Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика законодательства о мерах непосредственного принуждения, применяемых должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации
1. Понятие и система правоохранительных органов по российскому законодательству стр. 13
2. Понятие и виды мер непосредственного принуждения, применяемых должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации стр. 46
3. Должностные лица правоохранительных органов Российской Федерации, уполномоченные применять меры непосредственного принуждения, и их правовое положение стр. 72
Глава 2. Систематизация законодательства о применении мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации
1. Предпосылки систематизации законодательства о применении мернепосредственного принуждения в правоохранительной деятельности стр. 95
2. Систематизация материально-правовых норм, регулирующих применение мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации стр. 116
3. Систематизация процессуально-правовых норм, регулирующих применение мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации стр. 160
Заключение стр. 181
Список использованной литературы стр. 188
Приложение стр. 214
- Понятие и система правоохранительных органов по российскому законодательству
- Должностные лица правоохранительных органов Российской Федерации, уполномоченные применять меры непосредственного принуждения, и их правовое положение
- Предпосылки систематизации законодательства о применении мернепосредственного принуждения в правоохранительной деятельности
- Систематизация процессуально-правовых норм, регулирующих применение мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Стремление России стать авторитетным субъектом международных отношений обязывает ее подтвердить закрепленный Конституцией Российской Федерации приоритет общепризнанных принципов и норм международного права и в связи с этим привести свое внутреннее законодательство в соответствие с ними.
В последние годы в российском законодательстве произошел ряд позитивных изменений, связанных с включением отдельных положений международного права в нормативные правовые акты Российской Федерации. В частности, 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР была принята Декларация прав и свобод человека и гражданина1, которая вобрала в себя основные положения Всеобщей декларации прав человека, провозглашенной резолюцией № 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г.2 В Конституцию Российской Федерации также включены нормы о неотъемлемых правах и свободах человека, признаваемые всем цивилизованным миром.
В то же время делать вывод о том, что российским законодательством учтены все общепризнанные принципы и нормы международного права, пока вряд ли возможно. Так, Генеральной Ассамблей ООН (резолюция № 34/169) 17 декабря 1979 г. был принят Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, 24 мая 1989 г. Экономический и Социальный Совет ООН (резолюция № 1989/61) принял Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка и, наконец, VIII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, состоявшимся в период с 27 августа по 7 сентября 1990 г. в Гаване, были приняты Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по
1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 52, ст.
1865.
2 См.: Сборник стандартов и норм Организации Объединенных Наций в области предупреждения
преступности и уголовного правосудия. - Организация Объединенных Наций. Нью-Йорк, 1992, с.
275-279.
поддержанию правопорядка1. 9 мая 1979 г. резолюцией № 690 Парламентской Ассамблеи Совета Европы утверждены Основные принципы этики полицейской службы2, рекомендованные всем государствам — членам Совета Европы для использования в национальном законодательстве3. В указанных документах нашел отражение мировой опыт полицейских структур различных государств в поддержании правопорядка, применении силы и огнестрельного оружия. Отдельные нормы данных международных правовых актов были почти дословно воспроизведены в российском законе о милиции4. Например, в нем оговорены разрешенные к применению сотрудниками милиции виды специальных средств, содержится запрет о принятии на вооружение огнестрельного оружия и боеприпасов к нему, которые наносят чрезмерно тяжелые ранения или служат источником неоправданного риска, и др.
Некоторое время Закон РСФСР "О милиции" был единственным нормативным правовым актом Российской Федерации, где законодательно регулировались правила применения сотрудниками милиции огнестрельного оружия и других мер непосредственного принуждения. Однако современное кризисное состояние общества обусловило необходимость наделения должностных лиц ряда иных правоохранительных органов Российской Федерации (внутренних войск, налоговой полиции, таможенных и природоохранных органов и др.) правом применять физическую силу, специальные средства принуждения, оружие, боевую и специальную (полицейскую) технику для пресечения различных правонарушений, задержания лиц, их совершивших, и т.д. Это повлекло за собой возникновение отдельных негативных моментов, вызванных рассогласованностью законопроектов, отсутствием навыков использования норм международного права в отечествен-
'См.: Там же, с. 158-170.
2 См.: Профессиональная этика сотрудников правоохранительных органов. Учебное пособие / Под
ред. А.В.Опалева и Г.В.Дубова. — М.: "Щит-М", 1997, с. 303-308.
3 Россия, являясь членом ООН, в 1996 году получила приглашение от Комитета министров Совета
Европы стать членом Совета Европы и присоединиться к его Уставу (резолюция № 96, принята
Комитетом министров 6 февраля 1996 г на 557-м заседании на уровне постоянных представителей).
4 См.: Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 "О милиции'7/Ведомости Съезда народных депу
татов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 16, ст. 503; Ведомости Съезда народных депу
татов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 10, ст. 360; 1993,
№ 32, ст. 1231; Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 25, ст. 2964.
