Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятие административного надзора органов внутренних дел 13 - 96
1.1. Административно-надзорная деятельность как вид государственной деятельности органов исполнительной власти 13
1.2. Содержание и формы административного надзора органов внутренних дел 43
1.3. Компетенция органов внутренних дел в области административного надзора 71
ГЛАВА 2. Основы организации административного надзора органов внутренних дел 97 - 153
2.1. Основные элементы организации и направления повышения эффективности административного надзора органов внутренних дел 97
2.2. Организационные формы, методы и тактические приемы административного надзора органов внутренних дел 127
Заключение 154-159
Список использованной литературы 160-184
- Административно-надзорная деятельность как вид государственной деятельности органов исполнительной власти
- Содержание и формы административного надзора органов внутренних дел
- Основные элементы организации и направления повышения эффективности административного надзора органов внутренних дел
- Организационные формы, методы и тактические приемы административного надзора органов внутренних дел
Введение к работе
За последние годы в социально-политической и экономической жизни страны произошли большие изменения. Принят ряд законов и других нормативно-правовых актов, изменивших компетенцию органов государственной власти, отношения собственности, содержание прав и обязанностей, непосредственно связанных со сферой охраны общественного порядка и безопасности.1 Положения Конституции Российской Федерации принципиально по-новому определяют место и роль личности в обществе, ставят в разряд государственной политики эффективную защиту основных прав и свобод граждан как высшей ценности.2
Актуальность темы исследования определяется прежде всего тем, что необходимость проведения активной работы по формированию правовой базы нового Российского государства в настоящее время все более очевидна. Проведенные социально-экономические и политико-правовые преобразования только заложили фундамент новой Российской государственности. Его правовые аспекты во многом еще несовершенны как с точки зрения полноты регулирования общественных отношений, так и с точки зрения качества их регулирования. В связи с этим правовое поле имеет пробелы, а также явно противоречащие нормы даже в пределах одной отрасли права, не говоря о смежных отраслях.
В тоже время происходит переоценка ценностей, смена приоритетов по вопросам взаимоотношений государства и общества, государства и личности.
Провозглашение в Конституции Российской Федерации принципа разделения властей, резкие шаги по переводу экономики страны на рыночные рельсы, признание основным приоритетом государственной политики личность, ее права и свободы, наполняет новым содержанием понятие государственного управления, и, соответственно, отрасль права, регулирующую данный вид государственной деятельности административное право.
В условиях усиления в государственном управлении методов административно-правового регулирования, развития местного самоуправления и даже появления новых отраслей права (например, муниципальное право), назрела необходимость переосмысления такого вида государственной деятельности, как контрольно-надзорная деятельность.
Несмотря на то, что в настоящее время теорией административного права достаточно подробно разработан институт способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, современная обстановка неумолимо вносит свои коррективы: ушли в прошлое партийный и народный контроль, значительно сужены рамки общественного контроля, иные способы обеспечения законности в управлении, в том числе и административный надзор, наполняются новым содержанием. В этой связи его исследование представляется достаточно актуальной научной проблемой.
Признав административный надзор самостоятельным научным и правовым явлением, ведущие ученые - административисты, тем не менее, не сошлись в точках зрения о его месте в общей системе способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Так, одни полагают, что административный надзор является одной из разновидностей надведомственного государственного контроля, другие утверждают, что это самостоятельный институт административного права, нормы которого регулируют самостоятельный вид государственной деятельности - надзорную деятельность.
Административный надзор в юридической литературе традиционно рассматривается в его соотношении с правоохранительной деятельностью. Органы внутренних дел занимают одно из ведущих мест в системе государственных надзорных органов, поскольку имеют свой самостоятельный объект надзора - общественный порядок и общественную безопасность. Участвуя в данных общественных отношениях в качестве субъекта функциональной власти, органы внутренних дел, к сожалению, недостаточно эффективно влияют на оперативную обстановку, не в полной мере реализуют имеющиеся полномочия ввиду наличия правовых и организационных проблем, которые рассмотрены в настоящей работе.
