Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Система органов, обеспечивающих безопасность дорожного движения, и место в ней государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России 13
1.1. Дорожное движение как социальное явление 13
1.2. Задачи и функции Государственной инспекции безопасности дорожного движения по обеспечению безопасности дорожного движения 33
1.3. Правовое регулирование деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения 47
ГЛАВА 2. Формы и методы деятельности государственной инспекции безопасности дорожного движения 68
2.1. Контрольно-надзорная деятельность Государственной инспекции безопасности дорожного движения 68
2.2. Административно-правовые методы обеспечения безопасности дорожного движения 89
2.3. Взаимодействие Государственной инспекции безопасности дорожного движения с другими службами милиции, общественными объединениями и гражданами в осуществлении мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения 115
Заключение 150
Список использованной литературы 155
Приложение 174
- Задачи и функции Государственной инспекции безопасности дорожного движения по обеспечению безопасности дорожного движения
- Правовое регулирование деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения
- Контрольно-надзорная деятельность Государственной инспекции безопасности дорожного движения
- Административно-правовые методы обеспечения безопасности дорожного движения
Введение к работе
В целях реализации единой государственной политики в сфере обеспечения безопасности дорожного движения 15 июня 1998 года Указом Президента Российской Федерации Государственная автомобильная инспекция Министерства внутренних дел Российской Федерации была переименована в Государственную инспекцию безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации1.
Актуальность темы исследования. Современное общество не может существовать и развиваться без пространственного перемещения людей, средств и продуктов их труда. Основанный на использовании транспортной техники процесс удовлетворения данной общественной потребности организован в настоящее время таким образом, что его конечным результатом является не только достижение позитивной цели (в виде пассажирских, грузовых перевозок, осуществления естественного перемещения людей), но и транспортный травматизм, огромные убытки от повреждения техники и грузов. Наибольшие социальные и экономические потери, в России, исчисляемые ежегодно сотнями тысяч травмированных людей только в 1998 году было ранено 183846 человек, а в 1999 году за январь-июнь 72247 человек, в том числе со смертельным исходом в 1988 году 29021 человек", а в 1999 году за январь-июнь 10983 человека' и многими триллионами рублей материального ущерба, приносит обществу дорожное движение - процесс сухопутного, наземного перемещения, материальной основой которого являются автомототранспортные средства и автомобильные дороги.
1 Далее - ГИБДД МВД России.
А Сведения о Дорожно-транспортных происшествиях (за 1998 г.) - М.: НИЦ ГИБДД МВД России, 1999. - С.З.
"' Сведения о Дорожно-транспортных происшествиях (за январь-июнь 1999 г.). - М.: НИЦ ГИБДД МВД России, 1999. - С.З.
Дорожное движение, как социальное явление, существует во всех странах мира. Его размеры в значительной мере производны от масштабов автомобилизации. Вместе с тем показатели дорожно - транспортного травматизма, соотнесенные с количеством транспортных средств, объемом выполненных перевозок, имеют существенные различия.
Наряду с положительными сторонами процесс автомобилизации имеет и негативные стороны. Существенным отрицательным последствием автомобилизации является аварийность на автомобильном транспорте только в 1998 году было совершено 160300 дорожно-транспортных происшествий1, а за январь-июнь 1999 год 63117 дорожно-транспортных происшествий". Человечеству наносятся не только физические и моральные потери, но и огромный материальный ущерб от дорожно-транспортных происшествий1.
Безопасность дорожного движения была и остаётся важной государственной проблемой. Ежедневно в результате ДТП погибают свыше 100 человек и получают ранения около 600 человек, причём 60 процентов от числа пострадавших - люди от 16 до 40 лет. Как подсчитано статистикой именно эта категория лиц представляет, в данном случае наиболее социально значимую часть населения.
Современные масштабы потерь от аварийности в России таковы, что о деятельности, направленной на обеспечение безопасности дорожного движения, можно и нужно говорить как о решении задач по защите таких гарантированных Конституцией Российской Федерации прав человека и гражданина, как право на жизнь, на охрану здоровья, на условия труда, отвечающие требованиям безопасности\ И здесь решающее значение приобретает разработка и реали-
! Указ. работа. - С.З. " Там же. - С.З.
3 Далее - ДТП.
4 Сведения о дорожно-транспортных происшествиях (за 1998 г.). - М.:
НИЦ ГИБДД МВД России, 1999. - С.26.
