Содержание к диссертации
ГЛАВА 1. СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО
ДВИЖЕНИЯ 18
1.1. Технико-технологическая характеристика дорожного
движения 18
1.2. Социально-экономическая характеристика дорожного
движения 25
1.3. Дорожное движение как объект социального
управления 34
ГЛАВА 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБЕСПЕ
ЧЕНИЕМ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ 47
Понятие и сущность обеспечения безопасности дорожного движения 47
Управление системой обеспечения безопасности дорожного движения, цели и задачи, объекты и субъекты
управления 67
ГЛАВА 3. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЕМ
БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ 96
3.1. Отечественный опыт управления обеспечением
безопасности дорожного движения 96
Основные проблемы и пути формирования государственной системы управления обеспечением безопасности дорожного движения 96
Некоторые принципиальные особенности развития государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения в России 103
3.2. Государственная система управления обеспечением
безопасности дорожного движения в странах
развитой автомобилизации . 118
3.2.1. Основные проблемы и пути формирования государ
ственной системы управления обеспечением
безопасности дорожного движения в Японии и
странах Европы 118
3.2.2. Методы экономического регулирования автотран
спортной деятельности и государственная систе
ма обеспечения безопасности дорожного движения
в США 134
ГЛАВА 4. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЕМ
БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ 145
4.1. Нормативно-правовое регулирование в сфере обеспечения
безопасности дорожного движения 145
Модель нормативного регулирования обеспечения безопасности дорожного движения 145
Нормативная регламентация порядка дорожного движения 169
Организация дорожного движения как правовая
форма деятельности 190
4.2. Нормативно-правовое регулирование деятельности
контрольно-надзорных органов в сфере обеспечения
безопасности дорожного движения 212
Организационно-правовые основы деятельности Госавтоинспекции 212
Лицензирование в государственной системе обеспечения безопасности дорожного движения 239
ГЛАВА 5. ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЕМ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ В СУБЪЕКТЕ ФЕДЕРАЦИИ.. 254
5.1. Основные положения региональной комплексной
программы обеспечения безопасности дорожного
движения 254
- 4 -5.2. Административно-правовое регулирование отношений
субъектов обеспечения безопасности дорожного движения... 275
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 289
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 297
ПРИЛОЖЕНИЯ 314
- 5 -ВВЕДЕНИЕ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное общество не может существовать и развиваться без пространственного перемещения людей, средств и продуктов их труда. Основанный на использовании
транспортной техники процесс удовлетворения данной общественной
потребности организован в настоящее время таким образом, что его конечным результатом является не только достижение позитивной цели (в виде пассажирских, грузовых перевозок, осуществления ес-
^ тественного перемещения людей), но и транспортный травматизм, ог-
ромные убытки от повреждения техники и грузов. Наибольшие социальные и экономические потери, исчисляемые ежегодно сотнями тысяч травмированных людей, в том числе около 40 тысяч со смертельным исходом, многими триллионами рублей материального ущерба, прино-сит обществу дорожное движение - процесс сухопутного, наземного перемещения, материальной основой которого являются автомототранс-портные средства и автомобильные дороги. По масштабу последствий дорожно-транспортную аварийность (ДТА) можно считать техногенной
Ф катастрофой, только распределенной во времени и пространстве1.
Это явление, как и дорожное движение, существует во всех странах мира. Его размеры в значительной мере производны от масштабов автомобилизации. Вместе с тем показатели дорожно-транспортного травматизма, соотнесенные с количеством транспортных
1 средств, объемом выполненных перевозок, имеют существенные разли-
чия.
В России число погибших в расчете на 10 тыс. единиц автомо-
Ш тотранспортных средств, в 4-6 раз больше, чем в большинстве стран
1 Жулев В.И. Предупреждение дорожно-транспортных происшествий. - М. : Юрид. ЛИТ., 1989.- С. 3.
Европы, США, Канаде, Японии1. Анализ мирового опыта организации дорожно-транспортного процесса показывает, что эти различия предопределяются степенью осознания обществом причин аварийности как массового социального явления, качеством работы государства и общественных объединений по нейтрализации негативных последствий автомобилизации. В большинстве стран мира вопросы обеспечения безопасности дорожного движения рассматриваются как государственные, имеющие тесную связь с экономическими и социальными интересами общества.
Современные масштабы потерь от аварийности в нашей стране таковы, что о деятельности, направленной на повышение безопасности дорожного движения (БДД), можно говорить как о решении задач по защите таких гарантированных Конституцией Российской Федерации прав человека и гражданина, как право на жизнь, на охрану здоровья, на условия труда, отвечающие требованиям безопасности2. И здесь решающее значение приобретает разработка и реализация системы мер экономического, правового, организационного, технического, медицинского характера, которые бы позволили максимально использовать возможности государства и общества для преодоления негативных последствий автомобилизации.
