Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Понятие права на жилище военнослужащих 21
1.1. Понятие и основные принципы права на жилище военнослужащих 21
1.2. Правовое регулирование конституционного права на жилище военнослужащих 57
ГЛАВА II Содержание конституционного права на жилище военнослужащих 79
2.1. Юридическая природа конституционного права на жилище военнослужащих 79
2.2. Правомочия в структуре права на жилище 90
ГЛАВА III Государственная концепция конституционного права на жилище военнослужащих 101
3.1. Анализ государственной концепции жилищной проблемы военнослужащих 101
3.2. Развитие конституционного права на жилище военнослужащих 122
3.3. Практика реализации права на жилище военнослужащих 13 9
Заключение 164
Библиографический список литературы 169
- Понятие и основные принципы права на жилище военнослужащих
- Правовое регулирование конституционного права на жилище военнослужащих
- Юридическая природа конституционного права на жилище военнослужащих
- Анализ государственной концепции жилищной проблемы военнослужащих
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время вопросы кон-
ституционных прав граждан заняли свое прочное положение среди наиболее актуальных проблем правовой науки и рассматриваются как одно из' главных направлений научных исследований в области конституционного права.
«Слабые и сильные стороны того или иного общественного строя определяются, в конечном счете, тем, в какой мере он отвечает материальным, духовным, интеллектуальным, социальным, др. запросам человека, что дает ему, какие блага представляет, обеспечивает ли всестороннее развитие и совершенствование личности».1 А это наглядно проявляется в соответствующих социальных, экономических, политических, личных правах, свободах и обязанностях личности в обществе, а также степени ответственности общества перед личностью.
Демократическое общество включает в себя в качестве неотъемлемого элемента систему политических, социальных, экономических и личных прав и свобод граждан, в том числе прав военнослужащих на жилое помещение. В этой связи возникают вопросы, которые составляют одну из актуальных проблем, стоящих перед юридической наукой сегодня, а именно:
в каких направлениях пройдет это развитие и в чем его особенность;
как она будет влиять на общественно-политическую и трудовую активность граждан;
каково будет соотношение прав, свобод и обязанностей как личности, так и самого общества (государства) по отношению к человеку;
как реально защищены военнослужащие в своем отечестве.
В большинстве случаев общетеоретические вопросы конституционных прав граждан ставились и разрабатывались не в качестве самостоятельной проблемы, а в рамках рассмотрения других вопросов. Это неизбежно накладывало отпечаток на характер исследований, преломляя исследуемые вопросы под углом зрения самой темы исследования.
Преобразования жилищных отношений, осуществляемые в России в последнее время, поставили перед законодателем, юридической наукой и самим государством многочисленные и ранее неизвестные проблемы. Одно из первых мест занимает проблема реализации права на жилище военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, приравненных к ним, и членов их семей (далее - воен-
' Матузов Н.И., Субъективные права граждан СССР. СЮИ, Саратов"$66', СО&Альм,а
/ о/ Vrs?>*
нослужащих).
Отношения к праву и собственности на жилое помещение регулируются рядом законодательных и подзаконных актов, принятых как до 1993 года, так и в последнее десятилетие. Прежде всего, это Конституция РФ и Гражданский кодекс РФ. Содержащиеся нормы права собственности на жилые помещения в действовавших до вступления в силу части первой ПС РФ, федеральных законах «О собственности в СССР», «О собственности в РСФСР» и «Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик от 24 июня 1981» по многим аспектам выполняли роль переходных нормативных актов и не обеспечивали достаточную степень регулирования жилищных проблем.
В этой связи автору видится существенным более глубокое исследование субъективных прав военнослужащих на жилое помещение, причин низкой эффективности существующей нормативно-правовой базы и путей их устранения.
Анализ конституционных прав и обязанностей в области регулирования жилищных проблем указанной категории граждан позволяет более глубоко раскрыть роль права как систему норм, его место, задачи и назначение его в жизни общества. В то же время, в цивилистической литературе рассматриваемые вопросы отражены очень слабо, главным образом по отдельным частным проблемам. Имеющиеся правовые решения в ряде случаев нуждаются в развитии и совершенствовании, в научном обосновании, в разработке концепции регламентации терминологии, в разработке и совершенствовании механизмов реализации права.
Учитывая, что новый политический курс государства направлен на развитие демократии и большей открытости, целесообразно вернуться к уточнению механизмов реализации «субъективных прав» военнослужащих на жилое помещение, рассмотреть весь комплекс прав, обязанностей и реальных возможностей физических лиц, выработать единую юридическую терминологию рассматриваемой проблемы, пересмотреть и научно обосновать нормы жилья для человека современного общества.
Являясь предметом общетеоретического и научного исследования, а также отраслевых юридических наук, средства и способы защиты жилищных прав военнослужащих объективно требуют изучения в рамках конституционного права.
Основная проблема, с которой встречаются военнослужащие при реализации своего права на жилое помещение, - это наличие пробелов в нормативно-правовых документах, некоторой путаницы в применяемой терминологии и алогичность.
В большинстве регионов России принимаются специальные программы1, определяющие жилищную политику региона по отношению к военнослужащим. Однако не представляется возможным дать им однозначную характеристику, поскольку имеют место различия в определении объекта правового регулирования, не сложился механизм их реализации в силу недостаточной экономической обеспеченности регионов.