Характеризуя степень научной разработанности проблем обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, необходимо отметить, что современная российская правовая доктрина дает достаточно полное представление о сущности основных ее способов. Работы С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, И.И. Евтихиева, В.Т. Квиткина, А.Е. Лунева, Л.А. Николаевой, В.И. Ремнева, Н.Г. Салищевой, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Е.В. Шориной, Ц.А. Ямпольской имеют важное методологическое значение, поскольку вооружили исследователей общей концепцией законности в управлении.
Вместе с тем нельзя не заметить некоторую неравномерность научной разработки отдельных способов обеспечения законности в управлении, и в частности, административного надзора. Несмотря на Jfl важную роль последнего в правоохранительной деятельности, до середины Щг 80-х он не получил должного и обстоятельного освещения в специальной юридической литературе в силу недостаточного исследования вопросов теории данного вида государственной деятельности наукой административного права. Отдельные конструктивные позиции в изучении надзорной деятельности аппарата управления содержатся прежде всего в трудах ЯЛ. Здира, А.А. Кармолицкого, Ф.С. Разаренова, 9ІС Л.М. Розина, М.С. Студеникиной. Однако главным предметом внимания этих авторов являлись государственные инспекции, где административный надзор освещался либо как часть их функциональной структуры, либо I трактовался как форма контроля.
Развитию учения об административном надзоре как равнозначном контролю элементе механизма охраны законности в управлении в определенной мере способствовали прикладные исследования, связанные с его проявлениями в области внутренних дел. Среди них прежде всего следует выделить работы Д.Н. Бахраха, В.М. Безденежных, % И.И. Веремеенко, Р.И. Денисова, М.И. Еропкина, Б.А. Киселева, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, В.В. Лукьянова, Л.Л. Попова, А.В. Серегина, Ю.П. Соловья, Г.А. Туманова, А.П. Шергина, и других.
Исследование правовых и организационных основ (]Ьь административного надзора, как самостоятельного способа обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении на диссертационном уровне было проведено А.Л. Прозоровым в 1986 году, і однако эта работа была посвящена исследованию общих теоретических положений административного надзора. Предметное исследование f rwf сущности административного надзора в области внутренних дел на монографическом уровне осуществил Р.И. Денисов в 1983 году.
Указанные обстоятельства дают основание рассматривать разработку рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования и повышение эффективности деятельности органов внутренних дел по реализации функции административного надзора, как актуальную в теоретическом и практическом отношениях проблему.
Научная и практическая значимость, с одной стороны, и недостаточная изученность и разработанность - с другой стороны, определили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Объектом исследования является система общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления административного надзора органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности.
В качестве предмета исследования выступают правовые и организационные вопросы административного надзора органов внутренних дел.
Цель исследования диссертант видит в изучении теории и практики административной деятельности органов внутренних дел по реализации своих надзорных полномочий, формулированию на этой основе /Зк) существующих проблем, связанных с правовыми и организационными вопросами надзорной деятельности, их анализе и выработке конкретных научно обоснованных предложений по совершенствованию нормативной базы и организации этой деятельности.
" Для достижения поставленной цели автор предпринял попытку решения следующих исследовательских задач:
• раскрыть сущность и значение административно-надзорной деятельности как самостоятельного вида государственной деятельности органов исполнительной власти;
• исследовать содержание и формы административного надзора органов внутренних дел;
• дать характеристику субъектам административно-надзорной деятельности органов внутренних дел;
• рассмотреть компетенцию органов внутренних дел в области административного надзора;
• провести классификацию полномочий органов внутренних дел по осуществлению административного надзора;
• определить основные элементы организации административного надзора органов внутренних дел;
• рассмотреть организационные формы, методы и тактические приемы административного надзора органов внутренних дел;
• на основе результатов диссертационного исследования определить основные направления повышения эффективности административного надзора органов внутренних дел и разработать научные и практические рекомендации и предложения по совершенствованию правового регулирования и организации надзорной деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка и безопасности.
Методологической и теоретической основой исследования явился диалектический подход к рассмотрению социальных процессов в их взаимосвязи и взаимозависимости. Исследование базируется на соответствующих разработках общей теории права, науки административного права и административной деятельности ОВД.
Диссертантом широко использовались системный, логический и сравнительный методы исследования, применялись такие конкретные методы изучения общественных отношений, как анализ, экстраполяция показателей, анкетирование руководящих сотрудников милиции общественной безопасности органов внутренних дел с охватом 27 регионов России, а также личный опыт и наблюдения автора.
