Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Муниципальные служащие в России и развитие их
правового статуса 13
1. Историко-правовой анализ правового статуса муници
пальных служащих 13
2. Понятие, признаки и классификация муниципальных слу
жащих 37
Глава II. Понятие и содержание правового статуса муниципаль
ного служащего 57
1. Понятие и структура правового статуса муниципального
служащего 57
2. Права муниципального служащего 77
3. Обязанности муниципального служащего 94
4. Законные ограничения прав муниципального служащего ... 102
Глава III. Гарантии правового статуса муниципального служа
щего И1
1. Социально-экономические и политические гарантии пра
вового статуса муниципального служащего 111
2. Идеологические гарантии эффективной реализации прав и
обязанностей муниципального служащего 135
3. Юридические гарантии осуществления прав и обязанно
стей муниципального служащего 147
Заключение 167
Список использованной литературы 173
Приложения 198
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Осуществление широких демократических реформ в Российской Федерации закономерно предполагает развитие эффективной системы местного самоуправления. Современный этап формирования местного самоуправления характеризуется усилением внимания к такой ее важной составляющей, как муниципальная служба, центральное место в которой занимает муниципальный служащий.
Сегодня делаются попытки создания оптимальной модели специалиста в области муниципального управления. В данном ракурсе важной категорией является правовое положение (статус) муниципального служащего, которое в отечественной юриспруденции изучено не в полной мере. Надо отметить, что практическая деятельность данного субъекта, реализация им своих профессиональных прав и обязанностей напрямую связана с рядом влияющих на это социально-экономических, политических, правовых и иных факторов, которые также требуют обстоятельного осмысления.
В соответствующих нормативных правовых актах сегодня провозглашены многоплановые права и обязанности муниципальных служащих. Между тем не всегда их перечень логичен, не всегда предусмотрены юридические механизмы их реализации, подчас нет конкретики в определении некоторых из их гарантий. В свою очередь, четкая регламентация правового статуса муниципального служащего, его гарантий во многом обусловливает эффективность его работы, а равно продуктивность функционирования органов местного самоуправления.
Как отмечается в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, «на местах пока еще должным образом не обеспечиваются гарантии прав и свобод граждан» . Это определенным образом касается и органов местного самоуправления. Отсутствие четкой правовой регламентации деятельности муниципальных служащих ограничивает возможности граждан обращаться в муниципальные органы за защитой своих прав и свобод, создает условия для бюрократизма чиновников.
См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 марта 1999 г. «Россия на рубеже эпох» // Российская газета. - 1999. - 31 марта.
Важным фактором, влияющим на совершенствование муниципального управления, является адекватная юридическая ответственность муниципального служащего за ненадлежащее осуществление своих полномочий. Повышение ответственности муниципальных служащих, борьба с правонарушениями в сфере муниципальной службы выступают самостоятельными задачами в деле укрепления законности и правопорядка в стране.
О значимости проблемы развития местного самоуправления, повышения
качества работы его служащих говорит и тот факт, что сегодня завершается
Ь разработка нового Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации».
Повышение эффективности муниципального управления во многом зависит от обеспеченности правового статуса муниципального служащего, совершенствования правовых основ организации его деятельности. Это закономерно актуализирует научные разработки в данной сфере. В частности, в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента Российской Федерации 15 октября 1999 г., в качестве одной из основных ставится задача «проведения фундаментальных научных исследований в области местного самоуправления»1.
Рассматриваемая в диссертации проблема ныне приобрела повышенный теоретический интерес и практическую важность ввиду отказа от жестких советских форм управления на местах, а равно в связи с предоставлением значительных полномочий местным органам власти решать вопросы местного значения, что предусмотрено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 2). Между тем местные власти еще не всегда правомерно и конструктивно используют предоставленную самостоятельность. Одним из негативных факторов является недостаточность знания отдельными служащими своих полномочий, неумение их грамотно осуществлять. Таким образом, актуальность вопросов деятельности муниципальных служащих, их правового статуса очевидна.
См.: Российская газета. - 1999. - 21 октября.
5 Примечательно, что в настоящее время проблема деятельности муниципальных служащих, оптимизация их правового статуса имеет, в известном
смысле, интернациональный характер. Свидетельством тому служит такой международный документ как Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г., в которой устанавливаются фундаментальные демократические принципы местного самоуправления.
