Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и структура права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства как элемент правового статуса человека и гражданина 12
1. Понятие и сущность права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства 12
2. Правовая природа права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства 28
3. Право человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в системе конституционных прав и свобод 55
4. Структура права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства 67
Глава II. Проблемы реализации права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации 110
1. Ограничение права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства 110
2. Система гарантий права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства 130
3. Социально-правовой механизм защиты права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства 141
4. Судебная защита права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства 150
Заключение 165
Список использованной литературы 169
- Понятие и сущность права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
- Правовая природа права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
- Ограничение права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
- Система гарантий права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
Введение к работе
Актуальность исследования. Проводимые в России демократические преобразования, провозглашение курса на построение правового государства, построенного на признании и обеспечении прав и свобод личности, вызвали существенное изменение ценностей и приоритетов в жизни как отдельного человека, так и общества в целом. Это обстоятельство стало импульсом к постоянному совершенствованию законодательства, в том числе и конституционного.
Одним из нововведений Конституции РФ явилось закрепление в ст. 27 права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, которое не было закреплено ни в одной из советских конституций, конституций РСФСР и бывших союзных республик. На протяжении десятилетий это одно из важнейших прав человека и гражданина в нашей стране регулировалось не законами, а подзаконными актами - положениями о прописке и выписке. Между тем, право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства представляет собой необходимую предпосылку для успешного развития и осуществления социально-экономических и политических прав и свобод.
Незаконное и необоснованное ограничение исследуемого права означает ослабление механизма обеспечения свободы личности в целом. Наоборот, совершенствование способов его реализации укрепляет юридическое положение человека и гражданина, повышает уверенность человека в собственных силах, способствует осуществлению иных прав и свобод.
Все это обуславливает необходимость комплексного исследования проблем реализации права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также разработки предложений по совершенствованию действующего законодательства в данной сфере.
Степень научной разработанности проблемы. Общетеоретические аспекты конституционного права на свободу передвижения, выбор места
/ебывания и жительства в контексте комплексного изучения прав человека и
эажданина получили наиболее глубокое освещение в работах таких
пециалистов в области теории государства и права, как С.С. Алексеев, С.Г.
А.йвазова, А.Г. Бережнов, М.И. Байтин, С.Н. Братусь, В.В. Гошуляк, Н.И.
Карпачева, В.П. Кашепов, Д.А. Керимов, Б.С. Крылов, Р.З. Лившиц, А.Б.
Лисюткин, Е.А. Лукашева, Н.С. Малейн, Л.С. Мамут, Н.И. Матузов, А.В.
Малько, Г.В. Мальцев, А. С. Мордовец, Р.А. Мюллерсон, B.C. Нерсесянц, СВ.
Поленина, О.И. Цыбулевская, В.А. Четверний, К.В. Шундиков и другие.
Отдельные проблемы реализации человеком и гражданином права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также вопросы исторических этапов становления указанного права на территории нашей страны исследовались в трудах отечественных конституционалистов: С.А. Авакьяна, Л.В. Андриченко, М.В. Баглая, Е.В. Белоусовой, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, СМ. Воробьева, Г.А. Гаджиева, Ю.В. Герасименко, А.Р. Еремина, В.Т. Кабышева, В.А. Карташкина, Е.И. Козловой, Г.Н. Комковой, Л.И. Котиевой, Н.А. Лимоновой, В.В. Мамонова, М.В. Немытиной, А.А. Подмарева, Ф.М. Рудинского, О.И. Тиунова, Б.Н. Топорнина, А.В. Туз, И.В. Упорова, И.Е. Фарбера, СО. Харламова, В.Е. Чиркина, Б.С Эбзеева, М.Л. Энтина и других.
Возможности воздействия на процессы перемещения населения получили обстоятельную разработку в трудах ученых демофафов, социологов, экономистов: Д.И. Валентейма, Ж.А. Зайончковской, Т.И. Заславской, В.М. Моисеенко, В.И. Мукомелема, В.И. Переведенцева, В.В. Покшикшевского, Л.Д. Рыбаковского, Б.С. Хорева.