Обозначенные выше проблемы военнослужащих пока еще не вызвали должной реакции в государственно-правовой науке. К числу слабо разработанных может быть отнесен вопрос о состоянии и перспективах законодательства субъектов РФ по жилищным вопросам военнослужащих, уволенных в запас или отставку. Из контекста общей проблематики на первый план выдвигаются вопросы понятия и содержания реализации права военнослужащих на жилище, пределов правового регулирования их прав и обязанностей на федеральном и региональном уровнях, соотношения федерального и регионального законодательства, разграничения предметов ведения между различными субъекта. Актуальность рассматриваемых проблем, их недостаточная научная разработанность определили выбор темы настоящей работы.
Степень разработанности темы. Комплексный характер проблематики, исследуемой в диссертации, предопределяет необходимость обращения к работам ученых-правоведов. Однако следует отметить, что избранная для исследования тема в части ее специальной проблематики еще не получила широкого освещения в российской правовой литературе. В настоящее время нет фундаментальных научных исследований проблемы определения права военнослужащих на жилище. До сих пор существуют такие понятия, как «жилая», «санитарная», «социальная» и «общая площадь».
В научной литературе преимущественно уделяется внимание защите права собственности на жилое помещение гражданско-правовыми, административными и процессуальными средствами, но не затрагиваются сами нормы на жилое помещение и методология их формирования. Вопросам конституционных прав граждан посвящены труды таких ученных, как М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукаше-вой, Ф.М. Рудинского, В.Е. Чиркина.
1 В частности, диссертантом разработана «Областная целевая программа «Социальная адаптация военнослужащих, подлежащих увольнению из Вооруженных Сил Российской федерации, других войск, воинских формирований и органов, и членов их семей» на 2002-2005 годы» и утвержденная Постановление главы администрации Астраханской области № 68. от 20.02.2002.
Отдельные вопросы регионального правотворчества исследованы в работах С.А. Авакьяна, НА. Бобровой, Л.В. Бутько, В.И. Васильева, В.А. Кряжкова, П.М. Курдюк, Ж.И. Овсепян, Ю.М. Тихомирова и других.
Проблемы реализации правового статуса человека в муниципальных образованиях рассматривали Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, О.Е. Кутафин, Н.Н. Толмачева, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев.
Некоторые работы Н.Н. Агафонова, В. Борисенко, М. Вакилов, В.П. Демидов, Д. Закройщикова, А.В. Кудашкин, О.А Красавчиков, А.С. Мордовцев, В.И. Новоселов, СВ. Пчелинцев, И. Фаршатов, Т.Н. Трошкина, К.В. Фатеев, В.Ф. Яковлев, Г. Толстой были посвящены вопросам правового регулирования прав военнослужащих на жилые помещения, их реализации и защиты.
К числу авторов, которые уделяли внимание применению административно-правовых способов защиты права собственности в Российской Федерации, можно отнести Д. Закройшикова, Е.А Киндеева, И.В. Козлова, О.М. Козырь, П.М. Курдюк, А.В. Минашкина, В.Л. Назарова, В.В. Огородникову, Ю.Н. Стари-лова, Ц.А Ямпольскаую.
При всей научной значимости положений и выводов, содержащихся в различных публикациях, они либо не затрагивают актуальных вопросов осуществления конституционного права на жилое помещение военнослужащих, либо не делают их предметом всестороннего рассмотрения. Указанные авторы высказали ряд дискуссионных положений, которые нуждаются в детальном научном осмыслении и, следовательно, в дополнительном обсуждении.
Объектом исследования является специальный правовой статус военнослужащего в части их права на жилое помещение и представляющий собой совокупность федеральных и региональных актов.
Предметом исследования» являются конституционно-правовые вопросы сущности, содержания, эволюции, нормативно-правовой регламентации, механизма реализации права на жилое помещение военнослужащих, гарантии их обеспечения и защиты компетентными органами, а также деятельность исполнительных органов власти всех уровней, в том числе и местного самоуправления, направленная на реализацию правового статуса военнослужащих в части регулирования их прав на жилище.
Цель и задачи диссертационного исследования
Целью исследования является комплексное изучение правового статуса военнослужащих в части их права на жилое помещение, сравнительный анализ федерального и регионального законодательства по этой проблеме, практика его
применения, выработка рекомендаций по совершенствованию механизма реализации права военнослужащих на жилое помещение с учетом современных тенденций развития Российского государства.
В ходе исследования необходимо решить следующие задачи:
дать характеристику права на жилое помещение;
изучить понятие и основные принципы конституционного права на жилище;
рассмотреть нормативные документы, регулирующие вопросы реализации права военнослужащих на жилое помещение;
- рассмотреть формы и способы правового регулирования конституционного
права военнослужащих на жилое помещение;
проанализировать структуру правомочий права на жилище;
провести анализ государственной концепции жилищной проблемы военнослужащих, исследовать нормативную базу её правового регулирования;
- определить ответственность должностных лиц и органов власти за нарушение
законодательства о праве военнослужащих на жилое помещение;
на основе изучения действующих и отмененных нормативных документов исследовать развитие конституционного права военнослужащих на жилище в Российской Федерации, разработать предложения по совершенствованию правовой базы;
рассмотреть методы правовой защиты и практику реализации права военнослужащих на жилище;
предложить методику расчета социальной нормы общей жилой площади, обеспечивающей достойное развитие личности в современных условиях.
