Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Теоретические основы систематизации конституционно-правовых актов
1. Конституционно-правовые акты: понятие и виды 15
2. Условия оптимальной систематизации конституционно-правовых актов 40
ГЛАВА II Объекты систематизации конституционно-правовых актов РФ
1 . Конституция Российской Федерации в систематизированном конституционном законодательстве 60
2.Федеральные конституционные законы и федеральные законы как объекты систематизации конституционно-правовых актов 68
3.Подзаконные нормативные акты и договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов как объекты систематизации конституционно-правовых актов 108
4. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как объекты систематизации конституционно-правовых актов 115
ГЛАВА III Методика систематизации конституционно-правовых актов РФ
1 . Форма инкорпорированного материала 122
2. Порядок (технология) систематизации конституционно-правовых актов РФ 145
Заключение 175
Источники 178
- Конституционно-правовые акты: понятие и виды
- Условия оптимальной систематизации конституционно-правовых актов
- Конституция Российской Федерации в систематизированном конституционном законодательстве
- Форма инкорпорированного материала
Введение к работе
Систематизация, то есть деятельность по приведению нормативных правовых актов в целостную, согласованную систему, необходима для обеспечения нормального функционирования механизма правового регулирования. Характерными чертами отечественного законодательства давно стали отсутствие единой научно обоснованной системы взаимосвязанных между собой нормативных правовых актов, громоздкость законодательства, наложение одного нормативного акта на другой, противоречия и пробелы правового регулирования. И сейчас имеются многочисленные его недостатки1. Как отмечают даже работники аппарата российского парламента, "качество законов не только низкое, а удручающе низкое ... Они не только противоречат друг другу, они внутренне противоречивы"2.
Поэтому систематизация является одним из основных элементов правовой реформы. Систематизация же конституционно-правовых актов, качество которых также далеко от идеального, в современных условиях развития российской государственности и российского права является особенно актуальной.
Во-первых, через нормы конституционного права как ведущей отрасли права "обеспечивается организационное и функциональное единство общества как целостной социальной системы"3. И от системности конституционного законодательства в значительной степени зависит качество других отраслей законодательства. Это делает необходимым начать и даже завершить систематизацию конституционно-правовых актов прежде, чем приступить к систематизации других отраслей законодательства.
Во-вторых, необходимость систематизации конституционно-правовых актов обусловлена реформой конституционного строя Российской Федера ции. Изменения Конституции РСФСР 1978 года, принятие в 1993 году новой Конституции Российской Федерации не могли не повлечь существенных изменений в других источниках конституционного права. Как представляется, ни одна отрасль права не претерпела столь существенных изменений. Даже гражданское право, превратившись из гражданского права общества с огосударствленной экономикой в гражданское право свободного рынка, не изменило основные положения, сохранило прежний набор институтов. В конституционном же праве изменилось не только содержание институтов, но и их состав1.
Кроме того, большинство участников конституционно-правовых отношений не имеет необходимой правовой подготовки. Поэтому у них могло сложиться ошибочное впечатление, что после вступления в силу Конституции Российской Федерации все конституционно-правовые нормы, установленные до этого, уже не действуют. Это лишает такого неквалифицированного участника правоотношений возможности пользоваться многими сохраняющими силу и значение источниками конституционного права. Напомнить правоприменителю о действии ряда "доконституционных" актов либо представить их в новом, системном, виде - задача систематизации.
В-третьих, Россия постепенно приобретает черты реальной федерации. Именно конституционное право регламентирует федеративные отношения. Проблема упорядочения правового регулирования федеративных отношений должна решаться комплексно. Систематизация конституционно-правовых актов будет способствовать системному подходу к нахождению устойчивого баланса интересов Российской Федерации и ее субъектов.
В-четвертых, сейчас ощущается нехватка официальных текстов ранее принятых конституционно-правовых актов. Они терялись, "перегружались" вклейками. При этом возникают новые субъекты конституционных правоотношений, которым было бы полезно иметь официальные источники опубли
кования. Это вызывает необходимость в новом официальном опубликовании этих актов, которое целесообразно осуществлять в системном виде.
Каковы же направления обеспечения системности законодательства, в частности конституционного, в настоящее время?
Предпринимаются меры по устранению противоречий правового регулирования путем принятия кодексов (Гражданского, Уголовного, Уголовно-исполнительного, Воздушного, Лесного и так далее). Однако нередко кодексы не содержат механизма реализации. Имеются противоречия между ними и другими, как старыми, так и новыми, нормативными правовыми актами. Нормы же некоторых кодексов об их приоритете перед другими федеральными законами (например, пункт 2 статьи 3 Гражданского кодекса) декларативны: Конституцией Российской Федерации такая специфическая форма законов как кодексы не устанавливается, в ней не определяется особый правовой статус кодексов, поэтому, строго говоря, кодексы являются лишь особой формой, разновидностью федерального закона. Следовательно, новый федеральный закон, содержащий иные нормы, чем кодекс (тем более нормы специальные по отношению к нормам кодекса), будет иметь приоритет перед кодексом. В сфере конституционного права, как будет показано далее, возможности использования кодификации как способа систематизации нормативных правовых актов ограничены.
