Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы конституционного права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства 13
1. Понятие права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства 13
2. Международно-правовые основы права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства 31
3. Право каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в системе основных прав и свобод человека и гражданина 49
Глава II. Реализация права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства 72
1. Правовое регулирование права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства 72
2. Правовое регулирование ограничений права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства 95
3. Государственные гарантии обеспечения права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации 116
Заключение 139
Список литературы 156
- Международно-правовые основы права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
- Право каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в системе основных прав и свобод человека и гражданина
- Правовое регулирование ограничений права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
- Государственные гарантии обеспечения права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституционное закрепление право на свободу передвижения, выбор места и пребывания и жительства в современной России и его дальнейшая конкретизация в законодательстве явились зримым воплощением демократических преобразований. Данное право является существенным элементом свободы личности, оно не только теснейшим образом связано с другими правами и свободами, но в ряде случаев является необходимым условием для их реализации. Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства не было закреплено ни в одной из советских конституций.
Во времена СССР это естественное право человека жестко регламентировалось подзаконными актами, в основе которых лежал институт прописки. Более того, существенное ограничение права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства использовалось властью для столь же жесткой регламентации других социально-экономических и политических прав и свобод.
В условиях демократического развития, которому следует современная Россия, любое незаконное и чрезмерное ограничение права на свободу передвижения ведет к неизбежному ограничению других связанных с ним прав и свобод. Напротив, должное законодательное обеспечение этого права и механизмов его реализации влечет за собой всестороннее укрепление правового статуса личности, повышает уверенность человека в своих силах, создает широкие возможности для удовлетворения его интересов и потребностей в самореализации.
Надо особо подчеркнуть, что хотя современная доктрина прав человека не предполагает приоритетности какого-либо из них, однако с точки зрения теоретического исследования нелишне отметить, что право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства фактически выступает в качестве исходного мерила свободы индивида. Именно физическая свобода, связанная с возможностью беспрепятственного передвижения и выбора места жительства, лежит в основе других степеней свободы индивида. В этой связи необходимо признать, что большая часть традиционных уголовных наказаний, оперирующих различными характеристиками лишения или ограничения свободы, всегда подразумевает под собой в качестве исходного пункта именно физическое ограничение свободы, т.е. ограничение возможности передвижения и в отдельных видах наказания - выбора места пребывания (домашний арест) и жительства. Примером последнего могут служить ссылка или высылка. Напротив, освобождение от отбывания соответствующих наказаний, прежде всего, оз-
начает появление у лица права на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства в той мере, в какой это не противоречит закону.
Появление современных коммуникационных средств несколько меняет ситуацию, поскольку интеллектуальная свобода может быть обеспечена и при отсутствии свободы физической. Однако далеко не каждый человек может воспринимать одну лишь интеллектуальную свободу в отсутствии физической как состояние свободы.
Сложившийся к настоящему времени порядок регистрации граждан по месту пребывания и жительства все еще содержит не всегда обоснованные элементы излишней регламентации, что противоречит существу современного конституционного права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Такого рода излишние регламенты имеют место не только в федеральном законодательстве, но и в законодательстве субъектов Российской Федерации. Да и в целом практика обязательной регистрации по месту пребывания и жительства с ограниченными и довольно короткими сроками осуществления соответствующих процедур, да еще с обеспечительными мерами в форме специальной административной ответственности весьма сильно напоминает прежнюю систему советской прописки.
В этой связи следует особо подчеркнуть, что в настоящее время Россия встала перед необходимостью очередной, но теперь уже основанной на демократических ценностях модернизации всех сторон жизни общества и государства и переходу к инновационному развитию.
Следует также отметить, что исследования последних лет, в которых рассматривается право на свободу передвижения, осуществляются главным образом в рамках изучения и регулирования миграции и миграционных процессов.
Миграционный подход к проблеме реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства зиждется на государственно-управленческой парадигме и исходит из целесообразности существования тех или иных видов и явлений миграции. В отличие от него конституционно-правовой подход, который, должен доминировать в условиях правового государства, исходит из безусловного признания самоценности гарантированных Основным законом субъективных прав. Здесь собственные потребности государственно-управленческой практики должны реализовываться лишь настолько, насколько это отвечает интересам человека и гражданина, а не соображениям целесообразности, которые формируются в органах исполнительной власти. В любом государстве цели и задачи ее органов должны быть подчинены первоочередной за-
даче обеспечения неуклонной и полноценной реализации субъективных прав, включая право каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.
