Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Конституционно-правовая природа обеспечения прав граждан при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд
1.1 Конституционные основы обеспечения государственных нужд Российской Федерации: теоретико-методологический анализ 17
1.2 Опыт правового конституционного регулирования обеспечения прав граждан при отчуждении имущества для государственных нужд в зарубежных странах 48
1.3 Конституционное обеспечения прав граждан при отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации: содержание и принципы 72
ГЛАВА 2. Правовое регулирование и практика обеспечения отдельных конституционных прав граждан при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации
2.1. Отчуждение имущества как ограничение прав граждан Российской Федерации: анализ порядка отчуждения имущества для государственных нужд Российской Федерации и проблемы действующего законодательства 103
2.2. Обеспечение конституционного права собственности при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации 128
2.3. Обеспечение конституционного права на жилище при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации 148
2.4. Обеспечение конституционного права на землю при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации 168
Заключение 189
Список использованных источников и научной литературы
- Опыт правового конституционного регулирования обеспечения прав граждан при отчуждении имущества для государственных нужд в зарубежных странах
- Конституционное обеспечения прав граждан при отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации: содержание и принципы
- Обеспечение конституционного права собственности при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации
- Обеспечение конституционного права на землю при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью, которую государство обязалось признавать, соблюдать
и защищать. К числу таких прав и свобод отнесены и права на частную собственность, жилище и землю, при этом наличие у граждан конституционного права при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд предварительного и равноценного возмещения предполагает наличие в российском законодательстве правовых средств обеспечивающих конституционные гарантии при реализации порядка отчуждения имущества. Как отметил Президент Российской Федерации
В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2012 г.: «Лучший способ сделать бизнес патриотичным - обеспечить эффективные гарантии защиты собственности и выполнения договоров, сделать привлекательной российскую юрисдикцию».
Вопросы обеспечения конституционных прав граждан при отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации стали наиболее актуальными и приобрели особое значение в соответствии
с социально-экономическим развитием страны, а также с выполнением Российской Федерацией международных обязательств, и принятием в этой связи федеральных законов, устанавливающих порядок отчуждения имущества для государственных нужд (речь идет о подготовке Олимпийских игр в городе Сочи в 2014 году о проведении азиатско-тихоокеанского форума экономического сотрудничества (АТЭС); о присоединении
к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий; о проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018.)
В связи с этим, существует необходимость исследования конституционно-правового института обеспечения прав граждан при принудительном отчуждении имущества, а также порядка отчуждения имущества для государственных нужд.
В силу несовершенства действующего российского законодательства
и отраслевой разобщенности норм института принудительного отчуждения имущества на практике все чаще встречаются случаи нарушений прав
и свобод человека, в том числе права собственности, права на землю
и жилище органами государственной власти, уполномоченными отчуждать имущество для государственных нужд.
В настоящее время отсутствует единый комплекс норм, регулирующих порядок отчуждения имущества для государственных нужд, который необходимо развивать с учетом неукоснительного обеспечения прав граждан и который должен быть основан на конституционных принципах и гарантиях отчуждения имущества для государственных нужд.
Все это и обусловило необходимость развернутого анализа обеспечения конституционных прав граждан при отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации и разработки предложений по достижению надлежащих законодательных решений выявляемых проблем.
Степень разработанности темы диссертационного исследования.
Содержание права собственности и конституционных прав на жилище
и землю рассматривались в трудах таких авторов как: С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, Н.Н. Алексеев, Ю.Н. Андреев, А.П. Анисимов, М.В. Баглай, Н.С. Бондарь, Н.А. Бердяев, В.Н. Бутылин, В.В. Бойцова, А.Ю. Белоножкин, Г.О. Вергасов, Н.С. Волкова, Д. Гомьен, Г.А. Гаджиев, Л. Зваак, А.И. Лазарев, Л.В. Лапач, А.И. Мелихов, Н.Н. Соломатина, И.Е. Фарбер, К.И. Скловский, И.Е. Фарбер, В.Е. Чиркин, Д. Харрис и др.
Обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина рассматривались такими авторами как: С.С. Алексеев, В.В. Бутнев, Л.Д. Воеводин, С.А. Глотов, В.О. Лучин, Е.А. Лукашева, М.В. Мархгейм,
Ф.М. Рудинский, М.М. Утяшева и др.
Ограничение конституционных прав граждан рассматривались в работах таких авторов как: Н.В. Витрук, В.В. Лопаева, С.В. Пчелинцев, В.С. Устинов, Б.С. Эбзеев и др.