Исследование современных проблем реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства невозможно без обращения к фундаментальным трудам дореволюционных ученных (Ю.С Гамбаров, В.М. Гессен, В.В. Ивановский, А.А. Исаев, А.А. Кауфман и др.).
Среди диссертационных исследований последних лет, посвященных различным аспектам права человека и фажданина на свободу передвижения,
5 выбор места пребывания и жительства следует назвать диссертации СВ. Толкачевой, К.И. Рудневой, А.П. Кырова, А.В. Филатова, СВ. Пенкина, В.М. Решетина и других.
Анализируя уровень научной разработки проблем реализации и обеспечения права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства необходимо отметить, что многие их аспекты носят дискуссионный характер, либо требуют более глубокой проработки, новых подходов в их исследовании. С признанием Конституцией Российской Федерации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства (в качестве одного из основных прав человека и гражданина) проблемы реализации данного права в значительной мере не разрешены. На практике при реализации человеком и гражданином права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства возникают многочисленные проблемы, связанные с нормативно-правовым регулированием данного процесса.
Причиной тому, в первую очередь, служит несоответствие законодательства ряда субъектов Российской Федерации федеральному законодательству. В ряде субъектов Российской Федерации приняты нормативные правовые акты, регулирующие в той или иной степени регистрацию граждан по месту пребывания и жительства. Поэтому весьма значительны вопросы о разделении полномочий между федеральным и региональным уровнями власти в области регулирования передвижения граждан, выбора ими места пребывания и жительства. Важной является проблема объема, условий и оснований ограничения данного конституционного права.
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ содержания и процессов реализации, обеспечения и защиты права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также раскрытие путей повышения эффективности его осуществления.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
- анализа содержания и динамики развития права на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в Российской
Федерации;
исследования российского и зарубежного законодательства, регулирующего свободу передвижения человека и гражданина, выбора ими места пребывания и жительства, с выявлением при этом специфики закрепления анализируемого права Конституцией Российской Федерации в сравнении с международными законодательными актами;
- выявления и обоснования роли и значения права на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в реализации других
конституционных прав и свобод;
- определения оснований, порядка и пределов применения ограничений права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации;
исследования социально-правового и судебного механизма защиты права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства;
анализа решений Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу реализации человеком и гражданином права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также последствий их применения в правоприменительной практике, деятельности должностных лиц государственных органов субъектов Федерации, местных органов власти;
- выработки практических рекомендаций по совершенствованию
законодательства, регулирующего механизм реализации человеком и
гражданином права на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства, приведению его в соответствие с международными нормами о
правах человека.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования настоящей работы являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.
Предметом исследования выступает законодательство, определяющее содержание конституционного права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, механизм его реализации, а также судебная практика в данной сфере.
Методологическая, эмпирическая и теоретическая основы
исследования охватывают положения диалектической философии,
общенаучные методы познания, такие как анализ, синтез, исторический,
сравнительно-правовой, социологический, системно-структурный,
статистический, формально-логический (с целью выработать рекомендации по совершенствованию законодательства) и другие.
Информационную базу исследования составили международно-правовые акты, нормативные правовые акты Российской Федерации, судебные решения, законодательство ряда зарубежных стран.
Проводится учет и анализ практики Конституционного Суда Российской Федерации, а также судов общей юрисдикции по вопросу ограничения свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства.
Эмпирическую основу исследования также составили данные опросов общественного мнения, проводимые социологическими фондами, а также статистические показатели судебной практики в сфере исследуемого права.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация представляет собой одно из первых комплексных исследований, в котором на основе правотворческой и правоприменительной практики автором проведен всесторонний анализ реализации права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации. Данное право человека и гражданина анализируется в виде совокупности правомочий по передвижению, выбору места жительства и
8 места пребывания, раскрывающих его юридическое содержание. Автор исходит из того, что исследуемое право многосложно, имеет особенности как в международном, так и внутригосударственном праве России. Основываясь на этом, автор осуществляет исследование социально-правового и судебного механизма защиты данного конституционного права.
