Право государственного служащего на продвижение по службе Гришковец Алексей Алексеевич

Содержание к диссертации

Введение

ГЛАВА I. Право на продвижение по службе в законодательстве и литературе зарубежных стран и России

1. Характеристика правящей группы в сочинениях выдающихся философов и правоведов 17

2. Идея продвижения по службе в государственном аппарате: отражение в законодательстве и эволюция научных воззрений 33

3. Право на продвижение по службе - субъективное право государственного служащего 54

ГЛАВА II. Производство по делу о служебном продвижении

1. Процессуальные аспекты продвижения по службе 78

2. Подготовительная стадия производства по делу о служебном продвижении 92

3. Стадия рассмотрения и принятия решения по делу о служебном продвижении 111

4. Стадия исполнения решения, принятого по делу о служебном продвижении 137

5. Стадия пересмотра решений, принятых по делу о служебном продвижении 160

Заключение 185

Приложение 189

(использованные источники и литература)

• Характеристика правящей группы в сочинениях выдающихся философов и правоведов
• Идея продвижения по службе в государственном аппарате: отражение в законодательстве и эволюция научных воззрений
• Процессуальные аспекты продвижения по службе
• Подготовительная стадия производства по делу о служебном продвижении

Введение к работе

АКТУАЛЬНОСТЬ ИССЛЕДОВАНИЯ

Диссертация представлена к защите в условиях проведения в России правовой реформы, становления и укрепления правового института государственной службы. Происходит переосмысление роли и значения этого института, утверждение его в качестве средства обеспечения рационального управления государством и последовательного превращения государственной службы в стабилизатор политической системы в переходный период смены в результате демократических выборов высшего политического руководства государства.

Особенностью предпринятого исследования является то, что оно базируется на основе новейшего нормативно-правового материала. Это тем более важно, что право государственного служащего на продвижение по службе получило закрепление в нормах объективного права только в 1993 году. Оно является новым и малоизученным правовым явлением в отечественной юридической науке.

В советский период аппарат органов государственной власти, без преувеличения можно сказать, представлял собой управленческую элиту, правда, плохо и медленно обновляемую, особенно на самых высоких уровнях руководства. Работа в этих органах, даже на низших должностях, являлась престижной в обществе и сравнительно высокооплачиваемой. Высокий статус органов государственной власти поддерживался существованием в них особой распределительной системы (так называемые заказы, путевки, льготная очередь на жилье и т.д.), благами которой, конечно, в разной степени и в з ависимости от занимаемой должности, могли пользоваться практически все государственные служащие. Эта система в сочетании с высоким уровнем централи зации государственного управления, колоссальной зависимостью от центра всех регионов страны и монополией государства во всех сферах общественной жизни обеспечивала государственным служащим относительно высокий жизненный уровень, прочное и стабильное положение в обществе. Стабилен и достаточно эффективен был и сам аппарат органов государственной власти, хотя и наблюдался его значительный и прогрессирующий численый рост.

Радикальные реформы, проводимые в России с начала 90-х годов, ликвидировали распределительную систему и привели к децентрализации государственного управления. Это оказало сильное воздействие на весь корпус государственных служащих. Начался стремительный распад и "размывание" старого государственного аппарата. В условиях острой нехватки специалистов в области экономики, права, финансов наиболее способные и компетентные государственные служащие стали "перетекать" в частный сектор, где заработная плата многократно превосходила денежное содержание на государственной службе, да и престиж работы стал значительно выше.

В основном оказалось затронуто среднее звено государственного аппарата, которое, собственно, и несло на себе главную функциональную нагрузку по обеспечению деятельности государственных органов. Такое положение не случайно, поскольку именно, среднее звено государственного аппарата в наибольшей степени пострадало от ликвидации распределительной системы и аппаратных привилегий.

Действительно, высшие слои аппарата (те, что в советский период входили в высшую номенклатуру) применительно к карьерным государственным должностям (заместители министров, члены коллегий министерств, руководители и заместители других федеральных органов исполнительной власти) продолжают пользоваться имевшимися у них прежде привилегиями (сравнительно большие должностные окла ды, персональные машины, внеочередное получения государственного жилья в престижных домах и т.д.).

Кроме того, в условиях сохранения значительного влияния государства в экономической и политической сфере, высшие слои аппарата сохраняют мощные рычаги воздействия как в экономической, так и в политической сфере. Они имеют доступ к распределению многомиллиардных бюджетных средств, руководят большим числом подчиненных им служащих.