Отдельные отраслевые проблемы правового регулирования государственных нужд и порядка принудительного отчуждения имущества рассматривались такими отечественными юристами как: Л.В. Андреева, Н.А. Баринов, С.А. Боголюбов, Г.А. Гаджиев, Р. Гукасян, Р. Иеринг, Д.И. Дедов, А.И. Дихтяр, В.А. Евстегнеев, В.П. Камышанский, А.Л. Корнеев, О.И. Крассов, А.Я. Курбатов, Е.Л. Сидорова, Е.А. Суханов, Н.А. Сыродоев, А. Шайо, Ю.А. Щербанин и др.
Отдельные вопросы правового конституционного регулирования обеспечения прав граждан при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд в зарубежных странах рассматривались в работах таких авторов как: Г.Н. Андреева, И.А. Андреева, А.М. Арбузкин,
И.А. Алебастрова, М.В. Баглай, А.Г. Барабашев, Н.А. Богданова, А.Ш. Будагова, В.Н. Бутылин, А.П. Герасимов, А.Ш. Будагова,
Р.И. Капелюшников, Д.А. Ковачева, Ю.И. Лейбо, Л.Н. Линик, В.В. Маклаков, В.А. Малюткин, А.А. Мишин С.А. Рухтин, Р.Г. Тимофеева, В.Е. Чиркин, М.В. Чудаков,Е.Б. Шмакова, Л.М. Энтинаи др.
В работе использовались труды ученых, рассматривающих понятие «потребностей», таких как: П. Гольбах, Д. Дидро, К. Гельвеций, Г.В. Гегель, И. Кант, В.Н. Лавриненко, К. Маркс, Ф. Энгельс и др.
Результаты изучения научных источников показывают отсутствие комплексных конституционно-правовых исследований проблемы обеспечения прав граждан при отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации.
Нормативную основу диссертационной работы составили: Конституция Российской Федерации 1993 г.; международные правовые акты и документы международных организаций (в том числе: Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.), Федеральные конституционные законы (в том числе: Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»), Федеральные законы (в том числе: Гражданский кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 21 июля 1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации
прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Федеральный закон
от 13 мая 2008 г. № 166-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве», Федеральный закон Федеральный закон от 01.12.2007
№ 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр
и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон
от Федеральный закон
от 07.06.2013 № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон
от 05.04.2013 № 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Проанализированы акты высших органов судебной власти: определения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, определения Верховного Суда Российской Федерации, иные акты органов судебной власти. Также изучены акты Европейского Суда
по правам человека.
Исследованы конституции ряда зарубежных стран (Греции, Ирландии, Франции, Лихтенштейн, Германии, Мексики, Болгарии, Швеции, Японии, Португалии, Эстонии, Беларуси, Молдовы, Украины, Латвии, Литвы, Грузии, Албании, Саудовской Аравии, Монголии, США).
В том числе были исследованы обращения граждан в адрес Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации, администрации Краснодарского края и администрации города Сочи.
Теоретическую основу диссертационной работы составляют труды отечественных ученых в области конституционного права и в других областях: С.А. Авакьяна, С.В. Акопова, Л.Ф. Болтенковой, С.В. Бошно,
А.В. Васильева, В.В. Еремяна, Б.П. Елисеева,С.А. Комарова, И.О. Красновой, М.Н. Кузнецова, И.Н. Куксина, М.Р. Кулиева, А.Д. Керимова, Ю.И. Лейбо, Д.А. Липинского, Г.В. Мальцева, М.В. Мархгейм, Т.Д. Матвеевой, С.И. Носова, З.А. Станкевича, Ю.А. Тихомирова, А.С. Тагиева, В.Е. Чиркина, И.Д. Хутинаев, Т.М. Шамба, М.В. Цибулевской, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, и др.
Методологической основой диссертационной работы выступили современные общенаучные методы познания: анализ, синтез, индукции, дедукции.
Формально-юридический метод применялся при догматическом
и профессиональном толковании норм права в сфере отчуждения имущества для государственных нужд Российской Федерации для выявления конституционных принципов данного правового института.
Широко использован сравнительно-правовой метод, что позволило соотнести российское законодательство с международными стандартами
в сфере обеспечения прав граждан при отчуждении имущества
для государственных нужд.
Использование указанных методов позволило комплексно изучить, проанализировать и обобщить достаточно сложные (ввиду многоаспектности и разрозненности) конституционно-правовые отношения в сфере обеспечения прав граждан при отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации.
Объектом диссертационной работы являются общественные отношения, связанные с обеспечением конституционных прав граждан
при отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации.
Предметом диссертационной работы являются нормы конституционного права и иных отраслей российского права, устанавливающие основы, принципы и гарантии отчуждения имущества
для государственных нужд, а также проблемы обеспечения прав граждан при отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации.
