Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-правовое регулирование административно-юрисдикционной деятельности государственной инспекции безопасности дорожного движения ...14
1.1. Понятие и сущность административно-юрисдикционной деятельности 14
1.2 Обеспечение безопасности дорожного движения как область административно-юрисдикционной деятельности государственной инспекции безопасности дорожного движения 22
1.3. Основания и содержание административно-правовых споров
В сфере деятельности государственной инспекции безопасности
Дорожного движения 41
1.4. Виды административно-юрисдикционных производств, осуществляемых государственной инспекцией безопасности дорожного движения, понятие их эффективности 56
Глава 2. Организация и совершенствование административно-юрисдикционной деятельности государственной инспекции безопасности дорожного движения 68
2.1. Организация производства по делам об административных правонарушениях 68
2.2. Организация производства по применению мер административного предупреждения и административного пресечения 90
2.3. Организация производства по административно-правовым спорам, возникающим в процессе административно-процедурной деятельности государственной инспекции безопасности дорожного движения 106
2.4. Организационно-техническое обеспечение административно-юрисдикционной деятельности государственной инспекции безопасности дорожного движения 128
Заключение 136
Список использованной литературы 146
- Понятие и сущность административно-юрисдикционной деятельности
- Обеспечение безопасности дорожного движения как область административно-юрисдикционной деятельности государственной инспекции безопасности дорожного движения
- Организация производства по делам об административных правонарушениях
- Организация производства по применению мер административного предупреждения и административного пресечения
Введение к работе
Административно-юрисдикционная деятельность Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (ГИБДД) является одним из важнейших факторов, определяющих состояние общественных отношений в такой социально значимой области общественной жизни, как обеспечение безопасности дорожного движения. Несмотря на достигнутое в последние годы снижение основных показателей аварийности, в целом защищенность участников дорожного движения от дорожно-транспортных происшествий и их последствий находится на низком уровне. Напряженными продолжают оставаться социальная обстановка в сфере дорожного движения, характер взаимоотношений инспекторского состава ГИБДД и населения. Подтверждением могут служить положения Концепции развития и совершенствования деятельности Государственной автомобильной инспекции1 МВД Российской Федерации,2 в которой главной целью развития ГАИ определено «повышение уровня защищенности участников дорожного движения от дорожно-транспортных происшествий при одновременном завоевании уважения и доверия населения к Госавтоинспекции».
Вместе с тем следует отметить, что в Концепции не уделено должного внимания раскрытию приоритетной задачи, которая должна решаться для достижения этой цели -защитить права и законные интересы граждан в процессе осуществления ГИБДД правоустановительной и правоохра-
Прежнее наименование Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России. 2 Утверждена приказом МВД России от 30 марта 1998 г. № 194.
нительной деятельности, что, в свою очередь, невозможно без радикального улучшения административно-юрисдикционной деятельности. При этом автор исходит из широкого понимания административно-юрисдикционной деятельности как деятельности не только по разрешению дел об административных правонарушениях, но и по разрешению любых споров о праве, возникающих в процессе осуществления ГИБДД контрольных, надзорных и разрешитель ных фун кций.
В принятых в последние годы законодательных актах сформированы основы механизма практического выполнения установленной в Конституции Российской Федерации обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. В частности, в федеральном законе «О безопасности дорожного движения»3 впервые на законодательном уровне закрепление право участников дорожного движения свободно и беспрепятственно передвигаться по дорогам в соответствии и на основании установленных правил, получать информацию о причинах установления ограничений или запрещений для движения транспортных средств, обжаловать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, действия должностных лиц, осуществляющих полномочия в области обеспечения безопасности дорожного движения. В федеральном законе «О обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» определены основные положения о конкретном порядке реализации права на обжалование, в том числе подачи жалобы и ее рассмотрения, в том числе в административ-
Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50, ст. 4873
ном порядке. В результате создались качественно иные социальные и правовые условия для осуществления адми-нистративно-юрисдикционной деятельности ГИБДД в сфере дорожного движения, однако, соответствующие изменения не были своевременно внесены ни в регламентирующие эту деятельность нормативно-технические акты, прежде всего, ведомственного значения, ни в практику ее организации .