Одним из возможных способов обеспечения системности законодательства является, как представляется, принятие закона, регламентирующего отношения, связанные с разработкой, принятием и действием нормативных правовых актов. 11 ноября 1996 года в первом чтении был принят Федеральный закон "О нормативных правовых актах Российской Федерации". Работа над ним, однако, дальше первого чтения, к сожалению, пока не продвинулась. Если бы он был принят, осуществляемое им регулирование затрагивало бы, разумеется, и сферу конституционного права.
февраля 1995 года был подписан Указ Президента Российской Федерации "О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации"1. Он положил начало работе по созданию этого Свода: уже появились две концепции структуры Свода (Института законодательства и сравнительного правоведения и Института государства и права). В Указе предусматривается создание Свода ныне действующих (то есть со всеми их противоречиями) нормативных правовых актов, хотя предусматривается возможность разработки отдельных укрупненных актов и восполнения пробелов законодательства. Вызывает сомнение, что такой Свод законов обеспечит всеобъемлющую и комплексную систематизацию. Если массив нормативных актов бессистемен по своей природе, Свод законов ничего не даст: его содержание будет иметь существенные внутренние противоречия, а вновь принимаемые акты постепенно еще больше расшатают его. Тем не менее, подготовка Свода законов продолжает оставаться наиболее популярной идеей по осуществлению систематизации законодательства. Об этом свидетельствует, в частности, то обстоятельство, что 14 февраля 1998 года был подписан Указ Президента Российской Федерации "О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации" . В целях подготовки Свода проводится определенная работа по инвентаризации законодательства. Подготовлен и внесен в Государственную Думу проект Федерального закона "О Своде законов Российской Федерации"3 (скорее всего, данный проект в ближайшее время принят не будет)4. В Своде законов запланирован раздел (первый), который должен будет включить, в основном, конституционно-правовые акты. Но многие из них, тем не менее, судя по концепциям структуры Свода, должны попасть в другие его разделы, что также умаляет значение Свода для обеспечения системности конституционно-правовых актов.
Еще одним направлением деятельности по упорядочению законодательства является подготовка классификатора правовых актов России. Первым широко известным классификатором стал Общеправовой классификатор отраслей законодательства, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 года № 2171 (в дальнейшем он несколько раз менялся1). Качество его вызывает у специалистов нарекания, поскольку он "противоречив, непродуман, в нем не просматривается никакой единой кон-цепции, многие вопросы дублируются в нескольких разделах" . Общеправовой классификатор отраслей законодательства, конечно, классифицирует и акты в сфере конституционного права.
Акционерное общество "Консультант Плюс" в рамках исполнения государственного заказа по поручению Российского фонда правовых реформ подготовило "концепцию системы классификации правовых актов", важнейшей составной частью которой является проект предметного классификатора правовых актов Российской Федерации, представляющего собой подробный многоуровневый перечень предметов правового регулирования. По качеству этот классификатор, как представляется, значительно выше существующего Общеправового классификатора. Несомненно, он будет полезен для облегчения информационного поиска нужных нормативных актов, особенно если послужит основой для изменения системы тематического поиска в автоматизированных информационно-поисковых системах (АИПС) действующих нормативных правовых актов. Конституционно-правовые акты в нем должны охватываться Разделом 1 («Конституционный строй»), рядом пунктов Раздела 2 («Основы государственного управления»), Раздела 10 («Правосудие»), Раздела 15 («Международные отношения. Международное право»).
Но классификатор создан на основе действующего законодательства Российской Федерации и не может сам по себе сделать его систему лучше.
Другое дело, что классификатор позволяет произвести хотя бы приблизительный отбор всех нормативных правовых актов по определенной проблеме, что позволит "охватить их взором" для дальнейшей переработки в ходе систематизации, реально затрагивающей систему нормативных правовых актов. Такую систематизацию еще только предстоит начать.
Появились АИПС действующих нормативных правовых актов ("Консультант Плюс", "Гарант", "Кодекс", "Эталон", "Юсис" и другие)1. АИПС, хотя и являются результатом неофициальной систематизации, безусловно, облегчают поиск правовой информации. Во всех АИПС имеются тематические рубрикаторы. Но эта рубрикация, как правило, не соответствует структуре отраслей законодательства. Кроме того, все АИПС воспроизводят массив нормативных правовых актов во всей его противоречивости и, как правило, не могут помочь разрешить коллизии между отдельными нормативными правовыми актами, хотя такие попытки ими и предпринимаются путем пояснений по тексту актов о соотношении с другими актами. Часто именно АИПС являются наиболее ярким отражением беспорядка в законодательстве. Конечно, в АИПС включаются и конституционно-правовые акты.