ном законодательстве либо вовсе нежеланием их применения.
Сравнительный анализ нормативных актов, регулирующих указанное право, позволяет сделать вывод, что даже в таком исключительно важном вопросе у разработчиков законопроектов нет единого подхода. Например, некоторые нормативные акты настолько расширяют число органов, наделенных правом применения мер непосредственного принуждения, что установить его точно не представляется возможным1. Нередко до конца не определен круг должностных лиц, наделенных правом применения указанных мер, и его порядок 2. Некоторые должностные лица законодательно наделены полицейскими функциями по применению силы и оружия, хотя это не согласуется с их социально-правовым статусом. Отдельные органы и организации находятся как бы за пределами надлежащего правового поля: их обязанности и права законом до настоящего времени не определены, несмотря на то, что должностные лица данных организаций имеют на вооружении специальные средства принуждения и огнестрельное оружие (сторожевые и военизированные подразделения вневедомственной охраны при ОВД, Российское объединение инкассации, Главный центр специальной связи Государственного комитета Российской Федерации по связи и информатизации и др.). Названные и другие подобные факты3 дают основание констатировать несоответствие российского законодательства нормам меж-
1 См., например, статью 35 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 "О Государственной границе
Российской Федерации" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верхов
ного Совета Российской Федерации, 1993, № 17, ст. 594; Собрание законодательства Российской
Федерации, 1994, № 16, ст. 1861; 1996, № 50, ст. 5610; 1997, № 29, ст. 3507), где сказано, что
"военнослужащие других видов Вооруженных Сил Российской Федерации, иных войск и воинских
формирований Российской Федерации, привлекаемые к защите Государственной границы, могут
применять оружие и боевую технику в соответствии с требованиями настоящей статьи". Таким
образом, количество субъектов, наделенных правом применения мер непосредственного принужде
ния, расширяется до неконтролируемых размеров.
2 См., например, Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ "О животном мире" (Собрание
законодательства Российской Федерации, 1995, № 17, ст. 1462), где в статье 31 сказано, что
"перечень должностных лиц, выполняющих задачи по охране объектов животного мира, которым
разрешено применение служебного огнестрельного оружия, а также перечень видов и правила при
менения специальных средств и оружия определяется Правительством Российской Федерации".
Соответствующее постановление Правительства РФ до сих пор не принято.
3 В Руководящих принципах для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц
по поддержанию правопорядка говорится, что "первостепенное значение придается отбору, обуче
нию и подготовке должностных лиц по поддержанию правопорядка". Этот принцип к сожалению
не всегда закрепляется в российских законодательных актах. (См., например, Федеральный закон от
30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации'У/Собрание за
конодательства Российской Федерации, 1995, № 49, ст. 4694; Федеральный закон от 24 апреля 1995 г.
№ 52-ФЗ "О животном мире" и др., в которых нет упоминания об обучении, подготовке должност
ных лиц по применению мер непосредственного принуждения).
дународного права, действующим в рассматриваемой области. Практика применения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации законодательства, связанного с реализацией ими своего права применения мер непосредственного принуждения оценивается российскими гражданами неоднозначно, встречая порой их резкое неприятие и осуждение.
В определенной степени правовые проблемы применения мер непосредственного принуждения отдельными категориями должностных лиц правоохранительных органов Российской Федерации, прежде всего сотрудниками милиции, освещались в работах Г.Т. Агеенковой, Д.Н. Бахраха, В.А. Бик-машева, В.А. Войтенко, И.П. Данилова, В.Л. Зеленько, В.А. Иванова, А.И. Каплунова, И.Ш. Килясханова, А.П. Клюшниченко, А.С. Князькова, Б.П. Кондрашова, Н.Т. Куца, А.В. Мингеса, С.С. Миронова, СИ. Никулина, B.C. Новикова, В.М. Плескачевского, Э.Ф. Побегайло, Л.Л. Попова, В.П. Ревина, А.В. Самойленко, Л.В. Смирнова, П.А. Соколова, Ю.П. Соловья, В.В. Черникова, М.И. Якубовича и ряде других. Однако комплексного изучения вопросов правового регулирования применения мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации в рамках отдельного диссертационного исследования еще не проводилось.
Необходимо учесть и современное состояние системы правоохранительных органов Российской Федерации. Отсутствие единого законодательно закрепленного определения термина "правоохранительный орган" приводит иногда к тому, что спектр государственных и негосударственных органов, относимых учеными и практическими работниками к правоохранительным, чрезвычайно широк — от Конституционного суда до ведомственных инспекций и некоторых общественных формирований. На наш взгляд, все это происходит потому, что до сих пор, несмотря на многочисленные попытки, не выработан универсальный критерий (или система критериев) отнесения тех или иных органов к правоохранительным. По-видимому, одной из причин такого положения дел является то, что разные авторы специализируются в различных отраслях права и отстаивают свою теорию о
месте и роли правоохранительных органов в Российском государстве (В.Д. Ардашкин, А.Г. Братко, Н.В. Витрук, Б.Н. Габричидзе, В.И. Гойман, К.Ф. Гуценко, В.В. Лазарев, В.А. Моршинин, О.Ф. Мураметс, А.Б. Сахаров, В.М. Семенов, Я.Г. Стахов, Т.М. Шамба и др.).