В работе критически осмысливается законодательная база субъектов Российской Федерации в связи с ограничением права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, обосновывается новое понимание порядка регулирования процессов свободного передвижения человека и гражданина, выбора ими места пребывания и жительства. На защиту выносятся следующие основные положения: 1. Взаимосвязи права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства с другими конституционными правами при их реализации проходят по нескольким направлениям. Во-первых, осуществление права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства служит основанием для реализации других прав и свобод; во-вторых, реализация названного права может служить основанием для приостановления исполнения других обязанностей или осуществления иных прав и свобод.
2. В целях более полной законодательной регламентации прав мигрантов на федеральном уровне представляется необходимым разработка и принятие базового федерального закона о миграции. В этом законе, прежде всего, необходимо дать четкую юридическую формулировку самого термина «мигрант», определить все подлежащие правовому регулированию виды миграции (как внешней, так и внутренней), установить общие принципы и стандарты законодательного регулирования в данной области, определить структуру распределения полномочий государственных органов власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в этой сфере, предусмотреть гарантии защиты переселенцев от дискриминации по различным мотивам.
9 Федеральное законодательство в сфере регулирования миграционных процессов должно выступать основой регионального нормотворчества. При этом региональные законы, учитывающие конкретные социально-экономическую, этническую и демографическую ситуации и не противоречащие международным стандартам и общероссийскому законодательству в области обеспечения и защиты исследуемого права, могут приниматься в качестве нормативного дополнения законодательными органами субъектов Федерации.
Учитывая непрерывное увеличение числа мигрантов, расширение правовых отношений, в которые они вступают, а также рост совершаемых в сфере миграционного режима правонарушений, требуется внесение дополнений в уголовное и административное законодательство. Такие дополнения должны установить виды правонарушений и преступлений в сфере миграционного режима, вид и меру наказания за них. Юридическая ответственность должна быть предусмотрена в отношении не только физических и юридических лиц Российской Федерации, но и физических лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации.
Требуют принципиального уточнения положения федерального законодательства, касающиеся российских граждан, вынужденно оставивших место жительства и переехавших в связи с этим в другой субъект Российской Федерации. Считаем, что в отношении указанных лиц целесообразно применять подходы, получившие признание на международном уровне. Одновременно необходимо на законодательном уровне совершенствование механизма защиты их прав и определение обязанностей соответствующих федеральных и региональных органов исполнительной власти.
5. Необходима эффективная законодательная основа борьбы с
незаконной миграцией. Приоритетными направлениями здесь являются
идентификация, легализация или депортация перемещенных лиц.
Существующая в настоящее время в Российской Федерации система
идентификации, учета и регистрации иностранных граждан и лиц без
10 гражданства не отвечает требованиям сегодняшнего дня и не является эффективным средством борьбы с незаконной миграцией. В этой связи целесообразно ускорить введение в Российской Федерации паспортно-визовых документов с использованием биометрической информации, обеспечить эффективное взаимодействие различных государственных органов при формировании основных направлений государственной паспортно-визовой политики, включая вопросы международного сотрудничества, нормативно-правового, финансово-экономического и технологического обеспечения этой важной задачи.
6. При рассмотрении процедуры реализации права на свободу передвижения автор придерживается мнения ряда исследователей данного права о том, что отсутствует механизм реализации данного права. Представляется, что для решения данной проблемы было бы целесообразно ввести регистрацию в увязке с территорией пребывания. Порядок такой регистрации должен быть максимально простым, сама же регистрация должна носить исключительно уведомительный характер.
7. В целях предотвращения противоречивого толкования понятий постоянного или преимущественного проживания необходимо внести дополнения в положения ст. 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в положения ст. 2 Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения...», раскрывающие содержания данных понятий.
