Содержание к диссертации
Введение , 4
ГЛАВА 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
ПРАВОВОГО КАЧЕСТВА ЗАКОНОВ 17
Правовое качество закона как научная категория 17
Концептуальные основы теории правового качества законов 33
^ ГЛАВА 2. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТ-
НОГО ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА 50
Понятие и функции административно-деликтного законотворчества 50
Кодификация законодательства об административных правонарушениях как современная задача административно-деликтного законотворчества 66
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОЙ ЛЕГАЛЬНОСТИ ЗАКОНОВ
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ 77
Конституционность законов об административных правонарушениях 81
Компетенционная легальность законов об административных правонарушениях 91
Соответствие принципам законодательства как показатель правовой легальности законов об административных правонарушениях 104
Проблемы обеспечения соответствия федеральным законам региональных законов об административных правонарушениях 125
3.5. Процедурная легальность законов об административных
правонарушениях 137
ГЛАВА 4. ПРОБЛЕМЫ ИНСТРУМЕНТАЛЬНО-ПРАВОВОГО
КАЧЕСТВА ЗАКОНОВ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУ
ШЕНИЯХ 153
Понятие инструментально-правового качества закона 153
Качество регламентации юрисдикционных правовых средств
в законах об административных правонарушениях 164
ГЛАВА 5. ПРОБЛЕМЫ ТЕХНИКО-ЮРИДИЧЕСКОГО КАЧЕСТВА
ЗАКОНОВ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ 186
Законодательная техника и правовое качество законов 186
Качество структуры законов об административных правонарушениях 191
Проблемы использования оценочных понятий в законах
об административных правонарушениях 219
5.4. Лингвистическое качество законов об административных
правонарушениях 242
ГЛАВА 6. РОЛЬ ЗАКОНОТВОРЧЕСКИХ ЭКСПЕРТИЗ В ОБЕСПЕ
ЧЕНИИ ПРАВОВОГО КАЧЕСТВА ЗАКОНОВ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ 273
Понятие, особенности и виды законотворческих экспертиз 273
Роль правовой экспертизы в обеспечении правового качества законов об административных правонарушениях 289
Заключение 300
Список использованной литературы 306
Введение к работе
Актуальность и состояние разработанности темы исследования.
Одной из важнейших задач федерального и регионального законотворчества в области законодательства об административных правонарушениях является принятие законов высокого правового качества. Однако в настоящий период времени количественные параметры административно-деликтного законотворчества превалируют над качественными. Действующий Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (далее — КоАП РСФСР) безнадежно устарел и не соответствует современным социально-экономическим и государственно-правовым реалиям. Нередки случаи издания неправовых законов об административных правонарушениях (особенно на региональном уровне), нарушающих права, свободы и законные интересы граждан.
Результатом принятия в обозримой перспективе нового КоАП, проект которого находится на рассмотрении в Государственной Думе РФ, должно стать существенное обновление всей системы законодательства об административных правонарушениях. В основе такого обновления должны лежать качественные законы об административных правонарушениях. В этой связи актуальным является научное обеспечение законотворчества в области законодательства об административных правонарушениях.
Проблема обеспечения правового качества законов об административных правонарушениях напрямую связана с задачей обеспечения надежной правовой защищенности личности в сфере административной юрисдикции. Различного рода дефекты в законах об административных правонарушениях снижают эффективность административной юрисдикции и провоцируют правоприменительные ошибки, которые часто выражаются в нарушениях прав граждан.
При этом следует учитывать, что в орбите действия законодательства об административных правонарушениях постоянно находятся десятки миллионов людей. Если в 1927 году в России к ответственности за административные правонарушения было привлечено более 2 млн. человек, то в 1993 году — свыше 60 млн., причем увеличение числа привлеченных к административной ответственности почти в 9 раз превысило прирост населения Российской Федерации1. В последние годы существенно возросла нагрузка судей по рассмотрению ими дел об административных правонарушениях. Так, в 1991 году ими было рассмотрено 1, 094 млн. дел об административных правонарушениях, а в 1995 —уже 1, 923 млн. дел2.