Все это в совокупности предопределяет актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретические основы конституционного права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в качестве одного из фундаментальных прав человека и гражданина получили наиболее глубокое освещение в трудах С.С.Алексеева, С.Г.Айвазовой, А.Г.Бережнова, М.И.Байтина, С.Н.Братуся, В.В.Гошуляка, Н.И. Карпачевой, В.П. Кашепова, Д.А.Кери-мова, Б.С.Крылова, Р.З.Лившица, А.Б.Лисюткина, Е.А.Лукашевой, Н.С.Малеина, Л.С.Мамута, Н.И.Матузова, А.В.Малько, Г.В.Мальцева, А.С.Мордовца, Р.А.Мюллерсона, В.С.Нерсесянца, С.В.Полениной, О.ШДыбулевской, В.А.Четвернина, К.В.Шундикова и других ученых.
Вопросы реализации права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства, а также его становления рассмотрены в работах С.А.Авакьяна, Л.В.Андриченко, М.В.Баглая, Е.В.Белоусовой, Н.С.Бонда-ря, Н.В.Витрука, Л.Д.Воеводина, С.М.Воробьева, Г.А.Гаджиева, Ю.В.Герасименко, А.Р.Еремина, В.Т.Кабышева, В.А.Карташкина, Е.И.Козловой, Г.Н.Комковой, Л.И.Котиевой, Н.А.Лимоновой, В.В.Мамонова, М.В. Немытиной, А.А.Подмарева, Ф.М.Рудинского, О.И.Тиунова, Б.Н.Топорнина, А.В.Туз, И.В.Упорова, И.Е.Фарбера, С.О.Харламова, В.Е. Чиркина, Б.С.Эбзеева, М.Л.Энтина и других.
В контексте исследования миграционных процессов право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства рассмотрены в трудах, Ж.А.Зайончковской, Т.И.Заславской, В.М.Моисеенко, В.И.Му-комелема, В.И. Переведенцева, В.В.Покшикшевского, Л.Д.Рыбаковского, Б.С.Хорева и др.
Среди диссертационных исследований, посвященных праву на сво
боду передвижения, выбор места пребывания и жительства следует отме
тить работы И.А.Алешковой, А.В.Баева, Д.И.Делева, Т.А.Дураева,
Т.А.Жадяевой, А.А.Кырова, Н.А.Лимоновой, С.Ю.Миролюбовой,
С.В.Пенкина, О.В.Панковой, Р.У.Рамазанова, К.И.Рудневой,
О.В.Ростовщиковой, С.В.Толкачевой, А.В.Туза, А.В.Филатова и др. При этом число таких исследований в последние годы неуклонно сокращалось, тогда как число диссертаций, посвященных миграционной проблематике, напротив, возрастало.
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ конституционного права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства и выработка предложений, направленных на эффективность его реализации в Российской Федерации.
Поставленная цель определила необходимость решения основных задач исследования, в числе которых:
рассмотрение понятия и содержания права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства;
анализ международно-правовых основ регулирования и реализации права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства;
рассмотрение права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в системе основных прав и свобод человека и гражданина;
анализ особенностей правового регулирования в сфере закрепления и реализации права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства;
анализ ограничений права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства;
исследование государственных гарантий обеспечения права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства;
- разработка предложений по совершенствованию правового регу
лирования отношений в сфере реализации права каждого на свободу пе
редвижения, выбор места пребывания и жительства.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере осуществления права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.
Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, устанавливающие содержание и порядок осуществления права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации.
Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, историко-правовой, метод сравнительного правоведения. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что она представляет собой комплексный анализ вопросов конституцион-
но-правового регулирования и реализации права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, проведенный в контексте современных проблем социально-экономического и политического развития России, стоящих перед страной задач всесторонней модернизации и перехода к инновационному развитию.
С теоретических позиций уточнено понятие и содержание данного права. Оно исследуется в виде совокупности правомочий, группирующихся в связи с: а) правом свободно передвигаться; б) правом свободно выбирать место пребывания и жительства; в) правом свободно выезжать и въезжать на территорию Российской Федерации.