В настоящее время административно-юрисдикционная деятельность ГИБДД приобрела такие масштабы и осуществляется таким образом, что позволяет говорить о ней как о социально-политическом явлении. В 1997 году за нарушение правил дорожного движения было наложено 42 62218 9 административных взысканий на водителей транспортных средств и 5882352 взысканий - на пешеходов. К административной ответственности было также привлечено 89054 должностных лица автотранспортных предприятий и 24827 - коммунальных и дорожных организаций. За этот период было осуществлено 889581 запрещение эксплуатации транспортных средств, 1158528 задержания транспортных средств с помещением на охраняемую стоянку автомобилей. При этом значимы не только количественные показатели, но и обоснованность и законность принятия должностными лицами ГИБДД актов применения права. Это положение относится как к применению мер административного принуждения, так и к приобретающей в современных условиях все большую социальную значимость деятельности ГИБДД по допуску автомо-тотранспортных средств к эксплуатации и допуску граждан к управлению этими средствами.
Решение проблем совершенствования административно-юрисдикционнои деятельности ГИБДД невозможно без серьезной научной проработки ее правовых и организационных основ. Общие положения о теории и практике этой деятельности весьма широко освещены в работах ученых-административистов (А.П.Алехин, Г.В.Атаманчук, Д.Н.Бахрах, А.П.Герасимов, Е.В.Додин, А.А.Кармолицкий, Ю.М.Козлов, В.М.Манохин, М.Я.Масленников, В.С.Пронина, Н.Г.Салищева, В.Д.Сорокин, М.С.Студеникина, Ю.А.Тихомиров, В.А.Юсупов, А.Ю.Якимов), в том числе и посвященных административной юрисдикции органов внутренних дел (И.И.Веремеенко, М.И.Еропкин, И.С.Килясханов, Ф.Е.Колонтаевский, А.П.Коренев, В.В.Лазарев, Л.Л.Попов, А.П.Шергин). Ряд монографий был посвящен собственно административно-юрисдикционнои деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения (С.Н.Антонов, С.И.Бертуш, В.В.Головко, Р.И.Денисов, В.И.Жулев, И.А.Иванова, В.Н.Карасев, В.П.Митин, Б.В.Российский, П.И Сатлейкин, В.В.Стома). Характерной особенностью этих работ являлось ограничение административно-юрисдикционнои деятельности, во-первых, только применением мер административной ответственности, во-вторых, преимущественно организационным аспектом производства по делам об административных правонарушениях в сфере дорожного движения. В последние годы по исследуемой проблематике были выполнены диссертационные разработки (Ф.З.Эльбердова, П.А.Солошенков). Но в первом случае рассматривались лишь вопросы применения Госавтоинспекцией мер административного пресечения, во втором - ее
правоприменительной деятельности в целом. Задача комплексного исследования собственно административно-юрисдикционнои деятельности ГИБДД в широком смысле данного понятия до настоящего времени не ставилась.
Указанные положения определяют актуальность проблемы и выбор темы диссертационного исследования.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-юрисдикционнои деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения как органа административного надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Предметом исследования являются правовые и организационные основы административно-юрисдикционнои деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является выработка научных рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования и организации административно-юрисдикционнои деятельности ГИБДД как органа административного надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Исходя из этого, в диссертации решались следующие задачи:
определение сущности и основных форм административно-юрисдикционнои деятельности ГИБДД;
систематизация и анализ содержания административно -юрисдикционных производств, осуществляемых ГИБДД;
выявление недостатков и про'белов в административно-правовом регулировании и организации администра-тивно-юрисдикционной деятельности ГИБДД;
разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию нормативно-правового, организационного и технического обеспечения административно-юрисдикционной практики Госавтоинспекции.
Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составили фундаментальные положения теории права, социологии, общей теории управления. При разработке конкретных вопросов темы использованы работы по административному праву, социальному управлению, теории и практики обеспечения безопасности дорожного движения.
При решении поставленных задач в рамках диалектического метода научного познания автором использованы методы системного подхода, формально-логического и сравнительно-правового анализа, а также методы конкретно-социологических исследований (анализ документов, статистический анализ и другие).
В процессе исследования изучались законы Российской Федерации, Указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты органов власти субъектов Российской Федерации, ведомственные нормативно-правовые акты МВД России и других федеральных органов исполнительной власти.
Научная новизна исследования. В работе впервые комплексно исследованы сущность и содержание админи-стративно-юрисдикционой деятельности Государственной инспекции ^безопасности дорожного движения как субъекта
административного надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения, определены его основные формы, сформулированы особенности его осуществления в современных условиях, проведена оценка состояния ее административно-правового обеспечения. На этой основе в диссертации впервые проведена классифицикация полномочий ГИБДД как субъекта административной юрисдикции, выделены основные административные производства, которые составляют эту деятельность.
Научная новизна диссертации состоит также в том, что она является первым монографическим исследованием, в котором комплексно рассмотрены различные аспекты административно-юрисдикционнои деятельности как процесса разрешения административно-правовых споров, возникающих в процессе реализации правоустановительных, обеспечительно-регулировочных и правоохранительных полномочий, предоставленных ГИБДД действующим законодательством, выработаны рекомендации по совершенствованию нормативно-правового и организационно-технического обеспечения составляющих ее административных производств.
Положения, выносимые на защиту. Исходя из цели и задач исследования, на защиту выносятся следующие положения :
классификация полномочий ГИБДД по установлению и реализации административно-правового режима обеспечения безопасности дорожного движения, определяющих содержание и структуру ее административно-юрисдикционнои деятельности в широком смысле;
* выводы и предложения о сущности и структуре ад-
министративно-юрисдикционной деятельности ГИБДД;
выводы и предложения о состоянии нормативно- пра-
~ вового регулирования административно-юрисдикционной деятельности ГИБДД, основных направлениях его совершенствования применительно к современным политическим и правовым реалиям;
выводы и предложения о состоянии организационного обеспечения административно-юрисдикционной деятельности ГИБДД, основных направлениях его совершенствования; основные положения о системе технического обеспечения административно-юрисдикционной деятельности ГИБДД.
Теоретическая и практическая значимость исследования . Проведенное исследование позволило сформулиро-
Ш вать положения о сущности, особенностях и структуре
административно-юрисдикционной деятельности ГИБДД в процессе установления и реализации административно-правового режима обеспечения безопасности дорожного движения, создающие теоретическую основу для совершен-ствования ее административно-правового регулирования, организационного и технического обеспечения. Определенное значение для развития административно-правовой теории имеют выводы о структуре административно-юрисдикционной деятельности органов административного надзора при реализации специальных административно-правовых режимов.
Практическая ценность работы определяется содер-
жанием конкретных предложений по совершенствованию ад-
4 министративно-правового и организационно-технического
обеспечения административно-юрисдикционной деятельности ГИБДД.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации прошли апробацию на Международной научно-практической конференции «Социальные, правовые, технические и экологические проблемы безопасности дорожного движения», на научно-практических семинарах в Академии управления МВД России и Орловского юридического института МВД России, на заседаниях кафедры управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России и кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Орловского института МВД России, опубликованы в 2-х статьях.
Положения диссертации использованы в Академии управления МВД России при подготовке учебно-методических материалов по дисциплинам «Организация деятельности служб общественной безопасности» и «Организация деятельности аппаратов Государственной автомобильной инспекции», Орловским юридическим институтом МВД России при подготовке учебно-методических материалов по дисциплине «Организация деятельности службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения», Управлением ГИБДД УВД администрации Орловской области при разработке организационно-штатной структуры управления.
