Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Становление и развитие института муниципальной службы в истории российского права 14
1.1. Становление местного самоуправления и института муниципальной службы в России 14
1.2. Институт службы в Советской России 41
1.3. Развитие и реформирование института муниципальной службы в современной России 73
ГЛАВА 2. Правовые основы института муниципальной службы и его место в системе муниципального права 78
2.1. Понятие института муниципальной службы и его правовые основы 78
2.2. Место института муниципальной службы в системе муниципального права Российской Федерации 84
ГЛАВА 3. Пути совершенствования института муниципальной службы в российской федерации . 98
3.1. Правовой статус муниципальных служащих 98
3.2. Вопросы совершенствования правового регулирования института муниципальной службы в Российской Федерации 146
Заключение. 157
Список использованных нормативных актов и специальной литературы 161
- Становление местного самоуправления и института муниципальной службы в России
- Институт службы в Советской России
- Понятие института муниципальной службы и его правовые основы
- Правовой статус муниципальных служащих
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Строительство российской государственности предполагает наличие единой, эффективной системы управления обществом, четкой организации работы, отлаженного механизма взаимодействия всех звеньев публичной власти, в том числе местного самоуправления.
Современный этап развития российского общества, сложный и противоречивый, ставит перед правоведами задачи не только научного обоснования властных институтов, но и разработки теоретических и прикладных аспектов их эффективного функционирования. В связи с формированием местного самоуправления большое значение приобретают проблемы реализации муниципального права, укрепления института муниципальной службы.
Спектр социально-политических и экономических интересов, который закрепляет муниципальное право, огромен, причем с принятием Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 года, ратифицированной Государственной Думой Российской Федерации 20 марта 1998 года,1 и Конституции Российской Федерации 1993 года, он постоянно расширяется и обогащается. Несмотря на тяжелые испытания, которые принес муниципальному (местному) управлению России XX век, в настоящее время развертывается инициатива граждан, реализуются права населения на местное самоуправление в пределах его полномочий, а также права и свободы человека и гражданина, защита которых составляет смысл функционирования местного самоуправления. Речь идет о том, чтобы в условиях заметного снижения уровня государственного управления использовать возможности формирующегося института муниципальной власти, опереться на основной потенциал демократии - гражданскую инициативу и ответственность людей, проявления
Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации. Материалы заседаний и официальные документы. - М., 1999. - С. 59-68.
свободной самоорганизации населения, действенное муниципальное нормотворчество, соответствующее конституционным параметрам.
Степень научной разработанности темы. В советский период истории развития нашего государства и отечественной юридической науки теоретические исследования в области института муниципальной службы и местного самоуправления не получили должного и полного развития.
В большинстве работ советских ученых-юристов эти проблемы анализировались с позиций трудового права. В исследованиях B.C. Андреева, В.Н. Артемовой, Ю.П. Орловского, Е.А. Пашерстника, А.С. Пашкова, В.П. Проскурина, Д.А. Сафиной, Л.В. Сухаревой, В.Ф. Трошина и некоторых других решались проблемы, связанные с регламентацией и осуществлением права рабочих и служащих на профессиональную подготовку и повышение квалификации, права на труд и образование, правового положения лиц, совмещающих работу с обучением.
В рамках науки административного права, а также государственного и муниципального управления вопросы подготовки и повышения квалификации служащих исследовались в свете рассмотрения более широкого круга проблем совершенствования управления, государственной и муниципальной службы. Прежде всего, отметим работы И.Л. Бачило, К.С. Вельского, Н.М. Казанцева, Л.М. Колодкина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздраче-ва, Д.М. Овсянко, и других. Специальных работ, посвященных анализу названной проблемы, практически не было, за исключением, с известной долей условности, монографии Ю.А. Розенбаума.