Подобное положение не могло оставаться без последствий. В недрах аппарата сегодня стали заметно нарастать отдельные негативные тенденции, оказывающие деструктивное воздействие на государственное управление. В самом близком будущем они способны привести к его серьезному внутреннему кризису. Вот лишь некоторые наиболее тревожные из негативных тенденций: 1) нестабильность и высокая текучесть кадров государственного аппарата; 2) старение корпуса государственных служащих; 3) низкий престиж в обществе института государственной службы и служебной карьеры в самой государственно-служебной среде; 4) коррумпированность значительного числа государственных служащих. Достаточно сказать, что в течение 1991-1994 г.г. органы исполнительной власти на федеральном уровне обновились на 58%, а в регионах - примерно на одну треть1.

В период с 1991 по 1996 год было проведено четыре масштабные реорганизации системы федеральных органов исполнительной власти. Однако реального улучшения качественного состава аппарата не произошло. Более того, профессионализм государственных служащих не только не повысился, напротив - резко снизился, и эта тенденция продолжает сохраняться. Подобное положение способствует раз , растанию таких негативных явлений, как коррупция, некомпетентность, низкий уровень управленческой культуры.

Серьезную тревогу вызывает старение корпуса государственных служащих, особенно - занимающих штатные должности центральных органов федеральной исполнительной власти. Если взять общую численность многих федеральных министерств, то порядка 40-50% их кадрового состава, а нередко и больше укомплектованы лицами в возрасте старше 50 лет. Более того, в Аппарате Правительства Российской Федерации уже около 80 государственных служащех (порядка 10% штатной численности) - лица пенсионного возраста2.

В то время как лишь 10% государственных служащих федеральных органов исполнительной власти в возрасте до 30 лет, а среди руководителей подразделений их количество просто ничтожно - 1%, напротив костяк аппарата составляют лица старше 50 лет - порядка 36%3.

Опасность подобной тенденции все более начинает осознавать высшее политическое руководство страны. Не случайно Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин в своем выступлении 6 сентября 1995 года в Российской академии государственной службы отметил отсутствие системы "последовательного и организованного привлечения молодежи на государственную службу", а в качестве важнейшего вопроса развития государственной службы был назван "приток в нее новых людей"4.

Привлечь в государственный аппарат компетентных и честных людей могла бы перспектива сделать служебную карьеру, которая во все времена была эффективнейшим стимулом человеческой дятель-ности. К сожалению, приходится констатировать, что по ряду причин в современной России государственные служащие достаточно индифферентно относятся к своей карьере, а перспективы служебного продвижения связывают в большей степени с субъективными факторами. Показателен в этом отношении социологический опрос сотрудников Аппарата Государственной Думы. Так, среди мотивов, побудивших опрошенных избрать профессию государственного служащего, перспективы служебного роста находятся лишь на шестом месте после таких мотивов, как например: "так сложилось: не было другого выбора" (4 место) или "пришел со своей командой" (5 место)5.

Поэтому одним из возможных способов преодоления негативных тенденций в корпусе государственных служащих, который позволит существенно поднять эффективность государственного управления и будет способствовать стабильному продвижению России по пути реформ, является создание действенного и рационального механизма реализации права на продвижение по службе и построения на его основе карьерной государственной службы. Это может закрепить в государственном аппарате наиболее одаренных, творчески и неординарно мыслящих управленцев, подняв, таким образом, общий потенциал реформ. По мере реализации указанной задачи будет становиться все более актуальным научное осмысление проблемы служебной карьеры, стержневым элементом которой является право государственного служащего на продвижение по службе.

ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ

В представленной работе предпринята попытка монографического исследования права государственного служащего на продвижение по службе в условиях проведения в России правовой реформы и реформирования института государственной службы:

Целью диссертации является комплексное юридическое исследование права государственного служащего на продвижение по службе.

Важнейшей задачей работы является выявление в новых социально-политических условиях, возникших после принятия 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, сущности правовых явлений в таком подинституте административно-правового института государственной службы, каким является право на продвижение по службе.

Рассматриваются философские и правовые .воззрения Платона, Томаса Карлейля, Ивана Александровича Ильина на проблему выделения наиболее способных и достойных людей общества и формирования из них правящего класса государства, наличие которого является важнейшим условием обеспечения наиболее рационального и эффективного государственного управления.

Анализируются позиции и взгляды отечественных ученых-юристов и некоторых зарубежных специалистов на проблему продвижения по службе, прослеживается эволюция воззрений на задачу формирования эффективного государственного аппарата.

Исследуется характер, содержание и нормативная основа права на продвижение по службе в российском и зарубежном законодательстве прошлого и настоящего.