Фактическую основу исследования составляют нормативные акты, регулирующие надзорную деятельность органов внутренних дел; данные о результатах их практической деятельности; анализ и выводы научных исследований о сущности и особенностях административного надзора органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка іи безопасности; сводные данные анкетирования руководящих сотрудников органов внутренних дел по вопросам организации административного надзора.
Несмотря на многообразие объектов надзора, характерное для административной деятельности органов внутренних дел (общественный порядок, безопасность дорожного движения, пожарная безопасность, собственность, паспортная и разрешительная системы и др.), правовая база и организационные формы надзорной деятельности по всем направлениям являются во многом сходными. Соответственно, правовые и организационные проблемы для них будут общими.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно проведено на основе впервые принятых Закона РСФСР «О милиции» (1991 года), Законов Российской Федерации «О пожарной безопасности» (1994 года), «О безопасности дорожного движения» (1995 года), которые отразили современные условия общественного развития нашей страны и по-новому установили полномочия органов внутренних дел по осуществлению административного надзора.
В отличие от ранее проведенных исследований в данной работе сделан акцент на выявление и обоснование специфики административного надзора, как самостоятельного вида контрольно-надзорной деятельности. Элементы новизны здесь, в частности, носят: определение административного надзора, раскрытие форм и методов административно-надзорной деятельности органов внутренних дел, классификация их надзорных полномочий, систематизация элементов организации административного надзора органов внутренних дел.
Полученные в ходе исследования результаты в определенной степени восполняют пробелы в освещении научно-теоретических и прикладных вопросов, касающихся повышения эффективности административно-надзорной деятельности органов внутренних дел. С учетом новых принципов развития общества и демократических основ его существования рекомендуются более эффективные формы и методы правового регулирования и организации административного надзора органов внутренних по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности.
На защиту выносятся следующие основные положения:
• определение понятия административного надзора, как самостоятельного вида государственной контрольно-надзорной деятельности;
• теоретические положения о содержании, формах и специфике административного надзора органов внутренних дел в современных условиях;
• классификация надзорных полномочий и субъектов административно-надзорной деятельности органов внутренних дел;
• систематизация элементов организации административного надзора органов внутренних дел, а также характеристика процессуальной формы его осуществления;
• практические предложения и рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования административного надзора органов внутренних дел, повышению эффективности организации и практических мер его осуществления в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности;
• проект модельного Закона субъекта Российской Федерации об административной ответственности за нарушения общественного порядка.
Научная и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость исследования определяется тем, что здесь впервые применительно к современным, коренным образом изменившимся условиям сделана попытка изучения механизма надзорной деятельности органов внутренних дел, что позволяет расширить теоретические взгляды на его природу и содержание, выявить новые подходы к организации и тактике деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности. Положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при дальнейшей разработке проблем надзорной деятельности органов внутренних дел, а также в учебном процессе юридических учебных заведений при преподавании курсов административного права и административной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации.
Практическая значимость диссертации связана прежде всего с выработкой ряда рекомендаций и предложений по совершенствований правового регулирования и организации надзорной деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка и безопасности. Выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, могут быть использованы как органами, обладающими правом законодательной инициативы для совершенствования действующего административного законодательства и разработки новых нормативно-правовых документов, так и практическими органами для осуществления надзорных функций в своей непосредственной работе.
Апробация результатов исследований. Основные выводы, положения и рекомендации, сформулированные автором, были опубликованы в трех научных статьях, которые обсуждались на кафедре управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России и получили положительную оценку.
Отдельные положения работы были учтены в нормативно-методической деятельности ГУООП МВД России и УВД Тульской области, что нашло отражение в пяти актах внедрения. Кроме этого, материалы исследования используются при преподавании курсов административного права и административной деятельности органов внутренних дел Тульского филиала Юридического института МВД России и могут быть применены в других учебных заведениях и служебной подготовке практических работников органов внутренних дел.
Административно-надзорная деятельность как вид государственной деятельности органов исполнительной власти
В современных социально-экономических условиях все большее значение приобретает научное управление обществом. Неотъемлемым элементом такого управления является административный надзор, представляющий собой особый вид государственной деятельности органов исполнительной власти.