Еще одним направлением систематизации, также неофициальным, является составление специалистами собраний источников права. В рамках этого направления были выпущены, в частности, неофициальные сборники источников конституционного права: «Федеральное конституционное право России. Основные источники» (1996, составитель - Б.А.Страшун), «Сборник нормативных актов по конституционному праву Российской Федерации» в двух томах (1996, составители - А.П. Воробьев, П.Г.Щекочихин), "Конституционное право России. Сборник нормативных правовых актов и документов" (1996; составитель - А.Е Козлов), «Хрестоматия по конституционному праву Российской Федерации» (1997, составитель - Ю.Л.Шульженко), Сборник законодательства по конституционному (государственному) праву
Российской Федерации" (1997, составитель - Ж.И.Овсепян), «Конституционное право России. Сборник конституционно-правовых актов» (1998, составитель - Н.А.Михалева, ответственный редактор - О.Е Кутафин). Но это, опять же, те источники, которые отражают недостатки правового регулирования. Их неофициальное собрание при всем желании невозможно сделать лишенным внутренних противоречий.
Таким образом, не одно из указанных направлений систематизации, в частности, конституционно-правовых актов на сегодняшний день, действительно, не в состоянии обеспечить ее комплексный характер. Решить задачи упорядочения конституционного законодательства, приведения его в состояние, удобное для пользования, может только комплексная официальная систематизация конституционно-правовых актов, осуществляемая на научной основе.
Активная научная разработка проблемы систематизации велась во второй половине 50-х - 60-х годах. В этот период ряд юридических научных учреждений и вузов выпускали сборники научных трудов по вопросам кодификации, вышел ряд монографий, в которых давался теоретический анализ проблем систематизации, был опубликован ряд статей по этому вопросу, вносились практические предложения по порядку осуществления систематизации. В 1962 году вышли работы "Теоретические вопросы систематизации советского законодательства" (коллектив авторов) и "Кодификация и законодательная техника" (Д.А.Керимов), в 1965 - "Законодательная техника" (Д.А.Керимов), в 1968 - "Развитие кодификации советского законодательст-ва"(коллектив авторов), в 1969 - "Подготовка и издание систематических собраний действующего законодательства"(коллектив авторов). В этих, а также некоторых других работах дается теоретический анализ проблем систематизации, вносятся предложения по порядку ее осуществления.
n
I»
Деятельность по систематизации продолжалась и в 70-е годы, что привело к созданию Свода законов СССР1 и Свода законов РСФСР2. В 1981 году вышла в свет работа «Свод законов Советского государства: теоретические проблемы». Научный интерес к проблеме совершенствования законодательства еще больше возрос в конце 80-х - начале 90-х годов. Эта проблема обсуждается в научных кругах, затрагивается в выступлениях видных ученых и практиков в печати. Среди получивших широкую известность научных работ необходимо отметить книги "Российское законодательство: проблемы и перспективы" (1995 год), "Правовая реформа: концепции развития российского законодательства" (три издания: 1994, 1995 и 1998 годы), подготовленные коллективами авторов Института законодательства и сравнительного правоведения.
Общетеоретические проблемы систематизации исследовались в работах С.Н.Братуся, И.Л.Брауде, А.Н.Иодковского, Д.А.Керимова, М.Г. Кириченко, А.И.Лукьянова, А.В.Мицкевича, А.С.Пиголкина, С.В.Полениной, Т.Н.Рахманиной, И.С.Самощенко, А.С.Соминского, Ю.А.Тихомирова, А.А. Ушакова, А.Ф.Шебанова и других ученых. Рассматривались в науке и проблемы комплексной систематизации отдельных отраслей права (законодательства), в основном гражданского, уголовного, трудового, административного, хозяйственного.
Внимания же комплексной систематизации конституционно-правовых актов, кроме как в работах М.Г.Кириченко3 и В.А.Пертцика4, фактически не уделялось. Разумеется, кодификация и консолидация отдельных конституци
онно-правовых актов при этом не оставались без внимания специалистов1. В современной литературе по вопросам совершенствования законодательства внимание также заостряется на необходимости принятия и совершенствования отдельных актов в сфере конституционного права, но не на их систематизации. Даже в монографии Е.В. Колесникова "Источники российского конституционного права" (Саратов, 1998), в которой есть параграф, посвященный систематизации конституционного законодательства, рассматриваются лишь вопросы совершенствования и укрупнения отдельных конституционно-правовых актов. При этом признается необходимость Свода законов Российской Федерации, в различные разделы которого будут включаться конституционно-правовые акты.