Методологическую основу исследования составляют принципы познания конституционно-правовых явлений в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности, диалектическом подходе к изучению теории и практики, в комплексе общенаучных и частнонаучных методов познания, центральное место среди которых занимают методы материалистической диалектики с использованием методов сравнительно - правового, системно - структурного и логического анализа. Большое значение при разработке темы имела идея демократического правового государства, в котором существенное место отводится правовой защите человека и, в том числе, конституционного права военнослужащих на жилое помещение.
В диссертации проанализированы нормативно-правовые документы по конституционному и административному праву и литература. В исследовании темы автор основывается на сочетании общегосударственного, регионального и инди-
видуалыюго подходов. С этих позиций исследован большой комплекс проблем реализации права военнослужащих на жилое помещение. Использование широкого спектра методов познания позволило диссертанту исследовать тему целостно и всесторонне.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на исследовании норм Конституции РФ, федеральных законов, иных нормативно-правовых актов, регулирующих жилищные вопросы, в том числе вопросы обеспечения военнослужащих жилыми помещениями.
Эмпирическую базу исследования составили как действующее, так и отмененное законодательство Союза ССР; Российской Федерации и ее субъектов; международные правовые акты; нормативно-правовые документы органов государственной власти и местного самоуправления; данные социологических исследований, опубликованные в научных изданиях; материалы судебной практики судов общей юрисдикции и Конституционного Суда Российской Федерации; научные труды российских и зарубежных ученых.
В ходе исследования темы было проанализировано более 360 международных, федеральных и региональных нормативно-правовых актов. Изучена деятельность государственных учреждений, воинских частей и гарнизонов, жилищных комиссий и муниципальных учреждений по реализации военнослужащими права на жилое помещение. Проведен анализ судебной и правоприменительной практики по разрешению жилищных вопросов.
Научные, нормативные, социологические и прикладные источники, взятые в совокупности, стали той информационной базой, которая способствовала достижению обоснованности и достоверности формулируемых в диссертации положений.
Научная новизна работы обусловлена тем, что это практически одно из первых комплексных исследований конституционного права военнослужащих на жилое помещение и его реализации в Российской Федерации. Это комплексный научный анализ вопросов государственно-правового статуса военнослужащих. Научная новизна состоит в самой постановке указанной проблемы, целях и поставленных задачах исследования, в выдвинутых научных решениях, во всестороннем исследовании федеральных законов «О статусе военнослужащих», «О воинской обязанности и военной службе», Жилищного кодекса РСФСР, постановлений Правительства РФ (1995 г. № 604, 1996 г. № 790, 1998 г. № 71, 1998 г. № 1054, 2000 г. № 315, 2002 г. № 168, 2003 г. № 700), нормативных актов ведомственного характера.
Были исследованы некоторые судебные решения, законодательства некоторых субъектов Российской Федерации, регламентирующие порядок деятельности и процедуру обеспечения военнослужащих жильем, а также нормативные акты органов местного самоуправления по данной проблеме. Предложена и обоснована методика определения социальной нормы жилья для человека современного общества.
Положения, выносимые на защиту
1. Конституционное право на жилище военнослужащих, как отдельной категории граждан России, требует особого подхода к вопросу его реализации на федеральном уровне. Рассмотрение основных принципов права на жилище должно лечь в основу теоретического обоснования и развития этого права. Исследование права на жилище с объективной и субъективной стороны, по мнению автора, должно позволить обнаружить тенденцию развития конституционного права на жилище как категорию. Право как норма, как закон должно пониматься как объективное начало, а право на жилище как возможность им воспользоваться, как законный интерес - субъективное. Право граждан на жилище, а значит и военнослужащих, можно выразить через юридические возможности: наличие и стабильное, устойчивое, постоянное пользование жилым помещением, улучшение жилищных условий независимо от жилищного фонда, обеспечение здоровой среды обитания, достойной цивилизованного человека. Развитие личности может быть прогрессивным, если социальный строй общества носит прогрессивно-человеческую направленность, а конституционное право является основой развития и реализации субъективных прав личности.
2. В ряде случаев и вопреки распространенным представлениям логика и ме
ханизм правового регулирования таковы, что для выражения большей меры пра
вовой свободы необходимо в качестве метода правового регулирования использо
вать правовые запреты, а для выражения меньшей меры свободы - правовое доз
воление. Правовое регулирование конституционного права на жилище военно
служащих, как отдельной категории граждан, должно осуществляться федераль
ными законами, что придаст этой проблеме государственный статус. Военнослу
жащим, как особой категории граждан, государство должно гарантировать реше
ние их жилищных проблем. В этой ситуации важно определиться в понятии «ме
сто проживания», так как для военнослужащего оно имеет двоякий смысл и не
совпадает с общим его определением.
3. Неоднозначность правовых норм и различие в подходах к их анализу за
частую обусловлены политическими, экономическими и правовыми факторами.
Этим объясняется юридическая природа конституционного права на жилище военнослужащих. Право владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями, принадлежащее какому-либо субъекту, может быть трех видов:
- законодательное - установлено федеральными законодательными актами;
- судебное - вызвано оспоримостью права собственности на жилье;
. - договорное - обусловлено соглашением сторон.