Цель диссертационной работы состоит в конституционно-правовом исследовании обеспечения конституционных прав граждан при отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации, и разработке предложений по повышению эффективности правового регулирования порядка отчуждения имущества для государственных нужд с целью неукоснительного обеспечения конституционных прав граждан России.
Указанная цель работы достигается посредством решения следующих задач диссертационной работы:
-анализ конституционных основ обеспечения государственных нужд Российской Федерации;
-исследование опыта конституционно-правового регулирования обеспечения прав граждан при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд в зарубежных странах;
-исследование конституционно-правового содержания и гарантий обеспечения прав граждан при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации;
-анализ принудительного отчуждения имущества с точки зрения ограничения прав граждан Российской Федерации, и анализ проблем действующего законодательства, регулирующего порядок отчуждения имущества для государственных нужд;
-вопросы обеспечения конституционного права собственности при отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации;
-проблемы обеспечения конституционного права на жилище при отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации;
-проблемы обеспечения конституционного права на землю при отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации;
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что на основе конституционно-правового анализа обеспечения конституционных прав граждан при отчуждении имущества для государственных нужд, автором выявлено, что отсутствие унифицированного порядка отчуждения имущества для государственных нужд Российской Федерации, отражающего конституционно-закрепленные гарантии предварительного и равноценного возмещения не в полной мере обеспечивает права граждан при отчуждении имущества для государственных нужд.
Автором предложены принципы обеспечения конституционных прав граждан при отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации.
На основе выводов автором, сформулированы предложения
по изменению российского законодательства, направленные на повышение гарантированности конституционных прав граждан при отчуждении имущества для государственных нужд, а также на совершенствование порядка принудительного отчуждения имущества для государственных нужд Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны и представляющие теоретический
и практический интерес:
—На основе конституционно-правового анализа действующего законодательства автором устанавливается, что обеспечение конституционных прав граждан при отчуждении имущества для государственных нужд - это система правовых средств, с помощью которых государственные органы, основываясь на конституционных нормах, принципах и гарантиях, осуществляют деятельность по обеспечению государственных нужд.
Под обеспечением государственных нужд Российской Федерации автором понимается система способов удовлетворения государственных потребностей и интересов, закрепленных в Конституции Российской Федерации и иных нормативно-правовых актах, которые обеспечиваются
в том числе, и путем отчуждения имущества для государственных нужд Российской Федерации.
На основе анализа положений действующего законодательства выделяется две группы государственных нужд, которые возникают:
-в условиях чрезвычайного положения (ч.1. ст. 56 Конституции Российской Федерации ) (по специальной процедуре);
-в условиях публичной потребности (ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации).
Автор аргументирует положение о том, что, понятие «государственные нужды», закрепленное в отраслевом законодательстве, не отражает все виды публичных потребностей, в том числе потребности, для которых возможно отчуждение имущества в рамках Конституции Российской Федерации,
а также основания отнесения потребностей к государственным нуждам, для чего при толковании и применении норм, диссертантом уточнено конституционное содержание таких понятий как:
-«государственные нужды», (понимаются как обоснованные публичными интересами и установленные в законе потребности в земельных участках и/или объектах недвижимого имущества, реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также привлекаемых в установленном порядке внебюджетных источников финансирования);
-«отчуждение имущества для государственных нужд» (понимается как изъятие или выкуп земельных участков и/или объектов недвижимости, для строго установленных законом целей, осуществляемое уполномоченным федеральным законом органом исполнительной власти, в федеральную собственность, собственность субъекта Российской Федерации, собственность муниципального образования, при условии отсутствия иного способа обеспечения государственных нужд).
—Автором на основе сравнительного анализа источников зарубежного
и российского конституционного права в области обеспечения прав граждан
при отчуждении имущества для государственных нужд обосновано положение о том, что российское законодательство не содержит критерии
и основания отнесения потребностей и интересов к государственным нуждам, а также отсутствует стратегия, направленная на минимизацию отчуждения имущества для государственных нужд, что расширяет полномочия государства по отчуждению имущества для государственных нужд и снижает уровень обеспеченности прав граждан Российской Федерации, основанных на таких конституционных принципах как:
-неприкосновенность собственности;
-право частной собственности охраняется законом;
-несоразмерное ограничение права собственности, и иных вещных прав;
-неприкосновенность жилища;
-недопустимость произвольного лишения имущества.
По мнению автора, для совершенствования российского законодательства в сфере обеспечения прав граждан при отчуждении имущества для государственных нужд, необходимо учесть такие конституционные принципы, нашедших выражение в нормах права зарубежных стран, как:
-исключительность и обоснованность отчуждения имущества;
-невозможность реализации потребности иным способом, кроме как отчуждением имущества;
-публичность в планировании отчуждения имущества;
-целевое использование отчуждаемого имущества;
-справедливость возмещения за отчуждаемое имущество;
-равенство в правах при отчуждении имущества;
-открытость и доступность информации об отчуждении имущества;
-соблюдение баланса между публичными и частными интересами.