При этом, например, Л.Д. Воеводин, рассматривая вопрос о юридической технике в конституционном праве, отмечал, в частности, ее значение для "систематизации конституционных норм" . Б.Б. Хангельдыев подчеркивает, что "проблема систематизации законодательства ..., исходя из общих принципов теории государства и права, распространяется и на такую основополагающую отрасль, как советское государственное право.... Такие понятия, как: "кодификация", "систематизация", "инкорпорация", "консолидация" применимы и к конституционному законодательству"3.
Таким образом, применительно к комплексной систематизации конституционно-правовых актов в научной литературе сочетаются признание специалистами возможности и необходимости ее осуществления и нехватка предложений о том, как она должна осуществляться на практике.
Целью исследования является научная разработка концепции систематизации конституционно-правовых актов Российской Федерации. В работе
рассматриваются теоретические проблемы систематизации конституционно-правовых актов и вопросы ее возможного осуществления.
В соответствие с целью диссертации в ней решаются следующие задачи:
- определение общих условий успешного решения проблемы систематизации конституционно-правовых актов, а также возможности начала такой систематизации в ближайшее время;
- определение наиболее рациональной формы систематизации конституционно-правовых актов;
- внесение предложений о составе конституционно-правовых актов, об их взаимосвязи между собой;
- определение методики систематизации конституционно-правовых актов: оптимального расположения нормативного материала и порядка действий по систематизации;
- разработка предложений о мерах по организационному обеспечению и нормативному регулированию систематизации конституционно-правовых актов.
Методологической основой исследования являются общенаучные методы исследования, а также сравнительно-правовой, конкретно-исторический, нормативный и технико-юридический анализ. Диссертационное исследование проведено с использованием трудов авторов, изучавших общетеоретические и отраслевые проблемы систематизации законодательства. Кроме того, использовались труды С.А.Авакьяна, М.Г.Кириченко, Е.В.Колесникова, В.Ф.Котока, С.С.Кравчука, А.И.Лепешкина, Е.А.Лукьяновой, В.О.Лучина, А.Х.Махненко, И.Е.Фарбера, Н.Н.Хорошего, Б.В.Щетинина и других ученых об источниках конституционного (государственного) права, в которых нередко затрагиваются проблемы обеспечения системности конституционно-правовых актов. Исследовался отечественный и зарубежный опыт систематизации. Проанализированы высказывавшиеся в литературе предложения о совершенствовании конституционно-правового регулирования общественных отношений, законопроекты и принятые Государственной Думой, но еще не прошедшие до
конца законодательную процедуру законы, а также конституционно-правовые акты ряда субъектов Российской Федерации.
Научная новизна работы выражается в том, что впервые сделана попытка комплексно исследовать проблему систематизации конституционно-правовых актов Российской Федерации на современном этапе, разработать методику ее осуществления на основе общетеоретических положений о методике систематизации.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Из имеющихся форм (видов) систематизации для комплексной систематизации конституционно-правовых актов применима инкорпорация. Наряду и параллельно с ней может и должна осуществляться переработка имеющихся конституционно-правовых актов, принятие новых, более совершенных актов, необходимых для оптимального урегулирования конституционно-правовых отношений. Такая систематизация будет направлена не только на упорядочение имеющихся конституционно-правовых актов и норм, но и на развитие конституционного законодательства в целом.
2. Сейчас систематизацию конституционно-правовых актов начинать нецелесообразно, поскольку основой системы конституционно-правовых актов является, как в аспекте содержания, так и в плане структурирования нормативного материала, Конституция Российской Федерации, а она, возможно, будет претерпевать существенные изменения.
3. Оптимальной внешней формой инкорпорации является расположение конституционно-правовых актов следом за Конституцией Российской Федерации в качестве постатейного или «поглавного» материала к ней. Сочетание таких принципов размещения конституционно-правовых актов необходимо для наиболее четкого выражения соотношения между положениями элемента структуры Конституции Российской Федерации (главы или статьи) и конкретизирующим их конституционно-правовым актом.
4. Количество и значение подзаконных конституционно-правовых актов с помощью систематизации следовало бы свести к минимуму. Ими, как представляется, должны регулироваться главным образом отношения в связи с организацией и деятельностью органов публичной власти, но лишь внут
ренней деятельностью, не затрагивающей права и свободы человека. Предмет регулирования таких актов находится на стыке предметов конституционного и административного права.
5. Инкорпорацию конституционно-правовых актов целесообразнее начать с составления модельной схемы инкорпорированного материала: научно обоснованного представления о том, какой система конституционно-правовых актов должна быть в идеале. Составленная схема инкорпорированного материала становится своеобразным планом правотворчества, руководствуясь которым будут действовать все субъекты правотворческого процесса.