Определенную лепту в непрекращающуюся дискуссию о понятии "правоохранительные органы" вносит и законодатель. С одной стороны, во многих нормативных правовых актах самого разного уровня он дает относительно исчерпывающий перечень правоохранительных органов1, а иногда и попытку законодательного определения этому юридическому понятию2, которая, с точки зрения признанных в теории выводов, выглядит достаточно, если можно так выразиться, случайной. С другой стороны, законодатель, порой противореча сам себе, в отдельных актах относит некоторые органы к правоохранительным, не считая их таковыми в других. Отсюда, как представляется, вытекает и необходимость решения еще и вопроса о том, должностные лица каких органов должны наделяться правом применения мер непосредственного принуждения, ибо одним из критериев отнесения какого-либо органа к правоохранительным является, на наш взгляд, наделение его должностных лиц указанным правом.
Научная разработка названной проблемы важна для совершенствования как действующего законодательства, так и деятельности должностных лиц правоохранительных органов Российской Федерации, связанной с реализацией ими своего права на применение силы и оружия. Кроме того, некоторые положения настоящего диссертационного исследования, на наш взгляд, могут войти отдельными элементами в структуру возрождающегося полицейского права как отрасли (подотрасли) права, так и учебной дисциплины3.
1 См., например, Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ "О государственной защите судей,
должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов'7/Собрание законодательства
Российской Федерации, 1995, № 17, ст. 1455; Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 "О
координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью'7/Собрание
законодательства Российской Федерации, 1996, № 17, ст. 1958 и др.
2 См.: Указ Президента РФ от 24 мая 1994 г. № 1016 "О неотложных мерах по реализации Феде
ральной программы Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995
годы'7/Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 5, ст. 403.
3 См., например: Соловей ЮЛ Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Феде
рации. — Омск: ВШМ МВД РФ, 1993, с. 410-433; его же. Российское полицейское право: история и
Таким образом, недостаточная теоретическая разработанность указанного вопроса, отсутствие комплексного подхода, необходимость рассмотрения проблемы на основе анализа более широкого спектра российского законодательства, закрепляющего полномочия должностных лиц правоохранительных органов Российской Федерации по применению мер непосредственного принуждения, потребности современной правоприменительной практики определили выбор темы и основные направления диссертационного исследования.
Объектом исследования являются урегулированные правом и требующие правового опосредования общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации права применения мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации.
Предметом исследования служат нормативные правовые акты, регулирующие право применения мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Основная цель исследования — разработка и обоснование логически взаимосвязанных теоретических выводов относительно особенностей правового регулирования применения мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации с формулированием на этой основе системы предложений правового характера, направленных на совершенствование теории и практики применения указанными должностными лицами силы и оружия.
Для достижении названной цели предполагаются постановка и попытка решения диссертантом следующих основных задач:
— вывести универсальные критерии для отнесения какого-либо государственного органа к числу правоохранительных, обосновать понятие "правоохранительные органы" и дать их систему применительно к цели диссертационного исследования;
современность//Государство и право, 1995, № 6, с. 75-85; Вельский КС. Феноменология административного права. — Смоленск, 1995, с. 111-123.
— рассмотреть отраслевую принадлежность мер непосредственного
принуждения и правовые основы их применения, а также понятия
"непосредственное принуждение", "меры непосредственного принуждения",
классифицировать их;
определить правовой статус, характерные черты и особенности правового положения должностных лиц правоохранительных органов Российской Федерации, наделенных правом применения силы и оружия;
выявить предпосылки систематизации законодательства о мерах непосредственного принуждения;
— систематизировать материально-правовые и процессуально-
правовые нормы, регулирующие применение мер непосредственного при
нуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской
Федерации;
изучить опыт работы полицейских структур зарубежных государств, связанный с применением мер непосредственного принужденияр с целью ис-пользования в отечественной теории и практике;
обосновать необходимость принятия Федерального закона "О применении мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации".
Методология и методика исследования. Исследование избранной темы базируется на положениях общей теории права. Вопросы і мы освещаются с учетом современных достижений науки управления, ад> \нистративного, конституционного, международного, уголовного и иных отрі \яей права.
Обоснованность выводов, содержащихся в диссертации, гостигается за счет комплексного применения формально-юридического, с\авнительно-правового, исторического и конкретно-социологического метоДов исследования.
Основной информационной базой исследования являются действующее международное и российское законодательство, эмпирический материал, научные труды отечественных и зарубежных авторов, материалы периодической печати, относящиеся к проблеме исследования, а также личные наблюдения и опыт соискателя, почерпнутый из собственной милицейской
практики.
