Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Международные избирательные стандарты: понятие, сущность, виды, источники
1. Происхождение международных избирательных стандартов: история и причины возникновения, ретроспектива развития 15
2. Понятие, содержание и классификация международных избирательных стандартов 27
3. Международные избирательные стандарты на современном этапе: проблемы, тенденции и значение для правовой системы государств 42
Глава II. Развитие избирательного права Российской Федерации и роль международных избирательных стандартов
1. Основные направления реформирования избирательного права России 57
2. Ими ламентация международных избирал ельных стандартов а российское избирательное законодательство 81
Глава III. Современные проблемы соотношения международных избирательных стандартов и избирательного права Российской Федерации .
1. Некоторые аспекты воплощения избирательных стандартов R российском избирательном законодательстве :
1.1 Проблемы реализации общепризнанных международных избирательных принципов 91
2. Современные проблемы некоторых стадий избирательного процесса в свете реализации международных избирательных стандартов 118
2. Условия реализации менаду народных избирательных стандартов 144
3 Тенденции дальнейшего развития между народных избирательны стандартен в избирательном праве Российской Федерации 167
Заключение 171
Библиография
- Происхождение международных избирательных стандартов: история и причины возникновения, ретроспектива развития
- Понятие, содержание и классификация международных избирательных стандартов
- Основные направления реформирования избирательного права России
- Некоторые аспекты воплощения избирательных стандартов R российском избирательном законодательстве
Введение к работе
Актуальность темы. Современное государство, выстраивая национальную правовую систему и оптимальную для псе систему законодательства, не может не учитывать последствия своего выбора » контексте мировых глобализационных процессов. Влияние международного права на право национальное сегодня представляется довольно значительным и уже неизбежным. С позитивной точки зрения опыт других стран, обобщенный на уровне между народ но ^правовых документов, поз воля ет при выстраивании эффективных моделей функционирования национальной системы права и законодательства избежать типичных ошибок. Демократизация как глобальная тенденция, проявляющая себя в трансформации всех национальных институтов, ставит на первый план реализацию прав и свобод человека и требует совер-щенствования системы гарантий такой реализации, что также является принципиально важным.
Однако усиливающееся влияние мнений и оценок международных сообществ, высказываемых по тем или иным аспектам функционирования государственных институтов, возрастающее влияние принятых в этих сообществах кор по рати иных и правовых стандартов могут оправдывать излишнее «вмешательство извне» в политику суверенной страны. Появление таких «внешних регуляторов» в политической сфере неизбежно ведет к противоречиям, связанным с приматом принципа уважения суверенитета и невмешательства во внутренние дела государства, приводя к активным спорам относительно целесообразности применения и степени допустимости и влияния подобгіьтх международных механизмов на национальные государственные институты.
Указанные вопросы особенно значимы для сферы конституционного права, что и обуславливает актуальность проблемы реализации международных избирательных стандартов в российском правовом поле. Российское избирательное законодательство — одна из наиболее динамичных отраслей в отечественной правовой системе - за последнее десятилетие претерпело коренные изменения, обусловленные всеобпшм процессом демократизации, начавшимся еще и конце 80-х годов. Прочной основой и одним из главных критериев изменений в избирательной сфере стали международные избирательные стандарты, выступающие в качестве эталона нормативного регулирования организации и проведения демократических выборов, которые подразумевают реализацию таких правовых категорий как свобода, подлинность и справедливость. Закрепление международных электоральных обязательств на уровне национальной правопой системы и воплощение «менадународных избирательных норм» в действующем законодательстве является существенным шагом на пути нашей страны к демократическому государству. Это отражает и возрастающее влияние международного права на право внутригосударственное и, в первую очередь, влияние международного гуманитарного права на конституционные основы правового статуса личности.
Б результате проведенных за последние годы правовых реформ Россия, по свидетельству зарубежных экспертов и российских специалистов, получила передовое избирательное законодательство, вобравшее в себя мировые стандарты свободных и справедливых выборов. Однако применение российского избирательного законодательства с позиций следования международным стандартам достаточно критично оценивается российскими и международными организациями-наблюдателями в ходе проведения как федеральных, так и региональных избирательных камланий.
Выявляемые здесь нарушения общепризнанных стандартов показывают, что в избирательной сфере все же существует целый ряд проблем. Многие из них связаны с расплывчатостью и неопределенностью понятийного аппарата международных избирательных стандартов, характерной особенностью которых является обобщенный порядок его закрепления, откуда вытекают проблемы вольного толкования многих международно-правовых норм. Большое число претензий предъявляется в связи с взятыми Россией политическими обязательствами на международном уровне и негативной оценкой их соблюдения в контексте работы но воплощению международных стан дар- тов выборов в законодательстве РФ. В связи с этим возникает вопрос о целесообразности рассмотрения подобных политических норм в рамках анализа избирательных стандартов и, в целом, допустимости зависимости итоговой оценки деятельности по реализации избирательных стандартов от работы по выполнению подобных политических норм. Степень такой зависимости в случае признания ее существования также требует уточнения. Некоторые проблемы лежат в практической плоскости и связаны с реализацией внутреннего законодательства и взятых нашей страной международных обязательств по демократизации процесса выборов.