В связи с тем, что муниципальных образований в Российской Федерации
большое множество, диссертантом предпринята попытка проанализировать
і правовой статус муниципальных служащих, работающих в Нижневолжском ре-
гионе: Волгоградской, Астраханской областей и Республики Калмыкия.
Степень научной разработанности темы
Комплексность и многогранность исследуемой темы предопределила необходимость обращения к трудам ученых-правоведов, исследовавших проблематику правового статуса личности в целом. Использовались труды С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Ю.П. Еременко, В.А. Кучин-ского, Е.А. Лукашевой, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, В.А. Па-тюлина, Н.А. Придворова, И.В. Ростовщикова, Ф.М. Рудинского, И.Н. Сеняки-на, Б.Н. Топорнина, И.Е. Фарбера, Б.С. Эбзеева, Л.С. Явича и многих других.
В своем исследовании автор обратился к трудам историко-правового плана, в которых, так или иначе, рассматриваются вопросы становления и развития местного самоуправления в России. Здесь можно назвать работы В.П. Безобра-зова, СМ. Василевского, А.И. Васильчикова, И.А. Вернера, Б.Б. Веселовского, СЮ. Витте, Г.А. Герасименко, В.М. Гессена, П.П. Гронского, Н.А. Емельянова, М.М. Ковалевского, М.И. Лазаревского, Л.Е. Лаптевой, В.Н. Лешкова, А.О. Немировского и др.
Надо отметить, что в правовой науке и ранее уделялось, и сегодня уделяется немалое внимание вопросам непосредственно сферы муниципальной службы, работе муниципальных служащих в условиях формирования в России правового государства и гражданского общества. Диссертант обращался к трудам таких ученых, как СА. Авакьян, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, И.Л. Бачило, Н.А. Богданова, А.Н. Буров, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Б.Н. Габричидзе, Л.В. Гильченко, Н.А. Емельянов, Т.Д. Зражевская, Е.И. Козлова, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин,
Н.А. Михалева, Д.М. Овсянко, Н.В. Постовой, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Н.Б. Топорнин, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, В.А. Юсупов и др.
Несмотря на множество работ в области муниципальной службы и местного самоуправления, вопросы собственно правового статуса муниципального служащего не получили самостоятельного и полного освещения. В тех или иных трудах рассматривались важные, но, как правило, лишь отдельные аспекты. Специально не исследовались также проблемы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, что непосредственно влияет на качество осуществления их прав и обязанностей.
Актуальность темы и ее недостаточная разработанность предопределили необходимость осуществления комплексного исследования прав и обязанностей муниципального служащего, составляющих его правовой статус, а также гарантий их реализации.
Объектом диссертационного исследования является специальный правовой статус особого субъекта - муниципального служащего в Российской Федерации.
Предметом исследования выступает комплекс профессиональных прав и обязанностей муниципального служащего как элементов его специального правового статуса, а также их социально-экономические, политические, идеологические, юридические и иные гарантии.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе достижений современной юридической науки, с учетом положений действующего законодательства и практики его осуществления, исследовать специальный правовой статус муниципального служащего в Российской Федерации, выработать рекомендации по его совершенствованию и упрочению его гарантий.
В ходе исследования необходимо было решить следующие задачи:
уточнить понятие и определить основные признаки муниципального служащего;
рассмотреть классификацию муниципальных служащих;
исследовать развитие правового статуса муниципального служащего в России;
проанализировать понятие, структуру и элементы правового статуса муниципального служащего;
рассмотреть перечень профессиональных прав и обязанностей муниципального служащего;
дать общую характеристику законным ограничениям прав муниципального служащего;
рассмотреть систему социально-экономических, политических, идеологических, юридических, организационных гарантий правового статуса муниципального служащего;
обозначить факторы, влияющие на формирование правовой культуры муниципального служащего, как одной из гарантий его правового статуса;
выработать рекомендации по совершенствованию нормативной правовой регламентации правового статуса муниципального служащего.
Методологическую основу исследования составляет диалектический метод научного познания объективной действительности. Применялись также основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы, прежде всего, социологический, статистический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, структурно-функциональный, формально-юридический, основные общелогические методы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция). Использовались методы системного изучения объекта исследования в его внутренних и внешних взаимосвязях, в историческом развитии.