Рассматривается особое административное производство - производство по служебному продвижению. Изучаются его субъекты, стадии, административно-правовые и административно-процессуальные аспекты.

В диссертации разрабатываются и предлагаются практические рекомендации по совершенствованию отечественного законодательства и внедрению их в практику российской государственной службы. Отстаивается идея специального организационно-правового механизма реализации права на продвижение по службе и создания особого механизма его защиты органами административной юстиции.

Кроме того, уместно отметить, что в данной работе государственная служба и право на продвижение по службе рассматриваются и исследуется в узком смысле применительно к значению, которое вкладывается в понятие "гражданская служба" (отдельными учеными употреблялся термин "исполкомовско-министерская служба"). Что касается "милитаризованной" государственной службы в Вооруженных Силах, налоговой полиции, органах внутренних дел и ряде других государственных органов, то в диссертации вопросы о них не затрагиваются. Это положение обусловлено значительными отличиями в характере "гражданской" и "милитаризованной" государственной службы. Поэтому применительно к последней право на продвижение по службе заслуживает проведения отдельного самостоятельного фундаментального исследования.

НАУЧНАЯ НОВИЗНА ИССЛЕДОВАНИЯ

Данная диссертационная работа является первым такого рода научным исследованием, предпринятым после того, как право на продвижение по службе было признано за государственным служащим и закреплено в нормах объективного права.

Впервые в отечественной юридической науке в диссертации обстоятельно рассматриваются научные точки зрения на продвижение по службе.

Отстаивается точка зрения о субъективном-характере права на продвижение, которое в советский период истории таковым значительным большинством ученых-юристов не признавалось. Впервые идея о субъективном характере права на продвижение по службе была высказана в эскизной форме лишь в 1958 году в докторской диссертации Ц.А.Ямпольской6, однако в последующие три с половиной десятилетия должного развития не получила.

В диссертации выдвигается и отстаивается положение о том, что право на продвижение по службе занимает особое промежуточное положение среди прав государственного служащего. Оно носит специфический лично-служебный характер. Предлагается собственное развернутое определение права на продвижение по службе.

Разрабатывается идея о производстве по служебному продвижению, выдвинутая в 1993 году Д.Н.Бахрахом7, но не получившая до настоящего времени должного обоснования в юридической науке. Вскрыты и проанализированы процессуальные аспекты права на продвижение по службе, которое реализуется посредствам особого административного производства - производства по служебному продвижению.

Предложена самостоятельная оригинальная конструкция и определение административного производства по служебному продвижению. Дан общий анализ этого производства и рассмотрено содержание каждой из его предполагаемых стадий. Исходя из складывающейся в России системы государственной службы, предложены формы реализации решения о служебном продвижении. Сформулировано определение кадрового резерва.

На основе обобщения и систематизации новейшего федерального и регионального законодательства, практики его применения, анализа научных точек зрения, зарубежного законодательства и исходя из личного служебного опыта, диссертант делает вывод об особом правовом положении государственного служащего как агента публичной власти, обладающего административно-правовым статусом. Диссертант предлагает рассматривать государственную службу как особую сферу деятельности, которая должна регулироваться не нормами трудового права, а исключительно нормами административного права.

Развивая идею об административно-правовом статусе государственных служащих, диссертант приходит к выводу о необходимости установления особого порядка разрешения споров и конфликтов на государственной службе, в том числе связанных с реализацией права на продвижение по службе. Для решения этой задачи предлагается утвердить специальную процедуру разрешения споров на государственной службе, предусматривающую расширение возможности их досудебного рассмотрения путем введения в практику отечественной государственной службы отдельных элементов административной юстиции. Диссертант прогнозирует постепенное изъятие споров на государственной службе из компетенции судов общей юрисдикции, всесто которых их будут рассматривать специализированные административные суды.

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ДИССЕРТАЦИИ

Формулирование теоретических выводов делается диссертантом в основном в рамках административно-правового исследования. Од нако эти рамки были заметно расширены за счет использования достижений теории и истории государства и права,- истории политических и правовых учений, а также трудового права.

Право на продвижение по службе - сложное явление, которое относится к малоизученным областям юридической науки. Это тем более верно, что оно получило закрепление в нормах объективного права лишь немногим более трех лет назад. Поэтому серьезную трудность при подготовке диссертации представляла крайне скудная разработанность исследуемой проблемы в отечественной научной и учебной юридической литературе.