Вес изложенные выше обстоятельства определяют акпшшьпость темы диссертационной работы.
Степень разработанности проблемы. Доктрин ал ьную базу данного исследования составляет обширный список источников, что объясняется связью темы исследования с общетеоретическими и практическими аспектами действия международно-правовых институтов и влияния международного права на право внутригосударственное.
Теме международных избирательных стандартов а отечественной научной литературе уделено значительное внимание. К числу ученых, аюивно занимавшихся изучением возможностей реализации ь рамках российского законодательства международно-правовых норм избирательного характера, можно отнести А.САвтономова, И.Б.Борисова, Ю.Л.Веденеева, А.В/Ишнчеико, ЕШЛысенко, А.Е.Постникова. Данной проблематике уделяли внимание видные ученые-конституционалисты С.А-Авакьян, М.В.Баглай, О.Е-Кутафий, Б.А. Страшун.
Значительное внимание проблеме формировании современных представлений о международных стандартах организации и проведения выборов уделяется в работах А.А. Вешнякова, занимавшего пост Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с 1999 по 2007 го-ды. Еіх> трактовка термина «международные избирательные стандарты», а также взгляды на круг источников и механизм действия данного явления в рамках национального права получили наибольшую популярность среди ис- следователей данной темы. Помимо этого, он был одним из первых, кто начал рассматривать избирательное право и динамику его развития в контексте международных обязательств России в области демократического строительства.
Среди зарубежных исследователей стоит назвать Ханса Манера, Д. Фукса, М.Джениса, М.О'Бойла, Я.Мёллера, Д,Кэй\
Вместе с тем, ощущается недостаток теоретических исследований, посвященных международным избирательным стандартам как международно-правовому инструменту реализации политических прав граждан и элементу демократического строительства. Существующие определения данного явления не вполне отражают его реальное содержание, отсутствует анализ сущностных черт международных избирательных стандартов, содержание последнего достаточно разрозненно, при этом отсутствуют попытки его структурирования. Изучение данной темы зачастую сводится к исследованию внутренних проблем избирательного права, что расширяет предмет исследования и круг рассматриваемых и данных рамках вопросов. При этом пробле- мы избирательного права и процесса России нередко рассматриваются без связи с международно-правовыми обязательствами, принятыми в :>той области Российской Федерацией, что не позволяет оценить причины и целесообразность их внедрения, а также лишает возможности сравнить имплементи-р о ванную норму национального законодательства с ее международно-правовым аналогом. Недостаточно изученными являются и современные проблемы данного института, іюзішкакидис в сиязи с его акти иным развитием. Между тем, их исследование, во многом, позволяет объяснить дефекты реализации стандартных правил в электоральной сфере на национальном уровне.
Цель диссертации заключается в комплексном правовом анализе теоретических и практических аспектов соотношения международных избира-тень'пътА игептдартив и т*Щй*ггггшь"ниш *й^йратшгйаїіїХ)тг[Жі^,"еіііт;ркьтйГГдиїй-ні выявление правовых проблем в данной области и разработку практических рекомендаций по совершенствованию избирательного законодательства Российской Федерации. Задачи работы: изучение теоретических аспектов природы и действия международных избирательных стандартов; выявление основных этапов различии избирательного права России и роли избирательных стандартов в реформировании избирательного законодательства Российской Федерации; выявление современных проблем реализации общепризнанных международных избирательных принципов в российском избирательном законодательстве, а также проблем, иозн икающих па некоторых стадиях избирательного процесса, и выработка практических рекомендаций по их решению; оценка условий и формирование перспективных направлений реали-' зации международных избирательных стандартов в российском избирательном законодательстве.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации международных избирательных стандартов в национальном избирательном праве.
Предмет исследования — правовые нормы, складывающиеся в сфере реализации международных избирательных стандартов в избирательном праве Российской Федерации и зарубежных стран.
Методология исследования определена пониманием его основных задач. Изучение теоретических аспектов функционирования международных избирательных стандартов проведено с использованием общенаучных методов (диалектический метод, метод статистический, системный, исторический)» широко задействованы части о научные методы (метод дедукции и индукции, анализ и синтез). При исследовании зарубежных моделей реализации стандартов организации и проведения выборов был использонан метод сравнительного ира поведения.