Органично вписываясь в систему способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, административный надзор как юридическое явление представляет собой самостоятельный институт административного права Российской Федерации.
Наибольший интерес вызывают взгляды ученых-административистов на сущность административного надзора и его место среди других способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. По мнению одних, административный надзор является разновидностью надведомственного государственного контроля (М.С. Студеникина, Д.Н. Бахрах, Е.В. Шорина, А.А. Кармолицкий), другие же - Ф.С. Разаренов, Р.И. Денисов, А.Л. Прозоров - утверждают и обосновывают в своих работах то, что административный надзор является самостоятельным видом контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти.
На протяжении довольно длительного времени научный спор между учеными идет вокруг понятий контроля и надзора в государственном управлении.
В научном и практическом обиходе термины "контроль" и "надзор" употребляются для обозначения сходных, а зачастую и не сходных управленческих и иных действий, осуществляемых государственными или негосударственными органами.
Термин "надзор" употребляется для обозначения прокурорской деятельности, судебной деятельности, в том числе и Конституционного Суда, определенных видов административной деятельности милиции (надзора за безопасностью дорожного движения, административного надзора в отношении лиц, освобожденных из мест лишения свободы), деятельности специальных органов исполнительной власти (надзор государственных инспекций), деятельности профсоюзов (надзор за соблюдением законодательства о труде), и т.д.
Каково же соотношение понятий "контроля" и "надзора"? Если обратиться к филологическому толкованию данных терминов, то выясняется: "контроль" - учет, проверка счетов, отчетности; "надзор" - деятельность по присмотру, наблюдению. "Контроль" -наблюдение, надсмотр за чем-либо с целью проверки; "надзор" -деятельность по наблюдению, присмотру, сопряженная с ответственностью за ее ведение.1 "Контроль" - проверка деятельности кого-либо, чего-либо, наблюдение с целью проверки; "надзор" - наблюдение с целью присмотра, проверки.2 Налицо, следовательно, смысловое совпадение: и в том, и в другом случае - наблюдение за чем-либо. Может быть эти термины действительно синонимы?
Положительный ответ на этот вопрос, казалось бы, можно найти в тексте ряда нормативных актов, где термины "контроль" и "надзор" употребляются в одном значении, что особенно заметно при анализе организационно - правового статуса государственных инспекций.
Так, в Законе РСФСР "О санитарно - эпидемиологическом благополучии населения"1 в разделе 5, который называется "Государственный и ведомственный санитарно - эпидемиологический надзор, производственный и общественный контроль", одним из направлений Госсанэпиднадзора названо: "...п.4 - осуществление контроля за проведением гигиенических и противоэпидемических мероприятий, за соблюдением действующих санитарных правил предприятиями, организациями и гражданами". В Законе РФ "О стандартизации"2 раздел 3 называется "Государственный контроль и надзор за соблюдением требований государственных стандартов", а в тексте статей этого раздела разграничения понятий "контроля" и "надзора" нет.
Аналогичное совмещение понятий "надзора" и "контроля" характерно для большинства нормативных актов. Однако, юридическая наука с ее выводами, требующими точности употребления различных терминов, не дает оснований для положительного ответа на поставленный вопрос. И хотя научные выводы не всегда последовательно используются в процессе подготовки нормативных актов, думается, есть необходимые основания для того, чтобы провести грань между контрольной и надзорной деятельностью.
Содержание и формы административного надзора органов внутренних дел
Теория административного права выделяет следующие элементы содержания государственного управления: цели, задачи, государственно-властное начало, функции, формы и методы.
Закрепленный в Конституции РФ курс на создание правового государства, обеспечение приоритета интересов личности определяет основную целевую установку административного надзора в общем и административного надзора органов внутренних дел в частности.1
Цель административного надзора органов внутренних дел как желаемый результат их деятельности 2 представляет собой такой идеальный режим функционирования и жизнедеятельности соответствующих субъектов права (предприятий, учреждений, организаций, их должностных лиц, а также граждан), при котором обеспечивается должным образом защищенность определенных объектов от каких-либо угроз. По результатам анкетирования руководящих сотрудников органов внутренних дел именно за такую формулировку основной цели административно-надзорной деятельности своих подразделений высказалось 70,1% опрошенных.