Автором использованы данные опроса 335 должностных лиц правоохранительных органов Российской Федерации, а также результаты изучения 100 уголовных дел и 200 материалов служебных проверок по фактам применения ими физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия за период с 1992 по 1997 гг. в Новосибирской, Омской и Тюменской областях. Кроме того, соискателем были проведены личные встречи и беседы по теме диссертационного исследования с рядом должностных лиц правоохранительных органов, результаты которых также были положены в основу исследования. При подготовке диссертации использовались данные эмпирических исследований, проведенных другими авторами.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые в рамках монографического исследования на значительном нормативном и теоретическом материале осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка проблемы правового регулирования применения мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации.
Теоретически обосновано место правоохранительных органов в системе органов государства, сформулированы критерии отнесения какого-либо органа к числу правоохранительных. Даны классификация и понятие мер непосредственного принуждения. Проанализированы и определены особенности правового положения должностных лиц правоохранительных органов Российской Федерации. Выявлены предпосылки и необходимость кодификации законодательства о мерах непосредственного принуждения. Обоснована возможность существования единых государственных юридических стандартов (своеобразных юридических ГОСТов) в области применения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации силы и оружия. В работе содержатся предложения по совершенствованию законодательства как в форме внесения дополнений и изменений в действующие нормативные правовые акты, так и в форме подготовленного диссертантом проекта Федерального закона "О применении мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов
Российской Федерации".
На защиту выносятся следующие основные положения:
— характеристика правоохранительных органов Российской Федера
ции в качестве единой полицейской системы российского государства;
критерии отнесения органов государства к правоохранительным;
определение правовой природы мер непосредственного принуждения;
понятие мер непосредственного принуждения, их классификация;
определение правового статуса должностных лиц правоохранительных органов Российской Федерации, наделенных правом применения силы и оружия;
обоснование необходимости кодификации законодательства о мерах непосредственного принуждения, применяемых должностными лицами различных правоохранительных органов Российской Федерации;
предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования применения мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что выдвигаемые соискателем конкретные предложения будут способствовать дальнейшему обучению практических работников в рамках проводимых занятий по изучению правового регулирования применения мер непосредственного принуждения, а ее результаты могут быть использованы при проведении занятий по первоначальной профессиональной подготовке и в преподавании курсов административного права и административной деятельности органов внутренних дел. Кроме того, отдельные положения диссертации могут служить целям дальнейшего совершенствования правового регулирования и обеспечения правомерного применения мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации, а также разработки и принятия Федерального закона "О применении мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации".
Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение
на заседании кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел Омского юридического института МВД России. Материалы и результаты проведенного исследования используются в учебном процессе и научно-исследовательской работе в Омском юридическом институте МВД России, Новосибирском высшем военном командном училище внутренних войск МВД России, Новосибирской специальной средней школе милиции МВД России, учебном центре при УВД Омской области. Автором подготовлена лекция "Применение милицией физической силы и специальных средств", изданная отдельной брошюрой. Ряд положений диссертационного исследования был внедрен в практику работы отдельного батальона оперативного реагирования УВД Омской области, Кировского РУВД г. Омска, Управления вневедомственной охраны при УВД Омской области, Управления охотничьего хозяйства Администрации Омской области. Апробация диссертации выразилась также в подготовке автором проекта Федерального закона "О применении мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации", который направлен в Законодательное Собрание Омской области для рассмотрения в качестве его возможной законодательной инициативы.
По теме диссертации опубликованы четыре научные статьи и одна лекция.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения. Объем диссертации составляет 185 страниц без учета списка использованной литературы и приложения.
Понятие и система правоохранительных органов по российскому законодательству
Деятельность любого государства неразрывно связана с поддержанием на должном уровне своей "жизнеспособности", то есть способности проводить внешнюю и внутреннюю политику, осуществлять экономические и политические преобразования, выполнять задачи по обеспечению правопорядка и законности, защищать своих граждан от преступных посягательств и т.п. В конечном счете, благосостояние и безопасность государства определяется благосостоянием и безопасностью любого его гражданина. Основные принципы и направления данной деятельности в любом цивилизованном государстве отражены в его Основном Законе — Конституции. В Конституции Российской Федерации в статье 2 говорится, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства." Об этом же сказано и в части первой статьи 45: "Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется"1.
Защитой прав и свобод человека и гражданина, а также самого государства занимаются разнообразные органы, созданные государством, осуществляющие свою деятельность от его имени и ему же подотчетные. Среди всего разнообразия указанных органов существуют специальные, которые і образованы для осуществления конкретных целей, а именно защиты граждан от преступных посягательств, охраны законности, правопорядка и общественной безопасности. Традиционно данные органы называют правоохранительными.