В 80-90-е годы заметено повышение интереса ученых-юристов к вопросам местного самоуправления. Проведенный анализ научной литературы, посвященный данной теме, дает полное основание выделить следующих авторов, внесших немалый вклад в разработку этой проблемы: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.В. Володина, Ю.А. Веденеева, В.Г. Вишнякова, В.Е. Гупиева,
С.Э. Жилинского, Н.И. Глазунова, В.Н. Иванова, Н.Г. Кобец, Е.И. Козлову, Е.И. Колюшина, A.M. Куренного, Г.В. Мальцева, О.О. Миронова, Н.А. Михалеву, И.И. Овчинникова, В.А. Прокошина, А.Я. Сливы, Ю.Н. Старилова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Н.Б. Топорнина, СЮ. Фабричного, В.А. Юсупова и других.
В целом за последние годы в юридической науке проблемы становления и развития института муниципальной службы, его правового статуса, организации и функционирования должным образом не исследовались. Многие элементы понятийного аппарата, такие, как «гражданское общество», «муниципальный служащий» и «служащий муниципальной службы», «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы», еще не получили четкого научного обоснования, остаются дискуссионными и нуждаются в дальнейшем комплексном анализе. Не в полной мере изученной остается проблема классификации факторов, влияющих на правовой статус муниципальных служащих, процесс муниципального нормотворчества.
Подобная ситуация сложилась и в вопросах подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. В настоящее время фактически нет научных работ монографического характера, в которых бы всесторонне анализировался названый круг вопросов. Вместе с тем необходимость повышения уровня образования, профессиональной подготовки и квалификации муниципальных служащих, четкого определения требований, которым они должны соответствовать, расширения и совершенствования правового регулирования отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации требует глубокого специального изучения и обобщения.
Многоаспекность темы и ее недостаточная разработанность предопределяют необходимость осуществления комплексного исследования системы и процесса реализации муниципального права, прежде всего, через такой основной механизм, как институт муниципальной службы.
Объектом диссертационного исследования выступают муниципальные отношения, формирующиеся в процессе реализации Конституции Российской Федерации и принятых законодательных актов по развитию и совершенствованию местного самоуправления, института муниципальной службы.
Предметом исследования выступают нормативно-правовые акты и реальные правоотношения, свидетельствующие о состоянии института муниципальной службы в России.
Цель диссертационного исследования состоит в теоретическом осмыслении вопросов правового регулирования института муниципальной службы и выработке конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования отношений в системе муниципальной службы.
Для достижения данной цели исследования в диссертации предполагается решение следующих задач:
осуществить историко-правовой анализ возникновения и развития института муниципальной службы в России;
уточнить понятие и определить основные признаки муниципальной службы;
определить место муниципальной службы в системе муниципального права Российской Федерации;
дать определение понятия «муниципальный служащий» и определить его основные признаки;
рассмотреть и проанализировать классификацию муниципальных служащих;
исследовать проблемы правового статуса муниципального служащего в России;
сформулировать принципы, которые могут быть положены в основу формирования изменяющегося института муниципальной службы;
определить модель разграничения полномочий в сфере нормативной регламентации квалификационных требований и требований к уровню профессионального образования с учетом группы муниципальных должностей;
показать необходимость совершенствования форм и методов реализации законодательства об институте муниципальной службы и с этих позиций определить пути, оценить возможности и перспективы механизма и технологий (форм и методов) наиболее полной и эффективной реализации права местного самоуправления.
Методологическую основу диссертации составляют диалектико-материалистический метод научного познания объективной действительности, а также основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы: системный, социологический, статистический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический, основные общелогические методы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция).
Теоретическую основу работы составляют труды отечественных и зарубежных ученых по общим вопросам права и государства, проблемам местного самоуправления, а также труды по философии, экономике, социологии, истории, политологии и другим отраслям знаний. Обобщена и проанализирована монографическая, учебно-методическая литература по исследуемым вопросам, материалы периодических изданий, экспертно-аналитических центров и институтов.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации и действующее законодательство (изучены законодательные и нормативные акты 1985-2005 годов, осуществлена специальная выборка первоисточников по теме исследования).
Автор опирался на фактический материал, нашедший свое отражение в судебных решениях, посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного по правам че-
ловека в Краснодарском крае, данных социологических исследований социологического центра Российской академии государственной службы, стенограммах парламентских слушаний «Проблемы законодательства в области местного самоуправления», материалах научно-практических конференций и семинаров, средствах массовой информации и др.