В качестве таких объектов здесь выступают личность, собственность, государство, общество в целом, то есть совокупность таких общественных отношений, вред которым может быть нанесен нарушением или несоблюдением установленных норм, инструкций, правил, стандартов, требований, и т.д.
Р.И.Денисов, говоря о целевой направленности административного надзора, отмечал, что он «обеспечивает неприкосновенность охраняемых объектов от различного рода посягательств, способных нанести материальный либо моральный ущерб».
В настоящее время в качестве объектов, безопасность которых обеспечивается посредством административного надзора органов внутренних дел, можно назвать общественные отношения в области: охраны общественного порядка; охраны собственности; безопасности дорожного движения; пожарной безопасности; экологической безопасности; лицензирования определенных видов деятельности; выдачи разрешений на совершение определенных действий; обеспечения прав граждан на свободу передвижения и выбора места жительства; и некоторых других.
Посягательство на данные объекты выражается с одной стороны в нарушении поднадзорными предприятиями, учреждениями и организациями тех правил, норм, инструкций, в соответствии с которым они должны функционировать, причем оно может быть как виновным (умышленным или неосторожным) - это различные нарушения правил дорожного движения, правил пожарной безопасности, так и невиновным посягательство лицом с ограниченной дееспособностью, несовершеннолетним.
С другой стороны, источниками опасности указанным общественным отношениям могут выступать не только физические и юридические лица, но и представители животного мира - бешеная собака на улице, крупное дикое животное на автодороге, создающее угрозу безопасности дорожного движения, и т.д., стихийные явления (гроза - пожарная безопасность), события техногенного характера (взрыв на предприятии, падение самолета).
Исходя из основной цели административного надзора органов внутренних дел - обеспечение режима нормального функционирования объектов надзора - вытекают его задачи. С задачами какой-либо деятельности ученые обычно связывают совокупность проблем, требующих решения для достижения целей в данной конкретной обстановке, при наличии определенных ресурсов.1 Так, Р.И. Денисов главную задачу органов административного надзора видит в "наблюдении за соответствием производственной или иной деятельности коллективов людей или отдельных граждан правовым предписаниям с целью охраны конкретных общественных отношений либо сложных объектов в сфере управления от всякого рода посягательств".
Основной задачей административного надзора органов внутренних дел можно назвать обеспечение соблюдения соответствующими субъектами всех установленных правил, норм, стандартов, инструкций, и т.д. Так, в п.2 Положения о ГАИ МВД РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 мая 1992 года № 354 главная задача Госавтоинспекции определена как "обеспечение соблюдения министерствами, ведомствами, организациями, учреждениями, предприятиями независимо от форм собственности, общественными объединениями, должностными лицами, а также гражданами нормативов и стандартов в сфере обеспечения безопасности дорожного движения с целью сохранения жизни и здоровья граждан".
Из анализа таких нормативных актов, как Федеральный Закон РФ «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ с изменениями, внесенными Законами РФ от 22 авсуста 1995 года и от 18 апреля 1996 года3, Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел, утвержденного постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 года № 589 4, и других видно, что в соответствующих разделах указанных нормативных актов вместо задач этих органов описаны их основные цели или функции, задачи же либо не раскрываются вовсе, либо указываются в ином контексте.
Основные элементы организации и направления повышения эффективности административного надзора органов внутренних дел
Административный надзор органов внутренних дел можно рассматривать как вид управленческой деятельности, содержание которой с функциональной точки зрения составляют так называемые общие функции управления. Они выражают его специфическую сущность, как разновидность государственной управленческой деятельности. Эти функции, как самостоятельный вид деятельности всегда присутствуют там, тогда и постольку, где, когда и поскольку осуществляется управление.
Как известно, к общим функциям управления относятся: прогнозирование - предвидение будущего состояния системы, процесса, явления; планирование - определение цели и средств ее достижения; организация - формирование в системе соответствующих отношений и поддержание их на требуемом уровне; контроль и анализ информации - выявление действительного состояния объекта управления и его сравнение с ожидаемым результатом; регулирование - выявление проблемной ситуации, сложившейся после произведенного управляющего воздействия, установление причин отклонения от плана и устранение таких отклонений.