Термин "правоохранительные органы" в российской юридической науке более или менее часто стал употребляться сравнительно недавно. Одним из стимулов, подтолкнувших ученых к его осмыслению, стала проводимая в Российской Федерации, а еще раньше — в СССР, правовая реформа, породившая определенный круг проблем, связанных с рассматриваемым понятием.
Дискуссию, ведущуюся вокруг термина "правоохранительные органы" (какие субъекты относятся к правоохранительным органам, какова их юридическая природа, место в системе государственных органов и т.д.) на сегодняшний день нельзя считать завершенной.
Специальные научные исследования по проблемам понятия, классификации правоохранительных органов, их взаимодействия с другими органами государства появились только в начале 80-х годов1, хотя о правоохранительной деятельности заговорили чуть раньше — в конце 50-х,- начале 60-х годов2. Как образно заметил К.Ф. Гуценко: "По сравнению с возрастом других терминов и понятий, которыми пользуются юристы, это "младенческий" возраст."3.
Прежде чем высказать свой взгляд на проблему, приведем мнения ученых-юристов о природе правоохранительных органов, а затем проанализируем те нормативные правовые акты, в которых присутствует дефиниция "правоохранительные органы".
Часто термин "правоохранительные органы" употребляется наряду с другими, связанными с ним терминами: "правоохранительная деятельность", "деятельность правоохранительных органов", "система правоохранительных органов", "механизм системы правоохранительных органов", "правоохранительная система" и др. Например, А.Г. Братко прослеживает следующую цепочку: "правоохранительная система" — "система правоохранительных органов" — "деятельность правоохранительных органов" —"правоохранительные органы"1. По его мнению критериями отнесения какого-либо органа государства к правоохранительным выступают: осуществление правоохранительной деятельности и возможность применения государственного принуждения2.
С правоохранительной деятельностью связывает свое понимание сущности правоохранительных органов и Я.Г. Стахов3. Он, признавая органы правосудия, арбитражного суда, юстиции, внутренних дел, государственной безопасности и прокуратуры в качестве правоохранительных, отмечает, что правоохранительная деятельность должна быть главным (основным) способом их существования, функционирования4. Я.Г. Стахов не выделяет применение государственного принуждения в качестве отдельного критерия отнесения органов к числу правоохранительных.
Признавая за правоохранительными органами право применения мер государственного принуждения, В.И. Гойман и В.В. Лазарев предлагают следующую их структуру: судебные органы, органы прокурорского надзора и контроля, внутренних дел, комитет государственной безопасности5.
Т.М. Шамба, выделяя в качестве одного из критериев возможность принудительного воздействия на правонарушителя, не до конца последователен, включив в перечень правоохранительных органов нотариат, органы юстиции, народного контроля, товарищеские суды, не обладающие (не обладавшие) соответствующими полномочиями6.
"Одним из основных критериев для отнесения какого-либо органа к числу правоохранительных, — пишет К.Ф. Гуценко, — является прежде всего удельный вес в общем объеме его деятельности того, что относится непосредственно к правоохране."1 К сожалению, он повторяет противоречие, допущенное Т.М. Шамбой, причисляя к числу правоохранительных органы юстиции и адвокатуры, выделяя в тоже время в качестве критерия отнесения органов к правоохранительным возможность применения мер государственного принуждения2. Подобную ошибку допускает и В.М. Семенов, при этом выделяя новый важный, на наш взгляд, аспект, присущий правоохранительным органам, — пресечение правонарушений, но ему не придано должного значения3.
В.Д. Ардашкин связывает правоохранительные органы с охранительным механизмом общества, его организационным аспектом. И определяет их как "часть государственного аппарата, ... которая постоянно, повседневно занята подзаконным принудительным и связанным с ним контрольно-надзорным и профилактическим регулированием"4.
Стержнем правоохранительных органов, по мнению А.Б. Сахарова, является правоохранительная деятельность, которую он определяет как "деятельность специализированных государственных органов (читай "правоохранительных" — В.О.) (прокуратуры, органов внутренних дел, судов, исправительно-трудовых учреждений), призванных осуществлять непосредственную борьбу с преступностью"5.
Б.Н. Габричидзе, рассматривая взаимоотношения местных Советов с правоохранительными органами, относит к последним: управления (отделы) внутренних дел, отделы юстиции записи актов гражданского состояния, местные судебные органы, органы прокуратуры на местах и органы народного контроля6.
Должностные лица правоохранительных органов Российской Федерации, уполномоченные применять меры непосредственного принуждения, и их правовое положение
Подойдя к третьему элементу в неразрывной цепи понятий, используемых в настоящей работе ("правоохранительные органы" — "меры непосредственного принуждения" — "должностные лица правоохранительных органов Российской Федерации, уполномоченные применять меры непосредственного принуждения"), рассмотрим некоторые общетеоретические проблемы правового понятия "должностное лицо", для точного уяснения более узкого термина по сравнению с указанным — "должностное лицо правоохранительного органа Российской Федерации", которое законодательно наделено правом применения мер непосредственного принуждения. Цель настоящего параграфа — определить особенности правового положения должностных лиц правоохранительных органов Российской Федерации, позволяющие предоставить им полномочия по применению силы и оружия.