Исследование характеризуется сиетемньш подходом, применением структурно-функционального и сравнительно-правово го (компаративного) анализа, для чего изучались сведения, полученные из научных публикаций российских и зарубежных авторов по заданной теме исследования. Большое значение для исследования приобрел исторический метод, использованный при изучении нормативно-правовых документов СССР и России, утративших юридическую силу. Диссертантом была проведена сравнительная характеристика избирательного законодательства на разных этапах его становления, сделано обобщение правоприменительной практики, позволившее выделить типичные нарушения избирательных норм.
Научная новизна диссертации состоит в следующем:
В рамках анализа историко-теоретичееких аспектов функционирования международных избирательных стандартов выявлены причины их формирования, определены условия и основные стадии развития, а также предложена собственная трактовка термина «международные избирательные стандарты» и указаны его основные сущностные характеристики. ;, . ,>
Автором выявлены основные проблемы и тенденции развитии международных избирательных стандартов, что обусловливает ряд закономерностей, характеризуюиіих взаимовлияние данного института и национального избирательного права, а также особенности и проблемы реализации,избирательных стандартов я рамках избирательно] о права конкретного государства.
Развитие российского избирательного права с начала 90-х гг. до настоящего времени было изучено в контексте имплементации между тіаро д неправовых норм, затрагивающих обязательства государства в части организации и проведения выборов. При этом каждый из этапов развития был охарактеризован с точки зрения присущих ему целей и задач, а также проиллюстрирован наиболее яркими законодательными новеллами,
Сравнительный анализ российского законодательства, в том числе динамики реализации избирательных стандартов в отечественной правовой системе, и электорального законодательства зарубежных стран, включая ана- логичный опыт реализации соответствующих данной сфере стандартов, позволил выявить актуальные проблемы, присущие российскому избиратель-пому праву, и разработать варианты их законодательного решения с учетом международной правовой практики в данной области.
Основные положения, выносимые па защиту: L Раскрывая термин «международные избирательные стандарті,!», автор отмечает существующее различие в его толковании с международно-правовой и внутригосударственной (конституционно-правовой) точек зрения. Отмечая вышеуказанную дифференциацию, а также исследуя се причины, к числу которых следует отнести различный круг источников, а также разно-1 отравленность сферы правового регулирования, диссеріант уточнил понятие между на родных избирательных стандартов. В конституционно-правое ом аспекте международные избирательные стандарты - это обязательства государств по предоставлению гражданам общепризнанных избирательных прав и свобод, возможности участия в демократически проводимых выборах, а также защите данных прав и свобод от нарушений. В международно-правовом пониманиит как совокупность международно-правовых норм, регламентирующих организацию процесса выборов, международные избирательные стандарты представляют собой установленные соглашениями целого ряда государств формально определенные правила поведения, регулирующие межгосударственные отношения, складывающиеся по поводу организации, проведения, установления итогов и последующего международного признания результатов выборов, проводимых на территории го су дарстна-у частника соглашений, посредством определении прав и обязанностей участников соглашений и обеспечиваемые юридическим механизмом защиты от нарушений.
2. Существенными признаками международных избирательных стандартов, но мнению актора, являются: особый предмет регулирования» то есть межгосударственные отношения и связанные с ними отношения других субъектов международного права по поводу организации, проведения, под- ведения итогов и международного признания результатов выборов; особые источники и форма закрепления: ограниченный характер ответственности за неисполнение обязательств государствами ввиду наличия политических, декларативных по содержанию норм, а также особая форма контроля за исполнением и защиты участников избирательных правоотношений от нарушений международных обязательств в электоральной сфере.
Международные принципы и нормы в области избирательного права и процесса сыграли решающую роль в обновлении и демократизации избирательной сферы России, Они выступают также важнейшим правовым ориентиром в последующем совершенствовании порядка организации и проведения выборов. Между тем» ввиду специфики федеративных отношений и широкой автономии субъектов Российской Федерации, существовавшей в 90-х гг, реализация международных избирательных стандартов па федеральном, региональном и муниципал е>ном уровнях происходила неравномерно и предполагала различия в правовом регулировании избирательных правоотношений, а также коллизии федерального и регионального законодательства. Вышеописанная ситуация стала одним из факторов, способствовавших появлению серьезных проблем правоприменения отдельных норм и положений современного избирательного права и процесса России, проанализированных в данном исследовании.