Следует также учитывать, что судами рассматривается относительно небольшая часть дел об административных правонарушениях. Круг органов и должностных лиц, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность, обширен и многообразен. Не все из этих правоприменителей имеют юридическое образование или должную юридическую подготовку. Как следствие этого, нормы законодательства об административных правонарушениях далеко не всегда применяются высокопрофессионально. А наличие в законах об административных правонарушениях пробелов, противоречий и других упущений создает для этих правоприменителей проблемные ситуации толкования и применения правовых норм. Отсюда неизбежны высокий уровень правоприменительных ошибок и относительно низкий уровень правовой защищенности граждан.
1 См.: Лозбяков В.П., Эриашвили Н.Д. Криминология и админист
ративная юрисдикция милиции. М., 1998. С. 15; 3 у б о в И.Н. О влиянии ре
зультатов борьбы с некоторыми видами административных правонарушений
на криминогенную обстановку и общественно-политическую ситуацию в
России // Безопасность личности, государства и спецслужбы России. М.,
1994. С. 44—45.
2 См.: Российская юстиция. 1997. № 2. С. 22—23.
Помимо отмеченного, необходимость исследования обозначенной темы объясняется потребностями дальнейшего развития частной научной теории правового качества закона, ее обогащения отраслевыми аспектами анализа, а также целями дальнейшего развития и углубления научных знаний об адми-нистративно-деликтном законотворчестве.
До настоящего времени правовое качество законов об административных правонарушениях как целостное явление не изучалось в рамках отдельной научной работы. Малоисследованной остается проблематика оценки видов (подвидов) правового качества законов об административных правонарушениях с учетом их отраслевой специфики. В юридической литературе слабо разработаны теоретические и прикладные проблемы совершенствования инструментально-правового и технико-юридического качества законов об административных правонарушениях. Практически не исследованными остаются теоретические и научно-методические проблемы экспертной диагностики законотворческих дефектов в законопроектах (законах) об административных правонарушениях.
Объект исследования — административно-деликтное законотворчество как деятельность по подготовке и изданию законов об административных правонарушениях, а также сами законы об административных правонарушениях физических лиц как целостные нормативные правовые акты.
Предметом исследования является совокупность правовых свойств законов об административных правонарушениях, характеризующих их правовое качество.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования — разработка концептуальных основ и других актуальных теоретических проблем правового качества законов об административных правонарушениях, а также рассмотрение отдельных прикладных проблем оценки правового качества этого отраслевого вида законов.
Перед диссертантом стояли следующие задачи.
Рассмотреть особенности правового качества закона как научной категории.
Раскрыть концептуальные основы теории правового качества закона как частной научной теории.
Теоретически обосновать выделение видов правового качества законов об административных правонарушениях: правовой легальности, инструментально-правового и технико-юридического качества.
Провести внутривидовую типологию правового качества законов об административных правонарушениях на подвиды.
Выявить важнейшие критерии оценки видов (подвидов) правового качества законов об административных правонарушениях.
6. Сформулировать основные нормотворческие правила обеспечения
отдельных видов (подвидов) правового качества законов об административ
ных правонарушениях.
Рассмотреть роль правовой законотворческой экспертизы в обеспечении правового качества законов (законопроектов) об административных правонарушениях.
Выявить и охарактеризовать типичные виды законотворческих дефектов, допускаемых законодателем при издании законов об административных правонарушениях.
Диссертант видел свою задачу не только в том, чтобы разработать научные конструкции и обосновать соответствующие теоретические положения, адекватные практике административно-деликтного законотворчества, но и в том, чтобы выдвинуть предложения, направленные на ее совершенствование путем изменения законодательства и более эффективного применения определенных организационно-правовых средств.
Методологическая и теоретическая основы исследования. При подготовке диссертации использовались как общенаучные методы (системный анализ, соотношение исторического и логического, восхождение от абст-
рактного к конкретному, моделирование), так и специальные правовые методы исследования. Использован сравнительно-правовой анализ законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях, анализ практики Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ.
Методологической основой для выработки понятий и их определений служат законы формальной логики и правила лингвистики.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды ученых в области философии, права, логики и лингвистики.
В диссертационном исследовании использованы достижения общей теории права — работы С.С. Алексеева, A.M. Васильева, Н.А. Власенко, Т.В. Кашаниной, Д.А. Керимова, Д.А. Ковачева, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, А.А. Ушакова, А.Ф. Черданцева и др.