Научно-теоретические, нормативно-правовые, социологические материалы, в их совокупности, стали той информационной базой, которая способствовала достижению научной обоснованности и достоверности формулируемых в диссертации положений и выводов.
Научная новизна работы заключается в том, что в ней проведен комплексный анализ и теоретическое осмысление наиболее актуальных проблем развития института муниципальной службы в условиях реформирования всех сфер жизнедеятельности общества, а также выработаны конкретные предложения по преодолению имеющихся пробелов и противоречий в действующем законодательстве России в сфере правового регулирования муниципальной службы и практики применения его норм.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения:
Современный правовой институт муниципальной службы - это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы муниципальной службы, статуса муниципальных служащих, гарантий и процедур его реализации (выполнение муниципальными служащими своих должностных обязанностей и функций), а также механизма прохождения муниципальной службы.
Сформулированы следующие основные принципы формирования изменяющегося института муниципальной службы:
- приоритет норм международного права, в том числе Европейской Хартии местного самоуправления, при характеристике содержания правового регулирования муниципальной службы;
гарантированность конституционной защиты органов местного самоуправления и его элементов, одним из которых является муниципальная служба;
равный доступ к государственной и муниципальной службе, как составная часть прав и свобод гражданина Российской Федерации;
федеративное устройство, определяющее разграничение компетенции публичной власти в области муниципальной службы. На федеральном уровне, в субъектах Федерации и муниципальном уровне функционирует единая система органов публичной власти, обладающих собственной компетенцией, нормативное содержание которой может меняться. Местное самоуправление как составная часть политической системы России обладает признаками саморегулируемой организации и одновременно является формой публичной власти. Осуществление публичной власти на местном уровне производится посредством деятельности выборных должностных лиц и профессионального корпуса муниципальных служащих;
единство и дифференциация в построении и функционировании государственной и муниципальной службы. Современный подход к реформе государственного управления и рассмотрение в таком контексте состояния управления на местном уровне указывают на необходимость анализа изменений нормативных актов в области государственной службы и учета их влияния на правовое оформление института муниципальной службы;
комплексность правового регулирования муниципальной службы как вида служебной деятельности;
общественный контроль, за деятельностью муниципальных служащих, с целью соблюдения требований открытости, прозрачности, доступности и подотчетности местной публичной власти.
3. Действующее законодательство о муниципальной службе, как представляется, не обоснованно сужает понятие муниципального служащего, что соответственно, требует внесения определенных корректив. В частности, в
настоящее время, законодатель не относит к муниципальным служащим лиц, замещающих выборные муниципальные должности. Вместе с тем, доказывается, что указанных лиц следует рассматривать в качестве муниципальных служащих.
Дается понятие должностного лица, замещающего муниципальную должность муниципальной службы: им выступает наделенный специальными властными полномочиями служащий, работающий по трудовому договору и выполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования, в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в органе местного самоуправления по реализации компетенции данного органа. Правовой статус должностного лица, замещающего муниципальную должность муниципальной службы, отличается -по содержанию от правового статуса муниципального служащего, таковым не являющимся. Это выражается в наделении данного должностного лица -і более широким кругом управленческих полномочий, а также в несении им повышенной юридической ответственности, в частности, с точки зрения со- , блюдения законности. Для более эффективного правового регулирования деятельности муниципального служащего, а также конкретизации его правового статуса, в реестрах муниципальных должностей муниципальной службы субъектов Российской Федерации целесообразно указывать, является ли служащий, замещающий определенную муниципальную должность муниципальной службы, должностным лицом.
Правовой статус муниципального служащего в Российской Федерации устанавливается в федеральных, региональных (на уровне субъектов Российской Федерации), местных и внутриорганизационных актах. Под специальным правовым статусом муниципального служащего предлагается понимать его правовое положение в том или ином органе местного самоуправления, выраженное в совокупности его полномочий, т.е. профессиональных
прав и обязанностей, закрепленных в соответствующих нормативно-правовых актах.