Анализ практики применения избирательного законодательства Российской Федерации позволяет сделать вывод о необходимости дальнейшего совершенствования избирательной сферы. Для устранения существующих противоречий и пробелов в правовом регулировании необходима доработка законодательства, связанная как с действием избирательных принципом, так" и с функционированием отдельных стадий избирательного процесса. Диссертантом сформулированы ряд предложений о введении механизмов, способствующих большей эффективности прн реализации международных избирательных стандартов и политических прав и свобод избирателей, в целом. В частности, решение проблемы обеспечения политических прав граждан с ог- рапиченными физическими возможностями (инвалидов) автор предлагает в форме разработки федеральной программы по обеспечению прав и свобод лиц с ограниченными физическими возможностями. В рамках данной программы іребуетея закрепление применения таких мер, как изготовление избирательных бюллетеней, информационных материалов со шрифтом Ьрайля, трансляция телевизионных политических передач и теледебатов, политической рекламы с использованием сурдоперевода, обеспечение присутствия сурдопереводчиков на избирательных участках и т.п. На стадии голосования автор предлагает предусмотреть институт голосования по доверенности, применение которого на муниципальном и региональном уровнях позволит принять участие в выборах избирателям, не имеющим возможности реализовать свое активное избирательное право по основаниям проведения досрочного голосования или голосования по открепительным удостоверениям. Помимо зтого автор предлагасг ряд мер, направленных на изменение статуса избирательных комиссий в Российской Федерации, изменение государственной политики в сфере электорального просвещения и др.
Достаточно важным является мониторинг оргапизационно-тфавовык условий реализации международных избирательных стандартов, к числу которых относится стабильность законодательства, деятельность сформированного состава избираемых органов и должностных лиц, улучшение электоральной культуры общества, а также формирование системы ч\наз. процессуальных гарантий. Данные факторы, а точнее их учет при совершенствовании норматив но-прав ов ой базы выборов, оказывают существенное влияние на успешное воплощение международных обязательств России в электоральной сфере,
Реформирование избирательной сферы России должно происходить на основе принципа соразмерности, который предполагает объективную
Теоретическая и практическая значимость. Основные выводы диссертации дают возможность для развития и дополнения отдельных положений подотрасли избирательного права и избирательного процесса, а именно таких институтов как принципы избирательного права, источники избирательного права и процесса, международно-правовые механизмы защиты основных принципов избирательного права. Анализ сущности международных избирательных стандартов, их атрибутивных свойств, а также собственная трактовка термина дают возможность дополнить существующие теоретические разработки рассматриваемого института. Теоретические положения, приведенные в работе, могут быть использованы при проведении дальнейших исследований проблем взаимодействия международных избирательных стандартов и избирательного права России, а также могут быть применены при преподавании курсов «Конституционное право России», «Российское избирательное право и процесс».
Практическая значимость работы выражается в том, что содержащиеся в ней выводы могут быть использованы в правотворческой деятельности по совершенствованию избирательного законодательства России.
Аппобагтя результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы были обсуждены и рекомендованы к зашите на заседаниях проблемной группы и кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Ряд выводов диссертанта, полученных в результате проведенного исследования, нашел отражение в научных публикациях, представлен в выступлениях на международных и всероссийских научных конференциях, а именно: J13 Международная заочная научно-практическая конференция «Инновации в управлении и образовании: технико-технологические и методические аспекты» (Филиал Орловской региональной академии государственной службы в г. Туле) - 2010 год; XVII Международная научная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоіюсов-2010» (Московский государственный университет им М.В. Ломоносова)- 12-15 апреля 2010 года.
По теме диссертации опубликовано 8 работ.
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и пауки Российской Федерации:
Рябчиков Р.В. Теория и практика применения глобальной информационно-телекоммуникационной сети общего пользования «Интернет» на выборах: проблемы и перспективы // Право и политика. 200S. №1.-1 п.л.
Рябчиков Р,В, К вопросу о месте и роли Центральной избирательной комиссии РФ в современном избирательном процессе // Политика и общество. 2008. № 2. - 0,5 п.л.
3} Рябчиков Р.В. Проблема электоральной активности населения России и пути ее решения в контексте международного опыта борьбы с абсентеизмом // Право и политика. 2010. Ха 5. - 059 п.л.
Статьи, опубликованные в иных научных изданиях:
Рябчиков IM3. Современное понимание принципа свободных выборов в синтезе международного и национального толкования // Международное публичное и частное прано. 2008, Ml,- 03 п л.
Рябчиков PJ3. Проблемы правового регулирования применения Интернета на выбор;*х в России и перспективы использования виртуального пространства б избирательном процессе // Государственная власть и местное самоуправление, 2009. №7. 0,3 п.л,
Рябчиков PJ3. Пути решения проблемы электоральной активности в контексте международных обязательств Российской Федерации в избирательной сфере / Материалы Международного молодежного научного форума «ЛОМОНОСОВ-2010» / Отв. ред. И.А. Алешковский, П.Н. Костылев, А,И, Андреев, А.В- Андриянов. [Электронный ресурс] М.: МАКС Пресс, 2010. I электрон, опт. диск (CD-ROM); 12 ель - Систем, требования: ПК с процессором 4864-; Windows 95; дисковод CD-ROM; Adobe Acrobat Reader. —
0,1 ТІЛ.