6. Деятельность по систематизации конституционно-правовых актов желательно регулировать нормами закона, регламентирующего комплексную и всеобъемлющую систематизацию всех отраслей права. Модельная схема инкорпорированного материала также должна быть утверждена законом.
7.Систематизацию конституционно-правовых актов целесообразно поручить специально создаваемому органу, состоящему из крупнейших правоведов и формируемому таким образом, чтобы обеспечить широкое представительство научных кругов. При этом решения, влекущие отмену правовых норм или установление новых, изменение сферы их действия, должны принимать в любом случае уполномоченные на это в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы государственной власти.
Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при осуществлении официальной систематизации конституционно-правовых актов Российской Федерации. Предложения по составу конституционного законодательства могут быть также использованы при создании концепции развития конституционного законодательства в целом и при разработке отдельных законопроектов.
Конституционно-правовые акты: понятие и виды
Прежде чем говорить о систематизации конституционно-правовых актов необходимо вкратце определить их состав. А для этого необходимым является определение конституционного права, поскольку без учета объективно существующей внутренней структуры правовой системы нельзя с достаточным основанием проводить систематизацию законодательства . Основным критерием выделения отраслей права являются предмет и метод правового регулирования. Однако практика показывает, что поскольку методов всего два — императивный и диспозитивный — этот критерий «подключается» только тогда, когда в рамках одного предмета оказывается невозможным найти границу между отраслями.
Понимание предмета конституционного (государственного) права не было чем-то незыблемым. Более того, в конце 50-х — 60-х годах развернулась активная дискуссия государствоведов о предмете конституционного (тогда -— государственного) права2. Можно выделить следующие основные позиции, обозначившиеся в ходе дискуссии. Первая основана на стремлении расширить предмет конституционного права. Например, В.Ф.Коток понимал предмет государственного права как "общественные отношения, определяющие основные черты социально-экономической системы и политической организации советского общества и выражающие суверенитет советского народа"1. Эта точка зрения была подвергнута критике рядом государствоведов, которые видели ее основным дефектом то, что она не отражает его специфики2. Кроме того, определение, данное В.Ф.Котоком, является «широким» только на первый взгляд. Оно, действительно, предполагает включение в предмет конституционного права широкого спектра общественных отношений, но только их «основных черт». Такое определение предмета конституционного права было в значительной степени предопределено тем, что «отношения народовластия регулировались главным образом конституционными нормами». Некоторые ученые, определяя свою позицию о предмете государственного права, прямо указывали, что к нему относятся отношения, регулируемые нормами и институтами Конституции.
В последние годы широкое понимание предмета конституционного права, причем не ограничивающееся «основными чертами» общественных отношений, было востребовано наукой. Так, А.Н. Кокотов пишет: «Предмет конституционно-правового регулирования поглощает предметы всех иных отраслей национального права, но к их сумме не сводим. Он, безусловно, шире». При этом он имеет в виду, что конституционно-правовое регулирование, во-первых, устанавливает общеправовые принципы, на основании которых дела могут решаться даже в случае отсутствия надлежащего правового регулирования, во-вторых, предметом его регулирования является национальное право в целом.
Выразителем другой точки зрения был А.И.Лепешкин. Он определял предмет конституционного права как область общественных отношений, связанных с закреплением политической основы государства, организацией и деятельностью органов государственной власти в центре и на местах, взаимоотношениями этих органов с гражданами в связи с реализацией последними своих прав и обязанностей1. Этот подход воспринят и некоторыми современными государствоведами: так, М.В.Баглай относит к предмету конституционного права охрану прав и свобод человека (отношения между человеком и государством) и устройство государства и государственной власти (властеотношения) . Существенные возражения представителей государственно-правовой науки против такого подхода3 касаются, в первую очередь, исключения из государственного права норм, "устанавливающих социально-экономические основы народовластия". А.И.Лепешкина упрекали за то, что он сузил предмет конституционного права.
Действительно, его позиция направлена на то, чтобы не просто провести границы между предметом государственного права и предметами других отраслей права, но и не допустить «попадания» одной нормы в несколько отраслей. Особенно это актуально именно в связи с систематизацией конституционного законодательства5. Но такой "ограничительный" подход к предмету конституционного права не бесспорен.
Так, А.И.Лепешкин утверждал, что нормы об экономической, социальной основе общества, например, положения о праве собственности и другие подобные нормы составляют «предмет прежде всего ... гражданского и колхозного права» (напомним, речь идет о нормах советской Конституции), данные нормы не являются нормами государственного права, но ими «государственное право руководствуется при регулировании определенной группы общественных отношений»1. Вряд ли можно отрицать, что, например, нормы статьи 8 Конституции Российской Федерации (уже нынешней) действительно являются по предмету регулирования гражданско-правовыми нормами, а нормы ее статьи 7 — нормами права социального обеспечения, а отчасти трудового права. Но, разумеется, органы власти обязаны реализовывать в своей деятельности нормы об экономической и социальной основе общества. Сейчас такие нормы вообще приобрели статус основ конституционного строя, что тем более обязывает органы государственной власти подчинять свою деятельность претворению этих основ в жизнь. Поэтому такие нормы -один из элементов регулирования деятельности соответствующих органов публичной власти. А значит, нормы-основы одновременно являются и нормами соответствующих отраслей, и нормами конституционного права, даже в понимании его предмета, предлагаемом А.И.Лепешкиным.