В совокупности правомочия, составляющие право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства с учетом специфики, свойственной каждому из них, обладают особыми механизмами реализации и обеспечены особыми государственными гарантиями, необходимость и содержание которых рассмотрены в диссертации не только в устоявшемся виде, но и в связи с необходимостью их скорейшей модернизации.
На защиту выносятся следующие основные положения:
-
Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства - это конституционно закрепленная и гарантированная государством возможность индивида по своему усмотрению свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, свободно выезжать и въезжать на территорию России с учетом ограничений, установленных федеральными законами.
-
Право свободного передвижения и выбора места жительства представляет собой одно из наиболее существенных проявлений индивидуальной свободы человека и служит предпосылкой реализации иных прав и свобод, в том числе права на труд, права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, личную неприкосновенность, права на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, на благоприятную окружающую среду и др. Возможность передвигаться и выбирать место жительства лежит в основе полноценной человеческой жизнедеятельности. Законодательное же признание соответствующего права является существенным признаком цивилизованности государства, атрибутом гражданского общества, одним из главных показателей демократичности правового положения личности.
-
В рамках совершенствования института регистрационного учета граждан, имеющего существенное значение для реализации конституционного права на свободу передвижения в пределах Российской Федерации, представляется необходимым уточнить нормативное содержание категорий «место жительства» и «место пребывания» граждан. Конституция Российской Федерации не связывает свободный выбор места жительства и места пребывания исключительно с наличием жилого помещения, как это установлено действующим законодательством. Местом пребывания или жительства может быть и иное место, с которым гражданин связывает реализацию своих основных жизненных потребностей, в т.ч. потребностей в жилье.
-
Понятие места пребывания не является общепринятым в мировой практике правового регулирования свободы передвижения и выбора места жительства. В Российском законодательстве это понятие и связанный с ним регистрационный режим закрепились в начале 90-х годов в связи с необходимостью ликвидации существовавшего в СССР института прописки. В настоящее время соответствующий процесс завершен. Поэтому право на свободу выбора места пребывания следует рассматривать в рамках свободы передвижения, а существующие регистрацию по месту пребывания в отношении граждан РФ может быть постепенно по мере совершенствования законодательства, в котором регистрация по месту пребывания используется в качестве основания для участия граждан в тех или иных отношениях, заменено добровольным уведомлением о месте пребывания.
-
Обоснована необходимость внесения изменений в Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-J «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», предусматривающих поэтапную замену регистрации граждан РФ по месту пребывания добровольным уведомлением о месте пребывания по мере внесения соответствующих изменений в действующее законодательство, нормы которого основаны на регистрации граждан по месту пребывания.
-
Для поэтапной замены регистрации граждан РФ по месту пребывания добровольным уведомлением о месте пребывания Правительству РФ целесообразно разработать специальную программу, в которой необходимо предусмотреть перечень основных этапов, содержащихся в них законопроектных работ, подготовки нормативных актов и организационных мер по замене регистрации по месту пребывания граждан добровольным уведомлением.
7. Для исключения нарушений прав владельцев жилых помещений со стороны регистрирующихся по месту пребывания лиц в п. 9 Постановления Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» предусмотреть форму и порядок подачи заявления лица, предоставляющего гражданину жилое помещение.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется его направленностью на анализ современного состояние проблемы реализации права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации. В работе критически переосмыслена практика регистрационного учета, сформулированы рекомендации, направленные на ее либерализацию и приведение в соответствие с нормами международного законодательства.
В диссертации рассмотрены и систематизированы основные ограничения и гарантии реализации права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, рассмотрен соответствующий организационно-правовой механизм, выявлены проблемы в его функционировании.
На основе проведенного анализа сформулированы предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сфере реализации исследуемого права, которые могут быть использованы в законотворчестве и правоприменительной практике.
Результаты теоретического анализа конституционно-правового регулирования права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, механизма его осуществления и сформулированные при этом выводы и положения могут быть использованы в дальнейших исследованиях по данной и смежными с ней проблемам.
Материалы диссертации могут использоваться в учебном процессе образовательных учреждений юридического профиля.