Применение различных методов исследования и научных достижений в их сочетании позволило проанализировать и раскрыть предмет диссертации в обобщающих закономерностях, а, в конечном счете, решить поставленные автором задачи, достичь обозначенной цели.
Теоретическую и эмпирическую основу работы составили научные труды отечественных и зарубежных авторов по вопросам общей теории права и государства, конституционного права, муниципального права. Использовались международно-правовые акты, конституционное и текущее внутригосударственное законодательство России и других государств, акты органов местного самоуправления. Автор опирался на фактический материал, нашедший свое отражение в судебных решениях, посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области, документах ассоциаций муниципальных образований Нижневолжского региона Российской Федерации, данных социологи-
8 ческих исследований социологического центра Российской академии государственной службы и института научных исследований Волгоградской академии государственной службы, стенограммах парламентских слушаний «Проблемы законодательства в области местного самоуправления», материалах научно-практических конференций и семинаров, средствах массовой информации и др.
Научно-теоретические, нормативно-правовые, социологические материалы, в их совокупности, стали той информационной базой, которая способствовала достижению научной обоснованности и достоверности формулируемых в диссертации положений и выводов.
Научная новизна диссертации определяется тем, что это одно из первых комплексных и целенаправленных исследований правового статуса муниципального служащего в Российской Федерации, проведенное с конституционно-правовых, муниципально-правовых и историко-правовых позиций одновременно.
Всесторонне исследованы права и обязанности муниципального служащего как элементы его специального правового статуса. На основании действующего законодательства, уточнено понятие муниципального служащего, предложена классификация муниципальных служащих. Показаны, в их достоинствах, недостатках и перспективах развития, социально-экономические, политические, идеологические и юридические гарантии реализации прав и обязанностей муниципального служащего.
Особое внимание в контексте предмета исследования, диссертант уделил исследованию правовой культуры муниципального служащего. Сделана попытка выделить основные направления повышения ее уровня. В этой связи исследуются проблемы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Действующее законодательство о муниципальной службе, как представляется, недостаточно обоснованно сужает понятие муниципального служащего, что, соответственно, требует внесения определенных корректив. В частности, сегодня законодатель не относит к муниципальным служащим лиц, замещающих выборные муниципальные должности. Вместе с тем, указанных лиц следует рассматривать в качестве муниципальных служащих.
В зависимости от обладания исполнительно-распорядительными полномочиями среди муниципальных служащих выделяется их особая группа -должностные лица. Фактически такая группа стала выделяться с ранних форм зарождения местного самоуправления в России. Должностным лицом, замещающим муниципальную должность муниципальной службы, по мнению автора, выступает наделенный специальными властными полномочиями служащий, работающий по трудовому договору и выполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования, в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в органе местного самоуправления по реализации компетенции данного органа. Правовой статус должностного лица, замещающего муниципальную должность муниципальной службы, отличается по содержанию от правового статуса муниципального служащего, таковым не являющегося. Это выражается в наделении данного должностного лица более широким кругом управленческих полномочий, а также в несении им повышенной юридической ответственности, в частности, с точки зрения соблюдения законности. Для более эффективного правового регулирования деятельности муниципального служащего, а также конкретизации его правового статуса, в реестрах муниципальных должностей муниципальной службы субъектов Российской Федерации целесообразно указывать, является ли служащий, замещающий определенную муниципальную должность муниципальной службы, должностным лицом.
Муниципальные (местные) служащие органов местного (общинного, вечевого, земского, городского) самоуправления или управления (ими до современного их законодательного определения являлись как выборные и назначаемые служащие органов местного самоуправления, так и наемные лица), существовали на всех этапах становления и развития системы местного самоуправления в России. Их правовой статус определялся комплексом нормативно закрепленных прав и обязанностей в сочетании со льготами и с мерами ответственности за качество исполнения прав и обязанностей, а также зачастую принадлежностью к тому или иному сословию.