Тем не менее, излагая собственные взгляды и идеи, связанные с правом на продвижение по службе, диссертант во многом опирался на концепции, подходы и опыт, уже накопленные наукой в прошлом и в настоящее время. Они творчески преломляются в исследовании применительно к новым реалиям российской правовой действительности и состоянию государственно-служебной среды.

В работе исследуются произведения выдающихся мыслителей прошлого, труды отечественных административистов и государство-ведов с середины XIX века до настоящего времени, а также ряд переводных работ зарубежных ученых. Всего в диссертации цитируются и упоминаются свыше 220 источников.

Философско-правовую основу исследования составили произведения Платона, Томаса Карлейля и Ивана Александровича Ильина. Кроме того, были использованы работы таких мыслителей античности, эпохи Возрождения, нового и новейшего времени, как Поли-бий, Цицерон, Н.Макиавелли, Д.Локк, Ш.Монтескье, Э.Ренан, Ф.М.Достоевский.

При подготовке диссертационного исследования использовались сочинения видных ученых-юристов и администраторов-практиков им ператорской России второй половины Х1Х-начала XX века И.Е.Андреевского, В.В.Ивановского, Н.В.Муравьева, Н.К.Нелидова, И.М.Страховского и других.

Значительную помощь при разработке темы диссертации оказали работы отечественных административистов 50-90-х годов XX века: А.П.Алехина, Д.М.Бахраха, В.А.Воробьева, И.А.Галагана, Ю.М.Козлова, Л.М.Колодкина, Б.М.Лазарева, В.М.Манохина, А.Ф.Ноздрачева, Д.М.Овсянко, Ю.А.Розенбаума, Л.А.Сергиенко, В.Д.Сорокина, Ю.Н.Старилова, Ю.А.Тихомирова, Г.А.Туманова, В.А.Юсупова, Ц.А.Ямпольской и других ученых. Были использованы также труды С.С.Алексеева, М.И.Бару, О.А.Красавчикова, Н.И.Матузова, В.А.Патюлина, Д.М.Чечота, И.П.Шадрина и других авторов.

Существенную помощь при подготовке диссертации оказали переводные работы зарубежных авторов: Ж.Веделя, Б.Гурнея, Е.Старосьцяка.

Кроме того, оригинальными источниками диссертации стали: 1) материалы и документы Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике, полученные диссертантом в 1994-1995 г.г. в период совместного сотрудничества с данным Комитетом при подготовке Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года; 2) рабочие материалы Совета по кадровой политике при Президенте Российской Федерации 1995-1996 г.г.; 3) стенограммы совещаний-семинаров, проводимых Аппаратом Государственной Думы по вопросам правового обеспечения государственной службы; 4) правовые акты периода 1991-1996 г.г., в том числе - малоизвестные и официально не опубликованные акты 1991 - первой половины 1992 годов, а так же труднодоступное для исследования и малоизученное, но внушительное по объему и самобытное по содержанию законодательство 34 субъектов Российской Федерации, принявших в 1993-1996 г.г. собственные законы и подзаконные акты по различным аспектам правового регулирования государственной службы.

Исследование представляет собой синтез науки и практики. В его основе, наряду с теоретическими изысканиями диссертанта, - его личный практический семилетней опыт работы в государственном аппарате. Автор имел реальную возможность "изнутри" наблюдать проведение реформы государственной службы и реальное положение института служебной карьеры.

Эти эмпирические знания нашли отражение в диссертации, а отстаиваемая диссертантом позиция основана на критическом сопоставлении теоретических и практических подходов, реально сложившихся в области решения проблемы продвижения по службе.

АПРОБАЦИЯ И ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ

В самом начале работы над диссертационным исследованием было очевидно, что его результаты имеют, наряду с теоретическим, также значительное практическое значение. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы юридической наукой для дальнейших теоретических исследований по изучению права государственного служащего на продвижение по службе.

Кроме того, положения диссертации могут оказаться полезными для учебного процесса и преподавания специального учебного курса "Государственная служба" в рамках курса административного права на юридических факультетах, в юридических институтах и юридических школах.

Нормотворческий процесс не может быть эффективным без прочной научной основы и использования новейших достижений юридической науки.

Поэтому предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут найти широкое поле для практического воплощения.

Основные теоретические положения работы изложены диссертантом в ряде публикаций. Кроме того, они апробированы, а именно, многие идеи и положения диссертационного исследования (о праве государственного служащего на продвижение по службе, о квалификационных требованиях по государственным должностям, о конкурсном отборе государственных служащих) были использованы Комитетом Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике при разработке проекта федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации".

Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, были использованы при подготовке Программы специального учебного курса "Правовое обеспечение государственной службы" из 16 лекций, который был прочитан диссертантом на юридическом факультете Международного института экономики и права в период с сентября по декабрь 1995 года.

Некоторые аспекты диссертации были затронуты в лекции на тему "Государственная служба субъектов Российской Федерации", прочитанной автором диссертационного исследования в 1996 году на занятии кружка административного права Московской государственной юридической академии.

Теоретические выводы и практические предложения, содержащиеся в диссертации, могут найти применение в законотворческом процессе в связи с совершенствованием института государственной службы России.

СТРУКТУРА ДИССЕРТАЦИИ

Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, приложения (использованные источники и литература).

Характеристика правящей группы в сочинениях выдающихся философов и правоведов

С тех пор как существует государство, многие великие мыслители различных исторических эпох неизменно задумывались над вопросом о лучшем, наиболее рациональном управлении обществом. Но единого мнения по существу данной проблемы выработано не было.

История научного осмысления государственного управления показывает два подхода к решению проблемы повышения эффективности управленческого воздействия.

Если античности и в известной степени во времена средневековья в области государственного управления характерной была преувеличенная роль отдельных выдающихся личностей и их качеств, о чем наиболее выразительно сказали Платон и Макиавелли, то в новое время этот взгляд становится более широким. Мыслители нового времени значительные акценты делают не столько на способностях и интеллекте отдельных руководителей, сколько на формах государственного устройства. Англичанин Джон Локк и француз Шарль Монтескье обосновывали концепцию разделения властей, согласно которой наиболее устойчивое устройство государства возможно на путях сохранения баланса трех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной. Такой взгляд получил статус символа веры для XIX-XX веков.

Пожалуй, наиболее взвешенный подход наблюдался у тех мыслителей, которые решение вопроса об эффективности управленческого воздействия ставили в прямую зависимость от того, кто именно управлял, т.е. от качества и достоинств самих управляющих. Не случайно лучшие умы человечества всегда мечтали об идеальном обществе и неизменно связывали эти мечты с руководителями, их нравственными качествами, позволяющими им осуществлять "общественное благо"8. Причем взлеты и падения многих государств, по их мнению, - это во многом, если не в главном, - следствие деятельности и качеств личностей правителя и его окружения, иными словами - всего руководящего слоя, управленческой элиты общества и государства.

В этой связи на первый план выдвигалась проблема формирования правящего класса, который не мог возникнуть в одночасье и на пустом месте. Этот процесс требовал длительного времени и связывался с необходимостью выделения и отбора в управленческую элиту наиболее способных и талантливых людей общества. Уместно вспомнить по этому поводу слова Ф.М.Достоевского, который писал в Дневнике писателя за 1873 год: "Людей ни на каком рынке не купишь и никакими деньгами, потому что они не продаются и не покупаются, а опять-таки только веками выделываются".

Истоки проблемы уходят корнями в глубокую древность. Мимо нее не прошли наиболее выдающиеся мыслители античности. Особо выделяются имена Платона, Ксенофонта, Фукидида, Полибия, Цицерона. Данные авторы не имели единого мнения. Более того, они по-разному оценивали значение и роль правящего класса в государстве и обществе. Можно выделить две основных точки зрения.

Полибий и его последователь Цицерон10 делали акцент на совершенствовании собственно самих государственных институтов, считая их основой лучшего управления государством и обществом. Они достаточно сдержанно относились к влиянию на жизнь государства и общества отдельных личностей, не придавали особого значения отбору и качествам представителей правящего класса, порядку формирования этого класса, абсолютизируя в определенной мере роль самих государственных институтов. Например, Полибий, рассматривая формы государства, писал, что аристократией надлежит признавать не каждое правление меньшинства, но такое только, при котором правящими людьми бывают справедливейшие и рассудительнейшие по выбору. Как видно, определенное значение качествам представителей правящего класса Полибием все же придавалось. Однако, по его мнению, важнейшей причиной успеха или неудачи в деле управления государством должно почитать само государственное устройство11.

Другую точку зрения представляли Платон, Ксенофонт, Фуки-дид. Применительно к этим мыслителям дело обстоит несколько сложнее чем в первом случае, когда рассматривались весьма близкие взгляды Полибия и Цицерона. Позиции Платона, Ксенофонта, Фукидида при общности принципиального подхода существенно отличались друг от друга.

Общность состояла в том, что решающее значение для наиболее рационального управления государством и обществом указанные авторы единодушно придавали, как теперь принято говорить, "человеческому фактору", иными словами - качествам представителей правящего класса и самому процессу формированию этого класса, N отбору в него наиболее достойных людей.