Важными источниками послужили для автора труды представителей науки административного права: А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бах-раха, И.И. Веремеенко, Б.Н. Габричидзе, И.А. Галагана, Е.В. Додина, И.Ш. Килясханова, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.П. Лозбякова, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, В.И. Новоселова, М.И. Пискотина, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, В.Е. Севрюгина, Ю.П. Соловья, М.С. Студеникиной, А.П. Шергина, Б.Б. Хангельдыева, О.М. Якубы и др.
К работе над диссертацией автором привлекались специальные исследования ученых отраслевиков М.И. Ковалева, С.Г. Келиной, A.M. Ларина, А.В. Наумова, И.Л. Петрухина, В.М. Савицкого, В.М. Шерстюка и др.
Из работ по языковедению привлекались труды Н.В. Васильевой, В.В. Виноградова, И.Н. Волковой, Б.И. Головина, И.В. Подольской, А.А. Реформатского, Д.Э. Розенталя, Л.В. Рахманина, А.В. Суперанской, Н.М. Шанского и др.
Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту. Впервые проводится комплексное исследование правового каче-
ства законов об административных правонарушениях как целостного явления. В этой связи многие излагаемые в работе положения, характеристики и выводы впервые вводятся в научный оборот. Научную новизну диссертационного исследования характеризуют следующие положения, выносимые на защиту:
Правовое качество закона является относительно самостоятельной категорией и означает устойчивую целостную совокупность свойств правовой легальности, инструментально-правовых и технико-юридических свойств закона, которая является одной из предпосылок эффективного действия закона в соответствии с поставленными при его издании целями. Понятия "качество закона" и "правовое качество закона" соотносятся как род и вид.
Теория правового качества закона является частной научной теорией и имеет методологическое значение в исследовании правового качества законов об административных правонарушениях. Данная теория выступает в виде системы научных положений о правовом качестве закона и разрабатываемых на их основе рекомендаций методологического и методического характера по оценке правового качества закона (законопроекта).
Теории правового качества закона присущи объяснительная, синтезирующая, предсказательная и методико-оценочная функции.
В перспективе по мере приращения научного знания теория правового качества закона в структурном плане должна включить в себя: методологические основания; понятийный аппарат; концептуальную часть; классификационную часть и оценочно-методическую (прикладную) часть.
3. В зависимости от содержания (предметной наполненности) правовых
свойств закона необходимо выделение трех относительно самостоятельных
видов правового качества закона: качество правовой легальности, инстру
ментально-правовое качество, технико-юридическое качество.
Каждый из указанных видов правового качества закона может быть подразделен на группы подвидов, которые на своем уровне обобщения также будут иметь статус относительно самостоятельных качеств.
Оценочная структура правового качества закона включает в себя: субъектов, предмет, основания и характер оценки правового качества закона. Под оценкой правового качества закона понимается познавательно-отражательная деятельность соответствующих субъектов (органов государственной власти, экспертов и др.), в результате которой устанавливается наличие (или отсутствие) соответствия признаков определенных правовых свойств закона установленным нормативно-правовым и технико-юридическим требованиям.
Правовая легальность законов об административных правонарушениях как вид их правового качества — это устойчивая совокупность правовых свойств данных законов, характеризующая их соответствие по различным параметрам Конституции РФ, общепризнанным нормам международного права о правах человека и гражданина и правовым законам более высокой юридической силы.
Подвидами правовой легальности законов об административных правонарушениях являются компетенционная, содержательно-правовая и процедурная легальность. Данные подвиды правовой легальности законов об административных правонарушениях имеют свои критерии оценки. Большая роль в оценке правовой легальности законов об административных правонарушениях отводится нормотворческим требованиям принципов законодательства об административных правонарушениях.