8. Требует существенного упрощения процедура получения временной регистрации граждан по месту их пребывания. Представляется обоснованным произведение регистрации граждан по месту их пребывания одновременно с проверкой документов и установлением личности при пересечении ими границ субъектов Российской Федерации (в портах, на железнодорожных станциях, вокзалах и т.п.).
Научная и практическая значимость исследования. Теоретическое значение работы состоит в том, что сформулированные в ней выводы дополняют и обобщают имеющиеся достижения юридической науки в сфере
затронутой проблематики и могут быть использованы в качестве дополнительного учебного материала при преподавании курсов теории права, конституционного права, прав человека.
В практическом плане результаты исследования могут быть использованы в процессе правотворческой деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Диссертационные разработки могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях по конституционному праву, общей теории права, теории прав человека.
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлена по следующим основным направлениям: обсуждении и одобрении настоящей работы на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева; в преподавании курсов конституционного права России, теории государства и права; подготовке и опубликовании статей и тезисов; выступлениях автора на научных и научно-практических конференциях.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами настоящего исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, а также заключения и библиографического списка.
Понятие и сущность права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
Право человека на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства является одним из основополагающих прав человека. Появляясь с момента рождения, данное право не покидает человека на протяжении всей жизни, является необходимым условием его существования и жизнедеятельности, что позволяет отнести его к категории естественных прав.
Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства закреплено в ч. 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.: «Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства»1. Иными словами, в соответствии с названной статьей Конституции, государство признает и обязуется охранять естественное право любого человека на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.
Своеобразной точкой отсчета в деле признания права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства стало закрепление этого права в ст. 13 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.: «Каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе место жительства в пределах каждого государства».
В 1966 году указанное право было закреплено в ст. 12 Международного Пакта о гражданских и политических правах, принятого на XXI сессии Генеральной Ассамблеи ООН. В данном нормативном акте это право сформулировано следующим образом: «Каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит, в пределах этой территории, право на свободное передвижение и выбор местожительства» .
В 1996 году Российская Федерация вступила в Совет Европы. Одним из условий-рекомендаций присоединения России к СЕ, названных в Заключении ПАСЕ № 193 (1996 г.), было реальное обеспечение конституционного права граждан России на свободу передвижения и выбор места жительства. Кроме того, Российская Федерация должна была в течение года ратифицировать Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, а также протоколы к ней.
30 марта 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Протокол № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) от 4 ноября 1950 г., ст. 2 которого закрепляет свободу передвижения и свободу выбора места жительства: «Каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства».
Конвенция Содружества Независимых Государств от 26 мая 1995 г. «О правах и основных свободах человека закрепляет анализируемое право следующим образом: «Каждому, кто законно находится на территории какой-либо Договаривающейся Стороны, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и свободу выбора местожительства» (ст. 22 ч. I)5.
На государственном уровне в Российской Федерации принят ряд правовых актов, определяющих объем, содержание и гарантии права человека на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, в частности, к ним относятся: Конституция Российской Федерации 1993 г., Декларация прав и свобод человека и гражданина 1991 г.6, Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»7, Федеральный Закон от 18 июля 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»8 и другие.
Можно согласиться с мнением Н.А. Лимоновой, о том, что «право на свободное передвижение в объективном смысле слова - это межотраслевой правовой институт, состоящий из норм конституционного, гражданского и административного права, призванный регулировать отношения между человеком и государством в области свободы передвижения»9.
При этом верховенство Конституции РФ должно определять смысл и применение норм текущего законодательства, принятых в ее развитие. Это в первую очередь относится к региональному нормотворчеству10.
Для исследования сущности права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства концептуально важным представляется понимание терминов «право» и «свобода» человека и гражданина. Понятия «свобода» и «право» употребляются в тексте Конституции Российской Федерации, а также в доктрине конституционного права в нескольких значениях. Понятия «свобода» и «право» применяются как равнозначные и означают правовую возможность. Схожесть данных понятий отмечается Б.Н. Топорниным11, А.Г. Бережновым12. Указанные авторы говорят об отсутствии резкого разграничения данных понятий.