Апробация результатов исследования. Настоящая диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГОБУ ВПО «Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения исследования отражены и апробированы в научных публикациях автора.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы, нормативных правовых актов и документов.
Международно-правовые основы права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
Становление прав человека в общественном сознании, достижения в их осуществлении, наконец, их путь к международному признанию - это процесс эволюции самого человечества в государственно-организованных и юридически регулируемых обществах.
В процессе исторического развития идея прав человека превратилась в концепцию единых принципов и норм, касающихся всех людей, независимо от того, кто они, когда и где живут. В этой универсальной доктрине консолидированы взгляды из философских, политических, экономических, этических, правовых учений многих народов, а также теории, рождавшиеся в разные века и эпохи. По мнению B.C. Нерсесянца, в настоящее время человеческая цивилизация достигла такого состояния, когда право без прав человека так же невозможно, как и права человека без и вне его".
Проблема прав человека всегда была предметом острых классовых битв, которые велись за обладание правами, за расширение прав, определявших положение человека в обществе. Каждая ступень развития общества была шагом на пути обретения и расширения свободы. История показывает, что каждому поколению нужно вновь и вновь защищать права человека, что человечеству еще незнакома ситуация, при которой не требуется усилий для поддержания и защиты прав и свобод человека. Каждое поколение отвечает на вечный вызов истории, связанный с отстаиванием такой великой ценности, как свобода и права человека1.
Передовую роль в формировании современной теории прав человека сыграла и во многом сохраняет естественно-правовая концепция, многие из родоначальников и виднейших представителей которой жили и работали в странах, где начинались буржуазные революции: Б. Спиноза - в Голландии, Д. Локк - в Англии, Вольтер и Ж.-Ж. Руссо — во Франции, Б. Франклин и Т. Джефферсон — в США. Согласно концепции естественного права, первоочередным источником прав человека служит сама его биосоциальная природа, а соответствующие права выступают в качестве прирожденных и неотчуждаемых, они никем не дарованы, а существует в силу природы человеческого существа. В свою очередь, выраженные в фундаментальных правах человека идеи свободы, равенства (равноправия), социальные возможности служат утверждению человеческого достоинства и позволяют обеспечивать полноценную жизнь.
Наиболее значимым в естественно-правовой концепции является теоретический вывод о том, что существующие от природы у любого индивида права должны быть признаны и гарантированы государством и его законами. Именно это является главным признаком демократического государства. Отсюда огромное влияние универсальных прав на конституционное законодательство и политико-правовую практику современных демократических и вставших на путь демократического развития стран.
Первоначально незыблемость прав человека была закреплена в национальном законодательстве незначительного числа государств. Наиболее примечательна здесь французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г., не случайно ставшая вехой в истории признания и защиты прав и свобод личности. Согласно Декларации, общество, где не обеспечивается пользование правами, не проведено разделение властей, не является конституционным (ст. 16).
Такого рода документы стали исходной вехой в интернационализации прав человека, выразившейся в последствии в принятии целого комплекса международных правовых актов, которые предусматривают объемный перечень прав и свобод человека в личной, политической, экономической, социальной и культурной жизни. При этом естественно-правовая доктрина, особенно в последние два столетия, последовательно вела к широкому признанию возникающих у человека от рождения прав в качестве юридических как на внутригосударственном, так и международном уровнях1.
В XIX и XX вв. принцип договорных отношений между личностью и государством, основанный на признании свобод и прав личности, был законодательно закреплен рядом европейских, латиноамериканских стран и отдельных государств Азии, избежавших колонизации. Постепенно процесс распространялся на африканские и азиатские страны, которые обретали независимость. Одновременно формировалось стойкое мнение о том, что силами одних национальных правительств права и свободы не могут в полной мере предоставляться и надлежащим образом защищаться. Объективно росла потребность в международном гуманитарном сотрудничестве. Еще Лига Наций, несмотря на крайнюю узость ее полномочий применительно к правам человека, предпринимала попытки их обеспечения международными средствами, в частности, это касалось прав национальных меньшинств в отдельных странах.