Исследованием теоретических аспектов проблемы понятия должностного лица занимались многие ученые-юристы, представители, прежде всего, уголовного, административного и гражданского права1. Множественность исследований говорит о том, что все точки над "і" в данном вопросе так и не были расставлены (спорным остается, например, сформулированное в уголовном законодательстве понятие должностного лица, до сих пор отсутствует единое общее понятие должностного лица, которое было бы приемлемо для всех отраслей права и т.д.). На это имеется ряд причин и одна, пожалуй, самая главная из них — нестабильность законодательства, порождаемая перманентными политическими и социально-экономическими преобразованиями в Российской Федерации.
Термин "должностное лицо" в юридической науке (как отечественной, так и зарубежной) известен с давних пор. Например, действовавший во Франции с 1810 г. по 1992 г. Уголовный кодекс, упоминал о должностных лицах при определении понятия должностного преступления2.
В настоящее время, в законодательстве Российской Федерации дефиниция "должностное лицо" упоминается довольно часто. Обратимся к Конституции Российской Федерации. В статьях 15, 24, 41, 46, 53, 78 Конституции говорится о должностных лицах. Понятия данного термина в них не дается, но косвенно из статьи 24 Конституции можно отнести к должностным лицам представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В Кодексе РСФСР об административных правонарушениях активно используется данный термин. Так, статья 15 КоАП РСФСР очерчивает круг деяний, за совершение которых должностные лица несут административную ответственность. В Кодексе также определены должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, в общем плане разграничена их компетенция (статьи 194, 195). Но конкретных сведений о том, кто является должностным лицом, в Кодексе нет.
С учетом наличия уголовной ответственности за должностные преступления законодатель счел необходимым дать соответствующее толкование в примечании 1 к статье 285 Уголовного кодекса Российской Федерации, где под должностными лицами "... признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации." Однако применимость его ко всем отраслям права вызывает серьезные сомнения1.
Тождественное определение понятия "должностное лицо" дается в проекте Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях2.
С принятием Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"3, где говорилось о действиях (решениях) должностных лиц, необходимость законодательной дефиниции должностного лица еще более возросла1. Тем не менее, парадокс российского законодательства заключается в том, что ни в Указе Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267 "Об утверждении Положения о федеральной государственной службе"2, ни в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 118-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"3 определения этой важной категории государственных служащих нет.
Попытка законодательного закрепления термина "должностное лицо" была предпринята в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"4, но он относится лишь к должностным лицам органов местного самоуправления. В Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации"5 также дается определение термину "должностное лицо", но лишь применительно к службе в таможенных органах.
Интересно, что в качестве "базовой основы" для уяснения смысла дефиниции "должностное лицо" российский законодатель использует такую правовую категорию, как "представитель власти". Имеется ряд официальных толкований данного термина. Одно из них присутствует в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. № 4 "О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге"6. В нем определено, что "к представителям власти относятся работники государственных органов и учреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять требования, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданами или предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности (народные депутаты, председатели, их заместители и члены исполнительных комитетов Советов народных депутатов, судьи, прокуроры, следователи, арбитры, работники милиции, государственные инспекторы и контролеры, лесничие и др.)".
Предпосылки систематизации законодательства о применении мернепосредственного принуждения в правоохранительной деятельности
Идея систематизации современного законодательства о мерах непосредственного принуждения была высказана отдельными учеными сравнительно недавно1, и поэтому не успела стать предметом пристального научного исследования. На это имеется ряд причин.
Во-первых, определенным набором полицейских полномочий и, соответственно, правом применения мер непосредственного принуждения, ранее обладало крайне незначительное число должностных лиц правоохранительных органов Российской Федерации. В основном "на виду" была деятельность сотрудников милиции, другие же категории должностных лиц правоохранительных органов как-то выпадали из поля зрения ученых-юристов.
Во-вторых, правовая основа применения мер непосредственного принуждения была большей своей частью закрыта и разрозненна. Имелись лишь отдельные нормативные акты, регулирующие основания и порядок применения некоторых из этих мер, носящие гриф "совершенно секретно", "секретно", "для служебного пользования". Они были недоступны не только для граждан, но, порой, и для самих должностных лиц правоохранительных органов. Так, например, в недавнем прошлом на пресс-конференции представитель МВД СССР, вопреки истинному положению дел, заявлял: "... нет никакой инструкции, т.е. правового регулирования по применению резиновой палки и газа "Черемуха"1. Разрозненность таких актов давала иногда удивительное "сочетание несочетаемого". Один из сотрудников Главного управления ГАИ МВД России, отвечая на вопросы читателей журнала "Человек и закон" по фактам применения огнестрельного оружия, ссылался при этом как на Закон РСФСР "О милиции", так и на недействующий на тот период времени Устав патрульно-постовой службы советской милиции 1974 г. в части правового регулирования применения мер непосредственного принуждения2.