По этому вопросу мнение Платона, Ксенофонта и Фукидида единодушно и однозначно - править должны наиболее способные и достойные люди. В этом безусловная общность их позиций. Своеобразные "оттенки" и расхождения основываются на способах отбора наи- j более способных и достойных людей.

Например, Ксенофонт, показавший в своей "Киропедии" идеальное государство персов, отмечал, что "законы никому из них не преграждают доступа к почестям и высоким должностям"12. Но реализовать эту возможность могли лишь те, кто получил соответствующее образование, а оно было доступно только лицам, которые были в состоянии, благодаря своему имущественному положению, содержать своих детей, не заставляя их работать. Таким образом, идеальное государство персов у Ксенофонта обнаруживает очевидную сословно-цензовую заданность при кажущемся формальном равенстве перед законом всех свободных членов общества.

Идея продвижения по службе в государственном аппарате: отражение в законодательстве и эволюция научных воззрений

В Московском государстве существовал весьма своеобразный корпус государственных служащих. Его скорее можно было бы назвать "служилым сословием". Представители этого сословия проходили службу по большей части потомственно, из поколения в поколение. Служилых людей московского государства отличало отождествление свойственного им корпоративного, сословного начала с государевой и государственной службой. Можно сказать, что во многом это носило даже несколько патриархальный характер по типу отношений между господином и его личным слугой. Отличительной чертой государственной службы московского государства было, по справедливому замечанию И.М.Страховского, практическое отсутствие иерархической организации в деятельности служилого сословия28. Поэтому говорить о продвижении по ступеням служебной лестницы для служилых людей Московского государства едва ли возможно.

Кардинально положение в этой области изменилось в петровскую эпоху. Величайшая заслуга Петра Великого состояла в том , что он отделил свою персону от государева и создал полноценную государственную (гражданскую) службу введением в.действие 24 января 1722 года Табели о рангах всех чинов военных, статских и придворных. Она установила чины 14 классов и ставила замещение государственных должностей в зависимость от чина лица.

Петр I, сделав гражданскую службу преимущественным занятием созданного им класса дворянства, хотел, чтобы на гражданской службе должности были занимаемы людьми достойными, обладающими достаточными сведениями для тщательного исполнения соединенных с должностью обязанностей. С этой целью он поручил Сенату замещать высшие гражданские должности посредством баллотирования нескольких достойных кандидатов и в Генеральном Регламенте Коллегиям грозил строгими наказаниями начальствующим лицам за пристрастное замещение должностей лицами недостойными: "А буде кто дополнение упалых мест дерзнет ради дружбы или подарков недостойного или неискусного человека в службу Его Величества определить, а достойного и искусного через умысел или несправедливый рапорт в возвышении его уничтожить: такового, не смотря на лицо, яко неверного слугу, штрафовать лишением чести, или всего имения, или и ссылкою в галерную работу по важности преступления"29.

В дальнейшем замещение гражданских должностей путем баллотировки нескольких кандидатов не производилось, а получение классных чинов связывалось, главным образом, с определенной выслугой лет в соответствующем чине. Окончательно это положение нашло закрепление в законодательстве Екатерины II и Павла I: указы Сенату от 16 декабря 1790 г. "О правилах производства в статские чины", от 20 апреля 1797 г. "О соблюдении при избрании чиновников к должностям, старшинства мест и чинов" и от 9 декабря 1799 года.

Говоря о законодательстве царской России, нужно отметить, что в тот период была сформирована довольно обширная нормативная правовая база института государственной службы. Начало ее формирования было положено, как уже упоминалось, в 1722 году Петром Великим. Свой законченный вид она приобрела практически уже в первой трети XIX столетия, и к началу XX века в нее входили следующие основные акты: 1. Устав о Службе по определению от Правительства; 2. Устав о пенсиях и единовременных пособиях; 3. Уставы эмеритальных касс гражданского ведомства; 4. Положение об особых преимуществах гражданской службы в отдельных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского.

Наиболее важным из перечисленных актов был Устав о Службе по определению от Правительства (далее - Устав), который регулировал абсолютное большинство отношений на граждансной службе.