5 Конституция Российской Федерации. - М: Юридическая литература,
1993.-Ст. 20.37*41.
зация системы мер экономического, правового, организационного, технического, медицинского характера, которые бы позволили максимально использовать возможности государства и общества для преодоления негативных последствий автомобилизации. Это положение относится как к применению мер административного принуждения, так и к приобретающей в современных условиях все большую значимость деятельности ГИБДД по допуску автомототранспортных средств к эксплуатации и допуску граждан у правлению этими средствами.
Рост аварийности происходит на фоне увеличения, как количества транспортных средств, снижения темпов строительства и реконструкции дорог и крайне неудовлетворительной работы дорожных служб.
Проблемы повышения безопасности дорожного движения постоянно привлекают внимание исследователей различного научного профиля. В различной степени эти вопросы отражены в трудах В.В. Амбарцумяна, МБ. Афанасьева, И.И. Веремеенко, Р.И. Денисова, В.И. Жулева, В.Н. Игнатова, Г.И. Клин-ковштейна, В.И. Коноплянко, А.И. Корнеева, В.В. Лукьянова, Б.В. Российского, В.Н. Сытника, И.К. Шахриманьяна и др. Ими заножены основы теории обеспечения безопасности дорожного движения, обоснованы подходы к её практическому решению. Основная масса этих работ выполнена в 70-80 и до середины 90-х годов.
В 1995 году принят Федеральный закон «О безопасности дорожного движения», который создал законодательную основу для обеспечения безопасности дорожного движения. В Законе (статья 3) впервые на законодательном уровне были определены основные принципы этой деятельности, в том числе приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, право участников дорожного движения свободно и беспрепятственно передвигаться по дорогам в соответствии и на основании установленных правил, получать информацию о причинах установления ограничений или запрещений для движения транспортных средств, обжаловать в порядке, установленном законо-
дательством Российской Федерации, действия должностных лиц, осуществляющих полномочия в сфере обеспечение безопасности дорожного движения.
Исходя из этого, что уровень безопасности дорожного движения в нашей стране существенно ниже, чем во многих других странах, практическая реализация этих законодательных установлений означает необходимость повышения эффективности органов управления воздействовать от имени государства на субъектов обеспечения безопасности дорожного движения.
Однако до настоящего времени отмечается недостаточная деятельность органов управления в сфере обеспечения безопасностью дорожного движения, как одного из направлений деятельности органов исполнительной власти по социальному обслуживанию населения, отсутствует четкая регламентация этих органов по её осуществлению и юридической ответственности за некачественное исполнение ими соответствующих обязанностей. Самостоятельное значение имеет исследование ГИБДД МВД России, как органа управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. В действующих Положениях, регламентируется деятельность ГИБДД, имеется ряд противоречий, отрицательно влияющих на эффективность выполнения основных задач и функций, как органа надведомственного контроля. В этой связи возникает необходимость комплексного подхода к решению проблемы обеспечения безопасности дорожного движения. Анализ литературных источников показал, что цель дорожного движения, достигается различными способами воздействия, в том числе и административно-правовым. Такой подход нашёл отражение в диссертации. Исследованию подверглись общие правовые нормы, ведомственные нормативные акты, которые были рассредоточены в различных законах и подзаконных нормативных актах, отнесённых к разным отраслям права. Это создаёт определённые неудобства для применения правового регулирования и не ориентирует практически работников на целенаправленную деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения.
у Исследование проблем ГИБДД, как органа управления в сфере обеспе-
чения безопасности дорожного движения, направлено на устранение данных
недостатков. Актуальность темы диссертации определяется, как её большой
практической значимостью для совершенствования правового регулирования
деятельности ГИБДД, улучшения всей проводимой в стране работы по обеспе
чению безопасности дорожного движения, так и недостаточной её научной раз
работанностью. Указанные положения определили выбор темы диссертацион-
^ ного исследования.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования деятельности ГІІБДД как органа управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
Предметом исследования является деятельность ГИБДД по пресечению
правонарушений в сфере дорожного движения и основные направления совер-
% шенствования этой деятельности, как органа надзора за дорожным движением.
В предмет исследования входят:
понятие и особенности дорожного движения как социального явления;
сущность и особенности задач и функций, применяемых в деятельности ГИБДД;
полномочия правового регулирования деятельности ГИБДД в этой области;
практика применения ГИБДД при осуществлении контроля и надзора за дорожным движением;
причины, обуславливающие применения ГИБДД мер административного принуждения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения; организационно-правовые вопросы взаимодействия ГИБДД с другими службами милиции, общественностью и гражданами в сфере безопасности дорожного движения.
^ Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является
выработка научных рекомендаций в административной деятельности ГИБДД как органа управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения и совершенствованию её правоприменительной практики в этой области. Исходя из этого, в диссертации решаются следующие задачи:
определение сущности дорожного движения и определение его
осуществления как социального явления;
^ - изучение недостатков, пробелов и противоречий задач и функций в
правовом регулировании деятельности ГИБДД в сфере обеспечения безопасности дорожного движения;
проведение анализа полномочий ГИБДД при осуществлении контроля и надзора за дорожным движением;
систематизация актов применения права, принимаемых при разра
ботки предложений по совершенствованию регулирования взаимодействия ми-
jf лиции и общественности, обеспечение правоприменительной практики в сфере
обеспечения безопасности дорожного движения.
Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составили фундаментальные положения социологии, общей теории управления, теории права. При разработке конкретных вопросов темы использованы работы: по административному праву, социальному управлению, теории и практике обеспечения безопасности дорожного движения, положения ряда других правовых и технических наук.
При решении поставленных задач в рамках диатектического метода научного познания автором использовапся широкий круг методов формально-юридического, сравнительно-правового, социологического и статистического анализа, системного подхода, наблюдения, анализа документов, анкетный опрос, анализ публикаций в средствах массовой информации и другие.
В процессе исследования автором изучались федератьные законы Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации и постановления
Правительства Российской Федерации, нормативные акты органов власти субъектов Федерации, ведомственные нормативные акты МВД России и других Федеральных органов исполнительной власти. Результаты исследования базируются на изучении эмпирического материала по обеспечению безопасности дорожного движения в республиках, краях, областях, планов и отчётов о работе региональных комиссий по безопасности дорожного движения, опыта разработки комплексных целевых программ повышения безопасности дорожного движения, практики работы аппаратов ГР1БДД, других отраслевых структур, деятельность, которых способствует предупреждению ДТП, нарушений правил дорожного движения1 и снижению тяжести их последствий.
Обработано и изучено в части правового регулирования деятельности ГИБДД по осуществлению мероприятий в сфере обеспечения безопасности дорожного движения 1200 опросных листов, полученных в результате опроса респондентов повышавших квалификацию во Всероссийском институте повышения квалификации МВД России".
При обосновании своих выводов автор опирался на теоретические положения и выводы, сформулированные в работах российских учёных в области административного права, проблем обеспечения безопасности дорожного движения и деятельности ГИБДД А.П. Алёхина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, И.И. Веремеенко, Р.И. Денисова, М.И. Еропкина, К. Жерондо, В.И. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, В.В. Лукьянова, В.М. Манохина, Х.Ц. Оверсона, Б.В. Российского, В.А. Юсупова и многих других учёных.
Научная новизна исследования. Научная новизна исследования определяется тем, что в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, диссертант определяет её основные формы и методы, которые свойственны на сегодняшний день с поправкой на изменяющее законодательство, а так же формулирует особенности его осуществления в современных условиях, даёт крити-
1 Далее -ПДД.
2 Далее - ВИПК МВД России.
ческий анализ состояния его правового обеспечения. В диссертации также исследована система органов обеспечения безопасности дорожного движения и осуществление надзора за дорожным движением и на этой основе определяются меры по дальнейшему повышению эффективности данной деятельности ГИБДД.
Научная новизна диссертационного исследования состоит также в том, что она является монографическим исследованием, в котором комплексно рассмотрены и выявлены недостатки в работе ГИБДД с уютом изменений и дополнений в законодательстве, а так же пробелы в построении и правовом регулировании деятельности ГИБДД, получены данные, отражающие удовлетворительный уровень подготовки и работы работников ГИБДД.
Это позволило сформулировать предложения теоретического и практического характера, направленные на совершенствование правовых актов, регламентирующих деятельность ГР1БДД. Предложены решения, направленные на повышение эффективности соответствующих мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения. Тем самым в диссертации сделана попытка, актуализировать ряд направлений в научных исследованиях по правовым проблемам в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
Положения, выносимые на защиту. С учётом цели и задач исследования на защиту7 выносятся следующие положения:
Концептуальное обоснование дорожного движения как социального явления.
Положения о сущности и особенностях задач и функций ГИБДД по обеспечению безопасности дорожного движения.