—На основании анализа конституционных правовых норм в части отчуждения имущества для государственных нужд Российской Федерации автором предложена классификация гарантий, включающая следующие их виды: юридические (закрепление в ч. 3 статье 35 Конституции Российской Федерации), стоимостные (предварительное и равноценное возмещение)
и судебные (принудительное лишение имущества только по решению суда, возможность обжалования законности решения органа исполнительной власти об отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации, а также размера и формы компенсации за отчуждаемое имущество).
Автором обосновывается, что предварительное и равноценное возмещение предполагает:
-равноценность (справедливую и полную компенсацию, выраженную
по выбору гражданина в денежном эквиваленте и/или предоставлении взамен объекта недвижимости и/или земельного участка, с возмещением всех понесенных убытков и морального ущерба). При определении компенсации необходимо форму и размер компенсации определять в зависимости
от масштаба и важности общественных интересов, учитывая, что отчуждение имущества не должно приводить к избыточному бремени для человека,
а государство не должно в результате этого несправедливо обогащаться.
-предварительность (возмещение за отчуждаемое имущество до факта отчуждения, а также установления в законодательстве трех единых сроков: срока ознакомления граждан с документами и материалами (документы территориального планирования, плана размещения того или иного объекта, документация по планировке территории), касающимися их прав
на имущество; срока уведомления правообладателя о предстоящем отчуждении имущества; срока, в течение которого правообладатель может быть лишен имущества в принудительном порядке).
По мнению автора, с целью наиболее полной реализации гарантий конституционных прав граждан при отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации, необходимо ввести запрет на отчуждение имущества до полного возмещения отчуждаемого имущества для государственных нужд Российской Федерации и понесенных убытков (вне зависимости от права собственности), предусмотреть выплату компенсации за понесенный моральный вред, а также освободить правообладателей недвижимого имущества от налога на прибыль
с отчуждаемого для государственных нужд имущества.
—На основе проведенного анализа нормативных правовых актов регулирующих отчуждение имущества для государственных нужд Российской Федерации автором установлено, что порядок отчуждения имущества для государственных нужд Российской Федерации в различных актах разный и недостаточно учитывает конституционно-правовые принципы, что выражается в отсутствии: обоснования необходимости
и исключительности отчуждения имущества, публичности принятия решения об отчуждении имущества, способов уведомления заинтересованных лиц
о предстоящем отчуждении имущества и процедуры ознакомления лиц, права которых прекращаются в силу отчуждения имущества, с условиями отчуждения имущества и компенсации.
Для устранения названных недостатков действующего законодательства автором предлагается законодательно установить, основанный на конституционно-правовых принципах унифицированный порядок отчуждения имущества для государственных нужд Российской Федерации, закрепить в отраслевом законодательстве критерии и основания отнесения потребностей к государственным нуждам, установить публичные способы информирования граждан о необходимости отчуждения имущества для государственных нужд, а также установить поэтапную процедуру ознакомления лиц с условиями отчуждения имущества и варианта компенсации.
—На основе анализа нормативных правовых актов, устанавливающих компенсацию за отчуждаемое имущество для государственных нужд Российской Федерации, автором установлено, что гарантии равноценного возмещения не обеспечиваются, в связи с отсутствием единых критериев оценки недвижимого имущества, а также нормативно-закрепленного права выбора вида получения компенсации (в денежной форме и/или в форме недвижимого имущества), для чего, по мнению автора, для оценки компенсации за отчуждаемое имущество, а также установления размера убытков, связанных с отчуждением имущества, необходимо разработать унифицированную методологию оценки имущества и убытков, а также
в отраслевом законодательстве предусмотреть право выбора гражданами вида компенсации за отчуждаемое имущество.
—При анализе правового обеспечения конституционных прав иных правообладателей отчуждаемого имущества, автором установлено, что
в законодательстве отсутствует порядок прекращения таких прав как добросовестное владение, права на незарегистрированные в установленном порядке объекты незавершенного строительства и объекты, на которые отсутствуют правоустанавливающие документы, в этой связи, отсутствуют основания компенсации гражданам за отчуждаемое имущество, что, по мнению автора, нарушает конституционную гарантию равноценного возмещения, в целях обеспечения которой необходимо утвердить перечень таких прав и порядок такой компенсации.