В Уставе содержались положения, посвященные чинопроизводству государственных служащих. Для настоящего исследования это имеет особое значение, ибо чинопроизводство - именно та форма продвижения по службе, о которой можно говорить применительно к императорской России. Получение определенного, более высокого чина, ставилось в прямую зависимость от выслуги лет в предыдущем чине (статья 341 Устава). Эта норма строго соблюдалась. Никто ранее установленного срока представлен к производству быть не мог (статья 268 Устава). С другой стороны, одной выслуги для производства в следующий чин было не достаточно, требовалось, кроме того, одобрение начальства (статья 267 Устава). Таким образом, можно говорить, что коль скоро выслуга лет для чинопроизводства играла во многом решающую роль, получение гражданского чина превратилось, пусть с определенным преувеличением, в право чиновника.

Исключение составляло производство в первые четыре классных чина, которое было исключительной прерогативой императора и осуществлялось по его личному усмотрению.

Процессуальные аспекты продвижения по службе

Любое субъективное право как обеспеченная государством возможность для гражданина действовать в определенных рамках и определенным образом путем возложения на правообязанную сторону обязанностей вести себя определенным образом состоит из комплекса взаимосвязанных волевых и материальных действий. Эти действия не хаотичны, а по общему правилу логически последовательны, ибо направлены на достижение определенной цели. Наиболее рациональное и эффективное её достижение возможно лишь в том случае, когда вся последовательность действий четко зафиксирована в правовых нормах и гарантирована мерами государственного принуждения. Тем самым она приобретает общеобязательный характер для сторон, участвующих в правоотношении. В этой связи встает вопрос о возможности облечения наиболее важных из всей совокупности действий и мероприятий по реализации государственным служащим права на продвижение по службе в особую юридическую форму. Такой наиболее удачной, апробированной практикой и временем формой является процессуальная форма.

Говоря о процессуальной форме, в которую могут быть облечены действия и мероприятия по реализации государственным служащим права на продвижение, следует сказать, что долгое время в отечественной юридической науке значение процессуальных норм сводилось лишь к регламентации юрисдикционной деятельности по изобличению и наказанию виновных в правонарушениях, особенно в преступлениях, или к разрешению гражданско-правовых дел. Представление о процессуальной форме сложилось главным образом в области гражданского и уголовного процессов как урегулированных нормами гражданского и уголовного права процедур применения соответствующих материальных норм различных отраслей права (прежде всего в гражданском процессе)102. В результате почти все исследования процессуальных проблем практически оказались сосредоточенными в рамках традиционных процессуальных отраслей права: уголовного и гражданского процесса.

В дальнейшем ситуация меняется, рамки применения процессуальной формы стали заметно расширяться. Она с успехом охватила многие правовые явления в области положительной (а не только правоохранительной) деятельности органов государства. При этом стало ясно, что эта деятельность имеет не менее важное значение, чем в юрисдикционной области. Данное положение нашло серьезное теоретическое обоснование. В частности, в период с середины 60-х и практически до конца 70-х годов вышли в свет ряд ярких работ советских административистов, посвященных различным аспектам административно-процессуальных вопросов. Хотелось бы отметить публикации И.А.Галагана, А.П.Клюшниченко, Ю.М.Козлова, В.А.Лория, Н.Г.Салищевой, В.Д.Сорокина, Г;И.Петрова, В.А.Юсупова. Правда, можно констатировать, что названные авторы не имели единой позиции в трактовке административно-процессуальных вопросов, были высказаны мнения о необходимости рассматривать административный процесс двояко: в узком и в широком смысле.

Сторонники первой позиции - трактовки административного процесса в узком смысле, - Клюшниченко А.П., Салищева Н.Г., сужают сферу существования административных производств, включая в нее только действия органов государственного управления по рассмотрению административных проступков, плюс - регистрационные дела и некоторые споры. Их позиция не нашла сколько-нибудь значительного числа приверженцев и была подвергнута весьма обстоятельной и обоснованной критике.

Другая часть авторов, среди которых хотелось бы выделить И.А.Галагана, Ю.М.Козлова, В.Д.Сорокина, В.А.Юсупова, заняли иную позицию, предложив рассматривать административный процесс в широком смысле как процесс применения норм административного материального права, или как процесс исполнительной и распорядительной деятельности, а также как осуществления органами управления предоставленной им компетенции. И это был правильный с научной точки зрения подход, учитывая сложившуюся в юридической науке практику ограничения процессуальных проблем рамками традиционных отраслей права. По справедливому замечанию И.А.Галагана, "расширительное понимание процесса как правовой формы опосредования любой правоприменительной деятельности является серьезным достижением правовой теории, придающим новые импульсы к совершенствованию законодательства и правоприменительной практики".104

В дальнейшем сторонники как узкой, так и широкой трактовки административного процесса серьезное внимание уделили построению системы административного процесса в целом и конструированию совокупности составляющих ее отдельных видов административных производств.