Общие и частные особенности права на жилое помещение различных категорий военнослужащих урегулированы целым рядом нормативных документов законодательной власти, Президента, Правительства, министерств и ведомств РФ. Огромная нормативная база, регулирующая право на жилище (более 360 нормативных актов), не позволяет военнослужащему правильно сориентироваться в этом правовом поле. Практическое отсутствие государственных юридических консультаций, особенно в военных гарнизонах, сводит право военнослужащих на жилое помещение к «воле чиновника или власти командира», которые, зачастую, сами не обладают достаточной юридической квалификацией. В этой ситуации военнослужащим могли бы помочь создаваемые при воинских гарнизонах и в местах компактного проживания военнослужащих государственные справочно-консультационные пункты (СКП), специализирующиеся на военном блоке социальных вопросов.
4. Конституционное право на жилище выражает сущность правовой систе
мы удовлетворения жилищных потребностей общества. В этом понимании оно
является сущностным правом, а, следовательно, должно рассматриваться как
фундаментальное для субъектов права. При этом само право наделяет субъект оп
ределенными правомочиями. Отказ от учета всех правомочий на жилище может
свести право субъекта к нулю. Очень важно рассмотреть всю структуру правомо
чий в этом вопросе. Поскольку правомочие на жилище - это право конкретных
субъектов, где субъектами права могут быть как физические, так и юридические
лица, нормы данного права должны быть конкретными, не допускающие много
значности.
Автору видится, что работая над реализацией правомочия, законодатель должен разработать норму субъективного права. Ведь, как правило, норма субъективного права должна содержать правомочие как реализуемого интереса, так и сопутствующих (обязательств, притязаний и т.д.), в противном случае норма субъективного права не превратит возможность в действительность. В субъективном праве изначально заложена юридически обеспеченная возможность.
5. Исследуя вопрос развития государственной жилищной концепции, автор
обнаружил, что вопрос жилищной политики отдельной категории граждан имеет государственный статус, являясь при этом реальной сущностью деятельности государственного аппарата и судебной системы. Государственная жилищная концепция России предполагает переход всего жилищного фонда, кроме служебного и ведомственного, в частную собственность граждан. В этой связи необходима серьезная государственная программа развития служебного жилья. Это, в свою очередь, требует пересмотра существующей нормативной базы, изменения полномочий государственных и муниципальных органов в вопросе реализации военнослужащими прав на жилище. Тем не менее, основным направлением жилищной политики должна оставаться обязанность государства решать жилищные проблемы отдельной категории граждан и в первую очередь военнослужащих. При этом условия получения жилья и его нормы должны устанавливаться федеральными органами, а не субъектами Федерации, и быть одинаковыми для всех.
6. Конституционное право военнослужащих на жилище регулируется боль
шим числом нормативных актов различного уровня. Однако вся эта база требует
увязки с Конституцией РФ и федеральными законами. Общие права военнослу
жащих урегулированы Федеральным законом «О статусе военнослужащих», ко
торым определено и право военнослужащих на жилое помещение, а порядок его
реализации передан в компетенцию субъектов Федерации, что поставило само
право в зависимость от них. Жилищные права военнослужащих необходимо уточ
нить и конкретизировать. Необходимо привести в соответствие с Законом «О ста
тусе военнослужащего» все остальные подзаконные акты. Особого пересмотра и
переосмысливания требуют многие постановления Правительства РФ, регули
рующие жилищное право военнослужащих, особенно в части механизма его реа
лизации.
7. Любое право лишь тогда чего-либо стоит, когда оно обеспечено государст
венной защитой. Практика реализации права военнослужащих на жилище, на наш
взгляд, требует совершенствования государственных гарантий их защиты, что
должно иметь конкретное отражение в федеральных законах. По этому автор счи
тает целесообразным закрепить право военнослужащего на жилое помещение,
обеспечивающее достойную жизнь, вне зависимости от наличия у него жилья,
приобретенного не за счет государственного или муниципального источника.
Теоретическое значение работы состоит в том, что сформулированные в ней положения в определенной мере развивают и дополняют имеющиеся теоретические концепции по проблеме получения военнослужащими жилых помещений в местах, выбранных для постоянного проживания. В работе конкретизиро-
вана терминология по вопросам нормы жилья. Научная разработка указанных проблем с позиций конституционного права будет способствовать дальнейшему развитию концепции и механизма правовой защиты жилищных прав военнослужащих, совершенствованию отрасли и науки конституционного права и может быть предложена для дополнения соответствующих разделов учебных курсов по конституционному и жилищному праву.
Практическая значимость результатов исследования состоит в возможности использования их в научной работе, при анализе актуальных проблем жилищного права граждан России, теоретическом обосновании выводов, относящихся к построению демократического государства, в анализе практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при решении жилищного права военнослужащих. Результаты исследования могут быть учтены государственными органами и местным самоуправлением в своей практической деятельности.
Практическая значимость состоит и в обосновании автором рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства о праве военнослужащих на жилое помещение, реализация которого не будет зависеть от воли органов военного управления, государственных или муниципальных органов власти. Рассмотренные в диссертации вопросы, сформулированные выводы и'предложения могут быть использованы в правотворческом процессе органов государственной власти и местного самоуправления. Высказанные аргументы и доказательства, сформулированные в работе, могут быть полезны для дальнейшего изучения проблемы права военнослужащих на жилое помещение. Некоторые материалы исследований уже используются специалистами в процессе их практической деятельности при разрешения жилищных вопросов военнослужащих.
Апробация результатов исследования.
