-компаративный, нормативно-логический, историко-
юридический) методы познания, позволившие провести в интересах поставленных задач обобщение сложной и неоднозначной практики взаимоотношений центра и субъектов Российской Федерации.
Положения и выводы диссертации основываются на изучении трудов отечественных и зарубежных авторов. Правовому анализу были подвергнуты Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные конституционные и федеральные законы, иные федеральные нормативные правовые акты. Были изучены решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. При написании диссертационного исследования было проанализировано около 40 конституций и уставов субъектов Российской Федерации. При подготовке диссертации были также учтены положения посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию и другие политические документы.
Научная новизна исследования. Предложен и обоснован состав элементов статуса субъекта Российской Федерации, отличающийся от предлагаемых иными исследователями, и в большей степени, по мнению автора, отражающий специфику такого субъекта конституционного права как субъект Российской Федерации.
В составе статуса субъекта Российской Федерации выделены элементы, которые отражают положение субъекта Российской Федерации как субъекта публичного права и являются его атрибутами.
Сделан вывод о том, что статус конкретного субъекта Российской Федерации неизменен в отношении состава своих элементов, в то же время некоторые элементы претерпевают внутренние содержательные
изменения. Выявлены механизмы данных изменений и предложено определение понятия развитие статуса субъекта Российской Федерации.
Совершенствование содержания элементов статуса субъектов Российской Федерации, на основе определения их объективно необходимого состава предложено рассматривать в качестве существенного условия стабильности территориально-политического устройства России.
Впервые субъекты Российской Федерации рассматриваются как
составляющие федеративной конституционной симметрии,
обеспечивающие относительное самовоспроизводство на основе конституционного и иного федерального регулирования, а также базирующиеся на собственном статусе.
Сделан вывод о том, что «неформальная асимметричность»
Российской Федерации может быть преодолена за счет создания
эффективной системы внутрифедеральных корректирующих мер.
Предложена авторская классификация мер федерального вмешательства.
Исследование статуса субъекта Российской Федерации позволило
исследовать значительную часть внутрифедеративных отношений.
На защиту выносятся следующие положения
Исходным для определения субъекта федерации, а также
построения типологии субъектов федерации является понятие
публично-территориальное образование. Публично-
территориальное образование рассматривается как система
общественных отношений, которая обусловливает
осуществление публичной власти применительно к
определенному социальному субстрату, сложившемуся на
определенной территории. Публично-территориальное
образование «ассоциирует» соответствующие общественные отношения, одновременно становясь при этом самостоятельным
субъектом общественных отношений, выражающим волю своего социального субстрата.
Наиболее приемлемой для определения социального субстрата субъекта федерации является категория «сообщество». Понятие «сообщество», с одной стороны, не конкурирует с понятием «народ», оставляя его для конструирования иных общественных отношений, а с другой - отражает тот факт, что в рамках субъекта федерации действуют люди, имеющие общие региональные интересы, а не механическая сумма жителей.
Субъект федерации - это такое публично-территориальное образование, которое международным сообществом не признается действительным суверенным государством, но, тем не менее, обладает «потенциальным суверенитетом», реализация которого зависит от судьбы самой федерации. Признание потенциального суверенитета субъектов федерации способствует поддержанию бесконфликтности во внутри федеративных отношениях.
Субъект федерации может обладать правом сецесии. Основания права сецессии зависят от характера акцессии и конкретно-исторического порядка формирования федерации.
Существенное значение для определения субъекта федерации имеет акцессия, то есть расширение субъектного состава федерации за счет новых членов. Предлагается выделить следующие способы осуществления акцессии: 1) Включение в федерацию нового публично-территориального образования, существовавшего в таком качестве за пределами федерации. При этом не имеет значения, в каком именно статусе ранее функционировало данное публично-территориальное образование.
Внутреннее преобразование федеративного государства, при котором в его составе появляются новые части за счет изменения ранее существовавших, например, их разделения.
Освоение или присвоение новых территорий, на которых ранее не существовало каких-либо цельных публично-территориальных образований.
Придание статуса субъекта федерации публично-территориальному образованию, ранее входившему в состав федерации, но не являвшемуся ее субъектом.
При конституционно заданной симметрии для Российской Федерации характерна «неформальная асимметричность», которая выражается в реальных социально-экономических и иных обстоятельствах.
Меры федерального вмешательства можно разделить на три группы: 1) предупредительные меры; 2) принудительные меры; 3) меры, связанные с ограничением прав граждан.