Представляется целесообразным осуществление детализированного правового регулирования вопросов муниципальной службы на федеральном уровне. Связано это, в первую очередь, с необходимостью установления единой системы соотнесения муниципальной и государственной гражданской службы. Так, предлагается закрепить в федеральном законодательстве перечень групп муниципальных должностей муниципальной службы и требования, необходимые для принятия на муниципальную должность муниципальной службы той или иной группы; перечень квалификационных разрядов, которые могут быть присвоены муниципальным служащим, а также требования, необходимые для присвоения того или иного квалификационного разряда; порядок присвоения квалификационных разрядов и сохранения их при переводе на другие муниципальные или государственные должности; порядок формирования аттестационных комиссий муниципальных служащих; порядок перехода муниципального служащего с муниципальной службы на государственную службу и наоборот.
Обоснование положения о том, что проблема актуального и перспективного содержания норм различных отраслей права в рамках муниципальной службы непосредственно влияет на содержание этого комплексного института муниципального права. Объективно основными в этом процессе являются отрасли конституционного, административного и трудового права. Поскольку положения Конституции РФ носят базовый характер для муниципальной службы и получают свое развитие в нормах других отраслей права, возможным изменением содержания Основного закона нашей страны по отношению к муниципальной службе могло бы стать конституционное оформление принципа равного доступа граждан не только к государственной, но и к муниципальной службе.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что проведенный анализ особенностей становления, развития, современного правового регулирования службы как института местного самоуправления в России, а равно результаты этого анализа могут быть использованы для совершенствования действующего законодательства, а также при разработке новых нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере муниципальной службы.
Материалы диссертации могут быть использованы в дальнейших работах, посвященных данной теме, при проведении научных исследований в области права, государствоведения и теории управления; в процессе преподавания курсов муниципального права, государственного управления, государственной и муниципальной службы, других юридических и гуманитарных дисциплин в различных учебных заведениях; в практической деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной власти.
Апробация результатов исследования.
Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права, где проводилось ее рецензирование и обсуждение. Главные результаты осуществленного исследования нашли свое отражение в опубликованных автором научных статьях.
Основные теоретические положения, выводы и рекомендации докладывались автором на научных и научно-практических конференциях, внедрены в учебный процесс Северо-Кавказского филиала Государственного Образовательного Учреждения Высшего Профессионального Образования «Российская Академия Правосудия» (г. Краснодар) при чтении лекций, проведении практических и семинарских занятий по дисциплинам «Административное право Российской Федерации», «Муниципальное право Российской
Федерации», «Государственная служба», при подготовке учебно-методических пособий по указанным дисциплинам.
По теме диссертации было опубликовано 8 работ общим объемом 4,5 п.л.
Результаты исследования докладывались в виде научных сообщений на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Государственного Образовательного Учреждения Высшего Профессионального Образования «Российская Академия Правосудия» (г. Краснодар).
Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования были изложены в тезисах на межвузовской научно-теоретической конференции «Социально-экономическое развитие современной России» (Волгоград, 2004), межрегиональной научно-практической конференции «Социально-философские проблемы развития современного общества России» (Волгоград 2005).
Материалы исследования используются в процессе преподавания курсов «Государственная служба», «Административное право», «Муниципальное право».
Становление местного самоуправления и института муниципальной службы в России
Как отмечал Д.И. Мейер, в каждой науке есть своя историческая сторона, современные юридические воззрения - суть только результат всей предшествовавшей юридической жизни1. И действительно, для того, чтобы в полной мере изучить современное состояние того или иного юридического института необходимо рассмотреть динамику его развития.
Появление института муниципальной службы связано с зарождением древнеримской общины (civitas). Римская империя, присоединяя к себе дру-гие, такие же свободные общины, превращала их в муниципии , то есть в территории, которые имели местное самоуправление3.
В России формирование государственной службы связано с образованием централизованного государства. Именно в данный исторический период появляется широкий круг законодательных актов и нормативных документов, регламентирующих общественные отношения в данной сфере .
Историко-правовое исследование службы как института местного самоуправления представляется возможным провести на основе хронологического подхода, основанного на выделении в развитии правового статуса муниципального служащего в России трех основных этапов:
1) дореволюционного; 2) советского (в условиях тоталитарного режима, осуществлялось крайне жесткое соподчинение всех ветвей власти, исключающее функционирование местного самоуправления как такового); 3) современного.