—Автором, на основе конституционно-правового анализа обеспечения конституционного права на жилище и землю, при отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации, установлено, что в порядке отчуждения имущества для государственных нужд отсутствуют правила предоставления альтернативного жилого помещения и/или земельного участка в счет уплаты выкупной цены за отчуждаемое имущество и правила переселения граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Для обеспечения конституционного права граждан на жилище и землю при отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации необходимо разработать и утвердить правила переселения граждан, выбравших компенсацию в виде иного объекта недвижимости и/или земельного участка соизмеримого по качеству, размеру и цене или превышающих их.
—На основе проведенного исследования и сделанных выводов, автором устанавливается, что отсутствие стратегии, направленной на минимизацию отчуждения имущества и комплексного институционального оформления правового регулирования принудительного отчуждения имущества для государственных нужд Российской Федерации, а также возможности отчуждения имущества частному лицу, действующему в публичных интересах нередко приводит к невозможности своевременного удовлетворения общественных потребностей, осуществления национальных проектов, выполнения международных обязательств.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы. Сделанные в диссертации заключения и выводы направлены на применение их в законотворческой деятельности с целью устранения выявленных недостатков, пробелов и коллизий правового регулирования порядка отчуждения имущества для государственных нужд, что позволит обеспечить конституционные права граждан при отчуждении имущества, выводы и заключения направлены на использование в правоприменительной практике при разрешении споров, связанных с обеспечением прав граждан при отчуждении имущества для государственных нужд. Сформулированы предложения по внесению изменений в действующие нормативные правовые акты Российской Федерации.
Главные положения работы могут послужить основой для дальнейших научных исследований обеспечения конституционных прав граждан при отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации.
Практическое значение диссертационной работы состоит в том, что полученные в ходе исследования заключения, выводы и предложения, касающиеся обеспечения прав граждан при отчуждении имущества
и регламентации порядка отчуждения имущества для государственных нужд Российской Федерации могут способствовать повышению эффективности работы законодательных органов, принимающих соответствующее законодательство, а также органов осуществляющих функции по обеспечению прав граждан при отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры конституционного права Юридического факультета имени М.М. Сперанского Федерального государственного бюджетного образовательного учреждение высшего профессионального образования «Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в научных публикациях автора (в монографии; в восьми статьях, в том числе опубликованных
по результатам выступления на научно-практических конференциях:
VIII международной научно-практической конференции «Научная дискуссия: вопросы юриспруденции» (Москва, 2012), XI международной научно-практической конференции «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (Пенза, 2012), XII международной научно-практической конференции «Законность и правопорядок в современном обществе» (Новосибирск, 2013), круглых столах в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (2009-2012 гг., г. Москва); профессиональной деятельности диссертанта, а также применялись Министерством регионального развития Российской Федерации и Государственной корпорацией по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта при формировании основ нормативного правового регулирования обеспечения конституционных прав граждан при отчуждении имущества для государственных нужд, связанных
с подготовкой и проведением Олимпийских игр в городе Сочи)
Структура диссертации определяются целью и задачами исследования. Исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованных источников.
Опыт правового конституционного регулирования обеспечения прав граждан при отчуждении имущества для государственных нужд в зарубежных странах
Как указывали исследователи: Гегель , Джефферсон , Локк что, совокупность и цель объединения единичных интересов должен защищаться только тогда и в той степени, в какой это необходимо для интереса элемента его системы, для которого она и сформирована, «каждому человеку нужно поступаться частью своей естественной независимости и покориться воле, которая представляет собой волю всего общества»3 , «...следует ограничивать те действия, последствия которых приносят ущерб правам других лиц, уменьшают их свободу или достояние»39.
В научной литературе «под государственными нуждами понимают, прежде всего, соответствующие потребности государства» .
По нашему мнению не нужды представляют форму проявления интереса, а, наоборот, посредством своего интереса субъект выражает имеющиеся нужды.
По мнению В.И. Кузнецова, «государственная нужда» есть «установленная нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации необходимая форма опосредования компетентными государственными органами воздействий и состояний внешней среды» . При этом автор указывает «на «три уровня опосредования»: на первом происходит «формулирование государственных нужд на уровне субъектов конституционного права»; на втором - «программирование и управление удовлетворением государственных нужд на уровне субъектов административного права»; на третьем - «исполнение режима государственного заказа на уровне субъектов частного права» . В этой связи потребность в особом регулировании данных отношений возникает на началах свободной реализации товаров, работ и услуг.
Следует отметить, что понятие «государственных нужд» не ограничиваются потребностью в товарах, работах и услугах. Так, обладая публичной властью, в соответствии со своей компетенцией органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (в случае передачи полномочий) имеют возможность на основе закона возможность вмешиваться в сферу частной жизни граждан и юридических лиц.
Конституция Российской Федерации содержит основные положения о том, какими полномочиями обладает государство для обеспечения государственных нужд. Так, статья 35 Конституции Российской Федерации предусматривает, что принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.