Понятие и сущность административно-юрисдикционной деятельности
Анализ представленных в литературе определений понятия «административно-юрисдикционная деятельность» показывает, что они имеют различное содержание.
Наиболее распространенным является подход, обоснованный в монографии А.П.Шергина. В ней административно-юрисдикционная деятельность рассматривается как вид правоохранительной деятельности органов государственного управления и других компетентных органов, охватывающий рассмотрение дел об административных правонарушениях (отдельных видов преступлений) и принятие по ним решений в установленных законом формах и поряд-ке .
Солидаризируется с данной позицией И.Ш. Килясха-нов. При исследовании проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере административно-юрисдикционной деятельности милиции он именно таким образом определяет ее целевую направленность, отмечая лишь, что административно-юрисдикционная деятельность включает в се бя не только стадию рассмотрения административных дел, но и стадию возбуждения этих дел5.
Подобная трактовка данного понятия использована и при исследовании эффективности административно-юрисдикционной деятельности Государственной автомобильной инспекции «Административно-юрисдикционая деятельность Госавтоинспекции - это деятельность должностных лиц ГАИ по рассмотрению материалов об административных нарушениях правил дорожного движения, иных нормативов и стандартов, действующих в этой сфере, и принятие решений по ним в установленных законом порядке»6 .
Вместе с тем имеется и другая точка зрения на сущность административно-юрисдикционной деятельности. Она состоит в том, что административная юрисдикция имеет место в том случае, когда предметом действий органов исполнительной власти (их должностных лиц) выступает конкретный административно-правовой спор. «Административный процесс в юрисдикционном смысле своим источником имеет возникающие в сфере государственного управления специфические споры между сторонами регулируемых административно-правовыми нормами управленческих правовых отношений. Это споры административные, или же административно-правовые споры»7. В такой трактовке административная юрисдикция, осуществляемая в
связи. с совершением административных проступков, будет представлять собой часть административной юрисдикции, понимаемой как «исполнительно-распорядительная деятельность по применению установленных государством нормативных предписаний к конкретным случаям, разрешению конфликтных правовых ситуаций в случаях возникновения спора о праве либо нарушения установленных законодательством правил»8. Применение мер административной ответственности, равно как и большинства других мер административного принуждения, - это всегда конфликтные ситуации, различающиеся лишь остротой правового спора, в значительной степени определяемой уровнем доказанности совершенных административных правонарушений. Но только этими ситуациями далеко не исчерпываются конфликты между органами исполнительной власти, их должностными лицами, с одной стороны, и гражданами, юридическими лицами, с другой стороны.
Характерно в этом отношении мнение, высказанное А.Ю.Якимовым. Указав, что деятельность по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях, завершающаяся в необходимых случаях наложением административных взысканий, традиционно именуется административной юрисдикцией, он одновременно отмечает, что, строго говоря, понятие административной юрисдикции шире, и включает в себя деятельность государственных органов (должностных лиц) по разрешению индивидуальных дел в случае возникновения спора о праве, т.е. конфликтных ситуаций9. Тем самым показано, что реально административную юрисдикцию можно рассматривать в узком и широком смысле. При таком подходе применение административных санкций будет представлять собой адми-нистративно-юрисдикционная деятельность в узком смысле этого понятия, одновременно составляя основную часть административно-юрисдикционнои деятельности в широком смысле.
Обеспечение безопасности дорожного движения как область административно-юрисдикционной деятельности государственной инспекции безопасности дорожного движения
Основным нормативно-правовым актом, устанавливающим компетенцию ГИБДД, является Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации13.
В Положении определено, что ГИБДД «осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения» и призвана обеспечивать «соблюдение юридическими лицами независимо от форм собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства (далее именуются - граждане) законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, стандартов и технических норм (далее именуются - нормативные правовые акты) по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения.