Самоуправление в России, в той или иной мере, существовало на всём протяжении её исторического развития. В разных исторических условиях самоуправленческие начала российского общества выражались в различных формах, среди которых можно выделить наиболее устойчивые: - вечевая демократия Древней Руси; - слободское самоуправление; - крестьянское общинное самоуправление; - земское и городское самоуправление.
Вечевая демократия - наиболее раннее проявление самоуправленческих начал на Руси. Исследование природы местного самоуправления Древней Руси, а также отдельных аспектов городского и сельского самоуправления имеет место в работах М.Н. Тихомирова, A.M. Сахарова, А.Д. Горского, Ю.Г. Алексеева, Ю.А. Кизилова, Н.Н. Покровского, Л.В. Даниловой, Е.Н. Швей-ковской3.
В рассматриваемый исторический период сложилась система общинного самоуправления с элементами понятия компетенции самоуправляющихся общин1. Компетенция осуществлялась общинами через вече и избираемые ими органы, посредством реализации прав и обязанностей применительно к определенным предметам ведения, например, старостами, сотскими, воеводами .
СВ. Юшков, характеризуя новгородское вече по источникам права, отмечает, что оно было законодательным органом3. Кроме того, именно вече выбирало, сменяло должностных лиц, осуществляя высший контроль над ними. Вече ведало финансами (устанавливало налоги и производило их раскладку), внешней политикой и высшей судебной властью.
Посадские и тысяцкие относились к исполнительной власти. Посадники города принимали участие в суде, вели непосредственно переговоры с соседними государствами. Тысяцкие в городе регулировали торговлю, были судьями по торговым делам. Таким образом, старший город решал общегосударственные проблемы с помощью непосредственной формы демократии, которой являлось вече, и с помощью выборных должностных лиц, представлявших исполнительную власть4.
Институт службы в Советской России
Хотелось особо отметить, что в условиях советского периода осуществлялось крайне жесткое соподчинение всех властей, исключающее функционирование местного самоуправления как такового. Административно-командная система с ее всеохватывающим контролем общественной и частной жизни граждан по своей сути не допускала реальное народовластие. Фактически местного самоуправления в том смысле, в котором оно сформировалось в демократических странах, в советский период не было.
В связи с этим муниципальные служащие были признаны состоящими на государственной службе, замещая должности в местных органах государственного управления. Таким образом, фактически они обладали правовым статусом государственного служащего, т.е. правами и обязанностями государственного служащего, ответственностью за их нарушение или невыполнение. К данной категории служащих относились работники местных районных, городских, районных в городах Советов депутатов трудящихся, исполнительных комитетов.
Одним из первых законодательных актов февральской революции в данной сфере стала Декларация Временного правительства от 3 марта 1917 года, которая предусматривала проведение реформы местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. В частности предполагалось: 1) превратить земства в полновластные субъекты управления на местах; 2) значительно расширить сферу их деятельности; 3) ограничить возможность вмешательства государственных чиновников в деятельность органов местного самоуправления.
Весной 1917 года после революционного упразднения старых государственных органов вся полнота власти на местах перешла к земствам.
В связи с попыткой Временного правительства реформировать местное самоуправление был принят ряд нормативных правовых актов, внесших некоторые изменения в правовой статус муниципального служащего. Например, Постановление Временного Правительства от 4 марта 1917 года «О возложении обязанностей губернаторов и уездных исправников на председателей губернских и уездных земских управ и сохранении на местах старого аппарата»1; Законы от 21 мая 1917 года «О производстве выборов уездных и губернских земских гласных» и «О волостном земском управлении», Закон от 9 июня 1917 года «Об изменении действующего положения о губернских и уездных земских учреждениях».2
На смену земскому самоуправлению в 1917 году стали приходить местные Советы, формируемые в губернских, уездных центрах, в волостях и селах, а в отдельных случаях их аппарат реорганизовывался в соответствующие отделы исполкомов местных Советов. На основании Закона от 21 мая 1917 года «О волостном земском управлении» было образовано 9,5 тыс. во-лостных земств и избрано в их состав около 300 тыс. гласных.