7) Рябчиков Р.В. Перспективы развития международных избиратель ных стандартов как атрибутов системы защиты политических прав граждан / Государственное управление и право. Сборник научных трудов. Выпуск 9, 2009 / Под общ. ред, И,П. Барцица. М.: №д-во МОСГУ, 2009. С.35-41. - 0,4
8) Рябчиков Р.В. Проблема выделения избирательной ветви власти / Инновации в управлении и образовании: те хнико-те хно логические и методи ческие аспекты: В 2-х т.: Материалы ТП Международной чаочной научно- практической конференции / [ВЗФЭИ. Тульский филиал]; Под общ, ред. В,Д. Киселева, С.Д. Журавлева, Тула: Б,и,, 2010. 301 с. — 1 п.л.
Объем научных публикаций автора по теме исследования - 4,5 п.л. Структура работы обусловлена целью и задачами исследования, Дис-ъъртъ^четл WEfOTV тез. тавдедвдя, vp&r*. тлаа5 ъъ:тачътащау* атоялъ, таръграфйъ, -у&-ключения, списка использованных нормативных правовых актов, литературы и приложения.
I. МЕЖДУНАРОДНЫЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СТАНДАРТЫ: ПОНЯТИЕ,
СУЩНОСТЬ, ВИДЫ И ИСТОЧНИКИ
Происхождение международных избирательных стандартов: история и причины возникновения, ретроспектива развития
Окончание Второй мировой войны ознаменовало начало глобальной переоценки ценностей, связанной с поиском качественного нового фундамента межгосударственных отношений в гуманитарной сфере. Особую актуальность приобрела задача обеспечения соблюдения прав человека на национальном уровне, поскольку ее решение исключительно кпутригосударсшен-ными усилиями оказалось несостоятельным.
В 1945 году создается Организация объединенных наций, ставшая главным механизмом обеспечения глобального межгосударственного сотрудничества и центром определения основных параметров нового мирового порядка. Так, статья 1 Устава ООН одной из целей деятельности этой организации провозгласила осуществление международного сотрудничества в разрешении проблем гуманитарного характера, в поощрении и развитии уважения к правам и основным свободам человека без какой бы то ни было дискриминации, а статья 55 закрепила стремление Организации к содействию всеобщему уважению и соблюдению прав и основных свобод в отношении каждого, без различия расы, пола, языка и религии . Позднее, в 1948 году, посредством принятия Всеобщей декларации прав человека принцип уважения прав человека был признак основополагающим и положен в основу деятельности всех государств.
Вместе с тем, формирование принципов нового мирового порядка предполагало опенку и учет не только итогов Второй мировой войны, но и её политических предпосылок, рассматриваемых сквозь призму поиска меха иизмов, гарантирующих реальное действие разработанных положений. Это логическим образом привело к закреплению за государствами обязательств в политической сфере, связанных с реализацией принципа уважения прав человека и обеспечением его применимости на национальном уровне.
Так, в статье 21 Всеобщей декларации было утверждено право человека на участие в управлении своей страной и провозглашен основополагающий принцип построения любого государства — воля народа должна быть основой пласти пранні ельстна. Данное политическое требование, направленное на предотвращение узурпации власти в стране узкой группой лиц, обусловило появление принципов избирательного права — гак называемых критериев определения воли народа. По мнению международного сообщества воля парода тогда может быть основой власти правительства, когда она выражается посредством периодически проводимых выборов, основанных на всеобщем равном избирательном праве при тайном и свободном голосовании:
1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или чере посредство свободно избранных представителей.
3. Воля народа должна быть основой власти правительства, эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобъемлющем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования.»2.
Таким образом, закрепление данных положений фактически заложило основу института международных избирательных стандартов, который по сей день развивается как неотъемлемый элемент международной системы защиты нрав человека, поскольку, как пишет У.Ф. Хасанов, цитируя С. Ко-ливсра и П. Мерлоу, «невозможно представить себе парод» реализующий свои демократические устремления без активної участия в электоральном процессе»4.