Вторая мировая война стала поворотным этапом в интернационализации прав человека, в становлении широкого взаимодействия государств и народов в данной сфере. Война продемонстрировала чудовищные нарушения прав человека фашистским и иными тоталитарными режимами как на своей, так и оккупированных территориях. В результате прогрессивное человечество подошло к неизбежному осознанию необходимости объединения усилий в защите важнейших интересов людей. Не случайно одной из целей создания в 1944 г. Организации
Объединенных Наций явилось поощрение и развитие уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии (ст. 1 Устава ООН). Международное сотрудничество в рамках ООН привело к принятию ряда международно-правовых актов, в которых человек, его права и свободы признаны высшей ценностью .
Анализ юридических концепций, различающих в содержании права на свободу передвижения и выбор места жительства внутригосударственную и международную составляющие, позволяет сделать вывод о том, что своеобразной точкой отсчета в признании данного права на международном уровне стало его закрепление в статье 13 Всеобщей декларации прав человека, принятой Гене-ральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года". В 1966 году указанное право было закреплено в статье 12 Международного Пакта о гражданских и политических правах, принятого на XXI сессии Генеральной Ассамблеи ООН. В совокупности с Международным Пактом об экономических, социальных и культурных правах, принятым на той же сессии, эти документы составили Международный Билль о правах человека, определивший основные составляющие правового статуса личности на международном уровне.
Право каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в системе основных прав и свобод человека и гражданина
Вопрос понятия свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства находится в прямой зависимости от осмысления целого ряда категорий и элементов правового положения личности в целом. Как уже отмечалось, правовая возможность человека передвигаться и выбирать место жительства относится к правам первого поколения. Под ними признаются либерально-демократические ценности, получившие доктринальное обоснование в учении о естественных прирожденных правах человека, которые формулировались в период ранних буржуазных революций, непосредственно определяли характер конституционного законодательства в демократических странах, а в дальнейшем конкретизировались и расширялись в их законодательстве и практике. Речь идет о гражданских (личных) и политических правах и свободах. Именно они закреплялись в английском Билле о правах 1689 г., во Французской декларации прав человека и гражданина 1789 г., в Билле о правах, внесенном в Конституцию США в 1789 г. и ратифицированном в 1791 г.1
Право на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства, согласно характеру опосредуемых им благ, всегда относилось и относится к основным гражданским (личным) правам и свободам человека. В свою очередь, в их системе оно входит в специфическую группу прав и свобод, характеризующихся возможностью личности посредством свободного волеизъявления распоряжаться собой в пространстве, а таюке защищаться от незаконного вмешательства в сферу индивидуальной жизни, посягательства на нее. К этой группе относятся таюке право на свободу и личную неприкосновенность; право на неприкосновенность жилища, право свободного выезда за пределы государства и беспрепятственного возвращения".
Такого рода права и свободы характеризуются высокой моральной ценностью. Как верно отмечает А. Хеллер, «при простом перечислении прав от внимания наблюдателя ускользает один немаловажный факт. Дело в том, что нравственный подтекст прав со временем меняется так же, как меняется и нравственный смысл так называемых свобод. Да и сами права находятся в сложном отношении друг с другом: есть права основные и есть частные, вытекающие из основных. Только те права, которые находятся на верхушке иерархической лестницы, имеют абсолютную моральную ценность» .
Естественные права и свободы человека напрямую связаны с сущностью правового государства. «Основной принцип правового, или конституционного государства, - писал Б.А. Кистяковский, — состоит в том, что государственная власть в нем ограничена. В правовом государстве власти положены определенные пределы, которые она не должна и не может преступить. Ограничение власти в правовом государстве создается признанием за личностью неотъемлемых, ненарушимых, неприкосновенных и неотчуждаемых прав»". Передвигаться и выбирать себе место жительства по своему усмотрению есть очевидная естественная потребность каждого человека.