Подготовительная стадия производства по делу о служебном продвижении

Любое административное производство независимо от вида начинается с определенной начальной стадии. Применительно к производству по делу о служебном продвижении таковой является подготовительная стадия.

На подготовительной стадии проводится емкая и кропотливая работа. Хотя на первый взгляд ее значение может показаться не столь уж важным, тем не менее она оказывает заметное воздействие на производство по служебному продвижению. Ее значение представляется отнюдь не второстепенным, а весьма важным и весомым. От того, насколько обстоятельно и квалифицированно проходит подготовительная стадия, зависит качество юридически значимых решений, принятых на последующих стадиях производства по служебному продвижению. Иными словами, на этой стадии готовится почва, на которой должны основываться все дальнейшие юридические конструкции. Чем прочнее эта почва, тем выше надежность последующих построений.

В свою очередь, подготовительная стадия не однородна и состоит из нескольких тесно взаимосвязанных этапов: - постановка вопроса о служебном продвижении; - принятие к рассмотрению дела о служебном продвижении; - подготовка дела о служебном продвижении к рассмотрению.

Чрезвычайно важный этап - постановка вопроса о продвижении по службе. От того, как решается этот вопрос, во многом зависит и решение вопроса о самом продвижении. Постановка вопроса - это своего рода стартер, который приводит в действие весь механизм производства по служебному продвижению. Действия, совершаемые на этом этапе, имеют большое значение для дальнейшего развития всего производства по служебному продвижению. Они оказывают заметное влияние на обеспечение его эффективности и законности. Возникают эти действия не автоматически, они имеют инициативный, волевой, целенаправленный характер.

В этой связи исключительно важным представляется проблема субъектов, наделенных правом ставить вопрос о продвижении по службе. Это тем более так, что проблема этих субъектов до настоящего времени окончательно не решена. Круг их даже приблизительно не очерчен и уж тем более не назван их исчерпывающий перечень. Действительно, ни в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года, ни в Положении о федеральной государственной службе от 22 декабря 1993 года, ни в региональном законодательстве, в которых закреплено право на продвижение по службе, ничего не говорится собственно о постановке вопроса о служебном продвижении и о том, кто именно его ставит.

Представляется целесообразным очертить и закрепить в правовых нормах исчерпывающий перечень субъектов, которым предоставляется право ставить вопрос о продвижении государственного служащего по службе. Видимо, вопрос о продвижении по службе могли бы ставить: 1) лично государственный служащий; 2) руководитель структурного подразделения, в котором государственный служащий занимает штатную должность, перед руководителем, уполномоченным назначать государственного служащего на должность; 3) коллегиальный орган (например, аттестационная комиссия); 4) контрольные органы; 5) иные специально уполномоченные законом или иным нормативным правовым актом орган или лицо (например, орган по вопросам государственной службы субъекта Российской Федерации; кадровая служба государственного органа, в котором государственный служащий занимает штатную должность).

Поэтому имеет смысл дать характеристику тем субъектам, которые правомочны ставить вопрос о продвижении по службе. В количественном отношении множественность этих субъектов вполне очевидна.

Представляется наиболее целесообразным, исходя из содержания субъективного права как допустимой и гарантируемой законом персональной возможности определенного поведения лица, обладающего этим правом, предоставлять государственному служащему возможность лично ставить вопрос о продвижении по службе.

Учитывая тот факт, что продвижение по службе отнесено законом к правам государственного служащего, логично сделать вывод о том, чтобы признать за ним право самостоятельно заявлять свои претензии на продвижение по службе. Недаром родоначальник научного управления Фредерик У.Тэйлор говорил: каждый добросовестный служащий, сознающий, что он способен и может занять более высокую должность, имеет право в корректной форме заявить вышестоящему начальнику о своих притязаниях.

Однако отечественная правоприменительная практика идет в разрез с этим достаточно очевидным положением. Объясняется это целым рядом причин. Во-первых, ни в одном из нормативных правовых актов о государственной службе прямо об этом не говорится. Во-вторых, продолжают господствовать, применительно к продвижению по службе и кадровым вопросам в целом, тенденции и стереотипы прошлого, которые весьма устойчивы и живучи на всех уровнях государственного аппарата. В общем виде они состоят в том, что традиционно все кадровые вопросы, к которым относится и продвижение по службе, являлись исключительной прерогативой руководителей. Именно они одни могли решать вопрос о выдвижении лица на более высокую ступень служебной иерархии.