Введение к работе
Актуальность темы ттипсаптартгц обусловливается прежде всего происходящими в нашем обществе процессами переустройства союзного государства. В ходе этого переустройства важное место отводится решению проблем, связанных с организацией и деятельностью союзных органов власти, в том числе Верховного Совета СССР и его палат как Совета Союза, так и в особенности, Совета Национальностей.
В развитии Верховного Совета СССР достаточно отчетливо отразились противоречия между провозглашенными конституционными принципами федерализма и демократии, с одной стороны, и реальными унитаризмом и бюрократическим централизмом, с другой. Для разрешения указанных противоречий необходимо не только восстановление и очищение исходных принципов, заложенных в основу Союза ССР в 20-е годы, но и их развитие и дополнение с учетом современных условий и потребностей, процессов разверты-вапцихся в республиках. В этой связи исследование конституционно-правового статуса Совета Национальностей приобретает не только теоретический, но, даже в большей степени, и практический интерес.
Конституционно-правовой статус Совета Национальностей давно уже не был предметом самостоятельного научно-теоретического рассмотрения . Правда, исследователи затрагивали проблему в общем контексте союзных органов власти, однако,
Последняя монография, посвященная-Совету Национальностей вышла в 1940 г., под авторством Х.Ю.Либман.
в силу известных причин и обстоятельств, изучение приобретало нередко оторванный от реальных процессов характер.
Новые общественные условия, и в первую очередь, обстановка гласности, доступ к ранее закрытым источникам и работам, дали возможность вовлечь в научный оборот то, что из него прежде исключалось, произвести переоценку ценностей. Если в прошлом, как правило, отправной точкой при исследовании проблем Советской Федерации была Октябрьская революция 1917 года, а в, качестве теоретической базы только труды К.Маркса, Ф.Энгельса,'В.И.Ленина, документы РСДРП(б), то теперь для изучения проблем федерализма открыты более широкие исторические и географические горизонты. Укажем для примера, что необходимость федерализации государственного устройства России и введения представительства национальных окраин в государственно-властных институтах дебатировалась нэ только в научных кругах, но я на заседаниях Государственной Думы1. Весьма активное участие в научных дискуссиях принимали такие известные го-сударствоведы того времени как В.Водовозов, А.Кастелянский, Ф.Ф.Кокошкин, С.А.Корф, Вл.Медем, Н.И.Палиенко, А.С.Ященко и другие.
Исследования содержали немалый рациональный потенциал, остаоцийся актуальным и по сей день. Особого внимания требуют такие фундаментальные труды, как "Федерация и автономия" (Ко-коткин Ф.Ф.- Петроград, І9Г7); "Суверенитет, историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение" (Палиен-
См. напр.: Формы Национального движения в современных государствах,- СПб., 1910.- С.753.
ко Н.И. - Харьков, 1903); Сборник "Формы национального движения в современных государствах" (Петербург, 1910); "Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства" (Ященко А.С- Юрьев, 1912).
Политический режим дореволюционной России не был предрасположен к решению национальной проблемы. В принципиальном плане, внутриполитические предпосылки справедливого решения национального вопроса в стране появились после Октябрьской революции и прихода к власти партии большевиков. Базовые принципы национальной политики, закрепленные в ее программе -самоопределение наций, национально-государственный признак, добровольность объединения в Союз, равноправие наций и право на свободный выход из состава Союза - и поныне актуальны и демократичны по содержанию.
В первые годы Советской власти процесс объединения сопровождался активным обсуждением проблем федеративного строительства, поиском наиболее приемлемых вариантов объединения на национально-государственной основе. В этот период сформировалась целая плеяда советских "федералистов": уже упомянутый Н.И.Палиенко, К.Архипов, М.Рейснер, В.И.Игнатьев, Г.Са-фаров, Г.С.Гурвич, Д.Курский и другие. На'фоне широкого спектра обсуждавшихся вопросов, довольно скромно выглядела дискуссия о системе союзных органов государственной власти. Собственно говоря, за исключением вопроса о необходимости представительства ненадиональных регионов в Совете Национальностей1; принципиальные проблемы в ходе дискуссии подробно
Рейснер М. Совет Национальностей// Советское строительство.- 1925.- № I.- С.199.
не обсуждались.
Формирование тоталитарного политического режима, установление бюрократически-централистского, "имперского", государственного устройства самым непосредственным образом сказались на процессе построения Союза ССР. Именно в этот период происходит становление и закрепление порочной практики советского национально-государственного строительства, которая, во-первых, абсолютно противоречит демократическим, гуманным принципам и идеалам, провозглашенным в упомянутой программе по национальному вопросу, во-вторых, заложила негативные основы межнациональных противоречий с особой яркостью проявляющихся в современный период. (Здесь имеются в виду прочно вошедшие в советскую практику принципы, такие как - "пропорционального национального представительства" в государственных органах, государственно-правового подчинения национальных автономий союзным республикам и ряд других).