Предложения по совершенствованию нормативно-правовых основ деятельности ГИБДД в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
4. Предложения по совершенствованию методов административного
принуждения с учётом изменений в законодательстве.
5. Организационно-правовые аспекты контрольно-надзорной деятельно
сти за обеспечением безопасности дорожного движения и повышения её эф
фективности.
6. Рекомендации по улучшению взаимодействия ГИБДД с другими
службами милиции и общественными организациями в осуществлении меро
приятий по обеспечению безопасности дорожного движения.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования определяется их направленностью на совершенствование правового регулирования деятельности ГИБДД, форм и методов административного пресечения правонарушений, повышения результативности надзора за дорожным движением, снижение аварийности на автомобильном транспорте, повышение уровня законности в деятельности ГИБДД.
Практическая значимость исследования разработанные в ходе исследования теоретические положения, базирующиеся на анализе основных проблем, обусловленных темой диссертации, могут быть использованы при дальнейшем совершенствовании правового регулирования общественных отношений в сфере дорожного движения и обеспечения его безопасности.
Рекомендации, высказанные автором по улучшению законодательства в деятельности ГИБДД при осуществлении мероприятий в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, будут способствовать дальнейшему повышению эффективности деятельности ГИБДД в борьбе с нарушениями ПДД.
Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при проведении научных исследованиях по проблемам правового регулирования деятельности и взаимодействия ГИБДД и других служб милиции и общественности в обеспечении безопасности дорожного движения. Они могут быть полезны для учёных и практиков, занятых этой проблематикой, при выборе перспективных направлений их работ.
Апробация результатов исследования. Основные положения и рекомендации диссертации прошли апробацию на научно-практических конферен-
циях во Всероссийском институте повышения квалификации МВД России, Ставропольском институте МВД России, заседаниях кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел юридического института МВД России, на заседаниях кафедры правового обеспечения, ВИГЖ МВД России.
Основные теоретические положения, практические предложения и рекомендации опубликованы в 4 статьях. Отдельные положения диссертации используются в учебном процессе при преподавании курсов «Административного права и административная деятельность ОВД». В Ставропольском юридическом институте и ВИГЖ МВД России.
Основные положения диссертационного исследования использованы при разработке учебно-методических материалов, а также главным управлением правовой работы и внешних связей МВД России - при разработке предложений по совершенствованию нормативных актов, регулирующих деятельность ГИБДД.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Объём диссертации (без списка литературы и приложения) - 154 странице машинописного текста.
Задачи и функции Государственной инспекции безопасности дорожного движения по обеспечению безопасности дорожного движения
В России, как и в других странах, основными причинами ДТП являются: нарушения ПДД водителями (74,3 процента) и пешеходами (27,5 процента), неудовлетворительные дорожные условия и организация движения (12,6 процента), техническое состояние транспортных средств (1,3 процента)1.
Поэтому за последние десять лет Президентом и Правительством Российской Федерации приняты меры, направленные на усиление контроля за безопасностью дорожного движения.
Так, в Положении о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утверждённом Указом Президента Российской Федерации от 15 июля 1998 г., определено, что ГИБДД обеспечивает соблюдение юридическими лицами независимо от форм собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации иностранными гражданами, лицами без гражданства законодательства Российской Федерации, иных нормативно-правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведения мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства1.
Социальное назначение и сущность ГИБДД являются необходимым условием выяснения содержания и объёма задач и функций, на неё возлагаемых. Вопрос о задачах и функциях ГИБДД МВД России в системе мер обеспечения безопасности дорожного движения - это вопрос характера и пределов ее вмешательства в частную и общественную жизнь, и поэтому четкое их обозначение в Положении служит, в свою очередь, фактором последующего адекватного правового регулирования деятельности ГИБДД.
Государственная инспекция безопасности дорожного движения - часть системы МВД России, которая входит в систему органов исполнительной власти России, её задачи и функции в обеспечении безопасности дорожного движения определяются управленческими характерами её деятельности1.
Государственное управление носит многоаспектный характер. В его процессе реализуются все важнейшие функции государства, осуществляется руководство в области экономики, социально-культурного строительства, административно-политической и других сферах жизни общества.
Характер задач, решаемых в процессе управления, обуславливает динамичность этой формы государственной деятельности. На этапе развития государств, как правило, он сопровождается соответствующими изменениями в управленческой структуре, направленными на улучшение деятельности аппарата государственного управления. Динамичность управленческой деятельности, её властный характер обеспечивает оптимальные решения задач общества на этапах его развития.