Всякое демократическое общество признает в теории и на практике важность существования во взаимосвязях государства и личности не только круга отношений, предусматривающих предоставление личности «права на действие» с целью пользования определенными благами, но также и отношений с невмешательством власти в жизнь индивида, т.е. — «права на свободу от» контролирующей человека «интервенции» государства и его органов. Концептуально такая позиция обосновывается давно. Как верно отметил Г. Еллинек, та возможность индивидуального проявления личности, которая остается за вычетом правовых ограничений, образует сферу свободы лица. Эта свобода имеет не только фактический характер. В силу ограничения государственной власти и признания лич-ности-она имеет правовую санкцию. Фактическое состояние свободы, в которой находится предоставленный самому себе человек, превращается в правовое состояние вследствие признания только ограниченного подчинения. Существование ограничений, являвшихся особенно тягостными для индивида, исторически обусловило требование признания определенных прав свободы. Принуждение в делах веры и цензура вызвали представление о свободе совести и печати; вследствие полицейского вмешательства и запретов стали требовать, в качестве особых прав свободы, неприкосновенности частного жилища, соблюдения почтовой тайны, права собраний и сходок (сюда органично входит и свобода передвижения — авт.) и т.д. Мы имеем здесь дело не с отдельными правами, а только с особо признанными направлениями индивидуальной свободы, которая сама по себе едина и означает свободное от вмешательства государства состояние индивида. В силу такого своего положения лицо приобретает притязание на отмену всех нарушающих свободу распоряжений государства .
Необходимо сделать оговорку, что личная (индивидуальная) свобода в науке обычно рассматривается в двух основных смыслах. Прежде всего, имеется в виду институт демократии; часть культурной, экономической, политической, правовой и иной социальной среды, в условиях которой свободно живет человек; круг общественных связей, выражающих такие неотъемлемые от индивида блага, как честь, достоинство, личная жизнь; личная безопасность; личная неприкосновенность; физическая, моральная и духовная целостность и др." В этом понимании личной свободы (в широком объективном смысле) демократическое правовое положение личности есть ее юридическая объективация, составная часть, где личность проявляет себя через реализацию неотъемлемых прав и свобод, включая свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства, которая специфически выступает одной из сторон проявления личной свободы как таковой.
Правовое регулирование ограничений права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
Институт ограничения права человека на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, являясь во многом универсальным для различных государств, находит свои позитивные истоки в международных правовых документах. Все международно-правовые акты, декларирующие право свободного передвижения, признают его за «каждым, кто законно находится на территории какого-либо государства». При этом определение законности пребывания лица на территории какого-либо государства регулируется национальным законодательством, поскольку ни один международный правовой акт не гарантирует лицу права на въезд, проживание или пребывание на территорию государства, гражданином которого лицо не является1.
Конституция Российской Федерации использует термин «ограничение» 8 раз (ст. ст. 19, 23, 55, 56, 74, 79, 132) и 4 раза понятие «умаление прав» (ст. ст. 21, 55, 62). Как считает Б.С. Эбзеев, «в действительности богатство содержания обозначаемых этими терминами понятий значительно шире, поскольку сама Конституция выступает способом ограничения государства и государственной власти и содержит указания на обязанности, запреты, адресатами которых выступают как граждане, так и органы государства, должностные лица, органы местного самоуправления, общественные объединения, иные субъекты конституционных правоотношений»2.
Исследователи выделяют в структуре института ограничения права два основных компонента. Это цели и способ ограничений. Так, ограничения права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства могут быть установлены, как правило, в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, защиты здоровья или нравственности, защиты прав и свобод других лиц. Что касается способа ограничения, то в международных правовых актах говорится о «предусмотренных законом» либо «вводимых в соответствии с законом» мерах. Такая практика вменяет в обязанность органам государства указывать конкретный законодательный акт, в соответствии с которым вводится данное ограничение1.
В соответствии с Законом РФ от 25 июня 1993 года, следует заключить, что все ограничения права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства для граждан России разделяются (подразделяются) на постоянные (бессрочные) и временные (ограниченные во времени).
Первые — это проживание в пограничной полосе, в закрытых военных городках, а также в закрытых административно- территориальных образованиях. Вторые - пребывание в зонах экологического бедствия, на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.
Как указывает Н.А. Лимонова, чаще всего постоянные специальные режимы территории приобретают на основе законов, а временные, ситуационные режимы на отдельных территориях могут быть на основе закона установлены разными государственными органами".