Условия оптимальной систематизации конституционно-правовых актов
Систематизация чаще всего определяется как упорядочение и совершенствование действующего нормативно-правового материала путем его обработки и изложения по определенной системе в виде сборников актов или в форме сводных кодификационных актов1; объединение отдельных нормативных установлений в единую, внутренне согласованную систему2; целенаправленное упорядочение форм выражения права, осуществляемое с целью устранения несогласованностей между нормами права, очистки правовой системы от устаревших правовых норм и установления новых норм, соответствующих достигнутому уровню развития общества3; упорядочение действующих законов, всех нормативных актов, приведение юридических норм в упорядоченную, согласованную систему4. Все определения систематизации, таким образом, похожи друг на друга. Исключение составляет вариант определения систематизации как внешней обработки законодательства, не предполагающей, в отличие от кодификации, изменения содержания правовых актов5 (фактически, здесь имеется в виду инкорпорация, что создает сложности в разграничении этих понятий).
Обращает на себя внимание то, что в приведенных определениях в качестве предмета систематизации (упорядочения) указываются, как правило, ормативные правовые акты. Однако необходимость в систематизации возникает, если из-за неупорядоченности в массиве нормативных правовых актов становится неудобным пользование правовыми нормами. Даже если упорядочивается система правовых актов, все равно преследуется цель обеспечить удобство пользования нормами.
В большинстве работ в качестве форм систематизации фигурируют кодификация и инкорпорация.
Кодификация представляет собой такую форму систематизации, с помощью которой "обеспечивается системное нормативное регулирование одного вида общественных отношений путем создания единого, юридически и логически цельного, внутренне согласованного нормативного акта, выражающего содержательную и юридическую специфику структуры обособленных подразделений системы права"1. Таким образом, кодификация - создание из нескольких нормативных правовых актов одного нормативного правового акта.
Инкорпорация представляет собой внешнее упорядочение действующих нормативных правовых актов без переработки норм права, когда нормативные правовые акты помещаются в единые сборники в хронологическом или тематическом порядке (соответственно хронологическая и тематическая (предметная) инкорпорация ), либо в каком-либо другом порядке. Инкорпорация может быть официальной (проводимой по поручению уполномоченного правотворческого органа с последующим утверждением им) и неофициальной. Кроме того, некоторые авторы выделяют официозную (полуофициальную) систематизацию (проводимую по поручению уполномоченного правотворческого органа, но без последующего утверждения)3.
Сравнение приведенных определений форм систематизации создает впечатление, что формы эти имеют глубокие, сущностные различия. Чтобы выяснить, так ли это, необходимо проанализировать имеющиеся на этот счет в науке позиции.
Так, А.С.Соминский выделял две черты кодификации. Первая черта -внесение тех или иных изменений в регулирование общественных отношений по существу. Вторая черта - в результате кодификации создается сводный акт. Причем он уточняет: «понятию кодификации соответствует только... создание новых сводных актов»1. Д.А.Керимов также указывает как неотъемлемое свойство кодификации то, что в ее ходе «объединяются и укрупняются связанные между собой правовые акты», что она осуществляется «в целях... создания нового объединенного законодательного акта»2.
Нельзя сказать, что за инкорпорацией не признают права на переработку нормативного материала. Но это право ограничивают, как правило, внешней переработкой: «из числа нормативных актов исключаются акты и отдельные части актов, формально отмененные, имевшие временный характер, фактически утратившие своё значение...»3. Поэтому может сложиться впечатление, что в системе форм систематизации имеется некий пробел: никак не определена содержательная переработка нормативных актов при объединении их в сборник (собрание) без создания нового объемного акта. А таковая, очевидно, вполне может иметь место.
Решая эту проблему, А.Ф.Шебанов утверждал, что «...особой, более высокой и сложной формой инкорпорации можно считать такую форму систематизации нормативных материалов, когда... при составлении сборников действующего законодательства идут на то, чтобы... в некоторых случаях заменить действующий акт или несколько актов по одному и тому же вопросу вследствие их противоречивости, устарелости, разрозненности новым норма- тивным актом»1. Д.А.Керимов, правда, возражает, указывая, что здесь имеет место «отождествление инкорпорации с кодификацией» . Но А.Ф.Шебанов не подразумевает здесь создание объединенного акта — кодекса! И.С.Самощенко и Л.С.Явич также справедливо отмечали, что инкорпорация «не исключает возможности попутных с инкорпорацией и в связи с ней некоторых изменений формы и содержания законодательства компетентными органами по представлению инкорпоратора»3. Составители Свода законов Российской Империи в 30-х годах прошлого века, даже будучи связаны предписанием поместить в Свод законы "без всякого изменения в существе их", все равно включили в инкорпорированный нормативный массив новые нормы . А П.И. Стучка при составлении Свода законов СССР прямо призывал перейти к коренной переработке законодательства5.