Основные положения, содержащиеся в диссертации, опубликованы в 7 работах общим объемом 5,9 п.л.
Соискатель докладывал результаты своих исследований на заседаниях кафедры конституционного и административного права Волгоградской академии государственной службы, которые используются в учебном процессе по конституционному праву, при чтении лекций и проведении семинарских занятий по разделу «Права, свободы и обязанности человека и гражданина». Некоторые вопросы диссертации обсуждались на совещании Администрации Астраханской области в рамках рассмотрения вопроса реализации президентской Программы «Государственные жилищные сертификаты» в Астраханской области.
Сформулированные выводы были использованы при проведении занятий с районными жилищными комиссиями Астраханской области, рассматривающими вопросы постановки на учет и выдачи государственных жилищных сертификатов. Основные теоретические положения были апробированы автором в ходе своей профессиональной деятельности в качестве главного специалиста правового сектора управления по работе с воинскими частями и правоохранительными органами аппарата Губернатора Астраханской области. Некоторые научные выводы и положения нашли отражение в нормативно-правовых актах, принятых Губернатором и Администрацией Астраханской области.
Материалы исследований докладывались автором на межрегиональной научно-практической конференции «Экология, экономика, право», проходившей в г. Волгограде 6-7 октября 2000 года, а также на первой межрегиональной научно-практической конференции на тему «Пути повышения безопасности и устойчивости развития Астраханской области», проходившей на базе Ахтубинского филиала ВолГУ 25-26 марта 2004 года. Некоторые результаты исследований легли в основу разработанной автором областной целевой Программы «Социальная адаптация военнослужащих, подлежащих увольнению из Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, и членов их семей» на 2002 - 2005 годы, утвержденной постановлением Администрации Астраханской области № 68 от 7 февраля 2002 года.
На основе аналитических диссертационных материалов в гарнизонах Астраханской области департаментом Федеральной службы занятости совместно с управлением по работе с воинскими частями и правоохранительными органами аппарата Губернатора созданы справочно-консультационные пункты (СКП), которые существенно снизили социальную напряженность в местах компактного проживания военнослужащих.
Структура работы. Цели и основные задачи, поставленные в диссертации, определили ее структуру. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Понятие и основные принципы права на жилище военнослужащих
Конституция Российской Федерации как нельзя лучше определила концепцию и отношение государства к жилищной проблеме: «1. Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. 2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. 3. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами». Конституция РФ определила основные направления прав граждан на жилье, а, следовательно, и военнослужащих, а так же концептуальные обязанности государственных органов и должностных лиц по реализации этого права. Как одним из основополагающих признаков нормального существования человека, право на достойное жилье записано и во Всеобщей Декларации прав человека: «Каждый человек имеет право на достойный жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, ...»2. Надлежащее жилье входит составной частью в достойный жизненный уровень человека. Конституционное право на жилище выражает сущность системы удовлетворения жилищных потребностей общества, т. е. оно является сущностным правом, а значит фундаментальным. От него зависит система конкретных жилищных прав граждан, и они должны соответствовать и не противоречить ему. В зависимости от того, как определяется его содержание, складывается и поведение граждан, органов государства, хозяйствующих субъектов при выборе вариантов решения жилищных проблем, из юридически возможных в конкретной жизненной ситуации. Право военнослужащих на жилье может быть сведено к трем юридическим возможностям: - наличие и стабильное, устойчивое, постоянное пользование жилым помещением во всех разновидностях жилищного фонда; - улучшение жилищных условий в домах всех разновидностей жилищного фонда; -обеспечение здоровой среды обитания достойной цивилизованного человека такой, что бы «...согласно Всеобщей декларации прав человека идеал свободной человеческой личности, свободой от страха и нужды, может быть осуществлен только, если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, так же как и своими гражданскими и политическими правами»1. Пожалуй, для военнослужащих необходимо говорить о гарантированной возможности иметь жилое помещение, полученное от государства, как принципе. Так, Закон РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» предусматривал особый порядок жилья для инвалидов Великой Отечественной войны и приравненных к ним. Не менее конкретно эта же норма жилья прописана и в основах жилищного законодательства, по которому право на государственное жилье распространялось на «...инвалидов труда, а также инвалидов с детства, ветеранов войны, семей погибших при исполнении государственных обязанностей, семей с доходами ниже официально установленного прожиточного минимума, нуждающихся в улучшении жилищных условий»1. Этот Закон сохраняет порядок предоставления жилых помещений в домах государственных и муниципальных жилищных фондов на условиях договора найма. Но в приведенных законодательных актах не конкретизировано положение военнослужащих, в части их права на жилое помещение. Ведь военнослужащих, в общем случае, нельзя считать «малоимущими», а Закон гласит, что «гражданин, которому жилище предоставляется бесплатно или за доступную плату, должен быть малоимущим»2. Однако военнослужащие, ввиду особого вида государственной службы, жилье должны получать государственное. Очень важным принципом права на жилище военнослужащих является положение о «предоставлении военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, не имеющим жилых помещений для постоянного проживания или нуждающимся в улучшении жилищных условий на территории Российской Федерации, предоставляются субсидии в виде безвозмездной финансовой помощи»3. С принятием в России новой Конституции (1993-год) общество приступило к строительству социального, правового, демократического государства. «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления»4. Конституция упразднила диктатуру одной партии, объявила демократию и возвела права и свободы человека и гражданина в ранг государственной политики. Действующая Конституция отражает смену эпох в удовлетворении жилищных потребностей, переход к новой системе, которая складывается из таких конституционных основ, как отказ от монополии государства на собственность и экономическую деятельность, провозглашение равенства всех форм собственности, утверждение частной собственности на жилье и землю. Государственный жилищный фонд в настоящее время утратил господствующее положение, ввиду быстрого роста частной собственности граждан и юридических лиц на жилищный фонд, однако не потерял своей актуальной значимости для отдельной категории граждан.