ГИБДД в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами. Законом Российской Федерации «О милиции». Кодексом РСФСР об административных правонарушениях1. Федеральным законом от 15 ноября 1995 г. «О безопасности дорожного движения» и другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также Положением о ГИБДД2. Всё это повысило значимость деятельности ГИБДД, а также и других организаций, связанных с решением вопросов обеспечения безопасности дорожного движения.
Вопросы обеспечения безопасности дорожного движения являются важной социально-экономической проблемой и связаны с принятием управленческих решений.
Социально-экономическое значение проблемы обеспечения безопасности дорожного движения в СССР и в последующем в России за последние 15 лет постоянно возрастает. Это обуславливается, во-первых, увеличением количества автомототранспортных средств, во-вторых, усложнением и повышением интенсивности дорожного движения, в-третьих увеличением количества до-рожно - транспортных происшествий и тяжести их последствий.
Причин и факторов сложности ДТП немало. В значительной мере оно объяснялось существенным отставанием научно-технического прогресса в дорожном строительстве, в технических средствах организации движения и контроля за ним, в комплексе факторов, связанных с человеком.
Верно отметил, например, в своей работе В.И. Жулёв, что «сама по себе дорога не ранит и не убивает»1, а она обустроена или приспособлена и используется для движения транспортных средств, дорога включает в себя одну или несколько проезжих частей, а также трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы при их наличии.
Все знают, что именно здоровье и жизнь человека определяют важность и реальное содержание проблемы безопасности дорожного движения, но и в то же время именно поведение участников дорожного движения, прежде всего их отношение к соблюдению установленных правил, их реагирование на изменяющуюся ситуацию оказывают решающее влияние на положение с аварийностью.
Решение проблем безопасности дорожного движения во многом зависит от совершенствования дорожных условий, обучения и воспитания участников дорожного движения и, кроме этого, совершенствования конструкции транспортных средств. Важное место в решении данных проблем отводится ГИБДД, которая должна выполнять поставленные перед ней задачи и в полной мере использовать свои права в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
Развитие ГИБДД как органа осуществляющего специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции, наделённого государственно-властными полномочиями, происходило постепенно, одновременно с процессом автомобилизации нашей страны.
В целом, анализируя прошлое надо вспомнить, как ГИБДД стала частью системы МВД. Историки утверждают, что государи и государыни российские, восходя на престол, смекали сразу, что без кнута на дорогах порядка не навести. Петр I, например в начале своего царствования издал строгое указание о запрете езды без возниц на невзнузданных лошадях. Надзирала за этим санкт-петербургская полиция.
Правовое регулирование деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения
Общая нестабильность соцально-экономической и политической обстановки в России отрицательно влияет и на сферу дорожного движения. Растёт правовой нигилизм населения и, в частности, должностных лиц при выполнении ими действующих нормативов, правил и стандартов, в частности в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
В этих сложных условиях ГИБДД чрезвычайно важно найти своё место в развитии обеспечения безопасности дорожного движения в стране. Для этого есть существенные предпосылки как политического, так и экономического ха рактера. Во-первых, в действующим Федеральном законе «О безопасности до рожного движения»1, в Законе Российской Федерации «О милиции» и других федеральных законах определены правовые обязанности по наведению и под держанию требуемого порядка в сфере обеспечения безопасности дорожного движения на дорожно-уличнои сети, в принятии административных мер к должностным лицам и гражданам, органам обеспечивающих безопасность дорожного движения. Во-вторых, издания нормативно-правовых актов органов исполнительной власти России. К их числу следует отнести «Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации» , где раскрыты и закреплены основные функции ГИБДД; нормативные акты органов местной власти субъектов; также другие нормативные правовые акты и документы, имеющие юридическое значение, издаваемые в системе МВД России по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения.
Правовое регулирование деятельности ГИБДД МВД России неоднозначно трактует права сотрудников ГИБДД, связанные с запрещением эксплуатации транспортных средств. Так, Закон Российской Федерации «О милиции» от 18 апреля 1991 года предоставляет милиции право (в том числе и ГИБДД) «запрещать эксплуатацию транспортных средств при наличии у них технических не исправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения.. -»1.