Таким образом, не только кодификация, но и тщательно проводимая инкорпорация должна влечь не просто механическое объединение нормативных правовых актов в некую единую систему, но и переработку инкорпорируемых актов, их увязку между собой, если речь идет не о составлении единого акта (кодекса), а о создании сборника актов. Образно выражаясь, перед тем, как строить сруб, бревна надо обработать и подогнать одно к другому. несколько слов о других формах обеспечения системности законодательства.
Конституция Российской Федерации в систематизированном конституционном законодательстве
Конституция Российской Федерации как важнейший конституционно-правовой акт, безусловно, должна быть охвачена систематизацией конституционно-правовых актов, быть ее основой. Но возникает вопрос: может ли такая систематизация основываться на действующей Конституции. Есть три основные разновидности претензий к действующей Конституции: первая - что она, в принципе, нелегитимна1; вторая - что ее нормы неправильны по содержанию (как правило, речь идет о приоритете Президента перед другими федеральными органами государственной власти, закреплен-ном в Конституции , о недостатках существующего федеративного устройства страны1 и тому подобное2); третья - что она имеет много пробелов, неточностей в формулировках3, то есть низок уровень ее юридической техники. Все эти претензии к Конституции, разумеется, тесно связаны между собой и взаимопересекаются. Интенсивность ее критики приводит некоторых специалистов к выводу, что "недостатки нынешней Российской Конституции позволяют считать ее Конституцией временной"4, то есть нужно изменять саму Конституцию: вносить в нее поправки или пересматривать5. И хотя ряд представителей правовой науки выступают противниками кардинальных изменений Конституции Российской Федерации6, полагают возможным устранение ее пробелов без внесения поправок в ее текст7, изменение Конституции, думается, надо признать весьма вероятным. Тема настоящей работы не предполагает высказывание автором каких-либо соображений о легитимности и о содержании Конституции Российской Федерации. Что касается формы Конституции, прежде всего юридико технических требований к ней, то проблема здесь разделяется на два уровня. Первый - проблема качества отдельных положений Конституции, пробелов осуществляемого ею правового регулирования. Второй - проблема общего качества юридической техники: структуры, терминологии, стиля Конституции. Если какие-либо положения сформулированы непонятно, то этот недостаток может быть исправлен, например, даваемым Конституционным Судом толкованием. Пробелы тоже восполнимы, кроме случаев, когда отсутствие в Конституции конкретизации каких-либо положений само по себе имеет определенное смысловое значение1. Но большинство дефектов формы «второго уровня» таким образом не исправить.
Конституция является основой всей правовой системы, основным источником конституционного права, поэтому она, безусловно, должна быть основой системы конституционно-правовых актов. Это налагает на нее повышенные требования: она сама по себе должна быть идеалом юридической четкости. Кроме того, Конституция - символ государства, "визитная карточка" правовой системы страны, поэтому к устранению юридико-технических дефектов Конституции, совершенствованию ее формы необходимо подходить особенно тщательно2. Тема работы не позволяет уделить внимание выявлению и внесению предложений по устранению всех имеющихся юридико-технических дефектов Конституции. Однако некоторые штрихи желательной общей схемы построения Конституции можно обозначить, тем более что она имеет значение для предлагаемой модели систематизации конституционно-правовых актов.
Расположение правового материала внутри Главы 1 желательно скорректировать, поскольку он изложен несколько бессистемно. Представляется, что в статье 1 Конституции необходимо перечислить все конституционно-правовые характеристики и принципы государства. Далее, после статьи 2, провозглашающей, как и сейчас, высшую ценность человека, могли бы следовать статьи, каждая из которых раскрывает одну из перечисленных в статье 1 сущностных характеристик Российской Федерации или один из перечисленных там же принципов Российской Федерации. Нормы нынешней Главы I должны быть соответствующим образом распределены по этим статьям.
Главу 2 Конституции было бы правильнее назвать "Права, свободы и обязанности человека и гражданина". Она может быть разделена на три структурных элемента: первый посвящен общим вопросам конституционного статуса личности; второй - правам и свободам, третий - обязанностям.