Проблемы повышения безопасности дорожного движения постоянно привлекают внимание исследователей различного научного профиля. Основное место в научных разработках по данной тематике занимают работы отраслевой направленности - автомобилестроение, автомо-
1 Разработка Генеральной схемы управления безопасностью дви
жения в системе транспортно-дорожного комплекса Российской Феде
рации / Отчет ИПУ по НИР N 09.02. (121-93/42), 1993.- С.17.
2 Конституция Российской Федерации.- М.: Юрид.лит., 1993,
Ст.20,37,41.
- 7 -бильные перевозки, дорожное и градостроительство, дорожное хозяйство, организация дорожного движения и др. В работах, выполненных специалистами технического профиля, безопасность дорожного движения рассматривалась как совокупность инженерно-технических и организационных мероприятий, позволяющих создать на существующей улично-дорожной сети условия для достаточно быстрого, безопасного и удобного движения транспортных средств и пешеходов. В ряде работ для обозначения деятельности, направленной на обеспечение безопасности дорожного движения использован термин "организация дорожного движения", что внесло терминологическую путаницу в постановке исследовательских задач в области организационно-правовых проблем в данной сфере. Гораздо меньше работ комплексного характера, в которых данная проблема изучалась бы с позиций социального управления, его организационно-правового содержания. В различной степени эти вопросы отражены в трудах В.В. Амбарцумяна, М.Б.Афанасьева, И. И. Веремеенко, Р.И.Денисова, В. И.Жулева, В.Н.Иванова, Л.Н.Игнатова, Г. И. Клинковштейна, В. И. Коноплянко, А. И. Корнеева, В.В.Лукьянова, Л.Л.Попова, М.И.Попова, Б. В. Российского, В.Н.Сытника, Г.А.Туманова, И.К.Шахриманьяна1. Ими заложены основы теории обеспечения безопасности дорожного движения (ОБДД), обоснованы подходы к ее практическому решению. Большинство этих
1 Амбарцумян В. В. Проблемы обеспечения безопасности дорожного движения: Дис.докт. техн. наук - Ереван, 1980; Игнатов Л.Н. Организационные основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению дорожного движения.— М., 1991; Клинковштейн Г. И. Организация дорожного движения.- М., 1982; Жулев В.И. Предупреждение дорожно-транспортных происшествий.- М., 1989; Лукьянов В.В. Безопасность дорожного движения.- М., 1983; Шахриманьян И.К. Безопасность дорожного движения.- М., 1979.
- 8 -работ выполнено в 70-80-ые годы. В процессе осуществления правовой реформы возникла необходимость в административно-правовом регулировании ОБДД в новых условиях.
Сущность обеспечения безопасности дорожного движения как деятельности по упорядочению какого-либо объекта или процесса заключается прежде всего в административно-правовом регулировании общественных отношений, возникающих в процессе удовлетворения транспортной потребности. Однако правовые основы в сфере обеспечения безопасности дорожного движения до сих пор не сформированы. До последнего времени отсутствовала нормативная регламентация такого важного для теории и практики обеспечения безопасности дорожного движения понятия как дорожное движение.
Современное состояние обеспечения безопасности дорожного движения в рассматриваемом нами аспекте характеризуется наличием ряда проблем. Прежде всего следует констатировать отсутствие должной системности в решении различных задач обеспечения безопасности дорожного движения, в частности, требуемой взаимосвязи между введением какого-либо режима движения и осуществлением контроля его соблюдения, что существенно снижает эффективность всего процесса безопасности дорожного движения. Не имеет четкой правовой регламентации сам порядок введения дополнительных, по отношению к Правилам дорожного движения, ограничений на действия участников дорожного движения на отдельных участках улично-дорож-ной сети или в отношении отдельных категорий транспортных средств. Волюнтаризм в решении этой задачи следует считать одной из важных причин высокой конфликтности в сфере дорожного движения и, в конечном итоге, высокого уровня аварийности.
В 1991-1993 гг. в результате экономических и социально-политических преобразований произошли коренные изменения в структуре и отраслевых механизмах предупреждения дорожно-транспортного
- 9 -травматизма. В частности, произошел существенный сдвиг в системе государственного управления в сторону его децентрализации, в сторону резкого увеличения самостоятельности и роли в решении проблемы на уровне республик, краев, областей.