Существенной задачей конституционной практики видится разрешение конфликтности, связанной с так называемыми сложносоставными субъектами Российской Федерации. Разрешение соответствующих проблем возможно путем использования следующего механизма. В качестве первого этапа должно быть признано безусловное и одностороннее право автономных округов на прямое вхождение в Российскую Федерацию. Второй этап - реализация названного права в рамках демократических процедур. Третий - образование на добровольной основе двучленных договорных «мини-федераций» из соответствующей области (края) и автономного округа.
«Относительное самовопроизводство» субъектов Российской Федерации означает, что только часть публичных функций обеспечивается самой Российской Федерацией. Основные проблемы экономической, социальной и политической жизни должны решаться в субъектах Российской Федерации, хотя бы и в рамках, устанавливаемых федеральным законодательством. С этих позиций должны анализироваться и проблемы возможного укрупнения субъектов Российской Федерации. Критерий «относительное самовоспроизводство» следует рассматривать в качестве стимула к отказу от иждивенческих настроений в субъектах Российской Федерации и к укреплению государства в целом.
Анализ Конституции Российской Федерации позволяет заключить, что в ней различаются два значения понятия «статус субъекта Российской Федерации»: узкое, совпадающее с титульным, и широкое, определяемое наряду с Конституцией Российской Федерации также конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, а также федеральными законами и внутрифедеративными договорами.
Статус субъекта Российской Федерации в широком смысле является совокупностью следующих элементов: официальное наименование субъекта Российской Федерации; символика; «домицилий»; официальные языки; территория; органы, осуществляющие власть от имени субъекта Российской Федерации и органы, полномочные представительствовать от имени субъекта Российской Федерации; предметы ведения и полномочия; правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации; гарантии субъекта Российской Федерации; конституционно-
правовая ответственность субъекта Российской Федерации;
государственный контроль Российской Федерации за
деятельностью субъекта Российской Федерации
(подконтрольность субъекта Российской Федерации). ^ Развитие статуса субъекта Российской Федерации
содержательные изменения в его элементах в результате совершенствования федерального законодательства, а также собственного правотворчества субъекта Российской Федерации. При этом существенное влияние на содержание некоторых элементов может и должна оказывать контрольная деятельность федеральных органов государственной власти. Теоретическая и практическая значимость исследования. Основная значимость результатов исследования состоит в том, что они могут быть использованы как в теоретическом, так и в практическом плане для сохранения целостности Российской Федерации. В диссертации решена крупная научная проблема - автором предложена концепция статуса субъекта Российской Федерации и его развития. Серьезным научным достижением является авторский подход к рассмотрению федеративных отношений через призму статуса субъекта Российской Федерации при безусловном признании конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности для дальнейшей разработки теоретических проблем российского федерализма, для совершенствования федеративных отношений, и что особенно важно, для предупреждения возникновения конфликтных ситуаций. Выводы, сделанные на основании исследований положений Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, федерального законодательства открывают теоретические возможности для нового
подхода в исследовании правовых институтов, таких как, например, федеральное вмешательство.
В практическом плане материалы диссертации и сформулированные в ней выводы могут быть использованы в законотворческой деятельности, в работе исполнительных и судебных органов государственной власти, как федерального уровня, так и субъектов Российской Федерации, в частности, при решении проблем разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Положения диссертации могут способствовать решению задач, связанных с совершенствованием законодательной базы субъектов Российской Федерации, а также обеспечению конституционной законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Результаты исследования, фактический материал диссертации могут быть применены при подготовке спецкурсов, посвященных проблемам российского федерализма, а также при разработке лекционных материалов и учебных пособий по конституционному праву Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Материалы исследования были использованы автором при разработке ряда документов в практической деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Уставного суда Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Ленинградской области. В частности, автор является разработчиком 30 проектов законов Санкт-Петербурга, в том числе о государственной службе Санкт-Петербурга, об Уставном суде Санкт-Петербурга, о контрольных функциях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, о предоставлении оперативной информации об исполнении бюджета Санкт-Петербурга. Некоторые из них были признаны как модельные законы субъекта Российской Федерации на конференциях Северо-западной парламентской ассоциации законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Положения и основные выводы диссертационного исследования были апробированы в процессе преподавания автором курса конституционного права Российской Федерации, спецкурсов: «Правовой статус Санкт-Петербурга», «Государственная власть и местное самоуправление в Санкт-Петербурге» на юридическом факультете Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов и Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов.
Основные теоретические выводы и положения диссертации докладывались автором на двух международных и трех всероссийских конференциях в Москве, Санкт-Петербурге, Петрозаводске, а также на конференциях профессорско-преподавательского состава вышеуказанных университетов.
Теоретические выводы и положения диссертации рассматривались на кафедре государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры Российской Федерации, где проведено рецензирование и обсуждение работы в целом.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих тринадцать параграфов, заключения и списка литературы.