В первом логично дать определение и раскрыть содержание понятий "гражданство" и "гражданин", указать, чем правовой режим граждан Российской Федерации отличается от правового режима иностранных граждан и апатридов (желательно, с указанием конкретных прав и свобод, принадлежащих только гражданам). Второй структурный элемент главы 2 можно было бы начать с ряда обобщающих для всех конкретных прав и свобод статей, которые устанавливают общие положения о правах и свободах в, частности, о возможности и общих целях их ограничения.
Далее желательно поместить перечень закрепляемых Конституцией прав и свобод (разумеется, с указанием, что перечисление этих прав и свобод не умаляет другие), а вслед за ними - статьи, посвященные каждому отдельному праву (свободе). В этих статьях очень важное значение для придания им четкости имеет правильное деление на части. Желательно, чтобы первая часть статьи содержала определение права (свободы), вторая - конкретные пределы, меру его возможного ограничения, третья - государственные гарантии реализации права, если таковые возможны.
Форма инкорпорированного материала
Элементами формы инкорпорированного материала можно признать порядок расположения в нем нормативных актов, способы и приемы организации взаимосвязи между ними, указатели, облегчающие поиск нужного акта и нужной нормы, реквизиты. Какой же может быть форма инкорпорированного материала Самым принципиальным вопросом является вопрос о структуре инкорпорированного материала. Именно изначально выбранная структура во многом позволит определить порядок, технологию инкорпорации. Какую структуру инкорпорированного материала предпочесть?
Мировой опыт показывает, что возможны разные варианты. Хронологическая инкорпорация предполагает размещение инкорпорированного материала по времени его вступления в силу. Специалисты в сфере систематизации отмечали, что "хронологические собрания дают сравнительно мало для совершенствования законодательства"1. Такой результат инкорпорации может иметь два значения. Во-первых, хронологическая инкорпорация позволяет отобрать материал для использования в последующем в других, более рациональных, формах инкорпорации. Например, состоявшаяся в 20-х - 30-х годах XIX века комплексная систематизация российского законодательства началась с составления хронологического (начиная с Соборного уложения 1649 года) Полного Собрания законов. Только на основе материалов Собрания в последующем был издан Свод законов Российской Империи1. Этот исторический пример лишний раз подчеркивает, что проведение хронологической инкорпорации не может восприниматься как должный окончательный результат Другим способом использования хронологической инкорпорации могло бы быть изучение права. Действительно, порой очень полезно проанализировать нормативные акты в динамике изменения правового регулирования общественных отношений в определенной сфере. Однако для использования хронологической инкорпорации в этих целях ею было бы полезно охватить утратившие юридическую силу конституционно-правовые акты. Наличие в официальном инкорпорированном материале утративших силу актов делает ее (инкорпорацию) неудобной для пользователя и противоречит самой ее природе. Поэтому ориентироваться на этот способ при проведении инкорпорации, сочетающейся с упорядочением нормативного материала, не следует. Другим возможным критерием расположения материала является алфавитный (алфавитно-предметный). Так, в Кодексе законов Индии (1955 год), неофициальном собрании законов Англии акты распределяются в алфавитном порядке по своему содержанию . Такой способ инкорпорации относится к «наименее совершенным, примитивно-утилитарным системам»3, не могущим оказать влияние на усовершенствование законодательства.
Еще одним возможным способом, также, очевидно, относящимся к «примитивно-утилитарным», является так называемая «десятичная» система классификации. Состоит этот способ в выделении заранее строго ограниченного числа главных разделов (десяти), с последующим распределением между этими разделами имеющегося материала. Как свидетельствует мировой опыт, часто эти разделы составляются произвольно. Так, в Собрании Федерального права ФРГ (на 1981 год) один из разделов именовался «Гражданское и уголовное право»1. "Делить" конституционное право по десятичной системе в целях его систематизации вряд ли разумно - это создаст дополнительные сложности как в самом процессе инкорпорации, так и при пользовании ее результатом.
Еще один возможный критерий построения инкорпорированного материала - ведомственный. Состоит он в том, что нормативный материал распределяется по разделам, относящимся к соответствующему министерству или иному ведомству. Яркий пример здесь - Кодекс федеральных регуляций США, включающий подзаконные акты федеральных органов власти2. Основным дефектом такой системы является то, что она идет «от частного (ведомственного) к сумме частностей»3.
Безусловно, и в конституционном праве есть отдельные «участки», где ведомственный аспект отношений можно выявить. Это, например, избирательное законодательство («ведомство» - Центральная избирательная комиссия), законодательство об общественных объединениях (ведомство - Мини стерство юстиции, осуществляющее регистрацию общественных объедине ний и контроль за их деятельностью). Но исходя из предмета данной отрасли права, в большинстве регулируемых ею общественных отношений должны участвовать высшие органы государственной власти, относящиеся к разным ее «ветвям». Поэтому ведомственный принцип распределения нормативного материала там неприемлем.