Уяснение правового регулирования предполагает ответ на вопрос, можно ли все формы воздействия права на общественные отношения относить к правовому регулированию. В юридической литературе нет единого мнения по этому вопросу. Так, например, С.С. Алексеев пишет: «Под правовым регулированием следует понимать осуществляемое при помощи права и всей совокупности правовых средств юридическое воздействие на общественные отношения»2.
Это определение, как нам представляется выражает широкую трактовку правового регулирования.
Интересное мнение о правовом регулирование высказал A.M. Витченко. По его мнению «правовое регулирование есть совокупность специфических юридически - нормативных средств воздействия права на общественные отношения, позволяющих отграничить правовое регулирование от других форм воздействия права на общественные отношения»1.
В общем виде правовое регулирование можно определить как процесс, направленный на то, чтобы правовыми средствами вызвать к жизни затребованное обществом поведение, так как проблема правового регулирования - это прежде всего проблема законодательная: только с позиции законодателя можно охватить весь круг задач, связанных с правовым регулированием поведения, и только законодательными средствами эти задачи можно решить. Однако некоторые авторы, как, например, Ф.Н. Фаткуллин пишет «Правовое регулирование охватывает лишь властное юридическое воздействие, касается непосредственно внешнего поведения (действия, бездействия) участников упорядочиваемых общественных отношений. В нём участвуют сами правовые нормы со всеми их производственными и индивидуально-правовыми актами компетентных органов и лиц, которые регулируются определёнными группами общественных отношений, необходимых для надлежащей реализации диспозиций или санкции этих норм»1.
По мнению В.М. Корелъского «правовое регулирование должно пониматься как разностороннее воздействие на общественные отношения всех правовых явлений, в том числе правовых идей, принципов правовой жизни общества, не воплощенных в юридические формы (законы, нормативно-правовые акты, решения судебных органов и др.)»2, и, исходя из этих задач, он даёт своё определение: «правовое регулирование - это целенаправленное воздействие на поведение людей и общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств»". Из определения видно, что правовым регулированием можно назвать только такое воздействие, при котором ставятся достаточно ясно обозначенные цели. В целях обеспечения безопасности дорожного движения и повышения безопасности на дорогах издаётся закон о безопасности дорожного движения. Воздействие норм права, в результате которого принимаются поставленные задачи, можно назвать правовым регулированием.
В юридической энциклопедии М.Ю. Тихомиров пишет, что «правовое регулирование - форма государственного регулирования общественных отношений, посредством которой поведение их участников приводится в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права. Она предполагает осознание субъектами права своих прав и обязанностей, в которых содержится государственная воля, выступающая в виде требований - обязанностей и дозволения прав»1.
Не оспаривая значимость приведённых взглядов в тех аспектах, о которых говорилось выше, следует всё же заметить, что определение В.М. Корель-ского, на мой взгляд, наиболее приемлемо, ибо оно как бы преобразует все предыдущие взгляды и определения понятия «правовое регулирование».
В определении дорожного движения, данном в Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» и используемом в настоящей работе, содержится указание на проявление предмета и метода правового регулирования в качестве общественных отношений дорожного движения. Место возникновения ограничено пределами улично-дорожной сети. Сущность этих отношений состоит в реализации потребностей граждан, общества, государства в перемещении и перевозки грузов с помощью транспортных средств или без таковых. Таким образом, для решения вопроса о характере этой совокупности общественных отношений как предмета правового регулирования и выявления метода их регулирования и, тем самым, отрасли права, с помощью которой должно осуществляться дорожное движение, необходимо сформулировать основные цели их регулирования.
Контрольно-надзорная деятельность Государственной инспекции безопасности дорожного движения
Одну из важнейших ролей в достижении целей, поставленных перед органом управления, играет надзорная деятельность как составная часть государственного управления.
Надзорную деятельность как метод правоохранительной деятельности, осуществляет ряд государственных надзорных органов, имеющих различное назначение и организационные формы. На наш взгляд, главная задача их - осуществлять государственное нормативное регулирование обеспечения безопасности, входящих в его компетенцию, а также специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции.
Различаются две организационные формы данной деятельности в сфере управления. Первая форма - это надзорная деятельность руководителей органов, а также создаваемых ими комиссий, не являющихся для них основным видом работы, которую они осуществляют эпизодически, чаще всего не по инициативе субъекта управления, а на основе поступивших к нему заявлений, предложений, жалоб, дел1. Бахрах Д.Н. определяет надзорную деятельность руководителей, как деятельность органов активной администрации . Вторая форма - административный надзор, который осуществляют специальные ведомства и их службы, в деятельности которых эта функция является основной. Такие субъекты наделены функциональной властью и широкими надведомственными полномочиями .