Довольна редкая постановка вопроса о кодификации законодательства мерах непосредственного принуждения, которая к тому же не всегда ока зывалась предметом научных дискуссий, приводила к тому, что ставилась под сомнение сама эта идея. Например, Д.Н. Бахрах высказал такую мысль: "Нередко к мерам принуждения, к применению специальных средств, огне стрельного оружия работники милиции, другие субъекты административной власти прибегают для пресечения преступлений или просто общественно опасных действий. Правовые нормы, регламентирующие применение средств пресечения, не кодифицированы, а так как такая задача и не стави лась, остается неясным, целесообразно ли делать это."3 Однако в другой своей работе Д.Н. Бахрах отмечает, что: "К сожалению, единого норма тивного акта, регулирующего систему мер административного пресечения, основания и порядок их применения, нет. Пресекательная деятельность рег ламентируется многими законами и подзаконными актами."4 Он же конста тирует и другой факт: "Единого правового акта, регламентирующего при менение огнестрельного оружия, нет."5 От себя добавим, что нет и единого нормативного правового акта, регулирующего применение физической си лы, специальных средств принуждения, боевой и специальной (полицейской) техники. Однако еще в 1975 году В.Л. Зеленько обосновал мысль о необходимости разработки единого Положения о порядке применения всей системы специальных мер административного пресечения с видовой их разбивкой1.
Ю.П. Соловей предлагает кодифицировать отечественное полицейское право в форме принятия на федеральном уровне Полицейского кодекса Российской Федерации, состоящего из шести разделов, один из которых, по мнению автора, "исчерпывающе нормировал бы основания и порядок применения субъектами полицейской деятельности физической силы, специальных средств принуждения, огнестрельного оружия и боевой техники..."2.
А.Б. Кавецкий высказывает мысль о необходимости принятия закона, "который бы с необходимой полнотой определял условия применения мер административного воздействия, субъектов и порядка их реализации, гарантии прав граждан, подвергнутых этим мерам. Возможными разделами этого закона могли бы быть: ... применение мер пресечения..."3.
Отдельные предложения о систематизации законодательства о мерах непосредственного принуждения излагаются косвенно. Например, В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин и З.А. Багишаев отмечают, "... что до самого последнего времени применение этих особых средств пресечения правонарушений (физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия и боевой техники — В.О.) (не всех, а части) регулировалось закрытым законодательством, в основном ведомственными предписаниями, по этой причине они не нашли закрепления, например, в КоАП РФ, где им самое законное место."4
В пользу кодификации правовых актов о мерах непосредственного принуждения говорит опыт нормотворчества, осуществленный в международном масштабе. С 27 августа по 7 октября 1985 г. в Гаване проходил Восьмой Конгресс Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, на котором были приняты Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка1. В них, в частности, предписывалось: "правительствам следует принять во внимание и соблюдать в рамках своего национального законодательства и практики... Основные принципы, разработанные с целью оказания помощи государствам-членам в осуществлении их задачи по обеспечению и содействию выполнению соответствующей роли должностными лицами по поддержанию правопорядка..."2.
Учитывая данные пожелания международного законодателя, В.В. Ко-пейчиков и B.C. Шилингов указывают, что: "Важным направлением внедрения международно-правовых стандартов в практику деятельности правоохранительных органов является осуществление нетрадиционных форм кодификации правовых актов и норм, касающихся указанных органов. В международно-правовой практике такая кодификация практикуется, и есть все основания осуществлять ее на национальном уровне." "Именно международные стандарты должны стать основой внутригосударственных правовых актов, регулирующих различные стороны структурного построения и деятельности правоохранительных органов, форм, методов и условий их рабо-ты."з
Интересно отметить, что в США должностные лица различных федеральных правоохранительных органов проходят подготовку и переподготовку в Федеральном центре подготовки кадров правоохранительных органов США (Federal Law Enforcement Training Center), расположенного в графстве Глинко (штат Джорджия), где для них разработана Модель применения (использования) силы (Use of Force Model)4. Модель состоит из пяти уровней и основана на разумном восприятии должностным лицом конкретной противоправной ситуации. В решении Верховного Суда США в деле Грэхем против Коннора, объявленом в 1989 году, отмечалось, что решение офицера применить силу должно оцениваться "перспективой разумного офицера" в соответствующих обстоятельствах, которые "напряжены, неопределенны и быстро развиваются"1. Разумное поведение может проявляться в следующих случаях:
Систематизация процессуально-правовых норм, регулирующих применение мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации
В предыдущем параграфе мы рассматривали основания применения мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных (полицейских) органов Российской Федерации и другие материально-правовые нормы, регулирующие применение указанных мер. В настоящем параграфе речь пойдет об "условиях", "пределах" и "порядке" применения силы и оружия, содержащих, главным образом, процессуально-правовые нормы.