Из сказанного следует, что Государственная инспекция безопасности дорожного движения по своему правовому статусу относится к институту органов административного надзора. Эти органы являются субъектами исполнительной власти, главной задачей которых является обеспечение исполнения общеобязательных норм, установленных как законами, так и подзаконными актами, в том числе и технико-юридическими, осуществление функции надведомственного контроля за их соблюдением организационно не подчиненными коллективными и индивидуальными субъектами. Деятельность органов административного надзора выступает и как часть управленческого контроля, особый вид исполнительно-распорядительной деятельности, и как одно из средств охраны административно-правового режима, разновидность государственного надзора, который включает в себя еще и прокурорский, судебный, конституционный надзоры14.
Административный надзор составляют специализированное наблюдение и проверка соблюдения строго определенных правил в деятельности юридических и физических лиц. Ему присущи следующие свойства:
а) осуществление главным образом уполномоченным органом, иногда и органами отраслевой компетенции; б) заранее установленный и фиксированный круг,перечень норм и правил, подлежащих проверке; в) неограниченный круг лиц и организаций, подлежащих проверке в связи с применением выше названных правил; г) принятие предупредительных мер воздействия д) наложение санкций на юридических и физических лиц, виновных в нарушении правил; е) юрисдикционные процедуры, когда субъекты адми нистративного надзора совершают определенные процедур ные действия (сбор информации и доказательств, их оценка, фиксирование правонарушений, разбор дел, при нятие административных решений, передача дел органам управления или прокуратуры);
ж) непрерывное осуществление функций администра тивного надзора ввиду необходимости обеспечить посто янное действие норм и функционирование объектов жизне обеспечения
Существует большое число государственных структур, занимающихся административным надзором. К их числу относятся специальные ведомства, являющиеся самостоятельными федеральными органами исполнительной власти: Государственный таможенный комитет Российской Федерации, Комитет санитарно-эпидемиологического надзора, Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации, Федеральный горный и промышленный надзор, Федеральный надзор за ядерной и радиационной безопасностью, Федеральная налоговая служба, Федеральная инспекция по надзору за страховой деятельностью и другие.
Организация производства по делам об административных правонарушениях
Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (КоАП)38 содержит более тридцати составов нарушений Правил дорожного движения, других нормативно-правовых актов, действующих в области обеспечения безопасности дорожного движения, при совершении которых сотрудниками ГИБДД могут быть применены меры административной ответственности. Таковыми являются: нарушения правил регистрации и эксплуатации транспортных средств (ст. 114); нарушения правил установки устройств для подачи специальных звуковых и световых сигналов (ст. 114-1); нарушения водителями транспортных средств правил дорожного движения, определяющих порядок движения (ст. 115); управление транспортными средствами водителями в состоянии опьянения (ст. 117); нарушения водителями правил дорожного движения или и эксплуатации транспортных, повлекшее причинение легких телесных повреждений или материального ущерба (ст. 118); управление транспортными средствами лицами, не имеющими права управления (ст. 119), в том числе находящимися в состоянии опьянения (ст. 120); групповое передвижение, создающее помехи для дорожного движения (ст. 121-1); нарушения правил дорожного движения пешеходами и иными участниками дорожного движения (ст. 122); выпуск на линию транспортных средств, имеющих неисправности, и иные нарушения правил эксплуатации транспортных средств (ст. 123); допуск к управлению транспортными средствами водителей, находящихся в состоянии опьянения или лиц, не имеющих права управления транспортными средствами (ст. 124); нарушение правил перевозки опасных, крупногабаритных и тяжеловесных грузов на автомобильном транспорте (ст. 126-1); создание помех для движения (ст. 131); нарушения правил ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений (ст. 134); невыполнение предписаний Государственной автомобильной инспекции (ст. 134-1).
Кроме того, на основании материалов, подготовленных сотрудниками ГИБДД, в соответствии со статьей 165 КоАП районные (городские) народные суды привлекают к административной ответственности водителей за такие нарушения, как невыполнение законного требования ра ботника милиции об остановке транспортного средства, оставление в нарушение правил дорожного движения места дорожно-транспортного происшествия или уклонение от прохождения в соответствии с установленным порядком освидетельствования на состояние опьянения.