6. К числу основных факторов, обусловливающих принятие субъектами
РФ законов об административных правонарушениях, противоречащих феде
ральным законам, относятся следующие обстоятельства: 1) отсутствие ново
го КоАП РФ, который бы отвечал современным социально-экономическим и
государственно-правовым реалиям в стране; 2) относительно высокий уро-
вень централизма в законодательной регламентации ответственности за административные правонарушения; 3) длительное непринятие на федеральном уровне отдельных законов об административных правонарушениях по обострившимся социальным и экономическим проблемам; 4) отсутствие законодательно установленных мер публично-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ за принятие ими неправовых законов об административных правонарушениях; 5) отсутствие в отдельных субъектах РФ отлаженной системы применения организационно-правовых средств обеспечения правового качества законов об административных правонарушениях; 6) относительно низкий уровень профессионализма юридических служб органов государственной власти в отдельных субъектах РФ; 7) безынициативность органов прокуратуры в отдельных регионах в обеспечении средствами прокурорского надзора соответствия региональных законов об административных правонарушениях федеральным законам.
Наиболее типичными вариантами несоответствия региональных законов об административных правонарушениях федеральным законам являются:
несоответствие федеральным нормам о нормотворческой компетенции;
изменение региональными законами отдельных предписаний Общей части КоАП РСФСР, нарушающее права граждан; 3) установление повышенных размеров санкций; 4) установление взысканий, не предусмотренных КоАП РСФСР или отнесенных к ведению федерального законодателя; 5) установление предписаний, "корректирующих" нормы Особенной части КоАП РСФСР; 6) восполнение региональным законодателем пробелов в законодательстве об административных правонарушениях по вопросам, относящимся к ведению федерального законодателя.
Для разрешения данной законотворческой проблемы необходима реализация комплекса правовых и организационных средств, включающего, в частности: законодательное установление публично-правовой ответственности органов законодательной власти субъектов РФ за принятие ими законов,
противоречащих Конституции РФ и федеральным законам; подготовка и распространение модельных (рекомендательных) региональных законов об административных правонарушениях; систематичность применения в региональном законодательном процессе правовых экспертиз законопроектов; создание единой государственной системы регистрации законов, принимаемых в стране; организация отлаженной системы повышения квалификации работников юридических служб органов государственной власти субъектов РФ и др.
7. Требование правовой законности распространяется не только на со
держание законов об административных правонарушениях, но и на процесс
их издания. С этой точки зрения законы об административных правонаруше
ниях должны обладать качеством процедурной легальности, в основе кото
рого лежит совокупность правовых свойств, характеризующая соответствие
процесса издания закона установленным порядку и процедурам его принятия
и вступления в силу.
Критериями оценки процедурной легальности законов об административных правонарушениях выступают правовые требования, изложенные в предписаниях о нормотворческих правилах и законодательных процедурах.
8. Инструментально-правовое качество законов об административных
правонарушениях является самостоятельным видом их правового качества.
Оно представляет собой устойчивую совокупность правовых свойств зако
нов, которая характеризует полноту, непротиворечивость и точность регла
ментации в них операциональных правореализующих правовых средств
(средств—деяний) в целях эффективного достижения определенных право
вых задач.
Узловым вопросом в выработке параметров оценки инструментально-правового качества законов об административных правонарушениях является создание нормативной модели применения операционального правореа-лизующего правового средства.
9. Технико-юридическое качество законов об административных право
нарушениях — это устойчивая совокупность правовых свойств этих законов,
характеризующая степень их соответствия выработанным наукой и законо
творческой практикой правилам и приемам законодательной техники. При
оценке технико-юридического качества законов в поле зрения должны быть:
1) качество структурирования законов; 2) качество использования логиче
ских средств при изложении текстов законов; 3) качество использования
языковых средств при изложении текстов законов.
10. Основными критериями оценки технико-юридического качества
структуры законов об административных правонарушениях являются:
критерий правовой однородности структурного подразделения закона;
критерий композиции структурных подразделений законов по принципу от "общего — к частному"; 3) критерий объемной сбалансированности структурных подразделений законов; 4) критерий единой рубрикации однотипных структурных подразделений законов; 5) критерий соответствия наименования и предмета регулирования структурных подразделений законов.
К числу критериев оптимального использования оценочных понятий в законах об административных правонарушениях относятся: 1) временной критерий; 2) критерий взаимной определенности пограничных административно- и уголовно-правовых запретов; 3) критерий учета требований неправовых (моральных) регуляторов.