Таким образом, принудительное отчуждение имущества для муниципальных нужд Конституцией Российской Федерации не предусмотрено. И по нашему мнению, органы местного самоуправления не обладают правом отчуждать имущество у граждан для собственных нужд. Однако и земельное, и гражданское законодательство Российской Федерации предусматривает возможность изъятия земельных участков для муниципальных нужд органами местного самоуправления (ст. 279 Гражданский кодекс Российской Федерации43, ст. 11 Земельный кодекс Российской Федерации ).
Данная коллизия являлась предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, который подтвердил возможность принудительного отчуждения имущества для муниципальных нужд, связанных с решением вопросов местного значения публичного характера, т.е. «в интересах муниципального образования как публично-территориального института государственности»45.
При этом существует мнение, что изъятие земельного участка и находящихся на нем объектов недвижимости для муниципальных нужд противоречит Конституции Российской Федерации46. Органы местного самоуправления не обладают правом на принудительное отчуждение имущества (земельных участков и/или объектов недвижимого имущества). Муниципальное образование может для собственных нужд выкупить земельный участок, принадлежащий на праве собственности гражданину или юридическому лицу, только при условии их согласия на выкуп. Таким образом, говорить о принудительном отчуждении имущества для муниципальных нужд органами местного самоуправления, по нашему мнению, не корректно, это является нарушением конституционной нормы о возможности принудительного отчуждения только для государственных нужд Российской Федерации.
Конституционное обеспечения прав граждан при отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации: содержание и принципы
В 18-19 веках американскими юристами была разработана доктрина «использование публикой», в рамках которой использовался критерий «публичное использование». Суть доктрины в том, что принудительное изъятие имущества у собственника считалось правомерным, в случае передачи изъятого имущества либо публичному собственнику для строительства, например, больницы, военной базы и т.п. либо частному лицу для публичного использования, например, частной железной дороге36, или для оказания услуг обществу, например, в виде эксплуатации стадиона .
В дальнейшем в истолковании нормы Верховный суд США пошел дальше, допустив, что земля и другая недвижимость может быть изъята (выкуплена) для частного развития, если это развитие приносит обществу такие блага как новые рабочие места, налоговые поступления, или то ликвидирует трущобы .
Право государства на принудительное отчуждение имущества у граждан и юридических лиц, затрагивает важные социально-правовые аспекты, такие как доверие к власти, стабильность правоотношений, ясность и предсказуемость принимаемых решений.
Поэтому целью применения права государства на отчуждение имущества сводится к простой истине: отчуждение имущества необходимо для развития общества, но применение силы государством не должно нарушать в нем мир и порядок, а напротив, создать условия для обеспечения прав граждан при отчуждении имущества. Совмещение в себя возможности отчуждения имущества и обеспечении прав правообладателей имущества достаточно четко прослеживается в законах Англии.
Например, в Англии возможность принудительного отчуждения имущества, регулирует ряд законов: Закон о консолидации земель 1945 г.
(Land Clauses Consolidation Act), Закон о земельной компенсации 1961 г. (Land Compensation Act), Закон о принудительном выкупе 1965 г. (Compulsory Purchase Act), Закон об изъятии земли 1981 г. (Acquisition of Land Act), Закон о городском планировании страны 1990 г. (Town and Country Planning), Правила о принудительном выкупе (Compulsory Purchase of Land Regulations)39.
В Англии существует Закон о планировании и принудительном выкупе 2004 г. (Planning and Compulsory Purchase Act), который регулирует функционирование системы планирования принудительного отчуждения имущества.
Кроме того, в Англии принят Закон о правах человека 2001 г., который обязывает государство в лице органов власти принимать решения и совершать действия так, чтобы они соответствовали правам человека, предусмотренным Конвенцией о защите прав и основных свобод и протоколов к ней40.
Рассмотрим, какие права имеют граждане Англии при отчуждении их имущества, и как обеспечивает их государство:
В первую очередь, граждане имеют право понимать что такое «нужды», в целях которых у них отчуждается имущество и какие цели преследуют данные нужды. В правовом регулировании принудительного отчуждения имущества и другого недвижимого имущества «нужды», кроме понимания общественной полезности ее свойств, должно обладать еще формальной определенностью, то есть опираться на точные и ясные характеристики нужды.
Таким образом, в законодательстве Англии закреплено, что «власти не должны использовать полномочия принудительного изъятия, если только 1 по их мнению развитие, перестройка или усовершенствование не служит одной или более из числа перечисленных целей: -поддержка и улучшение экономического благополучия на их территории; -поддержка и улучшение социального благополучия на их территории; -поддержка и улучшение природоохранительного благополучия на их территории» . Во вторую очередь, граждане имеют право на информирование о планах государства в части отчуждения имущества.