Предметом рассмотрения настоящего параграфа является содержание такой управленческой функции, как организация, применительно к административному надзору органов внутренних дел.
Вначале рассмотрим понятие организации административного надзора органов внутренних дел.
Термин "организация" в смысловом толковании означает "сообщаю стройный вид, устраиваю" и употребляется в трех значениях: внутренняя упорядоченность, согласованность взаимодействия более или менее дифференцированных и автономных частей целого, обусловленная его строением; совокупность процессов или действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого; объединение людей, совместно реализующих некоторую программу или цель и действующих на основе определенных процедур и правил.1
Термин "организация" употребляется применительно к биологическим, техническим и социальным системам. Понятие социальной организации употребляется в узком и широком смысле слова. В широком смысле слова это понятие характеризует способы упорядочения и регулирования действий отдельных индивидов и социальных групп. В узком смысле слова социальная организация - относительно автономная группа людей, ориентированная на достижение некоторой заранее фиксированной цели, реализация которой требует совместных координированных действий.2
С усложнением объектов управления и его содержания более трудными становятся организаторские задачи, возрастает роль организационного существа управления. Оно наиболее ярко выражается в планировании коллективных усилий и распределении обязанностей их участников в достижении целей, в распорядительстве, то есть в регулировании повседневной деятельности коллективов, контроле за ходом осуществления поставленных целей, организационном обеспечении всех стадий управленческого процесса.1
Организация пронизывает весь управленческий цикл. Она одинаково необходима как для подготовки и принятия управленческих решений, так и для их исполнения, проведения в жизнь.
Не вызывает сомнений то обстоятельство, что качественное выполнение задач, возложенных на систему административного надзора органов внутренних дел, неразрывно связано с хорошо налаженной, построенной на научных основах организационной работой.
Понятие "организация" применительно к социальному управлению выражает его основное свойство и проявляется в двух аспектах: во-первых, в организации аппарата управления (статика организации); во-вторых, в организации процесса управления (динамика организации).2. Содержание организации любого вида управленческой деятельности, по существу, едино и может быть представлено в виде определенного алгоритма. Правда в управленческой литературе авторы по разному подходят к формулированию элементов организации. Отличаются они как по количеству, так и по объему. В.А. Малюткин, Н.Н. Иванов, к примеру, обозначают по девять элементов, А.П. Коренев - пять, а Г.А. Туманов -четыре.3 Однако количественное различие элементов организации не дает оснований утверждать о противоречивом подходе к решению этого вопроса, просто одни авторы рассматривают эти элементы в более укрупненном виде, а другие, наоборот - детализируют. Кроме того, различные подходы к разделению целого на составные части вполне допустимы, поскольку каждый из авторов применительно к предмету исследования стремится назвать наиболее существенные, характерные элементы организации.
Так, М.И. Еропкин, рассматривая основы организационной деятельности органов охраны общественного порядка, включает в них: структуру (внутреннее построение их аппарата), определение конкретных задач, распределение обязанностей и налаживание взаимоотношений между его отдельными структурными подразделениями; подбор и расстановку кадров; организацию повседневного руководства, складывающегося из выработки и принятия решений, проведения их в жизнь и проверки исполнения принятых решений.
Организационные формы, методы и тактические приемы административного надзора органов внутренних дел
Как известно, формы и методы выполнения любой функции управления определяются назначением каждой из них. Если формы есть внешние проявления функций, то методы представляют собой специфические способы реализации отдельных функций, наиболее рациональные приемы, используемые для эффективного осуществления конкретной управленческой работы.
Организационные формы, в которых в настоящее время органы внутренних дел проводят практическую реализацию своих надзорных функций можно классифицировать по двум основаниям: с точки зрения инициатора возникновения надзорных правоотношений и с точки зрения их направленности.