Лингвистическое качество законов об административных правонарушениях является разновидностью технико-юридического качества этих законов и представляет собой совокупность свойств законов, характеризующих степень соответствия их текстов лексическим, семантическим, грамматическим и другим лингвистическим правилам и нормам, выработанным языкознанием и апробированным в законотворческой практике.
13. Эффективным средством обеспечения правового качества законов
об административных правонарушениях является правовая законотворческая
экспертиза. В ее основе лежит специальное исследование, производимое специалистами в области юридических наук по поручению соответствующего законодательного органа с целью оценки правового качества законопроектов. В рамках проведения правовых экспертиз законопроектов экспертами осуществляется две основных функции: диагностическая (установление законотворческих дефектов) и профилактическая (предупреждение законотворческих дефектов).
14. В зависимости от видов правового качества законопроектов (законов) об административных правонарушениях как основных параметров оценки их правового качества, правовые законотворческие дефекты, допускаемые в административно-деликтном законотворчестве подразделяются в следующие группы: компетенционные дефекты; дефекты содержательно-правовой легальности; дефекты процедурной легальности; инструментально-правовые дефекты; технико-юридические дефекты.
Апробация результатов исследования и их практическое значение. Диссертация является логическим завершением десятилетней работы диссертанта, основные итоги которой воплощены в 74 публикациях. Среди опубликованных работ следует выделить монографические исследования:
Правовое качество законов об административных правонарушениях. -Иркутск: Изд-во ИГЭА, 1998;
Законодательная регламентация ответственности за административные правонарушения. - Иркутск: Изд-во ИГЭА, 1998;
Оценочные понятия и административно-деликтный закон. - Иркутск: Изд-во Иркут. ун-та, 1996.
Общий объем публикаций составляет 128,0 п.л., в том числе монографий— 31, 7 п.л.
Основные положения диссертационного исследования использовались автором при чтении лекций по курсу "Административное право" и спецкурсу "Административная ответственность" для студентов юридических факуль-
тетов Иркутского государственного университета и Иркутской государственной экономической академии.
Результаты исследования были использованы автором при разработке законопроектов, на базе которых Законодательным Собранием Иркутской области приняты областные законы: "О законах и иных областных нормативных правовых актах" (1997); "Об административной ответственности за правонарушения в сфере использования нефти и продуктов ее переработки" (1997); "Об административной ответственности за правонарушения в сфере архивного дела" (1998) и др. Диссертант разработал проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в статью 49 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях", который в порядке законодательной инициативы был внесен Законодательным Собранием Иркутской области в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. На основе этого законопроекта Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (с учетом поправок других субъектов законодательной инициативы) 23 декабря 1998 г. был принят Федеральный закон № 20-ФЗ, который подписан Президентом Российской Федерации 30 января 1999 г. и официально опубликован3. На базе разработанного соискателем Модельного регионального закона о нормативных правовых актах в ряде субъектов РФ были приняты соответствующие законы (Республика Бурятия, Алтайский край, Краснодарский край и др.).
Диссертант выступал с докладами и сообщениями по теме исследования на научно-практических конференциях, проводившихся Иркутским государственным университетом, Воронежским государственным университетом, Дальневосточным государственным университетом, Государственной Думой РФ, Администрацией и Законодательным Собранием Иркутской области.
При подготовке работы диссертант опирался и на собственный опыт участия в законотворческой деятельности в качестве руководителя одного из
3 См.: Российская газета. 1999. 2 февр.
комитетов Законодательного Собрания Иркутской области. Исследовательский интерес к научному осмыслению проблематики правового качества законов об административных правонарушениях в немалой степени стимулировался потребностями практики административно-деликтного законотворчества. Сформулированные автором отдельные положения диссертационного исследования имеют прикладную направленность и могут быть применены в законопроектных работах, а также при проведении правовых экспертиз проектов законов об административных правонарушениях.
Большое внимание в исследовании уделено качественно-правовому анализу проекта КоАП РФ, находящегося на рассмотрении в федеральном парламенте. Соответствующие предложения, подготовленные диссертантом, в официальном порядке через Законодательное Собрание Иркутской области переданы в Государственную Думу РФ.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, 6 глав, включающих 17 параграфов, заключения и списка использованной литературы.