Однако до настоящего времени отмечается недостаточная урегу-лированность процесса управления безопасностью дорожного движения как одного из направлений деятельности органов исполнительной власти по социальному обслуживанию населения, отсутствует четкая регламентация компетенций этих органов по ее осуществлению и ответственности за некачественное исполнение ими соответствующих обязанностей. Самостоятельное значение имеет исследование компетенции Государственной автомобильной инспекции МВД России и Транспортной инспекции как субъектов организации и безопасности дорожного движения, до настоящего времени выполняющих практически всю эту работу. В действующих Положениях, регламентирующих работу Госавтоинспекции и РТИ, имеется ряд противоречий, отрицательно влияющих на эффективность выполнения основных функций и обязанностей органов надведомственного контроля. В этой связи возникает необходимость комплексного подхода к решению проблемы обеспечения безопасности дорожного движения. Анализ литературных источников показал, что цель управления сложной социотехнической системы, каковой является дорожное движение^, достигается различными способами воздействия, в том числе и административно-правового. Такой подход нашел отражение в диссертации. Исследованию подверглись общие правовые нормы, ведомственные нормативные акты, которые были рассредоточены в различных законах и подзаконных нормативных актах, отнесенных к разным отраслям права. Это создает определенные неудобства для применения правовых норм и не ориентирует практически работников на целенаправленную деятельность по ОБДД. Многие документы бывшего Союза ССР утратили свою силу в связи с
- 10 -реформой соответствующих отраслей законодательства. Важное значение приобретает не только использование отечественного опыта, но и изучение, обобщение использования зарубежных материалов в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Вместе с тем имеющиеся работы не могут восполнить существующий пробел: на сегодняшний день практически отсутствуют комплексные исследования по административно-правовому регулированию обеспечения безопасности дорожного движения применительно к данному уровню государственного управления. Остается поэтому актуальным научное осмысление всего комплекса проблем, связанных с их законодательным регулированием. Отмеченные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе деятельности по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий, охватываемые понятием сферы обеспечения безопасности дорожного движения.
Предмет исследования представляет собой теоретические и практические вопросы организации системы управления безопасностью дорожного движения, ее правовое, организационное и структурное обеспечение.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования являются: научная разработка понятий дорожного движения и его безопасности, правовых и организационных основ реализации в сфере обеспечения безопасности дорожного движения программно-целевого подхода, подготовка предложений по совершенствованию нормативной базы и организационной структуры государственного управления на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации.
Исходя из этого, в диссертации решались следующие задачи:
- определение сущности и формулирование на этой основе понятий дорожного движения и безопасности дорожного движения;
анализ социально-экономической природы факторов, детерминирующих уровень безопасности дорожного движения, определение их состава и видов;
выяснение содержания обеспечения безопасности дорожного движения, определение отраслевой структуры этой деятельности;
изучение отечественной и зарубежной практики управления обеспечением безопасности дорожного движения, разработка исходных положений его организации в субъекте Федерации на основе принципов программно-целевого подхода;
разработка правовой модели сферы обеспечения безопасности дорожного движения;
разработка предложений по развитию и совершенствованию нормативного регулирования в сфере обеспечения дорожного движения.
Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составили фундаментальные положения философии, социологии, общей теории управления, теории права. При разработке конкретных вопросов темы использовались работы по общей теории систем, административному праву, социальному управлению, теории и практике обеспечения безопасности дорожного движения, положения ряда других правовых и технических наук.
При решении поставленных задач в рамках диалектического метода научного познания автором использованы методы формально-юридического, сравнительно-правового, социологического и статистического анализов, системного подхода, наблюдения, анализа документов, моделирования и другие.
В процессе исследования изучались Конституция и законы Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты органов власти субъектов Федерации, ведомственные нормативные акты
- 12 -МВД России и других федеральных органов исполнительной власти. Результаты исследования базируются на изучении эмпирического материала по организации обеспечения безопасности дорожного движения в республиках, краях, областях, планов и отчетов о работе региональных комиссий по безопасности дорожного движения, опыта разработки комплексных целевых программ повышения безопасности дорожного движения в зарубежных странах, практики работы аппаратов Госавтоинспекции, РТИ, других отраслевых структур, деятельность которых способствует предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий.
Научная новизна исследования определяется тем, что впервые в отечественной науке о теории права обеспечение безопасности дорожного движения рассмотрено как сфера административно-правовых отношений и правовая форма деятельности; на этой основе сформулирована модель нормативного регулирования обеспечения безопасности дорожного движения по России и в субъекте Федерации.
Научная новизна исследования состоит в комплексном изучении предмета исследования на основе теории административного права. Обеспечение безопасности дорожного движения автором рассматривается как административно-правовая деятельность, направленная на достижение согласованности интересов и возможностей участников дорожного движения.
Дорожное движение в работе исследуется как направленная на удовлетворение общественной потребности деятельность людей, основанная на использовании возможностей техники и требующая административно-правового урегулирования. Автор исследовал вопрос о социальной детерминированности уровня безопасности дорожного движения, определил структуру мер, влияющих на этот уровень, и их отраслевую принадлежность. На этой основе сформулированы структура и содержание административно-правовых отношений, которые сое-
- 13 -тавляют процесс разработки, установления и реализации государственной системы управления безопасность»дорожного движения. Тем самым в диссертации сделана попытка актуализировать ряд направлений в научных исследованиях по правовым проблемам в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