Правовой статус муниципального служащего в Российской Федерации устанавливается в федеральных, региональных (на уровне субъектов Российской Федерации), местных и внутриорганизационных актах. Под специальным правовым статусом муниципального служащего понимается его правовое положение в том или ином органе местного самоуправления, выраженное в совокупности его полномочий, т.е. профессиональных прав и обязанностей, закрепленных в соответствующих нормативно-правовых актах. Правовому статусу муниципального служащего, как специальному правовому статусу личности, предшествуют предстатусные элементы - гражданство и правосубъектность. Гарантии правового статуса муниципального служащего выступают самостоятельными категориями «послестатусного» характера.
Профессиональные права и обязанности муниципального служащего в качестве элементов его правового статуса требуют своего точного и относительно единообразного закрепления на уровне федерального законодательства. Это будет способствовать упорядочению деятельности муниципальных служащих в современных условиях развития местного самоуправления и одновременно упрочению государственности. В свою очередь, в региональных, местных и локальных актах права и обязанности муниципального служащего могут быть дополнены и конкретизированы в соответствии с федеральным законодательством в зависимости от социальных, экономических, политических, национальных и прочих условий в том или ином регионе и муниципальном образовании.
Перечень законных ограничений прав муниципального служащего, закрепленный в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», весьма схож с ограничениями, установленными федеральным законодательством для государственных служащих, что не видится целесообразным. Предлагается отказаться от практики установления в должностных инструкциях ограничений прав муниципальных служащих, идентичных тем ограничениям, которые содержатся в федеральном и региональных законах об основах муниципальной службы.
Общий перечень социально-экономических гарантий муниципального служащего закреплен в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Однако в региональных и местных актах этот перечень требует развития и конкретизации. Правовое регулирование предоставления льгот муниципальным служащим в региональных, местных и локальных нормативных правовых актах отличается большим разнообразием, как в отношении оснований, так и видов льгот. Ряд льгот видится социально обоснованным. В свою очередь, сохранение собственно привилегий выступает негативным явлением.
В целом правовая культура муниципальных служащих в Российской Федерации еще не соответствует уровню правового государства и гражданского общества. Необходимо проводить комплекс целенаправленных мероприятий по повышению их правовой культуры, как важной гарантии правового статуса. В частности, целесообразно разработать и принять модельный кодекс поведения для муниципальных служащих.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что материалы диссертации могут способствовать углублению научных разработок в области конституционного права и муниципального права. Особенно это касается разработки вопросов муниципальной службы, правового статуса, правосознания и правовой культуры муниципальных служащих. Материалы могут быть использованы при совершенствовании работы органов местного самоуправления.
Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при дальнейшей научной разработке проблем правового статуса личности и его гарантий.
Практическая значимость диссертации определяется ее ориентацией на решение актуальных проблем в сфере муниципальной службы в Российской Федерации, возможностью применения ряда разработанных диссертантом предложений и рекомендаций в процессе функционирования органов местного самоуправления.
Результаты диссертационного исследования можно использовать при преподавании дисциплин «Конституционное право», «Муниципальное право»,
12 «Муниципальный менеджмент», «Муниципальная служба и кадровая политика», «Теория и практика местного самоуправления».
В целом практическая значимость исследования заключается в том, что изложенные в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства о муниципальной службе, разработке нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность муниципальных служащих. Они могут способствовать эффективному осуществлению муниципальными служащими своих прав и обязанностей.
Апробация результатов исследования
По теме диссертации автором опубликовано 10 работ.
Результаты исследования докладывались в виде научных сообщений на заседаниях кафедры теории и истории права и государства, кафедры конституционного и административного права Волгоградской академии государственной службы.
Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования были изложены в тезисах и докладах на Международных, Всероссийских и межвузовских научно-практических и научно-теоретических конференциях и семинарах: «Интеллигенция и проблемы формирования гражданского общества в России» (Екатеринбург, 2000); «Проблемы регионального и муниципального управления» (Москва, 2000); «Правовая культура в России на рубеже столетий» (Волгоград, 2001); «Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в современной России» (Ростов-на-Дону, 2001); «Власть и общество: история и современность» (Н. Новгород, 2001); «Проблемы эффективности юридического образования» (Волгоград, 2002); «Реформы в современной России: экономические, социально-политические и правовые аспекты» (Волгоград, 2003).
Материалы исследования используются в процессе преподавания курсов «Теория государства и права», «Конституционное право» и «Муниципальное право» в Волгоградской академии государственной службы.