Правовое регулирование конституционного права на жилище военнослужащих
«В общем виде, - вопреки распространенным представлениям, - логика и механизм правового регулирования таковы, что для выражения большей меры правовой свободы необходимо в качестве метода правовой регуляции использовать правовой запрет, а для выражения меньшей меры свободы - правовое дозволение»1. Определение сущности правового регулирования B.C. Нерсесянцем своеобразно, но имеет конкретный смысл. Цель такой регуляции - это отбор и допущение чего-то из сферы уже заранее данного в качестве положительного и его регламентация. Из определяющего характера правового запрета вытекает и юридическое правило: «все, что прямо не запрещено правом (правовым законом), разрешено».
Из сказанного не следует, что во всех случаях запреты предпочтительнее правовых дозволений. Исходя из реалий, для обеспечения устойчивого правового регулирования необходимо варьировать как запретами, так и дозволениями. Только при надлежащем, внутренне согласованном сочетании этих регулятивных методов право в полной мере может выполнить свою регулирующую роль, нормативно гарантировать условия для эффективного общественного развития, пресечь возможности злоупотребления властью.
Право, по С.С. Алексееву, как явление цивилизации «характеризуется тем, что 0но призвано быть носителем высших начал, основополагающих ценностей цивилизации, реализовать историческое предназначение общества, связанное с утверждением высоких гуманитарных начал, с принципами и идеалами свободы»3.
При исследовании тех или иных правовых явлений можно иметь ввиду и положения К. Маркса о том, что «правовые отношения, как и формы государства, не могут быть поняты из самих себя, что они коренятся в материальных, жизненных отношениях и что анатомию общества надо искать в политической жизни»1. Это важное положение, выступает как общая объективная закономерность, является главным методологическим ориентиром и общественным регулятором в исследовании жизни общества, позволяет правильно понимать и объяснять социальные явления и процессы, прослеживать их развитие и происходящие в них изменения, требует искать первопричину этих явлений в экономических отношениях, материальных условиях жизни общества.
Эти положения целиком относятся к праву. Право обусловлено базисом общества. Как политическое, так и гражданское законодательство всего лишь являются выразителем требований экономических отношений и предназначенные для регулирования определенных сторон общественных отношений. С другой стороны, надстроечные явления, будучи обустроенные базисом общества, являясь по отношению к экономике явлениями вторичного порядка, обладают вместе с тем, относительной самостоятельностью в области регулирования общественных явлений, имеют свои собственные (специфические) закономерности развития. Экономический фактор, будучи определяющим, все же не является единственным регулятором, воздействующим на ход исторического развития.
Более объективное и обобщенное понимание права, дает Н.Г. Александров: «Право есть совокупность правил поведения (норм), установленных или санкционированных государством, выражающих государственную волю господствующего класса, определяемую, в конечном счете, экономическими условиями жизни общества, обеспечиваемых принудительной силой государства и направленных на закрепление и развитие общественных отношений, отвечающих интересам господствующего класса» . Если не отталкиваться от классовой сущности права, то, по мнению автора, можно предложить ему следующее определение: «под правом понимается не любая воля государства, а лишь та, которая выражена вовне, объективирована в виде общеобязательных норм поведения, направленная на урегулирование конкретных общественных отношений и возведена в закон». Эта воля и составляет сущность того или иного типа права, определяет его характер и содержание. В.И. Ленин по этому поводу сказал: «Воля, если она государственная должна быть выражена как закон, установленный властью; иначе слово «воля» - пустое сотрясение воздуха, пустой звук».
Из приведенных определений вытекает нормативный характер права, они показывают, что общеобязательность воли государства, его регулирующая роль как раз тем и достигается, что она формулируется и преподносится обществу в виде конкретных правил поведения (норм), закрепленных в специальных юридических актах и подкрепляемых силой государственного принуждения.
Право при социализме - это воля «возведенная в закон», господствующая воля рабочего класса и его классовых союзников, фактически является диктатом рабочего класса, оно представляет собой систему общеобязательных правил поведения (норм), выраженных в специальных актах государства и охраняемых от нарушителей государственным принуждением, но воля рабочего класса и крестьянства. Поэтому, нам видится, что показывая особенности социалистического права, как регулятора общественных отношений, в частности, общенародного права, необходимо показывать и его классовую сущность, создающую условие для диктата власти. При этом, оно, все же имеет те же признаки которыми характеризуется всякое право, которым оно отличается от других надстроечных явлений, оказывающих воздействие на общественную жизнь (мораль, политику, правосознание), осуществляющее регулятивную функцию.
Исходя из бесспорных положений о тесной связи права и правоотношений, в регулятивной функции права, из того, что в состав юридической надстройки входят не только нормы права, но и возникающие на их основе правоотношения, субъективные права и обязанности, другие правовые явления, направлены на регулирование определенных общественных явлений, то можно утверждать, что воля государства воплощается не только в праве, айв правоотношениях, правопорядке, законности и т.д. Но это не следует понимать как искусственное расширение понятия права.