В соответствии с временным Городовым и Земским Положением от 9 июня 1917 года была расширенна компетенция городских и земских учреждений. Земства обладали достаточно квалифицированными кадрами для обеспечения принятия и реализации эффективных управленческих решений в социальной и экономической сферах. После Октябрьской революции земства выступили в оппозицию к Советской власти, вследствие чего в период с 1917 года по 1918 год были полностью ликвидированы.
На начальном этапе систему местных советов можно рассматривать как построенное на сословном принципе самоуправление. Постепенное превращение их в органы новой государственности, воплощавшей идею диктатуры, предполагало послушное проведение ими на местах единой линии поведения, что привело к уничтожению демократических начал внутри самих советов.1
Конституция РСФСР 1918 года закрепила включение местных органов в систему государственной власти, в связи с чем, местные служащие были признаны состоящими на государственной службе и, наделялись правовым статусом государственного служащего.
В Основном законе 1918 года были определены «предметы ведения органов советской власти на местах»2 (п. 56). В связи с этим, во многих нормативных правовых актах этого периода уделялось особое внимание правам и обязанностям служащих местных органов государственного управления. Обращение Народного комиссариата внутренних дел «Ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов» к органам государственной власти на местах об организации местного самоуправления, а также Инструкция о правах и обязанностях Советов были первыми законодательными актами, которые закрепляли систему и компетенцию местных Советов. Одновременно с этим правовой статус служащего определялся и в корпоративных нормативных актах, например, в Положении об организации Финансовых Отделов Губернских и Уездных Исполнительных Комитетов Советов Депутатов от 31 октября 1918г.4
Понятие института муниципальной службы и его правовые основы
Понимание термина института муниципальной службы в науке неоднозначно. В современных научных исследованиях можно выделить два направления (две школы): понятия «муниципальной службы» в широком и узком смыслах этого термина.
В широком смысле под муниципальной службой понимается социальная, граждански значимая деятельность, являющаяся средством обеспечения иных видов общественно полезной деятельности (как связанной с производством материальных благ, так и не связанной с этой функцией). Рассмотрение муниципальной службы в данном смысловом контексте существенно расширяет проблему и затрагивает вопросы замещения и определения сфер деятельности выборных муниципальных должностей, прежде всего, главы муниципального образования, а также иных лиц, состоящих в штате органов местного самоуправления, но в соответствии с законом не относящихся к категории муниципальных служащих (ст. 1,2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»).1
Муниципальная служба в узком смысле - как вид деятельности специального субъекта (муниципального служащего), действующего в рамках легального (установленного законом) определения.
По мнению большинства специалистов, муниципальная служба по своим важнейшим функциональным характеристикам не отличается от государ-ственной службы, так как сущность обоих видов деятельности практически одна и та же - управленческая. Имеющиеся же различия, в первую очередь, обусловлены масштабом деятельности, объемом прав и обязанностей.
Более того, до перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, ибо служащие местных органов власти, местных Советов и исполнительных комитетов являлись государственными служащими. Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы, а понятия «государственный служащий» и «муниципальный служащий» рассматривались как равнозначные.
Вместе с тем, правовое регулирование муниципально-служебных отношений в Российской Федерации развивалось обособленно от правового регулирования государственно-служебных отношений.
Принятый 31 июля 1995 года Федеральный закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации»1 не затрагивал вопросов муниципальной службы. Впервые законодательная норма о муниципальной службе появилась в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-дерации», установив при этом необходимость принятия специального федерального закона по вопросам муниципальной службы.
В январе 1998 года Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»3 вступил в силу.
В связи с формированием особого вида государственной службы возникает вопрос об определении его места среди иных видов службы.
Данный вопрос в науке является дискуссионным.
Так, часть ученных предлагает все виды негосударственной службы (службу в аппарате общественных объединений, политических партий, кооперативных организаций, на предприятиях и в учреждениях, независимо от их подчинения и формы собственности, в том числе и муниципальную службу) объединить под общим названием «гражданская служба».1
Другие говорят о необходимости формирования в теории и легальном нормативном закреплении общего понятия «публичная служба», которое объединяет деятельность служащих различных субъектов публичного права. При этом выделяются два типа служебных отношений: - публично-правовые служебные отношения, куда наряду с государственными входили бы и муниципальные служебные отношения; - частноправовые служебные отношения.