Процесс планирования является важной и неотъемлемой частью системы мер Англии, в рамках которых реализуется право принудительного отчуждения имущества, а обеспечение прав граждан достигается через активное участие в разработке и принятии планов развития.
Таким образом, если предполагается, что ради общественной пользы лицо должно быть лишено имущества, то государственный орган или должностное лицо обязан соблюсти два принципа так называемой «естественной справедливости» (natural justice), применяемой в английском праве: принцип, согласно которому до принятия соответствующего решения лицу предоставляется возможность быть заслушанным, и принцип, говорящий о том, что тот, кто заслушивает должен быть незаинтересованным беспристрастным.
Кроме того, основным правом граждан является право на обжалование решений о принудительном отчуждении имущества.
Так, в течение 6 недель с момента первой газетной публикации приказа о принудительном изъятии лицо, считающее свои права нарушенными, может на основании разделов 23-25 Закона об изъятии земли 1981 г. (Acguisition of Land Act 1981) обжаловать указанный приказ, подав жалобу в Верховный Суд (High Court). Следует отметить, что 6-ти недельный срок, в случае его пропуска обжалованию не подлежит.
По мнению Афанасьевой С.Д. «отсутствие единой, четкой формулировки понятия общественных нужд, закрепленной в законодательстве зарубежных стран, неопределенность в толковании конституционного ограничения изъятия собственности, ограниченные возможности общественного контроля приводят к спекуляции общественными интересами во вред частным собственникам» .
Для выхода из сложившейся ситуации американские исследователи предлагают разработать унифицированный нормативный акт, который определял бы все допускающие изъятие собственности виды общественных потребностей. Стоит согласиться с мнением Е.Б. Шмаковой, что «не один нормативный акт не сможет отразить все государственные (общественные) нужды» . Однако сложно представить решение данной проблемы путем использования судами индивидуального подхода к рассмотрению каждого конкретного дела, связанного с определенным видом изъятия собственности, и проведение тщательной судебной проверки наличия общественного интереса, как предлагает Е.Б. Шмакова.
Анализ общественного интереса должен предшествовать принятию решения об отчуждении имущества, а не оспариваться в суде уже после того, как права нарушены.
В этой связи целесообразно рассматривать вопрос до принятия решения об отчуждении имущества, как органами государственной власти, так и обществом, например, вынося вопрос на публичные слушания, или более глобально - проводя референдум.
Обеспечение конституционного права собственности при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации
Понятие «доход» в целях применения НК РФ раскрывается в его ст. 41 и представляет собой экономическую выгоду в денежной или натуральной форме.
Согласно ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.
В соответствии с п. 1 ст. 57 Земельного кодекса Российской Федерации возмещению в полном объеме подлежат убытки, причиненные изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в том числе упущенная выгода.
Исходя из ст. ст. 279 и 281 Гражданского кодекса Российской Федерации земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа. При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода.
При этом Правила возмещения убытков не предусматривают включения в сумму возмещения налога на прибыль, подлежащего уплате собственником земельного участка, изъятого для государственных нужд.
Так как в рассматриваемом случае имело место прекращение права владения и пользования земельным участком при его изъятии, а также лишение общества права собственности на иное имущество, расположенное на данном участке, средства, полученные обществом в виде компенсации указанных убытков, не подлежали включению в налоговую базу при исчислении налога на прибыль.
Аналогичный вывод содержится и в постановлениях федеральных арбитражных судов. Например, ФАС Западно-Сибирского округа в постановлении от 01.03.2011 № А81-1212/200950 рассматривал ситуацию, когда у общества возникли убытки (включая упущенную выгоду) в связи с изъятием земельных участков по распоряжению губернатора автономного округа. Судьи указали, что компенсация убытков в силу п. 3 ст. 250, ст. 317 НК РФ51 не подлежит включению в налоговую базу по налогу на прибыль. Тот факт, что денежные суммы обществу выплачивали организации, в пользу которых изымались земельные участки, не нарушает порядка возмещения убытков при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд. (Аналогичное мнение этот же ФАС России высказывал и ранее - в Постановлении от 15.04.2009 № Ф04-2207/2009(4504-А70-49)52.)
Поддержали налогоплательщика и судьи ФАС Западно-Сибирского округа в Постановлении от 15.01.2007 № А56-11621/200653. Их доводы были таковы. Положения п. 3 ст. 250 Налогового Кодекса Российской Федерации относят к внереализационным доходам убытки и ущерб, которые можно получить в качестве возмещения исходя из договорных отношений, действующих согласно принципу равенства сторон. В данном же случае прекращение права владения и пользования земельными участками не зависит от волеизъявления землепользователя, а заключению договора предшествуют специальные акты органов власти. При этом условиями договоров определялись только порядок перечисления денежных средств и их размер. В связи с изложенным судьи посчитали, что налогоплательщик правомерно не учел полученные суммы в качестве внереализационных доходов.