Отметим, только, что понимание права как совокупности норм, выполняющих функцию общественного регулятора, было шагом вперед, в развитии юридической науки и сыграло положительную роль в борьбе с правовым нигилизмом.
В свою очередь, включение субъективного права как правомочия субъекта, обеспечивающее регуляцию правоотношения, в понятие права, возможно лишь при условии, если само правоотношение не останется за пределами понятия права.
Таким образом, в результате исследования вытекает, что воля государства, при обеспечении регулирующих воздействий, воплощается не только в праве, но и в правоотношениях, правопорядке, субъективных правах и других. Воля государства может быть выражена помимо правовых норм, во многих других общественных явлениях (политика, мораль ...), которые никто, в принципе, не относит к нормам права.
Трудно себе представить, как можно было бы отправлять правосудие, если бы судьям пришлось оценивать проступок подсудимого, опираясь на нормы общественной морали. В УК РФ записано, что «Основанием уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного настоящим Кодексом» , чем строго связывают понятие правонарушение и преступление с правом, как узаконенной нормой. Многие вещи тесно связаны друг с другом, не мыслимы один без другого, но это не дает оснований отождествлять одно с другим
Юридическая природа конституционного права на жилище военнослужащих
Анализируя историю древнего мира мы невольно наталкиваемся на то, что большая часть военных действий, формирующихся тогда государств, происходила из-за притязаний на жилище (город, дом, среду обитания). В дореволюционной России гражданское законодательство установило некоторые права на жилые помещения. Так, ст. 445 Гражданских законов предусматривала возможность одного собственника жилого дома требовать от другого, имеющего рядом (по соседству) жилой дом, не «пристраивать кухни или печи к стене его дома, не лить воды и не сметать сора на дом или двор, не делать ската кровли своей на двор его», а в ст. 446 указывалось на запрет «закладывать соседские окна или заслонять их другим зданием»1. Уже здесь усматривается неточность формулировок, t а главное, не однозначность применяемых терминологических оборотов, дающих возможность двоякого трактования норм права. В этой связи, П.В. Крашенинников заметил, что «Исследователи русского гражданского права, как правило, отождествляя понятия «пределы» и «ограничения» права собственности, давали различную классификацию пределов (ограничений) права собственности на недвижимое имущество». Анализируя пределы осуществления и ограничения права на жилище и права собственности в отечественном гражданско-правовом регулировании условно можно выделить три периода. Первый период - до октября 1917 г. Второй - «советский» - октябрь 1917 - начало 90-х гг. Третий период - с начала 90-х гг. до настоящего времени. Первый период характеризуется отсутствием у основной части населения каких либо гарантированных прав на жилище. Достойное жилье было собственностью зажиточных и богатых людей, а малообеспеченные рабочие проживали в бараках или в роде этого. Проходит время, а споры о собственности на жилое помещение, на среду обитания, на жилище не прекращаются и по сей день. В советский период в основном все жилье являлось собственностью государства или колхозов, что не предполагало каких-либо споров по этому вопросу. Однако дефектом уходящей в прошлое системы была закрепленная прежней Конституцией монополия государственного, муниципального и общественного жилищных фондов, созданных за годы социализма. Индивидуальному жилищному фонду отводилось в городах и поселках городского типа незначительное место. Он господствовал лишь в сельской местности. Его развитию, как и развитию жилищной кооперации - другой формы участия граждан своими средствами в строительстве жилья, советское государство обязывалось лишь содействовать. Личная собственность граждан на жилой дом носила потребительский характер. Частная собственность была под запретом. Советское гражданское законодательство не предусматривало специальных глав, посвященных праву собственности на такой объект, как жилые помещения. Вся регламентация осуществлялась Гражданским кодексом РСФСР 1964 г.1, а затем Основами жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик 1981 г. и Жилищным Кодексом РСФСР 1983 г. По мере осуществления жилищных и экономических преобразований в стране, в частности, бесплатной приватизации жилищного фонда, многие российские граждане стали собственниками жилья. Жилые помещения все чаще начали выступать объектами имущественного оборота, и новые отношения потребовали адекватного правового регулирования и теоретического осмысления. Одним из важнейших средств правового регулирования отношений собственности на жилые помещения является установление пределов осуществления и ограничения права собственности. Неоднозначность правовых норм и различие в подходах к их анализу обуславливаются зачастую политическими, экономическими и правовыми факторами. Подробнее остановимся на особенностях советского периода. В законодательстве и юридической литературе этого периода вопросам установления пределов права собственности уделялось определенное внимание. Советское законодательство устанавливало потребительское назначение имущества, находящегося в личной собственности граждан, и прямо запрещало извлекать доходы, не относящиеся к трудовым3. Земля принадлежала только государству. Исключительность права государственной собственности на землю была закреплена в Основных законах как Союза ССР, так и всех его республик. Однако, земля передавалась коллективным хозяйствам бесплатно и навечно. Законодательство не допускало использование имущества для частной хозяйственной деятельности и систематического извлечения доходов. Одним из последних нормативных актов, касающихся данного вопроса, было постановление Совета Министров РСФСР от 22 июля 1986 г. «О мерах по усилению борьбы с нетрудовыми доходами», которым не допускалось извлечение доходов, путем использования жилого помещения не в жилых целях. Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. Предусматривал конкретную ответственность за использование жилого дома для получения нетрудовых доходов: «такой жилой дом подлежал безвозмездному изъятию в фонд местного Совета народных депутатов» . В работах этого периода, посвященных пределам осуществления и ограничения права собственности, авторы, исходя из действовавших законодательных актов, как правило, обосновывали необходимость изъятия доходов, «полученных собственником в результате использования принадлежащего ему имущества без приложения своего труда». Помимо запрета извлечения «нетрудовых доходов» советское законодательство устанавливало пределы количества и размеров жилья, находящегося в собственности одного гражданина. Так, ст. 106 ГК РСФСР указывала на то, что «В личной собственности гражданина или совместно проживающих супругов и их несовершеннолетних детей на праве собственности мог находиться только один жилой дом (или его часть)»3. Кроме того, названная статья устанавливала предельный размер жилого дома (или его части), принадлежащего гражданину на праве личной собственности: «жилая площадь дома не должна была превышать шестидесяти квадратных метров»4 (исключение могло быть сделано только для некоторых категорий граждан, с разрешения исполнительного комитета городского Совета народных депутатов).