Следует заметить, что корпи международных избирательных стандартов лежат гораздо глубже и выходят за рамки вышерассмотренного нами: периода. Отдельные нормативные положения, которые можно назвать национальными избирательными стандартами, признанными в государстве правовыми установлениями, появились еще в 15 веке на заре зарождения парламентаризма. Учреждение парламентов привело к расширению и признанию основных прав граждан, среди которых, безусловно, важное место занимали их права в политической сфере, В 1689 году и Англии был принят Билль о правах, где впервые было нормативно установлено право на свободные выборы. В Документе говорится, что король Иаков Второй «нарушал свободу выборов членов Парламента», вследствие чего принявшие данный Билль «духовные и светские лорды и общины, собравшиеся ныне в силу соответствующих грамот и выборов, Б качестве полного и свободного представительства этого народа, „. объявляют, что избрание членов Парламента должно быть свободным» . XV поправка к Конституции США, принятая в 1870 году, запрещала ограничение активного избирательного права по признаку расы, цвета кожи или прежнего нахождения в рабстве, а XIX поправка (1920 г.) предоставляла избирательные права женщинам, исключая ограничение избирательных прав по признаку пола.
В России же, принципы всеобщего, равного, тайного и прямого голосования были повсеместно применены только в 1917 году, когда после февральской революции новым Советом министром, известным позднее как Временное правительство, 3 марта того года была издана Декларация, согласно которой подготовка к созыву
Понятие, содержание и классификация международных избирательных стандартов
С этих позиций, полагает он, «международные электоральные стандарты - понятие более широкое, чем международные избирательные стандарты»23. Вместе с тем, подобное деление является, по нашему мнению, искусственным, поскольку избирательные стандарты применимы не только к выборам, но и к иным формам народовластия, таким как референдумы, плебисциты. Если же говорить о переводе термина «electoral», то его основным значением является «избирательный», т.е. относящийся к какому-либо выбору, безотносительно формы выражения подобного выбора. У.Ф. Хасанов указывает, что под избирателем в отечественной правовой доктрине и законодательстве принято рассматривать обладателя права избирать органы публичной власти. Однако, традиционная узость терминов, содержащих слово «избирательный», характерная для отечественной научной доктрины, не дает основания выделять международные избирательные и международные электоральные стандарты в качестве самостоятельных понятий. Тем более что в зарубежной литературе такого деления не проводится. Более того, как мы отмечали выше, в международных документах, избирательные принципы упоминаются не только в связи с выборами, - их соблюдение подразумевается и при проведении референдумов и плебисцитов. Наглядным примером является Резолюция Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств 1962 г., где в связи с конкретизацией принципа всеобщего избирательного права отмечается его действие как в рамках общегосударственных выборов, так и при любых референдумах и плебисцитах, проводимых в стране, а действие равного избирательного права распространяется на любые опросы населения.
И.Б. Борисов предлагает выделять «международный институт избирательного права», предметом которого являются «межгосударственные правовые и политические отношения, направленные на формирование, сохранение и обеспечение действия единых демократических принципов и норм в сфере избирательного процесса для участвующих, субъектов, а в перспективе - во всем мире». Xlo нашему мнению, указанная дефиниция имеет право на существование, поскольку, как мы увидим далее, совокупность международных избирательных норм, устанавливающих стандартные правила организации и проведения выборов, сегодня обладает признаками системности и взаимосвязанности, нормы тесно сплетены между собой и регулируют специфичный круг общественных отношений.
Между тем, в рамках настоящей работы мы предпочли использование термина «международные избирательные стандарты», во-первых, в силу тра-дигшошюсти и общепризнанности такого наименования, а во-вторых, в силу отсутствия принципиальных претензий к данной дефиниции со стороны других ученых.
Наиболее широкое распроспранение в отечественной научной литературе получило определение, данное Л.А. Вешняковым- По его мнению, международные избирательные стандарты - это обязательства государств не только предоставить лицам, находящимся под их юрисдикцией, какие-либо определенные права и свободы на участие в свободных, справедливых, подлинных и і герц одических выборах, но и не посягать на такие права и свободы и пришшать соответствующие меры по их реализации.
Нередко встречаются и схожие определения- К примеру, избирательные стандарты рассматривают как «минимальные обязательства государства предоставлять своим гражданам (подданным) права и свободы на участие в свободных, справедливых, подлинных и периодических выборах- Одновременно в нич государства возлагают на себя обязанность создавать псобходимыс правовые услоїшя по реализации, охране и защите соответствующих избирательных стандартов».
Как справедливо отмечает У.Ф. Хасанов вышеприведённые определения не свободны от недостатков. Во-первых, не всякое международное обязательство является правовым. Природа же такого рода стандартов представляется исключительно правовой, их нельзя отождествлять с политическими, моральными и иными обязательствами государств в международных отношениях, хотя, несомненно, доля эгих социальных обязательств в данном случае присутствует. Кроме того, само построение определения путем перечисления критериев выборов подрывает его устойчивость, поскольку круг данных критерием подвижен, да и сами они как по форме, так и по содержанию со временем могут видоизменяться. Как пишет сам Л,А. Вешняков, как «производное исторического процесса избирательные права и свободы, их сущность находятся в постоянном динамическом движении»" ,
У.Ф. Хасанов предлагает понимать термин «международные избирательные стандарты» в двух значениях: в общем и специальном, В первом случае под международными избирательными стандартами понимается нормативная форма упорядочения, стабилизации и воспроизводства общественных отношений в сфере выборов органов публичной власти, юридически обеспечивающая реализацию народного суверенитета и свободы личности в политической сфере. Во втором случае это не что иное как совокупность признаваемых в качестве образца правового регулирования и имеющих итоговый характер мс-ждународпо-ї іраювьгх норм, реіулирующих право человека участвовать в управлении государством и обществом путем избрания ор-ганов ну о личной власти.