Возобновление активного обсуждения проблем советского федерализма приходится на середину пятидесятых годов. Развернувшиеся дискуссии носили в известном смысле полезный характер. Однако, пороки сформировавшейся административно-политической системы в стране отражались и в научных разработках. Но при этом нельзя не отметить авторов, внесших определенный позитивный вклад в развитие теоретических основ советского федерализма, среди которых С.З.Зиманов, Д.Л.Злато-польский, М.Г.Кириченко, К.Д.Коркмасова,-А.Н.Лепешкин, И.Ш.Муксинов, В.А.Пертцик, С.А.Раджабов, П.Г.Семенов, Ю.Г.Су-дицын, К.Г.Федоров, Э.В.Тадевосян, А.М.-С.Халилов, М.А.Шафир и некоторые другие.
Сегодня, на фоне достаточно широкого обсуждения проблем советского национально-государственного строительства довольно явственно ощущается необходимость научной разработки такого важного аспекта как организация законодательной власти Союза суверенных государств.
Основная цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы разработать и обосновать теоретические основы реформы Совета Национальностей, перспективы его развития в условиях обновления всей системы государственных органов реформируемого Союза. К своим выводам и предложениям автор идет путем историко-правового анализа. Работа охватывает период с момента образования первого советского органа по делам национальностей - Наркомнаца РСФСР (ноябрь 1917 г.) вплоть до современного этапа. Историко-правовой анализ статуса органов советского государства осуществляется с целью выявления позитивных и негативных сторон накопленного опыта.
В конкретном выражении цели, поставленные при рассмотрении избранной темы, формируются следующим образом:
-
рассматривая процессы становления и развития органов национального представительства в советском государстве, обратить особое внимание на определение объективных и субъективных факторов и их соотношение;
-
анализируя опыт Народного Комиссариата по делам национальностей, подчеркнуть целесообразность и возможность создания подобного органа в системе союзного управления в современных условиях;
-
выделить и обосновать те положительные черты, кото-
рыв могли бы способствовать оптимизации процесса отправления союзной власти в советском многонациональном государстве; 4) исследуя современные правовые норш, определяющие организацию и деятельность Совета Национальностей Верховного Совета СССР, предложить пути их обновления в свете новых задач, особенно в связи с подготовкой Союзного Договора.
Новизна исследования состоит, прежде всего, в самой постановке вопроса о конституционно-правовом статусе Совета Национальностей, органа представительства национально-государственных образований - членов Союза суверенных республик. Вплоть до современного периода, Совет Национальностей исследовался лишь в контексте высших органов государственной власти Союза ССР.
В диссертации, фактически впервые, осуществляется комплексное исследование конституционно-правовых основ организации и деятельности Совета Национальностей. Рассматривая проблему с привлечением обширного исторического материала, автор пытается проанализировать действующие механизмы и перспективу их функционирования. В диссертации предлагаются выводы, предложения и рекомендации по вопросам, осуществление которых может иметь немаловажное значение для реформы Совета Национальностей, а также устройства союзных органов государственной власти в целом.
Автор, сознавая сложность исследуемой проблемы, вовсе не претендует на окончательность выводов и беспорность предложений и рекомендаций.
На зашиту вынесены следующие выводы и рекомендации :
анализ позитивных и негативных сторон работы Народного комиссариата по делам национальностей РСФСР /1917-1923/ для обоснования необходимости отражения национальных интересов, а не только национально-государственных, на уровне союзных органов власти ;
тезис о целесообразности деятельности органа, детерминирующего многонациональную специфику, в системе союзной исполнительной власти ;
оценка положительного потенциала, заложенного в основу организации Совета Национальностей ЦИК СССР и тех аспектов конституционного статуса палаты, восстановление которых можев способствовать оптимизации отражения национально-государственной специфики на союзном уровне /делегирование представителей' органами власти национальных образований, функционирование коллегиального, руководящего органа - Президиума Совета Национальностей и др./ ;
анализ конституционных основ организации Совета Национальностей Верховного Совета СССР /1936-1988/, в этом контексте, констатация общего регрессивного характера развития в этот период, при отдельных позитивных моментах, которые, однако, не возымели серьезного влияния на процесс, в целом ;
критический анализ ныне действующего законодательства о статусе Совета Национальностей Верховного Совета СССР, предложения по усилению его возможностей в сфере отражения национально-государственной специфики Союза, в условиях происходящих в республиках процес- . сов. Высказываются конкретные рекомендации по совершенствованию статуса Совета Национальностей, как и все"- союзной системы законодательной власти /сформулированы предложения о порядке образования органа, процедурах и механизмах его деятельности, взаимоотношениях
с другими институтами союзной власти/.
Практичэская значимость работы.
Данное исследование может быть использовано как материал для преподавания, научных разработок, а также в практике совершенствования системы органов союзной законодательной и исполнительной власти. В диссертации осуществляется попытка поиска наиболее эффективной структуры и организации Совета Национальностей, органа представителей Национальных образований - членов Союза суверенных государств.
Апробация, работы.
Диссертация обсуждена и одобрена сектором конституционного права Института государства и права АН СССР. Проблемы, поставленные в исследовании обсуждались на научно-теоретических конференциях аспирантов ИШАН СССР. Основные положения и вывода диссертации отражены в соответствующих публикациях.
Структура.
Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.