Вынуждает их так поступать неустойчивая и нестабильная дисциплина участников дорожного движения. Как показывает статистика, НИЦ ГИБДД МВД России, с 1992 по 1998 год в целом по Российской Федерации за последние сем лет число пресеченных нарушений ПДД возросло в 2 раза3 и колеблется в последние годы около порядка 49,5 миллионов административных взысканий, налагаемых за нарушение ПДД. Как отмечает в своей статье Б.В. Российский, «...реально их совершается примерно на порядок больше»3, то есть существует большая латентность нарушений ПДД и ДТП. В такой ситуации возрастает роль надзора за дорожным движением.
На сегодняшний день нет нормативного акта, в котором бы были раскрыты общие положения об органах административного надзора. В тексте ряда нормативных актов термины «контроль и надзор» употребляются в одном значении, что хорошо видно при анализе организационно-правового статуса государственных инспекций. Например, в Законе Российской Федерации от 10 июня 1993 г. «О стандартизации»4 - раздел 3 называется «Государственный контроль и надзор за соблюдением требований государственных стандартов». В Федеральном законе «О безопасности дорожного движения»5, в главе V «Государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения», неуказанны признаки, разграничивающие понятия «надзор» и «контроль».
На протяжении последних десятков лет идёт научный спор между учёными-административистами о понятии контроля и надзора. В научной и практической практике такие термины, как «контроль» и «надзор» употребляются для обозначения сходных или несходных управленческих и иных действий, осуществляемых органами государства.
Некоторые учёные полагают, что надзор состоит в обеспечении соблюдения и выполнения правил в определенных сферах деятельности всеми, кому эти правила адресованы, гражданами, должностными лицами и организациями . Обязательных предписаний много. Они устанавливаются, как законами, так и подзаконными актами, что обуславливают масштабы административного надзора и его многообразие.
Административный надзор можно определить как специализированное наблюдение и проверку соблюдения строго определенных правил в деятельности юридических и физических лиц2. Специфичным признаком является специализированный характер. В связи с этим административный надзор, как правило, носит надведомственныи характер он распространяется на государственные, общественные, и иные негосударственные организации, на должностных лиц и граждан независимо от форм собственности. Важной особенностью такого надзора является то, что, он связан с применением норм права, а в необходимых случаях - мер административного принуждения. Другие авторы полагают, что надзор является разновидностью контроля . В советском энциклопедическом словаре под редакцией A.M. Прохорова даётся следующее понятие «Административный надзор - деятельность органов государственного управления по контролю за соблюдением организациями, должностными лицами и гражданами установленных государством правил в отдельных областях управления» . Если обратиться к филологическому толковому словарю русского языка под редакцией Д.Н. Ушакова то выясняется: «контроль» - учёт, проверка счётов, отчётности; «надзор» - деятельность по присмотру, наблюдению. «Контроль» - наблюдение, надсмотр за чем-либо с целью проверки; «надзор» - деятельность по наблюдению, присмотру, сопряженная ответственностью за его ведением2. «Контроль» - проверка деятельности кого-либо, чего-либо и наблюдение с целью проверки; «надзор» -наблюдение с целью присмотра, проверки3. На наш взгляд видно явное смысловое совпадение, в первом и во втором случае речь идёт о наблюдении за чем-либо.
Административный надзор, являясь специальным видом правоохранительной деятельности органов государственного управления, по своему существу тесно связан с контролем. Осуществление контроля включает в себя проверку фактического выполнения закона или иного нормативного предписания, а также проверку путей и средств их выполнения. Однако в целях обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной государственной опеки, контрольные полномочия субъектов власти ограничиваются до рамок надзорной деятельности.
Административно-правовые методы обеспечения безопасности дорожного движения
Обеспечение безопасности дорожного движения - одна из необходимых и неотложных задач, которая стоит на сегодняшний день перед государством и обществом. Несмотря на то, что государственные органы осуществляют необходимые меры, всё равно происходит увеличение ДТП и нарушений ПДД.
Тревогу вызывают те цифры, которые предоставляет НИЦ ГИБДД МВД России об аварийности, сложившейся на дорогах страны, а это свидетельствует о слабой эффективности административно-правовых методов, осуществляемых в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Недостаточная организация и упущения правоприменительной деятельности ГИБДД МВД России не находит необходимых путей достижения её сегодняшним требованиям.