Словарь русского языка следующим образом толкует данные термины. "Условие" — обстоятельство, от которого что-нибудь зависит; правила, установленные в какой-нибудь области жизни; обстановка, в которой происходит что-нибудь1. "Предел" — пространственная или временная граница чего-нибудь; последняя крайняя грань, степень чего-нибудь2. "Порядок" — последовательный ход чего-нибудь; правила, по которым совершается что-нибудь3. В нашем случае им будет придан определенный юридический смысл для более четкого уяснения сути процессуально-правовых норм, регулирующих применение мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных (полицейских) органов Российской Федерации. Проецируя анализируемые термины в плоскость разбираемой проблемы, определимся с их юридическим содержанием или наполнением.
Условия применения мер непосредственного принуждения — это законодательно установленные обстоятельства, от которых зависят конкретные действия должностных лиц правоохранительных (полицейских) органов Российской Федерации перед, в момент и после применения ими мер непосредственного принуждения.
Пределы применения мер непосредственного принуждения — это законодательно установленные границы применения мер непосредственного принуждения, выход за которые влечет материальную, дисциплинарную либо уголовную ответственность должностных лиц правоохранительных (полицейских) органов Российской Федерации.
Порядок применения мер непосредственного принуждения — это законодательно установленная последовательность осуществления определенных действий, которой должны руководствоваться должностные лица правоохранительных (полицейских) органов Российской Федерации перед, в момент и после применения мер непосредственного принуждения.
Наша задача — на основе анализа действующего законодательства, обобщения практики его применения, использования имеющихся результатов научных исследований, выработать единые универсальные условия, пределы и порядок применения мер непосредственного принуждения должностными лицами всех правоохранительных органов Российской Федерации. Думается, правильнее будет в единстве рассмотреть условия, пределы и порядок применения силы и оружия, так как они тесно связаны между собой, порой, неразрывны, а раздельный их разбор, пожалуй, не даст того результата, которого мы попытаемся добиться в настоящем параграфе, и также позволит избежать повторов в процессе их анализа.
1. Действия должностного лица правоохранительного (полицейского) органа Российской Федерации перед применением мер непосредственного принуждения.
Информирование должностным лицом правоохранительного (полицейского) органа Российской Федерации гражданина, против которого возможно применение мер непосредственного принуждения, о своей принадлежности к правоохранительным (полицейским) органам.
К сожалению, законодатель, формулируя условия и пределы применения мер непосредственного принуждения различными категориями должностных лиц правоохранительных (полицейских) органов Российской Федерации, ошибочно предположил, что гражданин, в отношении которого будет применена одна из таких мер, заведомо обладает достоверными сведениями о том, что перед ним сотрудник милиции, налоговой полиции, военнослужащий внутренних войск, государственный инспектор рыбоохраны и т.д., исполняющий свои служебные обязанности. Это видно из анализа статей законов, излагающих указанные условия и пределы. В них отсутствует требование об информировании гражданина, в отношении которого возможно применение силы и оружия, что применять их намерено именно должностное лицо правоохранительного (полицейского) органа Российской Федерации. По всей видимости, законодатель не сомневался, что такое должностное лицо в подобных случаях всегда будет находиться в форменной одежде, однако на практике это далеко не так (например, сотрудники оперативных подразделений милиции, ФСБ, сотрудники федеральных органов государственной охраны чаще всего выполняют свои должностные обязанности в гражданской одежде). Кроме того, учитывая все разнообразие формы, которая имеется у многих должностных лиц различных государственных (и негосударственных) органов, в том числе и правоохранительных (полицейских), сложившуюся практику ее смешанного ношения, распространенность "нейтральной" униформы (например, "камуфляж"), обычному гражданину, не искушенному в вопросах форменного обмундирования, специальных, воинских званиях, классных чинах и т.п., бывает трудно, а порой и не возможно, определить, "кто есть кто". Однако даже в очевидных ситуациях, например, при задержании правонарушителя милиционером патрульно-постовой службы, инспектором дорожно-патрульной службы ГАИ, сотрудником мест содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, в указанных местах, военнослужащим ФПС России в пограничной зоне и т.д., принадлежность должностного лица к правоохранительным органам не всегда бесспорна (так, например, форму сотрудника милиции нередко используют преступники, об этом общественность широко осведомлена через средства массовой информации). Кстати, в отдельных ведомственных актах предусматривается определенный порядок информирования должностным лицом гражданина о своей принадлежности к правоохранительным органам, но, отнюдь, не в связи с применением им силы и оружия1.
Согласно общему правилу, закрепленному законодательными актами большинства зарубежных стран, при пресечении правонарушений, полицейские среди ряда общеобязательных действий выполняют и такое, как представляются правонарушителям2. А в Основных принципах применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка при определенных обстоятельствах, позволяющих указанным должностным лицам применять огнестрельное оружие, указывается на обязанность "представляться в качестве таковых"3.