С точки зрения инициатора возникновения надзорных правоотношений в настоящее время сложились две основные формы организации административного надзора органов внутренних дел. Одна из них представляет из себя активную деятельность подразделений и служб органов внутренних дел по надзору за соблюдением соответствующими поднадзорными субъектами требований определенных правил, инструкций, стандартов, норм по собственной инициативе, в силу возложенных на них обязанностей, без учета желания Поднадзорного субъекта быть подвергнутым надзору. Данная форма организации Щ административного надзора органов внутренних дел в основном реализуется в деятельности таких их подразделений и служб милиции общественной безопасности, как патрульно-постовая служба, государственная автомобильная инспекция, участковые инспектора милиции, вневедомственная охрана, а также в деятельности государственного пожарного надзора. Вторая организационная форма в основном характерна для f деятельности подразделений лицензионно-разрешительной системы и паспортно-визовой службы, где надзорные отношения возникают лишь после соответствующего обращения только предполагаемого і поднадзорного субъекта в компетентный орган, какими, например, могут і. і быть заявления граждан о покупке огнестрельного оружия, выдаче лицензии частного охранника, регистрации по новому месту жительства. В последнее время данная форма административного надзора получает все большее распространение в деятельности и других подразделений и служб органов внутренних дел: например, лицензионная деятельность pjfc государственной автомобильной инспекции и государственного пожарного надзора.
С точки зрения направленности организационные формы административного надзора органов внутренних дел можно подразделить на внутренние и внешние. Внутренние организационные формы направлены на совершенствование системы административного надзора органов внутренних дел, повышение его эффективности. К ним, по мнению Б.П. Кондрашова, относятся такие мероприятия, как изучение, обобщение и распространение положительного опыта работы; обучение, инструктирование работников органов внутренних дел, оказание им практической помощи на местах; разработка научно обоснованных рекомендаций и мероприятий по внедрению и использованию достижений науки и техники; проведение различных совещаний, занятий, собеседований.
Внешние организационные формы административного надзора органов внутренних дел направлены на организацию правомерной деятельности поднадзорных субъектов. Так, например, к их числу С.Н. Бочаров относит: привлечение внимания администраций предприятий, учреждений и организаций, а также общественности к фактам правонарушений либо обстоятельствам, могущим повлечь общественно опасные последствия; проверку знаний частными охранниками правил обращения со служебным огнестрельным оружием; обучение граждан безопасному обращению с газовым оружием самообороны; проведение воспитательной работы и оказание социальной помощи гражданам, освобожденным из мест лишения свободы.
Таким образом, организационные формы административного надзора органов внутренних дел можно представить на следующей схеме:
К организационным методам реализации рассматриваемой функции органов внутренних дел - административного надзора - следует отнести: непосредственное наблюдение; осмотр; проверку документов; выборочную, предварительную, контрольную проверки; плановое обследование; комплексное инспектирование; запрос; проверку по сообщениям граждан; проведение различных оперативно-профилактических мероприятий.
Следует особо отметить, что перечисленные организационные методы административного надзора органы внутренних дел применяют при реализации такой организационной формы административного надзора, как надзор по собственной инициативе. При реализации административного надзора по инициативе поднадзорного субъекта широко используются такие организационные методы, как выдача разрешений, регистрация, лицензирование, прием экзаменов, реагирование на сообщения граждан и других различных юридических лиц,постановления прокурора, частные определения суда, информацию в прессе.
Сутью вышеперечисленных организационных методов административного надзора органов внутренних дел является получение информации о правомерности состояния, поведения, деятельности поднадзорного субъекта, выявление наличия отклонений от предписанного поведения или состояния, их устранение в случае наличия и решение вопроса о необходимости привлечения виновных лиц к ответственности.
Рассмотрим более подробно методы и тактические приемы организации административного надзора органов внутренних дел.
Первым из названных методов административного надзора является непосредственное наблюдение, наиболее часто используемое органами внутренних дел. Данный метод широко используют в своей деятельности сотрудники патрульно-постовой службы милиции, дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции, охраны объектов по договорам, несущие непосредственную "наружную" службу, а также участковые инспекторы милиции. Он заключается в выявлении отклонений соответствующих поднадзорных субъектов от предписанного поведения непосредственно лицом, осуществляющим административный надзор по своему направлению деятельности, немедленном пресечении противоправного поведения, выявлении причин такого поведения, их устранении и решении вопроса о необходимости привлечения виновных лиц к ответственности.
То, что использование данного метода организации административного надзора является наиболее характерным в деятельности подразделений ППСМ, ДПС ГАИ, охраны объектов по договорам подтвердили данные анкетирования указанных категорий сотрудников органов внутренних дел, проведенного в рамках настоящего исследования.