Тот факт, что компенсация за изъятое недвижимое имущество не включается в налоговую базу по налогу на прибыль, признан и в постановлениях ФАС МО от 18.05.2012 № А40-77804/11-91-33354, от 26.05.2009 № КА-А40/4352-09-П55, от 09.07.2008 № КА-А41/5975-0856.
По нашему мнению взимание с правообладателя земельного участка и/или объекта недвижимого имущества, изъятого для государственных нужд, налога на прибыль с суммы возмещения нарушает принцип равноценного возмещения.
Таким образом, с целью защиты конституционного права граждан на равноценное возмещение, необходимо внести норму регламентирующую освобождение от уплаты налога граждан, у которых отчуждается имущество для государственных нужд.
Отчуждение имущества для государственных нужд, не всегда может быть компенсировано выплатой рыночной стоимости изымаемого. На наш взгляд, в данной ситуации имеет место наличие морального вреда, причиненного правомерными действиями государства, возмещение которого в действующем российском законодательстве не предусмотрено.
Обеспечение конституционного права на землю при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд Российской Федерации
Как обеспечивать права граждан, у которых имущество - является самовольным строительством? Исходя из судебной практики необходимо учитывать следующее.
Если самовольная постройка осуществлена на земельном участке, не принадлежащем застройщику, однако на ее создание были получены необходимые разрешения, с иском о признании права собственности на самовольную постройку вправе обратиться правообладатель земельного участка.
Если самовольная постройка осуществлена на земельном участке, принадлежащем застройщику, однако на ее создание не были получены необходимые разрешения, ответчиком по иску застройщика о признании права собственности на самовольную постройку является орган местного самоуправления, на территории которого находится самовольная постройка (в городах федерального значения Москве или Санкт-Петербурге уполномоченный государственный орган городов федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга).
Отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. В то же время суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и/или акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию.
Если иное не установлено законом, иск о признании права собственности на самовольную постройку подлежит удовлетворению при установлении судом того, что единственными признаками самовольной постройки являются отсутствие разрешения на строительство и/или отсутствие акта ввода объекта в эксплуатацию, к получению которых лицо, создавшее самовольную Гражданского кодекса РФ распространяются на самовольную реконструкцию недвижимого имущества, в результате которой возник новый объект.
В соответствии со статьей 130 Гражданского кодекса РФ объекты незавершенного строительства отнесены законом к недвижимому имуществу. Исходя из пункта 1 статьи 222 Гражданского кодекса РФ самовольной постройкой признается не только жилой дом, другое строение, сооружение, но и иное недвижимое имущество. Следовательно, объект незавершенного строительства как недвижимое имущество также может признаваться самовольной постройкой.
На объект незавершенного строительства как на самовольную постройку может быть признано право собственности при наличии оснований, установленных статьей 222 ГК РФ.
Таким образом, по нашему мнению, при отчуждении имущества для государственных нужд наравне с правом собственности должно охраняться и давностное владение.
Кроме того, необходимо учитывать, что лица, имеющие права на признание права частной собственности на имущество (самовольное строительство, объекты незавершенного строительства), попадающее под отчуждение имущество для государственных нужд должны пользоваться установленными конституционными гарантиями.
Кроме того, при отсутствии правоустанавливающих документов на объект недвижимого имущество необходимо учесть следующий опыт обеспечения конституционных прав граждан при отчуждении имущества под размещение олимпийских объектов в городе Сочи.
Так, при оценке отчуждаемого имущества возникли проблемные ситуации, связанные с отсутствием правоустанавливающих документов на недвижимого имущества не зарегистрированы в установленном законом порядке.
В целях соблюдения прав граждан при имущества под размещение олимпийских объектов в статье 15 Федерального закона от 01.12.2007 № 310-ФЗ предусмотрена норма, устанавливающая, что «при отсутствии правоустанавливающих и (или) правоудостоверяющих документов на индивидуальный жилой дом, подлежащий изъятию в целях размещения олимпийских объектов в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории, основанием для государственной регистрации права собственности гражданина или права общей долевой собственности граждан в равных долях является наличие регистрации по месту жительства в данном индивидуальном жилом доме у такого гражданина или таких граждан» .
Таким образом, при отсутствии документов на изымаемое имущество, основанием для государственной регистрации права собственности является наличие регистрации по месту жительства в данном индивидуальном жилом доме, что обеспечило гражданам получить возможность оформить право собственности в установленном порядке.