Правовая природа права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
Те или иные права, свободы и обязанности граждан могут к определенному времени сложится как основные, если они опосредуют принципиальные и существенные отношения между обществом и его членами, но они могут быть не записаны в Конституции. Именно такая ситуация возникла с таким основополагающим правом, как право на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства. Долгое время оно не было закреплено юридически в системе правовых норм Российского государства. Однако, несмотря на это, к настоящему времени право человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства имеет уже многовековую историю.
История становления права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства тесно связана с историей возникновения и развития паспортной системы в России. По мнению В.В. Ивановского, история развития права свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства связана с постепенным ослаблением ограничений, устанавливаемых в его отношении государством. Оно возникло «из ограничений, которые практиковались в эпоху абсолютного и полицейского государства. Эти ограничения выливались в систему мероприятий, известных под именем паспортной системы, имевшей своей целью наблюдение за передвижением граждан для охраны целостности государственного порядка».
До XVII в. коренное население России, кроме крепостных крестьян, могло свободно передвигаться по стране, но уже издавна были известны ограничения для иностранных граждан. Еще в древнерусском государстве было установлено требование «знатка» для каждого, не принадлежащего к общине, человека, то есть требование поручительства за него перед общиной ее членом. С XIII в. известны проезжие грамоты для иностранных граждан, которые были своеобразным удостоверением их личности и в то же время позволяли местным властям контролировать их поведение. Развитие торговых и дипломатических отношений с другими странами обусловило появление проезжих грамот для русских, отъезжающих за границу.
В первой половине XVII в. заметно возрастает законодательная деятельность Русского государства, усиливается стремление подвергнуть правовой регламентации как можно больше сторон и явлений общественной жизни. В 1615 г. был издан один из первых нормативных актов, регулировавших порядок передвижения на территории России - Грамота Царя и Великого Князя Михаила Федоровича «всеа Русси», по которой Государь предоставил донским казакам право «ездить в наши украиные города со всякими ваши товары и безъ товаровъ, к родимцомъ вашимъ и с ними видитеся повольно»49. Результатом этой деятельности явилось также создание Соборного уложения 1649 г., которое впервые законодательно в гл. VI «О проезжих грамотах в иные государства», в гл. XVIII "О проезжих грамотах для служилых людей Сибири и Нижней Волги" и проезжих грамотах для иностранных граждан (ст. 55) закрепило требование удостоверения личности.
В конце XVII в. право свободного передвижения населения все более ограничивается. Царские указы 1684 и 1686 гг. запрещали проживать в Москве «без поручных записей». Принятый в 1667 г. «Новоторговый устав» имел узкую направленность, регламентируя вопросы въезда иностранных граждан, а также правила торговли и взимание таможенных пошлин. Акцент в Уставе делался на необходимости соблюдения условий торговли иностранными купцами. В Москву и другие города их велено пускать лишь при наличии царских жалованных грамот о торговле.
С упрочением абсолютной монархии и усилением бегства крестьян от помещиков возрос контроль государства за передвижением населения. Необходимость такого контроля вызвала в первой четверти XVIII в. появление документов, удостоверяющих личность, т.е. привела к паспортной системе.
В России понятие «пашпорт» впервые фигурирует в наказе астраханскому воеводе 1710 г., однако подлинным основателем паспортной системы стал Петр I. Указом от 30 октября 1719 г. он ввел «проезжие грамоты» в общее правило - в связи с установленными им рекрутской повинностью и подушной податью. Учреждался порядок, при котором никто не мог изменить места жительства без разрешения соответствующих властей. Указом вводилась обязательность «проезжих писем» или «пашпортов» для всех свободных жителей государства, отъезжающих в другие местности страны: «Его Царского Величества указами публиковано, чтоб никто никуда без пашпортов или проезжих писем не ездили и не ходили, но каждый имел от своего начальника пашпорт или пропускное письмо»51. Так было положено начало ограничительным правилам в передвижении и в выборе места жительства граждан. Воеводам и губернаторам запрещалось пропускать через провинции и губернии людей без паспортов. Лица, не имевшие при себе паспорта или «проезжей грамоты», признавались за «недобрых людей» или даже «прямых воров». Указ 1724 г. ввел в России паспорта для крепостных крестьян, уходящих на работу в другие районы. Причем в зависимости от того, на какой срок и на какое расстояние крестьянин собирается отъехать, он получал различные виды паспортов (т.н. «пропускные» и «покормежные»). Общим в них было то, что они идентифицировали личность владельца. В 1763 г. паспорта получили и фискальное значение - как средство сбора паспортных пошлин.