За последние годы работа, проводимая ГИБДД по предупреждению нарушений ПДД, и профилактика ДТП, приводит к значительному укреплению дисциплинированности участников дорожного движения. Но, к сожалению, принятые в последние годы органами государственной власти нормативные правовые акты должного внимания на состояние дисциплины на дорогах и улицах страны не оказывают.
При изучении практического применения ДПС ГИБДД МВД России Кодекса РСФСР об административных правонарушениях показало, что часть норм не отвечают современным требованиям и недостаточно влияет на предупреждение нарушений ПДД.
Как справедливо отмечает А.С. Ловинюков, «несовершенство отдельных правовых норм привело к неоправданно широкому применению административных мер»1. В соответствии с Законом Российской Федерации «О милиции»2 значительная роль в реализации данного закона принадлежит прежде всего ГИБДД МВД России. Она обязана «осуществлять государственный контроль и надзор за соблюдением правил, стандартов, технических корм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения»1. В соответствии с поставленными перед ней задачами ГИБДД применяет разнообразные административно-правовые методы.
В Словаре административного права даётся следующее понятие: «административно-правовые методы - способы практической реализации задач и функций исполнительной власти. Эти методы используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закреплённой за ними компетенции»2. Приведённое определение, по нашему мнению, не полное и нуждается в некоторых уточнениях. При этом весьма желательно определить четкие границы применения соответствующих методов, то есть определить правовые рамки за которые не должны выходить органы исполнительной власти.
Административно-правовые методы, например, представляют собой «...способ, приём практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закреплённой за ними компетенции, в установленных границах и соответствующей форме»3. В данном определении присутствуют установленные границы, необходимые для органов исполнительной власти, которые закреплены в нормативно-правовых актах, и регулирующие общественные отношения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. нормативных правовых актах. И как замечает А.П. Коренев, «метод даёт ответ на вопрос о том, каким способом наиболее рационально можно достичь целей».
В деятельности ГИБДД использование методов также обуславливается целями обеспечения безопасности дорожного движения.
Таким образом, административно-правовые методы тесно связаны с формами, которые призваны обеспечивать наиболее целесообразное выполнение функций управления, достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени-.
Формы и методы осуществляемые ГИБДД по обеспечению безопасности дорожного движения, дают представление нам о том, как в практической деятельности выполняются конкретные цели и задачи в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Поэтому уяснение содержание понятий форм и методов важно для нас как в теоретическом аспекте, так и практическом значении, так как позволит выбирать наиболее эффективные методы для решения конкретных задач в деятельности ГИБДД по надзору за дорожным движением.
Наши усилия по разграничению форм и методов в определённой мере будут носить условный характер, так как в общей совокупности они отражают содержание единой по своей сути управленческой деятельности, в процессе которой происходит взаимовлияние форм и методов.
Понятие форм и методов исследовались в отдельных трудах применительно к органам внутренних дел и общественности как в охране общественного порядка, так и общественной безопасности и безопасности дорожного движения в целом. Изменения и дополнения, внесённые в Закон Российской Федерации «О милиции», а также принятием Положения о ГИБДД и Наставления по ДПС ГИБДД МВД России создают предпосылки, подробнее остановимся на затронутой проблеме. При рассмотрении деятельности милиции и общественности формы определяются как внешнее выражение согласованной деятельности милиции и общественности по охране общественного порядка и борьбе с правонарушениями. Что же касается методов, то о них говорится лишь как о приёмах, способах, с помощью которых достигается, обеспечивается правоохранительная деятельность милиции и общественных организаций. Понятия даны в самом общем виде. И тем не менее они могут быть использованы нами как основа теоретической базы для конкретизации понятий форм и методов применительно к обеспечению безопасности дорожного движения. Фундаментом для подобной конкретизации, на наш взгляд, могут служить конкретные действия органов и должностных лиц, осуществляющих управление, в процессе которой возникают определённые отношения между субъектом управления и объектом управления. Следовательно, будет правильно исходить из определений форм и методов управления, принятых в теории государственного управления.
Действия, совершаемые органами управления, могут быть объединены в однородные группы по признаку сходности их внешнего выражения. Под формой деятельности, по нашему мнению, следует считать внешнее практическое выражение управленческой деятельности в конкретных действиях.