Основные направления реформирования избирательного права России
Что касается оіраїшчсний, то избирательных пран лишались, гланмым образом, лица, осужденные и находящиеся в местах лишения/ограничения свободы - арестные дома, каторга, ссылка, тюрьма. Помимо этого, избирательных прав лишались дезертиры и члены царствующего в России дома [Романовых], т.е. лишения избирательных прав по политическим мотивам были минимальны.
Подводя итог, можно с уверенностью утверждать, что благодаря принятию вышеназваиттых актов, России получила самый демократичный чакон о выборах, на то время опережавший развитие, в целом, избирательного законодательства других стран. Между тем, последовавший роспуск Учредительного Собрания и установление советской власти в стране не позволив закрепить достигнутые «завоевания» и должным образом продолжить демократизацию в этой области. Вместе с приходом к власти большевиков изменилось не только соотношение политических сил і государстве, но и принципиальное отношение к формированию оргаїшії государственной власти, что было отражено в Конституции РСФСР, принятой V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 года.
Советы рабочих и солдатских депутатов создавались как противовес существовавшим органом государственной в.чнети, поэтому с самого начала принципы «буржуазного избирательного права» бьгли отвергнуты.
Характерными чертами формировании советской избирательной системы стали: 1) лишение избирательных прав жителей, не работающих на предприятиях и не являющихся членами крестьянской общины или военнослужащими; 2) подотчетность и ответственность депутата перед, сиоими избирателями; 3) формирование института наказов избирателей; 4) неприкосновенность депутата; 5) право трудящихся отзывать своих выборных представителен.
Хотя при избрании низового звени Сонетов крестьянских депутатов использовались принципы всеобщих и прямых выборов, в их основу была положена классовая природа: избирательных прав лишались «нетрудящиеся».
Согласно т-. 64 Конституции РСФСР 19IS г. «правом избирать и быть избранными и Советы пользуются, независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и тлъ, следующие обоего пола граждане Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, коим ко дню выборов исполнилось восемнадцать лет: а) все добывающие средства к жизни производительным и общественно полезным трудом, а также лица, занятые домашним хозяйством, обеспечивающим для первых возможность производительного труда, как-то: рабочие и служащие всех видов и категорий, занятые в промышленности, торговле, сельском хозяйстве и проч., крестьяне и казаки-земледельцы, не пользующиеся наемным трудом с целью извлечения прибыли. 6) солдаты Советской армии и флота. в) граждане, входящие в категории, перечисленные в пунктах "а" и "б" настоящей статьи, потерявшие н какой-нибудь мерс ірудоспособность.
Примечание 1. Местные Советы могут с утверждения Центральной власти понижать установленную в настоящей статье возрастную норму».
Статья 65 Конституции 1918 г. устанавливала круг лиц, которые лишены как активного, так и пассивного избирательного права. К таковым были отнесены «а) лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; б) лица, живущие на нетрудовой доход, как-то проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и ТЛІ.; в) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; г) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов; д) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царство-павшего га России дома; е) лица, признанные в установленном порядке ду
шевнобольнымн или умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой; ж) лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором»50.
Таким образом, при формировании избирательного корпуса и» в целом, избирательного законодательства отчетливо проявлялся политический подтекст. Для 20-30 гг. XX века, в целом, характерным является институт т. наз. «лишенцев», т.е. граждан, лишенных избирательных прав по решению суда и подвергаемых суровому общественному порицанию, - механизм, призванный защищать интересы рабочего класса и предотвраидать прохождение в выборные органы буржуазных элементов.