Ограничение права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
Человечество с древнейших времен ищет оптимальные формы соотношения человека (личности) и государства, сочетания их интересов. Сложилось идеальное представление о таком соотношении: интересы человека должны стоять на первом месте, а благо народа представлять собой высший интерес для государства. Однако жизненные реалии существенно корректируют «идеальный» вариант, и современное представление об оптимальном соотношении «личность - государство» отходит от индивидуалистической концепции и видоизменяется в сторону все большей социализации прав человека, которые рассматриваются сквозь призму общечеловеческих ценностей и публичных интересов.
Процесс жизнедеятельности российского общества неизбежно сталкивается с ситуациями, требующими от государства принятия мер в ущерб гарантированным основным законом и международными нормами правам и свободам человека и гражданина, диктуют необходимость их ограничения с целью защиты как общих, так и частных интересов. В то же время, не существует четкого ответа на вопрос о том, каковы критерии (условия) ограничения прав и свобод человека и гражданина. В литературе данная проблема поднималась неоднократно, и некоторыми исследователями были предложены критерии ограничения прав человека и гражданина. Так, B.C. Устинов выделяет три таких критерия: 1) цель: обеспечение должного признания и уважения прав и свобод других граждан и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе; 2) законность ограничений: введение ограничений только на основе закона; 3) необходимость (по смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) . В.А. Толстик в качестве так называемых индикаторов определения степени ограничения прав человека наряду с названными выделяет и общеправовые принципы права в целом, поскольку именно на них в подавляющем большинстве случаев ориентируются законодатель и правоприменитель при решении проблемы ограничения прав человека193. По мнению А.А. Подмарева, ограничения прав и свобод в конституционном праве могут быть обоснованы только самой Конституцией194. Попытаемся выяснить, каковы же критерии ограничения права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации.
Анализ ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации (читаем: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»), показывает, что основания ограничения прав и свобод человека формулируются достаточно широко. Статья же 27 Конституции, закрепляющая право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства по территории России и за ее пределами, перечень оснований ограничений данного права не содержит вовсе. Следовательно, согласно формулировки ч. 3 ст. 55 конкретизация оснований ограничения права свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства должна быть осуществлена законодателем в федеральном законе. Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 18 февраля 2000 г. указал, что «в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц, и, наконец, исключали бы его судебную защиту».
Следует также отметить, что не смотря на отсутствие в Конституции указания на то, что содержание основного конституционного права не может быть ограничено федеральным законом, это вовсе не означает, что текст Конституции РФ не содержит барьеров против произвольного ограничения федеральным законодателем основных прав и свобод человека и гражданина. Прежде всего, эти барьеры обозначены имманентными пределами осуществления прав, закрепленными в тексте Конституции. Это значит, что они не должны нарушать принцип равенства субъектов этих прав и вводить дополнительные гарантии против злоупотребления правами, а могут лишь конкретизировать те гарантии, которые закреплены в Конституции РФ. Если рассматривать норму ч. 3 ст. 55 под таким углом зрения, то содержащееся здесь указание на то, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,, обеспечения обороны страны и безопасности государства», выступает не как перечень самостоятельных оснований для ограничения основных прав законом, а как дополнительный барьер против произвольного вторжения федерального закона в компетенцию конституционного законодателя. Данная норма, конкретизирующая конституционные пределы осуществления прав применительно к праву человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, означает, что данное право может быть ограничено федеральным законом только в указанных целях и только соразмерно этим целям.