Например, в качестве территории с постоянным специальным режимом, непосредственно урегулированным конкретным законом, следует рассмотреть следующие. Так, в соответствии с согласно ст. 17 Закона РФ от 1 апреля 1993 года «О Государственной границе Российской Федерации» въезд (проход) лиц и транспортных средств в пограничную зону осуществляется по документам, удостоверяющим личность, индивидуальным или коллективным пропускам, выдаваемым пограничными органами на основании личных заявлений граждан или ходатайств предприятий и их объединений, организаций, учреждений и общественных объединений. Кроме того, в соответствии с данной нормой закона, для въезда (прохода) в пограничную зону устанавливаются определенные места; могут быть определены время въезда (прохода), маршруты передвижения, продолжительность и иные условия пребывания в пограничной зоне лиц и транспортных средств. В соответствии со ст. 18 Закона РФ от 1 апреля 1993 года «О Государственной границе Российской Федерации» хозяйственная, промысловая и иная деятельность, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности или до рубежа инженерно-технических сооружений в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности, осуществляются на основании разрешения, а в остальной части пограничной зоны — с уведомлением пограничных органов.
Государственные гарантии обеспечения права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации
Гарантированность прав и свобод — это своеобразный внешний механизм ограничения власти, который всегда стремится к саморасширению и усилению своего присутствия во всех сферах человеческой жизни1.
В широком плане понятием «гарантии» охватывается вся совокупность объективных и субъективных факторов, которые направлены на подлинную реализацию прав и свобод человека и гражданина, на устранение возможных причин и препятствий их неполного или ненадлежащего осуществления и защиту прав от далеко нередких в наши дни нарушений. Хотя эти факторы и весьма разнообразны, но по отношению к процессу реализации прав и свобод они выступают в качестве условий, средств, способов, приемов и методов правильного его осуществления. Поэтому под гарантиями права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства следует понимать условия и средства, обеспечивающие его фактическую реализацию и всестороннюю охрану.
Поскольку гарантии нужны не сами по себе, а для возможно полного претворения в жизнь прав и свобод, отсюда их характер, система и виды гарантий должны полнее соответствовать определенным формам реализации прав и свобод человека и гражданина2.
Функциональное назначение гарантий в большей мере сводится к охране прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем, гарантирование прав и свобод невозможно без создания надлежащих условий для их реализации. Поэтому в целом назначение гарантий состоит, во-первых, в обеспечении, а во-вторых — в охране прав и свобод.
Применительно к праву каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства необходимо также различать во всем арсенале гарантий условия и средства реализации этого права. Как правильно отмечается в литературе, чтобы успешно претворить в жизнь записанное в Конституции Российской Федерации право всех и каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, прежде всего нужна благоприятная обстановка, которая складывается из множества объективных и субъективных факторов, которые должны обеспечивать эффективную реализацию прав и свобод1. В этой связи систему гарантий исследуемого права следует разделить на две группы. Первая - это условия реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а вторая — средства, посредством которых обеспечивается реализация данного права, которыми являются способы, приемы и методы охраны и обеспечения права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Первая группа гарантий направлена на создание благоприятной обстановки для пользования этим правом, вторая сводится к инструментам, с помощью которых органы государства, местного самоуправления, общественные объединения, сами граждане могли обеспечивать надлежащее осуществление права.
Выделение в системе гарантий права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства двух групп: условий и средств имеет как теоретическую так и практическую значимость. В теоретическом плане оно дает возможность глубже познать механизм охраны, обеспечения и защиты анализируемого права человека и гражданина. А в практическом — указанное деление полезно в том смысле, что гарантирует поиск конкретных путей повышения эффективности его реализации. Механизм гарантий права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства таков, что его эффективное функционирование будет нарушено, если утратится слаженное взаимодействие обеих групп гарантий .
Вместе с тем в каждом конкретном случае указанное различие не следует абсолютизировать. Один и тот же фактор в одном случае может выступать как условие, а в другом - в качестве средства реализации права.
Таким образом, в силу закрепления в ст. 27 Конституции Российской Федерации 1993 г. права человека на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, государство и его органы принимают на себя обязательства по его обеспечению и охране. Это значит, что государство обязано создавать благоприятные условия для реализации человеком и гражданином своего конституционного права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а в случае их нарушения — эффективно обеспечивать их защиту и восстановление.
Гарантирование права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, то есть создание благоприятных условий для его реализации, и его защита осуществляются различными субъектами. Важнейшая роль закономерно принадлежит государству. Оно — основной, властный гарант демократичности правового положения личности, реального воплощения составляющих его элементов. В Конституции России не случайно подчеркнуто, что государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2), гарантировано их равенство независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ст. 19).