Несмотря на отказ советской власти от принципов «буржуазного избирательного права» при установлении основ формирования органов государственной власти, характерный для Конституций 1918 и 1925 тт., к ним вернулись при разработке Конституции СССР в 1935 г. Пленум ЦК ВКП(б) 1 феврали 1935 г. вынес на обсуждение VII Всесоюзного съезда Советов предло-жение «о необходимости некоторых изменений в Конституции СССР в направлении дальнейшей демократизации избирательной системы в смысле замены не вполне равпык выборов равными, многостепенных — прямыми, открытых - закрытых»5 . Как результат, Конституция СССР 1936 г. в главе XI «Избирательная система» и последовавшая за ней Конституция РСФСР 1937 г. отразила основные достижения в области политических прав, впервые в советской истории, закрепив принципы всеобщего, раїшого, прямого избирательного права при тайном голосовании. Был зафиксирован отказ от классовой природы при определении электорального корпуса, сохранился лишь возрастной ценз в активном избирательном праве на отметке 18 лет, в пассивном (на уровне выборов депутатов Верховного Совета СССР)
Некоторые аспекты воплощения избирательных стандартов R российском избирательном законодательстве
Традиционно реализация международных обязательств государств в избирательной сфере является достаточно острым предметом международ ных отношений, поскольку нигде больше государства не упоминают так рьяно о принципе уважения их суверенитета, недопустимости вмешательства в их внутренние дела, специфике регулируемых отношений, обусловленной временем, традициями» особой ментальностыо граждан.
Вместе с тем, как мы отмечали ранее, реализация электоральных обязательств как механизм гарантирования политических прав человека не является сугубо внутренним делом государства. В силу этого, выраженное на международном уровне отношение конкретной страны к указанной сфере правового регулирования налагает обязательства по реализации указанной политической воли на уровне национального законодательства. Согласно ст. 26 Венской конвенции о праве международных договоров от 1969 г- действует правило «pacta sunt servanda» - каждый действующий договор обязателен для всех его участников и должен ими добросовестно выполняться. Участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора.
Как пишет А,А, Вешняков отношение к международному праву в Советском Союзе менялось с течением времени. Перед Второй мировой войной международное право рассматривалось как сформировавшееся под влиянием капиталистических государств и содержавшее положения, не отвечавшие подходу СССР. В послевоенный период шел активный процесс обновления международного права, в силу чего Советский Союз, активно участвуя в кодификации международных норм и прогрессивном развитии между народ по -правовых отношений, пересмотрел свое отношение к международному праву.1 5 В 1961 году СССР признал приоритет норм международных договоров, я которых он участвует, над нормами внутригосударственного права R случае возникновения коллизий, что выразилось в закреплении данной позиции в ст.129 Основ гражданского законодательства СССР и союзных республик. Далее, в Конституции СССР 1977 г. появилось правило, согласно которому отношения СССР с другими государствами строятся на основе общепризнанных принципов и норм международного права.1 Интерес для нашего исследования представляют принципы, провозглашенные в ст.29 Конституции. Среди прочих СССР признавал принцип уважения прав человека и основных свобод, равноправия и права народов распоряжаться своей судьбой, сотрудничества между государствами, а также добросовестного выполнения обязательств, вытекающих из общепризнанных принципов и норм международного права, из заключенных СССР международных договоров. Заметим, что эти же принципы содержались в Заключительном акте СБСЕ 1975 г.
В 1991 г. в РСФСР принимается Декларация прав и свобод человека и гражданина, согласно которой общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами РСФСР и непосредственно порождают права и обязанности граждан РСФСР, В 1992 году эта норма стала частью Конституции РСФСР, а в 1993 году - частью Конституции Российской Федерации, Таким образом, произошел окончательный поворот к примату международного права в отношении реализации прав человека и гражданина в рамках национальной правовой системы.
Существует два вида трансформации норм международного права в национальное законодательство: генеральная и специальная. Генеральная трансформация связана с приданием международно-правовым нормам силы внутригосударственного действия путем признаЕШя международных норм в качестве составной части правовой системы государства. Российская Федерация восприняла этот вид трансформации, указав в части 4 статьи 15 Конституции РФ? что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы, и обладают приоритетом над национальным законодательством. Указанная норма является конституционной основой для реализации норм международных договоров и общепризнанных принципов во внутригосударственном регулировании.
Говоря о международном опыте имплементации, можно назвать три способа реализации международных обязательств на внутригосударственном уровне: инкорпорация, ч раї І С формация и отсылка. Конституция РФ содержит лишь общую отсылку к между нар оді ю-правовым нормам. Единственным условием применения вышеуказанной статьи Основного закона является ратификация соответствующего договора, что придает юридическую силу ссылке на между народно-право вой источник Отмечая лаконичность законодателя в закреплении на уровне конституционно-правового регулирования различных норм, в том числе в избирательной сфере, многие ученые высказываются за конкретизацию некоторых элементов избирательной системы на уровне Основного закона. В большинстве своем речь идет о введении в Конституцию РФ главы, посвященной из-бирательной системе. Дополнительным способом восполнения конституционного вакуума является введение в Конституцию нормы, согласно которой основные параметры избирательной системы должны регулироваться в федеральном конституционном законе.