Меры административной ответственности, процедура их применения наиболее детально, в отличии от других видов административных производств, осуществляемых ГИБДД, рассмотрены в литературе39. Это позволяет в настоящей работе не проводить детального анализа всего процесса производства по делам об административных правонарушениях в сфере дорожного движения, а ограничиться обоснованием предложений по совершенствованию его отдельных стадий.
Начальной стадией производства является возбуждение административного дела о нарушении правил дорожного движения. Важнейшей задачей, которая должна решаться на этой стадии, является сбор доказательств, на основании которых можно было дать объективную оценку действиям участников дорожного движения. Фактически именно на этой стадии во многом решается вопрос о выполнении критерия всестороннего, полного и объективного разрешения административно-правовых споров, связанного как с применением административных санкций, так и мер административного пресечения.
Организация производства по применению мер административного предупреждения и административного пресечения
Производство по делам об административных нарушениях правил дорожного движения, образует ядро административно -юрисдикционной деятельности ГИБДД в той ее части, которая связана с применением мер административного принуждения. Его осуществлению предшествует или после него осуществляются производства по применению мер административного принуждения и мер административного пресечения. Следует отметить, что проблема мер административного пресечения в деятельности ГИБДД весьма подробно рассмотрена в ряде работ, подготовленных в последние годы49, с авторами которых мы в целом солидарны. Поэтому в настоящем исследовании основное внимание уделено рассмотрению вопросов применения административно-предупредительных мер, а также тех аспектов применения мер административного пресечения, которые не нашли должного, по нашему мнению, отражения в указанных работах.
Прежде всего, отметим, что административно-предупредительный характер имеет собственно административный надзор, осуществляемые органом такого надзора различного рода проверочные действия. И производство таких действий нередко сопровождается возникновением споров административно-правового содержания, которые, учитывая их массовость, оказывают существенное влияние как на состояние безопасности дорожного движения, так и на взаимоотношения населения с ГИБДД, и с милицией в целом. В тоже время состояние общественных отношений в сфере дорожного движения в настоящее время таково, что осуществление проверочных, а равно пресекательных действий нередко представляет угрозу для жизни и здоровья сотрудников ГИБДД, что также требует коррекции процедуры их осуществления.
Начальной стадией взаимоотношений Госавтоинспекции с участниками дорожного движения является контроль за действиями участников дорожного движения. Контроль осуществляется как визуально, так и с помощью специальных технических средств в форме несения службы на стационарных постах, пешего патрулирования, патрулирования на автомобилях. При этом могут использоваться открытая, скрытая и смешанная формы контроля. Применение скрытой формы контроля нередко вызывает нарекания водителей. Представляется, однако, что каждая из указанных форм имеет право на применение, исходя из содержания решаемых в процессе контроля задач. Одна из них состоит в создании «эффекта присутствия» надзора за дорожным движением. И скрытая форма в наибольшей степени обеспечивает ее решение.
Следующей стадией контрольных действий, имеющих административно-предупредительный характер, является остановка транспортного средства и проверка у водителей документов, удостоверяющих законность их участия в дорожном движения, и которые они должны иметь в соответствии с Правилами дорожного движения. Право работников милиции на остановку транспортных средств и проверку документов, а равно осмотра груза определено в Законе РСФСР «О милиции». При этом в законе не оговариваются какие-либо основания для осуществления этих действий, в отличие от общего положения о праве проверки документов у граждан и должностных лиц, когда для этого требуется наличие достаточных основании подозревать их в совершении преступлений или административного правонарушения. Поэтому остановка транспортного средства может осуществляться как в связи с совершением нарушения правил дорожного движения или другого правонарушения, так и в профилактических целях для проверки законности участия водителя в дорожном движении и осуществляемых им перевозок. Эти правоприменительные действия правомочны осуществлять все работники милиции, участвующие в несении дорожно-патрульной службы.