Принимая во внимание публично-правовую природу муниципальной службы, представляется целесообразным перейти непосредственно к анализу ее сущности.
Институт муниципальной службы представляет собой исходное юридическое понятие, которое интегрирует в себе как обширную правовую базу, систему правоотношений, возникающую в сфере муниципальной службы, равно как и сами муниципальные организационные структуры.
Правовой статус муниципальных служащих
Правовой статус муниципального служащего определяется Конституцией РФ, законами об общих принципах организации местного самоуправления, об основах муниципальной службы и др., конституциями (уставами), законами субъектов РФ, а также уставами и иными нормативными правовыми актами муниципальных образований.
Ядром правового статуса муниципального служащего являются его права и обязанности, которые закрепляются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
Важно отметить, что закон об основах муниципальной службы не содержит конкретного перечня прав и обязанностей муниципального служащего. В соответствии с разграничением полномочий в сфере правового регулирования муниципальной службы этот перечень устанавливается в законодательстве субъектов Федерации о муниципальной службе. Однако он не является исчерпывающим, закрытым. Муниципальному служащему могут быть предоставлены иные права на него, возложены иные обязанности нормативными правовыми актами муниципальных образований. Конечно, эти акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов Федерации.
Права муниципального служащего, закрепляемые законами субъектов Федерации, являются общими для всех муниципальных служащих независимо от занимаемой должности. К ним относятся, прежде всего, те права, которые необходимы муниципальному служащему для осуществления им своих должностных полномочий.
Должностные полномочия служащего производны от задач и функций органа местного самоуправления, его полномочий, обеспечить исполнение которых и призвана муниципальная служба. Должностные полномочия муниципальных служащих устанавливаются нормативными правовыми актами муниципальных образований (положения, должностные инструкции и т.д.).
С целью осуществления муниципальным служащим своих должностных полномочий ему гарантируются следующие общие права: а) знакомиться с документами, определяющими его права и обязан ности по занимаемой должности, критерии оценки качества работы; б) требовать обеспечения организационно-технических условий, необходимых для осуществления своих должностных полномочий; в) получать в установленном порядке от государственных органов и органов местного самоуправления, а также от организаций независимо от форм собственности необходимую для исполнения должностных полномо чий информацию и материалы; г) принимать (участвовать в подготовке) решения в соответствии со своими должностными обязанностями и др.
К общим правам муниципальных служащих относятся также права, связанные с организацией муниципальной службы, ее прохождением. Муниципальный служащий вправе: а) вносить предложения по совершенствованию муниципальной служ бы; б) знакомиться со всеми материалами своего личного дела; в) требовать служебного расследования для опровержения сведе ний, порочащих его честь и достоинство; г) добиваться продвижения по службе, увеличения размера денеж ного содержания с учетом результатов работы, уровня квалификации, стажа работы и служебных заслуг; д) повышать квалификацию, переподготовку (переквалификацию) за счет средств местного бюджета; е) участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности му ниципальной или государственной службы; ж) выходить в отставку и др.
Обязанности, также закрепляемые законами субъектов Федерации и распространяющиеся на всех муниципальных служащих данного субъекта Федерации, как и их права, призваны обеспечить эффективное осуществление муниципальным служащим своих должностных полномочий.
Муниципальный служащий обязан: а) обеспечивать соблюдение и реализацию Конституции РФ, феде ральных законов, конституции (уставов), законов и иных нормативных пра вовых актов субъектов Федерации, нормативных правовых актов соответст вующего муниципального образования; б) при осуществлении своих задач и функций не выходить за преде лы предоставленных ему полномочий; в) обеспечивать соблюдение и защиту прав и свобод граждан; г) исполнять распоряжения вышестоящих руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий; д) поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполне ния должностных полномочий; е) соблюдать установленные правила внутреннего трудового распо рядка, должностные инструкции и порядок работы со служебной информа цией; ж) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну; не разглашать сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением долж ностных обязанностей, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан и др.
Похожие диссертации на Служба как институт местного самоуправления