Анализ государственной концепции жилищной проблемы военнослужащих
Одним из ранних конституционных государств можно считать США. Уже в 1787 году была принята первая Конституция свободного государства. США практически со дня образования и до наших дней не вела каких - либо боевых действий на своей территории, что позволило ей сравнительно за короткий срок обогнать многие экономически передовые государства того времени. Однако отдельные права граждан упоминались вскользь и не носили жестко обязательный характер. Основным недостатком Конституции США, принятой 17 сентября 1787 года, бьшо отсутствие в её первоначальном тексте специального раздела, регулирующего политические, гражданские и процессуальные права граждан страны . Первая Конституция США практически явилась декларацией появившегося нового государства, не ставившая перед собой грандиозных задач. Главной целью США было развитие самостоятельности и абсолютной независимости.
Первые Декреты советской власти также носили декларативный характер и не рассматривали отдельно жилищных вопросов. По этой причине долгое время в нормативных актах вопрос жилищного обеспечения граждан не рассматривался. Даже военнослужащие, являющиеся опорой революционных побед, не были гарантированы в получении жилых, благоустроенных помещений для проживания как во время службы в Красной Армии, так и после ухода со службы. Все это было обусловлено начальным этапом становления молодой Советской республики, экономика которой значительно была подорванной революционной борьбой и Гражданской войной.
В Конституции СССР, утвержденной 5 декабря 1936 года Чрезвычайным VIII съездом Советов Союза ССР, вопросы права на жилище рассмотрены крайне слабо. В ней было записано, что «...коммунальные предприятия и основной жилищный фонд в городах и промышленных пунктах являются государственной собственностью, то есть всенародным достоянием»1. В то же время для сельских жителей утверждалось, что «Каждый колхозный двор, кроме основного дохода от общественного колхозного хозяйства, имеет в личной собственности небольшой приусадебный участок земли и в личной собственности подсобное хозяйство на приусадебном участке, жилой дом, продуктивный скот, птицу и мелкий сельскохозяйственный инвентарь - согласно уставу сельскохозяйственной артели»2. То есть, только колхозник имел право иметь в личной собственности жилье, и то, только одно, в пределах действующих норм и только в сельской местности. А если учесть, что в первые годы советской власти колхозники практически не имели паспортов, то с юридической точки зрения это равносильно закрепощению сельских жителей.
Однако, «охрана права личной собственности на их трудовые доходы и сбережения, на жилой дом и подсобное домашнее хозяйство ...» Конституцией СССР было возложено на государство. Конституционное право в молодой советской стране развивалось достаточно интенсивно. Но в Конституции 1936 года в главе «Основные права и обязанности граждан»4 обозначены права граждан на труд, отдых, материальное обеспечение в старости, образование, а право на жилище вообще не получило какого-либо отражения. По видимому, при государственной собственности на все жилые помещения законодателей того времени не очень заботило развитие правовой системы на жилье.
Послевоенное восстановление и развитие страны изменило и некоторые старые взгляды на жилищную проблему. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 года «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов» в целях усовершенствования единства в законодательстве, регулирующем право граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов, и в соответствии со Ст.1 постановлялось: «Установить, что каждый гражданин и каждая гражданка СССР имеют право купить или построить для себя на праве личной собственности жилой дом в один или два этажа с числом комнат от одной до пяти включительно как в городе, так и вне города»2. Тем не менее, на ряду с этим, основной формой жилья в городах и поселках городского типа оставалось приобретение государственного жилого помещения, преимущественно работающими на государственном предприятии. Более того, в случае прекращения трудовых отношений квартира могла быть изъятой. Такое ограничение в праве владения жильем распространялось вплоть до 1953 года.
И только в 1953 году 10 сентября Указом Президиума Верховного Совета СССР «Об отмене административного выселения из домов государственных предприятий, учреждений или организаций рабочих и служащих, прекративших трудовые отношения» постановлялось:
1. Отменить административное выселение из домов государственных предприятий, учреждений и общественных организаций, а также из арендуемых ими домов рабочих и служащих, прекративших трудовые отношения с предприятием, учреждением или организацией, кроме случаев, предусмотренных настоящим Указом.