Система гарантий права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
«На бумаге, - замечал К. Маркс, - легко можно прокламировать конституции, право каждого гражданина на образование, на труд и прежде всего на известный минимум средств существования. Но тем, что все эти великодушные желания написаны на бумаге, сделано еще не все; остается еще задача оплодотворения этих либеральных идей материальными и разумными социальными учреждениями» . Поэтому всякий раз, когда осуществляется переход от должного к сущему, возникает вопрос о гарантиях. Каждому человеку должна быть обеспечена возможность пользования конституционными правами и свободами. Государство обязано гарантировать реальное осуществление этих прав и свобод всеми доступными ему средствами. Чем выше степень реализации правового статуса личности, тем в большей мере ограничивается возможность произвола со стороны государства и его органов. Гарантии, таким образом, служат тем надежным мостиком, который обеспечивает переход от общего к частному, от прокламируемой в законе возможности к действительности. Гарантированность прав и свобод - это своеобразный внешний механизм ограничения власти, который всегда стремится к саморасширению и усилению своего присутствия во всех сферах человеческой жизни236. В широком плане понятием «гарантии» охватывается вся совокупность объективных и субъективных факторов, которые направлены на подлинную реализацию прав и свобод человека и гражданина, на устранение возможных причин и препятствий их неполного или ненадлежащего осуществления и защиту прав от далеко нередких в наши дни нарушений. Хотя эти факторы и весьма разнообразны, но по отношению к процессу реализации прав и свобод они выступают в качестве условий, средств, способов, приемов и методов правильного его осуществления. Поэтому следует под гарантиями права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства понимать условия и средства, обеспечивающие его фактическую реализацию и всестороннюю охрану. Поскольку гарантии нужны не сами по себе, а для возможно полного претворения в жизнь прав и свобод, отсюда их характер, система и виды должны возможно полнее соответствовать определенным формам реализации прав и свобод человека и гражданина. Функциональное назначение гарантий авторы исследований обычно усматривают в охране прав и свобод человека и гражданина. И это правильно, если под словом «охрана» понимать не только их защиту от возможных посягательств и нарушений, но и обеспечение обладания и пользования этими правами и свободами. Видимо, будет точнее говорить, что назначение гарантий состоит как в обеспечении, так и в охране прав и свобод. Углубленный анализ права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства требует того, чтобы в арсенале гарантий более строго различались условия и средства его реализации. Чтобы успешно претворить в жизнь записанное в Конституции РФ право всех и каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, нужна прежде всего благоприятная обстановка, которая складывается из множества объективных и субъективных факторов. Обсуждаемые факторы имеют между собой то общее, что они должны обеспечивать: благоприятный режим, среду для реализации этих прав и свобод. С учетом указанной особенности одну группу гарантий целесообразно именовать «условиями» реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а другую - «средствами». В последнем случае речь идет о гарантиях, выступающих в качестве способов, приемов и методов охраны и обеспечения прав и свобод личности. Следовательно, первая группа гарантий направлена на создание благоприятной обстановки для пользования правом на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, вторая же группа вооружает органы государства, органы местного самоуправления, общественные объединения, самих граждан эффективным инструментом в борьбе за надлежащее осуществление указанного права. Выделение в системе гарантий права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства двух групп - условий и средств — имеет и теоретическую и практическую значимость. В теоретическом плане оно дает возможность глубже познать механизм охраны, обеспечения и защиты анализируемого права человека и гражданина. А в практическом - указанное деление полезно в том смысле, что гарантирует поиск конкретных путей повышения эффективности его реализации. Механизм гарантий права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства таков, что его эффективное функционирование будет нарушено, если утратится слаженное взаимодействие обеих групп гарантий. Вместе с тем в каждом конкретном случае указанное различие не следует абсолютизировать. Один и тот же фактор в одном случае может выступать как условие, а в другом - в качестве средства реализации права.
